75/2002. (XII. 19.) AB határozat
75/2002. (XII. 19.) AB határozat1
2002.12.19.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete által megalkotott, az önkormányzati és egyéb tulajdonban álló lakások lakbéréről, bérleti díjáról, továbbá a külön szolgáltatások díjáról, valamint a lakbértámogatásról szóló 42/2001. (XII. 29.) XI. ÖK rendelet 6. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezést a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros XI. Kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások lakbérének mértékéről szóló 19/1999. (XI. 2.) XI. ÖK számú rendelet 2., 4. és 5. §-a, valamint a 12. § (4)–(5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője – mivel törvényességi ellenőrzése körében kiadott felhívását a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete elutasította – az Alkotmánybírósághoz benyújtott kezdeményezésében a XI. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások lakbérének mértékéről szóló 19/1999. (XI. 2.) sz. rendelet (a továbbiakban: Lb.Ör.) 2., 4. és 5. §-a, valamint 12. § (4)–(5) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Időközben a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete az önkormányzati és egyéb tulajdonban álló lakások lakbéréről, bérleti díjáról, továbbá a külön szolgáltatások díjáról, valamint a lakbértámogatásról szóló 42/2001. (XII. 29.) számú rendelettel (a továbbiakban: Ör.) a kifogásolt rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. Az indítványozó közigazgatási hivatalvezető indítványát kiterjesztette a hatályos szabályozásra is, kérve, hogy kivételesen az Alkotmánybíróság a már hatályát vesztett Lb.Ör. jogszabálysértő pontjait is semmisítse meg.
Az indítványozó hivatkozott a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 65/A. § (2) bekezdésére, mely szerint a közgyűlés a feladatkörében alkotott rendelete végrehajtására felhatalmazást adhat a kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra; de az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a felhatalmazáson, illetve nem lehet azzal ellentétes.
Az Lb.Ör. 17. §-a szerint az önkormányzati rendelet 2000. január 1-jén lépett hatályba, hatálya kiterjed a XI. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló valamennyi lakásra.
Az indítványozó kifogásolta, hogy az önkormányzat túlterjeszkedett a Fővárosi Közgyűlésnek az önkormányzati tulajdonban álló lakások lakbérövezeteiről, a lakbér-megállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, valamint a lakásépítés támogatásának rendszeréről szóló 50/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendeletében (a továbbiakban: Főv. Kgyr.) foglalt felhatalmazásán. Így a kerületi önkormányzat képviselő-testülete nem tett eleget a Főv. Kgyr.-ben előírtaknak, mely szerint a lakbért a fokozatosság elvének megfelelően, évente egyszer, maximum 150%-kal lehet emelni. Az indítványozó szerint ez azt eredményezte, hogy 2000. január 1-jétől a lakbérek több mint hatszorosára emelkedtek.
A kifogásolt rendeleti szabályozás az indítványozó szerint törvénysértő, mivel ellentétes a Főv. Kgyr. 2. § (3) bekezdésével, és ezáltal sérti az Ötv. 65/A. § (2) bekezdését, másrészt a rendelet nem határoz meg különböző lakbérmértékeket.
2. Az indítványozó kifogásolta még azt is, hogy a jogcím nélküli lakáshasználók vonatkozásában a szabályozás indokolatlanul két önkormányzati rendeletben került megállapításra, egymástól eltérő módon. Ezáltal megvalósult a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. §-ának sérelme is. Az indítványozó szerint a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) lakbérmértéket megállapító szabályaival is ellentétes rendelkezéseket tartalmaz a támadott önkormányzati rendelet, a fenti kifogásolt szabályozás ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, és kérte e rendelkezések megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során a következő jogszabályhelyeket vizsgálta:
,,A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
,,A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
(...)
b) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakás-rehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbér-megállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;''
,,A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.''
Az Lt. 34. §-a:
,,(1) Az önkormányzati lakások lakbérének mértékét és az önkormányzati lakbértámogatást önkormányzati rendelet állapítja meg.
(2) A lakbér mértékét a lakás alapvető jellemzői, így különösen: a lakás komfortfokozata, alapterülete, minősége, a lakóépület állapota és településen, illetőleg a lakóépületen belüli fekvése, továbbá a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatás figyelembevételével kell meghatározni.
(3) Az önkormányzati lakbértámogatás mértékét és feltételeit a bérlők vagyoni, jövedelmi, szociális és egyéb körülményeihez igazodóan kell megállapítani.
(4) Önkormányzati rendelet határozza meg az önkormányzati lakbértámogatásra való jogosultság megállapításának eljárási rendjét és a lakbértámogatás folyósításának módját.''
Főv. Kgyr.:
,,2. § (2) A tulajdonos önkormányzatoknak a lakbérek meghatározásánál – mint alapelvet – figyelembe kell venniük azt, hogy különböző lakbérmértékeket határozhatnak meg aszerint, hogy a tulajdonukban lévő önkormányzati lakásra a bérleti szerződést a bérlővel:
a) jelen rendelet hatálybalépése előtt kötötte meg, illetve a lakásbérleti jogviszony folytatása alapján köti meg,
b) jelen rendelet hatálybalépése után köti meg és a bérbeadás a módosított 35/1993. (XI. 15.) Főv. Kgy. rend. szerint ún. szociális, jövedelmi és vagyoni feltételek figyelembevétele alapján történik, vagy
c) úgy kötötte vagy köti meg, hogy a lakbért az önkormányzati lakás forgalmi értékéhez kapcsolódó díjként állapítja meg.
(3) A tulajdonos önkormányzatoknak a lakbérek meghatározásánál – mint alapelvet – figyelembe kell venniük a fokozatosság elvét. A fokozatosság elvének figyelembevétele azt jelenti, hogy a 2. § (2) a) pontja alapján bérbeadott önkormányzati lakások lakbérét évente legfeljebb egyszer, mértékét évente legfeljebb 150%-kal lehet növelni. A fokozatosság konkrét ütemét, mértékét helyi rendeletben kell meghatározni.''
A Budapest Főváros XI. Kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló, többször módosított, 13/1994. (V. 4.) ÖK. sz. rendelet (a továbbiakban: Lör.) 25. §-ának módosításáról rendelkező, a kihirdetés napján – 1998. május 19-én – hatályba lépett 10/1998. (V. 19.) XI. ÖK. sz. rendelet (a továbbiakban: mLör.) 1. számú mellékletében határozta meg a lakbérek mértékét.
E rendelet szerint 1999. december 31-ig a havi lakbér mértéke az alábbiak szerint alakult:
a) összkomfortos lakás esetén 22,00 Ft/m2,
b) komfortos lakás esetén 15 Ft/m2,
c) félkomfortos lakás esetén 7,50 Ft/m2,
d) komfort nélküli lakás esetén 4,50 Ft/m2.
A 2000. január 1-jétől hatályos Lb.Ör. 2. §-a szerint az alábbiak szerint alakultak a lakbérek:
a) összkomfortos önkormányzati lakás esetén 150 Ft/m2,
b) komfortos önkormányzati lakás esetén 120 Ft/m2,
c) félkomfortos önkormányzati lakás esetén 75 Ft/m2,
d) komfort nélküli lakás esetén 60 Ft/m2,
e) szükséglakás esetén 45 Ft/m2.
Az Lb.Ör.:
,,4. § (1) A bérlő által a 4. § (2) bekezdésében foglaltak kivételével a jelen rendelet 2–3. §-ai szerint megállapított lakbért köteles megfizetni.
(2) A nem szociális jelleggel bérbe adott lakás bérlője által fizetendő lakbér minimális mértéke a jelen rendelet 2–3. §-ai szerint megállapított lakbér kétszerese.
5. § (1) Ha a bérleti jogviszony 1999. december 31-e előtt jött létre és a jelen rendelet 2–3. §-ai szerint megállapított lakbér a bérlő által a tárgyévet megelőző évben fizetett lakbér mértékét több, mint 150%-kal meghaladja, bérlőt a tárgyévre lakbérengedmény illeti meg.
(2) A lakbérengedmény mértéke megegyezik a tárgyi önkormányzati lakásra a jelen rendelet 2–3. §-ai szerint megállapított lakbér összege és a bérlő által a tárgyévet megelőző évben fizetett lakbér 150%-kal növelt összege közötti különbözettel.''
Az Ör. kifogásolt rendelkezései 2002. január 1-jétől az alábbi lakbéralapokat tartalmazzák:
6. § (1) bekezdés: A rendelet hatálybalépése előtt bérbe adott, illetve lakásbérleti jogviszony folytatása alapján bérbe adott – a lakbér mértékét növelő-csökkentő tényezőkkel nem rendelkező – önkormányzati lakás lakbéralapját képező lakbér mértéke:
a) összkomfortos lakás esetén 150 forint/m2/hónap;
b) komfortos lakás esetén 120 forin/m2/hónap;
c) félkomfortos lakás esetén 75 forint/m2/hónap;
d) komfort nélküli lakás esetén 60 forint/m2/hónap;
e) szükséglakás esetén 45 forint/m2/hónap.
A 2002. január 1-jétől hatályos rendelkezések már nem tartalmaznak rendelkezéseket a lakbérengedményre vonatkozóan.
A jogcímnélküli lakáshasználó által fizetendő használati díj mértékét az Lt. valamint a vonatkozó önkormányzati rendeletek a következőképpen szabályozzák:
Az Lt.:
,,20. § (1) A lakást jogcím nélkül használó, a jogosult részére lakáshasználati díjat (a továbbiakban: használati díj) köteles fizetni. A használati díj a lakásra megállapított lakbérrel azonos összeg.
(2) A jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónap elteltével a használati díj emelhető. Ez a rendelkezés nem alkalmazható, ha a jogcím nélküli használó másik lakásra tarthat igényt.
(3) Önkormányzati lakás esetén a használati díj emelésének mértékét és feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg.''
Lb.Ör.:
,,12. § (4) A lakást jogcím nélkül használó által fizetendő használati díj mértékének megállapítására is a lakbérre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
(5) Azok a jogcím nélküli lakáshasználók, akik elhelyezésre nem tarthatnak igényt, kétszeres használati díjat kötelesek fizetni, mely a XI. Kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló, többször módosított 13/1994. (V. 4.) ÖK. számú rendelet (a továbbiakban: Br.) 56. § (3) bekezdése alapján évente a kétszeresére emelhető.''
Br.:
,,25. § (3) A jogcím nélküli lakáshasználó a használat ellenértékeként a lakbérrel azonos összegű lakáshasználati díjat fizet.''
,,56. § (1) A lakás és helyiség jogcím nélküli használója használati díjat köteles fizetni.
(2) A jogszabályban meghatározott eseteket kivéve a használati díj a lakásra az 1993. december 31-éig hatályos jogszabályok – helyiségek esetében a megszűnt szerződés – szerint megállapítható bérleti díj tízszereséig terjedhet.
(3) A használati díj a rendelet hatálybalépésétől, illetve ha a bérmértéket meghaladó használati díj későbbi időponttól állapítható meg, ezen időponttól kezdve évente a kétszeresére – helyiség esetében a négyszeresére – emelhető.''
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. kifogásolt 6. § (1) bekezdésében szabályozott, a lakbéralapra vonatkozó szabályozás a korábban hatályos Lb.Ör. 2. §-ával azonos rendelkezéseket tartalmaz. A lakbérmértéket megállapító szabályok a fokozatosság elve alapján egymásra épülő szabályok, ennek következtében figyelemmel kell lenni – a fokozatosság konkrét, éves ütemére tekintettel – a korábbi években hatályban volt szabályok által meghatározott lakbérmértékekre is. Az Alkotmánybíróság ezért a vizsgálatot a korábban hatályban volt szabályozások alapulvételével a jelenleg hatályos rendelkezésre nézve folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság korábban már foglalkozott az egyes önkormányzatok lakbér-megállapításra vonatkozó rendeleteinek alkotmányellenességével, és az alábbiakat állapította meg:
,,A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, a lakásbérletet elsősorban az Lt. szabályozza, amelynek 1. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Lt.-ben nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv rendelkezései az irányadóak.
Ezért a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak.
A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály – a (2) bekezdésben említett törvény keretei között – a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
A Ptk. 685. § a) pontja alapján az idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül minden jogszabály, így az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. e rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. Ez a külön törvény az Lt., amely 3. §-ának (1) bekezdésében kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni.
E törvényi előírásokat figyelembe véve megállapítható, hogy a helyi önkormányzat szabályozási jogkörét csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.'' [3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999. 375., 377.]
3. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy ,,a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot''. Az Ötv. felhatalmazása alapján alkotta meg a Fővárosi Közgyűlés a Főv.Kgyr.-t, melynek 2. § (3) bekezdése szerint a tulajdonos önkormányzatoknak a lakbérek meghatározásánál figyelembe kell venniük a fokozatosság elvét, ami azt jelenti, hogy a tulajdonukban lévő lakások esetében – ahol a bérlők a Főv. Kgyr. hatálybalépése előtt kötötték meg, illetve a lakásbérleti jogviszony folytatása alapján kötik meg a bérleti szerződést – a bérbeadott önkormányzati lakások lakbérét évente egyszer, legfeljebb 150%-kal növelhetik.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata kizárólag a Főv. Kgyr. 2. § (2) bekezdés a) pontja alapján bérbeadott önkormányzati tulajdonban álló lakások lakbérét megállapító rendelkezések vizsgálatára irányul, azaz az Ör. hatálybalépése előtt megkötött bérleti szerződések alapján, illetve a lakásbérleti jogviszony folytatása alapján bérbeadott önkormányzati bérlakások lakbérének mértékét megállapító szabályozás az alkotmánybírósági eljárás tárgya.
A korábbi szabályozás lakbérengedmény szabályokkal kívánt eleget tenni a fokozatosság követelményének oly módon, hogy ha a bérleti jogviszony 1999. december 31-e előtt jött létre és az Lb.Ör. által megállapított lakbér a bérlő által a tárgyévet megelőző évben fizetett lakbér mértékét több, mint 150%-kal meghaladta, a bérlőt lakbérengedmény illette meg. A lakbérengedmény mértéke az Lb.Ör. szerint megegyezett az önkormányzati lakásra az Lb.Ör. szerint megállapított tárgyi lakbér összege és a bérlő által a tárgyévet megelőző évben fizetett lakbér 150%-kal növelt összege közötti különbözettel.
Az Ör. 2002. január 1-jei hatállyal az Lb.Ör.-t a fokozatosság követelményét számszerűleg biztosító lakbérengedmény szabályokkal együtt hatályon kívül helyezte.
Azokban az egyéb esetekben, amikor a tulajdonos önkormányzat az önkormányzati lakás forgalmi értékéhez viszonyítottan, illetve szociális, jövedelmi és vagyoni viszonyok figyelembevételével kötötte meg a bérleti szerződéseket, a jogszabály a komfortfokozatokhoz igazodóan, eltérően állapította meg a lakások lakbérét, és érvényre juttat egyéb, szociális és gazdasági szempontokat is.
Az Ör. 7. § (1) bekezdése 2003. január 1. napjától differenciált lakbéremelést vezet be, azonban ez a lakbéremelés a Főv. Kgyr. 3. §-ában foglalt követelményeket hajtja végre, és nem értékelhető a Főv. Kgyr. 2. § (3) bekezdésében előírtak végrehajtásaként, ezért a fokozatosság megvalósítása szempontjából nem vehető figyelembe.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 6. §-ával túlterjeszkedett az Ötv. és a Főv. Kgyr. adta felhatalmazáson, a lakbérek mértékét az önkormányzat minden, a tulajdonában álló lakás vonatkozásában több mint hatszorosára emelte fel 2000. január 1-jétől és ez a lakbér mértéke a jelenleg hatályos rendelkezésekben is. Így a jelenleg hatályos szabályozás ellentétes az Ötv.-vel és az annak felhatalmazása alapján megalkotott Főv. Kgyr.-ben foglaltakkal.
A kifogásolt rendelkezés sérti az Ötv. 65/A. § (2) bekezdését. Az Ötv. ezen szakasza szerint a közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével. A lakbérmértékről szóló önkormányzati rendelkezés sérti az Alkotmány 44/A. §-át is, mivel az alacsonyabb szintű Ör. ellentétes a magasabb szintű Főv. Kgyr.-rel és így alkotmányellenes. Ezért az Alkotmánybíróság a kifogásolt szabályozást megsemmisítette.
4. Az Lb.Ör. már nem hatályos egyéb, a jogcím nélküli lakáshasználati díj mértékére vonatkozó rendelkezései viszonylatában az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette, mivel az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990/13. AB határozat, ABH 1990. 261. 262.). Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges, mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és – ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja – a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség. A konkrét esetben az Abtv. 1. § b) pontja alapján az indítványok absztrakt normakontrollra irányulnak, erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az eljárást e vonatkozásban megszüntette.
5. Az Abtv. 43. § (2) bekezdése szerint a jogszabálynak vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabály a határozat kihirdetésének napján veszti hatályát.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 379/H/2000.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás