10/2003. (IV. 3.) AB határozat
10/2003. (IV. 3.) AB határozat1
2003.04.03.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila, dr. Holló András és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdése e) pontjának, az Alkotmány 35. § (2) bekezdése sérelmén alapuló, alkotmányellenességének a megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésének e) pontja sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért alkotmányellenes, és így azt a kormányrendelet kihirdetésének napjára visszamenő hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában az indítványozó az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (3) bekezdésének e) pontja alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Álláspontja szerint az, hogy a rendeletalkotó azonosítja a sztálini terror áldozatait a terror kiszolgálóival, sérti az emberi méltósághoz való jogot. A jogalkotó azzal, hogy ,,a terror áldozatait párt belharctól függően méltó és méltatlan igényűekre szétválasztja'', alkotmányellenesen különböztet meg, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Indítványában kifejti: ,,A Magyar Kommunista Pártnak és a Magyar Dolgozók Pártjának meghurcolt tagjait a magyar állam Államvédelmi Hatósága, illetve a Rendőrség és a Belügyminisztérium egyéb szervei vették őrizetbe. A magyar ügyészi szervek emeltek vádat, és a magyar bíróságok hoztak ítéletet, ezt követően pedig a magyar büntetés-végrehajtási szervek kezébe kerültek az elítéltek. A diktatúra az állam közhatalmi funkcióját ellátó szervek által sújtott le párttagra és párton kívülire egyaránt, mivel a párt és állam mind a döntéshozatalt, mind a végrehajtást illetően szétválaszthatatlanul összefonódott az inkriminált időszakban. Nem értelmezhető a »belső« kifejezés miután sem a motívuma, sem az üldöztetés megvalósulása nem kötődött az államtól elkülönült módon a Magyar Kommunista Párthoz vagy a Magyar Dolgozók Pártjához. Ezért, ha lett volna sem lenne lehetséges annak a szétválasztása, hogy a harc a diktatúra ellen folyt volna, vagy annak fenntartásával, kizárólag a pártvezetés ellen. A 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § 3. e) pontban szereplő »belső harc« kitétel önmagában sérti a jogállamiságot. Bizonytalan értelmű jogfogalomnak számít, ami nem felel meg a normavilágosság alkotmányos követelményének, és egyenlőséget tesz az okozó és az áldozat közé.''
Az alkotmányellenesség további indokaként az indítványozó kifejtette: az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontja ,,a jogalkalmazó feladatává teszi a »belső harc« kifejezés alkalmazását, vagy attól eltekintést a konkrét esetekben. Mivel a normaszöveg a mindennapi érelmezéssel nem kezelhető a jogalkalmazó a gyakorlat szerint minden esetben szakvéleményt kér a 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdésében megnevezett »Társadalmi Kollégium«-tól, amely a szakvéleményadás egyetlen és kizárólagos forrása, ezáltal eldönti a konkrét eset elbírálását. A szakvéleményt kizárólagosan adni jogosult Társadalmi Kollégium tevékenysége nem felel meg a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos elemének. Valójában nem szakvéleményt, hanem döntést hoz (…).'' Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét látja a következő okok miatt is: ,,Az életüktől és szabadságuktól politikai okból megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény 12. §-a [a továbbiakban: 3.Kpt.] tartalmazza a kárpótlást kizáró okokat, hasonlóan a 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § 3. pontjához. Azzal a különbséggel, hogy a rendelet 2. § 3. e) pontjában foglaltak a törvényben nem szerepelnek. A kormányrendeletet azonban nem felhatalmazás alapján adták ki, így ennek 2. § 3. e) pontja valójában az 1992. évi XXXII. törvény alkotmányellenes kiegészítését jelenti, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív tartalommal megállapított jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét.''
Indítványában az indítványozó hivatkozik a következőkre is: ,,Aggályosnak tartom, hogy a »belső harc« kifejezés jogilag nem értelmezhető, és ezért a jogalkalmazó az MKP/MDP tagsággal fogja azonosítani a kizárandók körét. Az Alkotmány 70/A. §-ával nem egyeztethető össze, ha joghatást fűz a jogalkotó a politikai nézethez, párttagsághoz. Nem lehet elvitatni a KMP/MDP tagoktól sem – jogtalan szenvedéseikért való kárpótlás vonatkozásában is – az egyenlő elbírálást. Ahogy ezt az elvet követi a többi politikai párt tagjával is a jogalkotó, beleértve a hungarista, nyilas és egyéb pártoknak is mindazon tagjait, akikre nem vonatkozik a 3820/1945. ME rendelet.''
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései a következők:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.''
,,54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.''
,,70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.''
Az R.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált – az indítvány elbírálásakor hatályos – rendelkezései:
,,1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő – Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező – magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha
a) elítélése az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról rendelkező 1989. évi XXXVI. törvény, vagy az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény alapján semmis, vagy
b) Magyarországon, illetőleg onnan elhurcolva a szovjet katonai bíróság politikai okból elítélte, vagy más szovjet hatóság személyre szóló, írásba foglalt döntése alapján szabadságelvonással járó büntetést kapott, és a büntetését részben vagy egészben a Szovjetunióban töltötte le, vagy
c) Magyarországon 1945. január 1. és 1953. december 31. között rendőrhatósági őrizet mellett munkatáborban fogva tartott volt,
d) 1944. október 1-jét követően Magyarországról polgári személyként, mint internáltat, a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták,
és három évet elérő, illetőleg azt meghaladó szabadságvesztést vagy szabadságkorlátozást szenvedett el, juttatásra jogosult.''
,,2. § (3) Nem jogosult juttatásra az a személy, aki
a) az államvédelmi szerveknek hivatásos állományú tagja volt,
b) karhatalmista volt,
c) az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében való részvétel miatt kitüntetésben részesült,
d) az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében önként vett részt,
e) a Magyar Kommunista Párt vagy a Magyar Dolgozók Pártja belső harcai során szenvedett jogsérelmet.''
,,6. § (2) Az 1. §-ban meghatározott feltételek fennállását a Központi Kárrendezési Iroda, illetőleg jogelődje (a továbbiakban együtt: KKI) által hozott jogerős személyi kárpótlási határozata, az elítélés semmisségét és a szabadságvesztés tényleges időtartamát az első fokon eljárt bíróság igazolása igazolja. A folyósító szerv a juttatást megállapító határozatának meghozatala előtt, amennyiben az előterjesztett igazolásokból a jogosultság ténye vagy a szabadságkorlátozás időtartama egyértelműen nem állapítható meg, az adatok pontosítása érdekében megkeresi a KKI-t. Ha az adatok pontosítása másképpen nem lehetséges, a tényállás megállapításához a KKI mellett működő Társadalmi Kollégium – a KKI kérésére – szakértői véleményt ad.''
III.
Az indítvány részben megalapozott.
A jogalkotó az R. 1. § (1) bekezdésében határozza meg, hogy a juttatásra kik jogosultak, a 2. §-ban pedig kivételeket fogalmaz meg az 1. § szabályai alól. A 2. § (3) bekezdésében öt alanyi kört eleve kizár a juttatásra jogosultak köréből, ezek: a) akik államvédelmi szerv hivatásos állományú tagjai voltak, vagy b) akik karhatalmisták voltak, vagy c) akik az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében való részvétel miatt kitüntetést kaptak, vagy d) ennek leverésében önként vettek részt, vagy e) az MKP, illetve az MDP belső harcai során szenvedtek jogsérelmet. Az R. 2. § (1) bekezdése is tartalmaz korlátozó rendelkezéseket, ez azonban nem zár ki alanyi köröket a juttatásból, csak azt határozza meg, hogy a szabadságelvonás mely időtartamát nem lehet az R. alkalmazásakor figyelembe venni. Ezek: a) a háborús és népellenes bűncselekmények miatti elítélés és a büntetett előélethez fűződő hátrányok időtartama; b) azon internálás időtartama, amelyet hitlerista szervezetben betöltött vezető szerep miatt szabtak ki, illetve c) a köztörvényi bűncselekmények miatti internálás időtartama. Az e rendelkezésekkel érintett személyi körök részesülhetnek tehát a juttatásban akkor, ha az 1. §-ban meghatározott feltételeknek egyébként megfelelnek (így például a szabadságkorlátozás időtartama a fenti időtartamok leszámítása után is eléri a három évet).
1. Az indítványozó – többek között – azért kérte az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert álláspontja szerint a Kormánynak nem volt felhatalmazása arra, hogy a 3.Kpt.-ben szereplő kizárási okokon túl újabb kizárási okot határozzon meg.
Bár az indítványozó indítványában konkrétan nem jelölte meg az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, tartalmilag azonban ezen alkotmányi rendelkezés sérelmét állította. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság először az indítványnak az R. 2. § (3) bekezdés e) pontjának formai alkotmányellenességét állító részét, így az Alkotmány 35. § (2) bekezdése és az R. kifogásolt rendelkezése közötti kapcsolatot vizsgálta.
Az R.-ben szabályozott juttatás és a 3.Kpt.-ben meghatározott kárpótlás két különböző jogintézmény. Bár a két jogszabály által érintett személyek köre részben azonos (mivel az R. a 3.Kpt.-ben meghatározott alanyi kör egy részének nyújtja a juttatást), az R. nem újabb kárpótlás, hanem egy ex gratia, szociális jellegű juttatás. Az R. sem preambulumában, sem céljának meghatározásakor nem utal arra, hogy a jogalkotó újabb kárpótlást kíván nyújtani. A rendelet megalkotásának oka az volt, hogy a jogalkotó észlelte: az emberek egy különösen sokat szenvedett csoportja anyagilag méltatlan körülmények között él (nyugellátása általában rendkívül alacsony, melynek egyik oka maga az elszenvedett sérelem, amely a szenvedéseken – és ezek egészségügyi kihatásain – túl a hivatásában, életpályáján is visszavetette az érintett személyt, másik oka a magas életkor, stb.) és megnehezült életkörülményeiken kívánt a juttatással javítani. Nem a sérelemért nyújt kárpótlást tehát, hanem olyan juttatást ad, amelynek célja, hogy az érintettek életkörülményein javítson a jogalkotó.
A Kormány eredeti (felhatalmazás nélküli) rendeletkiadási joga az Alkotmány 35. § (2) bekezdésén alapul. Ezen túlmenően a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. §-a is tartalmazza, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet adhat ki. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja azt is, hogy a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
A Kormány a saját (eredeti) jogalkotói hatáskörében adta ki az R.-t, és nem a 3.Kpt. felhatalmazása alapján. Ebből következően a kormánynak az R. megalkotásakor nem volt szüksége külön törvényi felhatalmazásra. A Kormány így szabadon dönthetett abban a kérdésben, hogy biztosítja-e az R.-ben meghatározott juttatást, és ha igen, azt mely alanyi kör részére nyújtja, illetve kiket zár ki abból.
Mivel a Kormánynak – a fentiekből következően – nem volt szüksége törvényi felhatalmazásra az R. megalkotásához, így a juttatásra jogosultak alanyi körének (és így a juttatásból kizárt alanyi körök) meghatározásakor szabadon dönthetett, nem volt köteles a juttatást a 3.Kpt.-ben szabályozott személyi kör egészének biztosítani.
Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve megállapította, hogy az R. kifogásolt rendelkezésének megállapításakor a jogalkotónak nem volt szüksége külön törvényi felhatalmazásra, így önmagában az, hogy a jogalkotó a 3.Kpt.-től eltérő újabb kizáró okot határoz meg, nem ellentétes törvénnyel, ebből következően nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 2. § (3) bekezdés e) pontjának a törvényi felhatalmazás hiánya, vagyis formai okok miatti alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja formai alkotmányellenességének vizsgálata után az Alkotmánybíróság a kifogásolt jogszabályi rendelkezés tartalmi alkotmányellenességének vizsgálatát végezte el.
Az indítványozó álláspontja szerint az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja azért is alkotmányellenes, mert az abban megfogalmazott ,,belső harc'' kifejezés pontatlan, jogilag nem értelmezhető, nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményének.
Az Alkotmánybíróság áttekintette a normatartalommal, normavilágossággal szemben fennálló alkotmányossági elvárásokhoz kapcsolódó döntéseit.
A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy ,,a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.'' (ABH 1992, 135, 142.)
A 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos követelményeket:
,,A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. (...)
Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét.
Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.'' (ABH 1993, 607, 608.)
A 42/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: ,,Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható.'' (ABH 1997, 299, 301.)
Az R. kifogásolt 2. § (3) bekezdése e) pontjának megfogalmazása homályos, több szempontból is értelmezési nehézségeket vet fel. Szemben ugyanis az R. 2. § (3) bekezdésének a)–c) pontjával, ahol a jogalkalmazónak pusztán tényeket kell vizsgálnia (tagja volt-e a szervezetnek, illetve kapott-e kitüntetést), az e) pont esetében azt kell eldöntenie, hogy a jogsérelem az MKP, illetve az MDP ,,belső harcához'' kapcsolódóan következett-e be, párton belüli belső harcról van-e szó vagy sem.
A ,,belső harc'' kifejezés értelmezése több szempontból is nehézségeket vet fel. Egyrészt nem határozható meg pontosan az érintett alanyi kör. Nem egyértelmű ugyanis, hogy az R. kizáró rendelkezése vonatkozik-e azokra, akik – bár nem voltak sem az MKP, sem az MDP tagjai, de – a ,,belső harc'' következtében szenvedték el a jogsérelmet, illetve, hogy az R. ezen rendelkezése csak a két párt tagjaira alkalmazható-e (és így a ,,belső'' jelző – ,,párton belüli'' értelemben – az ő személyükre is értendő).
Másrészt bár a ,,belső harc'' a közhasználatban elterjedt kifejezés, annak jogi tartalma homályos, szubjektív jogértelmezésre ad lehetőséget. Nem egyértelmű ugyanis, hogy mely események, eljárások tekinthetőek a ,,belső harc'' körébe tartozónak, illetve melyek nem. Elképzelhető olyan értelmezés is, amely e körbe vonja mindazokat az eseteket, amikor az MKP/MDP tagja szenvedett jogtalanul szabadságelvonást, és így pusztán a tagság ténye az, ami a juttatásból kizárást indokolja.
A jogalkotó semmiféle eligazítást nem nyújt a jogalkalmazónak a tekintetben, hogy mely események tartozhatnak e körbe, és melyek nem. Sem taxatív felsorolását nem adja azoknak a pereknek, melyeket a ,,belső harc'' részének tekint, sem olyan szempontokat nem állapít meg, amelyek alapján a jogalkalmazók egységesen dönteni tudnának. Így a jogalkalmazóknak nem jogkérdésekről, hanem történelmi kérdésekről kell döntést hozniuk, nem jogszabályt, hanem a történelmet és történelmi helyzeteket, eseményeket kell értelmezniük. Az sem jelent megoldást a problémára, hogy a tényállás megállapításához a jogalkalmazó megkeresheti a KKI-t, illetve az a mellett működő Társadalmi Kollégiumot, hiszen a Társadalmi Kollégium szakértői véleményt ad, amit a bíróság szabadon mérlegel. A Társadalmi Kollégium segítő-tanácsadó szerv, melynek elnökét és tagjait – az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal, valamint a megyei (fővárosi) kárrendezési hivatalok megszüntetéséről, továbbá a Központi Kárrendezési Iroda létrehozásáról szóló 42/1998. (III. 6.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése alapján – az igazságügy-miniszter kéri fel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontjában a ,,belső harc'' kifejezés olyan tisztázatlan, értelmezhetetlen jogi fogalom, amely megalapozza az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság sérelmét.
Mivel az Alkotmánybíróság az R. 2. § (3) bekezdése e) pontjának alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt már megállapította, – állandó gyakorlatához híven – mellőzte a kifogásolt rendelkezés és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezés közötti kapcsolat vizsgálatát.
3. Az indítványozó a kifogásolt jogszabályi rendelkezés megsemmisítését az R. kihirdetésének napjára (2000. december 26.) visszamenőleges hatállyal kérte. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) és (4) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni, ám az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy az indítványozónak különösen fontos, méltányolható érdeke fűződik a visszamenőleges hatályú megsemmisítéshez.
Az Alkotmánybíróság az Indokolás III/2. pontja alapján az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontja alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) sérelmére tekintettel megállapította és a jogszabályi rendelkezést – élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésében kapott felhatalmazással – az R. kihirdetésének napjára, 2000. december 26-ára visszamenő hatállyal megsemmisítette.
A jelen határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 361/B/2001.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező részének 1. pontja az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének sérelmére alapított, alkotmányellenes megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja.
Az elutasító rendelkezéssel nem értek egyet.
Az Alkotmány meghatározza a Kormány jogalkotói hatáskörének terjedelmét, a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörének alkotmányos korlátjait jelentik mind az Alkotmányban, mind pedig a jogalkotási törvényben megfogalmazott törvényhozási tárgyak.
Az elutasító rendelkezéssel szembeni érvelésem megegyezik dr. Holló András alkotmánybíró álláspontjával, melyet különvéleményének 2. pontjában fejt ki, így – az ismétlés elkerülése érdekében – ahhoz csatlakozom.
2. A határozat rendelkező részének 2. pontja azt állapítja meg, hogy a 267/2000. (XII. 26.) Korm. 2. § (3) bekezdésének e) pontja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének rendelkezéseit sérti, ezért az alkotmányellenes, így kihirdetésének napjára visszamenő hatállyal megsemmisíti.
A határozat 2. pontjában foglalt rendelkező résszel és annak indokolásával nem értek egyet.
A most beterjesztett különvélemény a rendelkező rész 2. pontjával és az ahhoz fűzött indokolással érdemben azért nem kíván foglalkozni, mert:
a) a jogforrási szint kérdésében, mint a tartalmi vizsgálatot megelőző ,,formai problematikában'' a különvéleményem első pontja állást foglal, mégpedig a norma egésze tekintetében,
b) ennek folytán azzal, hogy a jogforrási szint tekintetében az 1. pontban álláspontom megjelenik, a további, a megtámadott norma részleteiben, a tartalmi kérdéseket érintő érvelés értelemszerűen elesik.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozatnak sem a rendelkező részével, sem az indokolásával. Álláspontom szerint az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. §-a (3) bekezdésének e) pontját az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése és 35. §-ának (2) bekezdése alapján – a határozat közzétételének napjától – kellene megsemmisítenie.
Indokaim a következők:
I.
1. Az indítványozó többek között azért kéri a támadott rendelkezés megsemmisítését, mert ez a szabály az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: 3.Kpt.) kiegészítését jelenti és erre a Kormánynak nem volt felhatalmazása.
Nézetem szerint az indítvány megalapozott.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány elbírálásánál először azt kell megvizsgálnia, hogy az R. támadott szabályát a Kormány az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése alapján a maga feladatkörében alkotta meg vagy törvény végrehajtásaként.
Az R. nem jelöli meg, hogy milyen alapon történt meg kibocsátása: volt-e a Kormánynak valamilyen törvényben megadott felhatalmazása, vagy a Kormány az Alkotmány alapján fennálló feladatát teljesítette. Ezért tisztázni kell, hogyan minősítendő az R. szabályozási tárgya, az R.-ben meghatározott juttatás.
Az R. preambuluma azt mondja ki, hogy az 1956. évi forradalom évfordulójára tekintettel kerül sor olyan új juttatásoknak a bevezetésére, amelyeket a törvénytelenül elítélt, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek kapnak. A juttatás a sérelmet szenvedett személyt akkor illeti meg, ha a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt elérte vagy munkaképességét meghatározott százalékban elvesztette. A juttatás összege a 3. § (1) bekezdése szerint a szabadság megvonásának, illetve korlátozásának időtartamához igazodva növekedik.
Az R. 5. §-ának (2) bekezdése kimondja, hogy a juttatás a jogosultat arra tekintet nélkül illeti meg, hogy milyen összegű nyugellátást vagy nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátást kap. Ez a rendelkezés azt fejezi ki, hogy nem a rászorultság a juttatás meghatározó eleme.
A juttatásra jogosult személy halála esetén a 4. § alapján a juttatás csökkentett összegét a túlélő házastárs kapja meg, ha nem köt újabb házasságot; a juttatást a 4. § (4) bekezdése az elhunyt házastárs jogán járónak minősíti – ennél a rendelkezésnél szintén nem rászorultság alapján fennálló juttatás házastársra háramlásának öröklési jogi jellegű szabályáról van szó.
Az R. 7. §-a szerint a juttatás folyósítására, esetleges visszafizetésére a társadalombiztosítási nyugdíjról szóló szabályokat kell alkalmazni; a juttatást jövedelemadó szempontjából nyugdíjnak kell tekinteni.
A fentiek alapján a juttatás minősítésénél az tekintendő meghatározónak, hogy az R. a juttatásnál az elszenvedett sérelem nagyságát veszi alapul, és ezt az összeget nem befolyásolja a jogosult vagyoni helyzete. Ehhez viszonyítva másodlagos jelentősége van a folyósításnak, az eljárás szabályainak, továbbá egyes olyan kedvezményeknek, mint az adómentesség.
Ennek a minősítésnek az alapján vizsgálandó, milyen viszony van az R.-ben meghatározott juttatás és a törvénytelenül elítélt, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek részére törvényekben meghatározott juttatások között.
3. A 3.Kpt. preambuluma rámutat arra, hogy a törvény megalkotásának célja kárpótlás nyújtása az élettől és szabadságtól jogtalanul történt megfosztás miatt. A többször módosított törvény szélesebb személyi körre terjedt ki, mint a szintén ismételten módosított R. A kárpótlás összegének meghatározása az elszenvedett sérelem nagyságára tekintettel történt (2/A. §, 2/B. §, 7–9. §) A sérelmet szenvedő személy halála esetén túlélő házastársa, gyermeke és szülője kapja meg a kárpótlás csökkentett összegét [2. § (3) és (7) bekezdése].
A kárpótlás a 3.Kpt. 15. §-ának (1) bekezdése szerint adómentes, a 20/A. § (1) bekezdése a pénzben kifizetendő kárpótlás folyósítását a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság feladatává teszi.
A kárpótlás jogi természetét az Alkotmánybíróság – egyéb kérdések mellett – az 1/1995. (II. 8.) AB határozatban (ABH 1995, 31, a továbbiakban: Abh1.), a 22/1996. (VI. 25.) AB határozatban (ABH 1996, 89, a továbbiakban: Abh2.), valamint a 46/2000. (XII. 14.) AB határozatban (ABH 2000, 353, a továbbiakban: Abh3.) elemezte. Már az Abh1. megállapította, hogy a kárpótlás nem az államot terhelő alkotmányos kötelezettség alapján került meghatározásra; a kárpótlás ex gratia jellegű juttatás. Ennek megfelelően a sérelmet elszenvedő személy halála esetén a kárpótlás nem örökölhető, hanem törvény alapján kapja az a személy, akit a törvény a feltételek meghatározásával megnevez (ABH 1995, 31, 45, 61–62.). Az Abh2. annak megismétlése mellett, hogy a kárpótlás nem felelősségi, hanem méltányossági alapon jár, azt is hangsúlyozta, hogy a kárpótlás összege az elszenvedett kárhoz, sérelemhez igazodik (ABH 1996, 89, 102.). Az Abh3. rámutatott arra, hogy a 3.Kpt. jogalapja a méltányosság, a kárpótlás ex gratia jellegű, és a személyi sérelem miatt nyújtott juttatás meghatározásánál a törvényhozónak nagyobb szabadsága van, mint a tulajdonjog sérelme miatt történő kárpótlás szabályozásánál (ABH 2000, 353, 361.). Az Abh3. által vizsgált kérdésnél különösen nagy hangsúlyt kapott a kárpótlás összegének az elszenvedett sérelem súlyára tekintettel történő meghatározása (ABH 2000, 353, 367–369).
Az Abh3. megállapította azt is, hogy a kárpótlást az állam nem szociális okokból nyújtja, a cél nem a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítása (ABH 2000, 353, 373–374.). Ennek tisztázása azért is szükséges volt, mert a 3.Kpt. 6. §-ának (1) bekezdése a jogosult választásától tette függővé, hogy a kárpótlást havi életjáradék vagy kárpótlási jegy formájában nyújtják. Az életjáradék kifizetése pedig a nyugdíjfolyósító szervek feladata. Így az életjáradék formájában, nyugdíjfolyósító szervek útján nyújtott kárpótlás jellegét össze lehetett téveszteni a szociális juttatásokéval. Erre tekintettel már az Abh1. kifejtette, hogy a kárpótlás formája (havi életjáradék vagy kárpótlási jegy) nem változtat a kárpótlás ex gratia jellegén, a kárpótlás formájának meghatározásánál a törvényhozó nagy szabadsággal rendelkezik (ABH 1995, 31, 62.).
A fentiek alapján az állapítható meg, hogy a 3.Kpt. alapján nyújtott kárpótlás és az R.-ben meghatározott juttatás részben megegyezik.
4. A sérelmek orvoslása érdekében nemcsak a 3.Kpt. tartalmazott rendelkezéseket. Röviddel a 3.Kpt. megalkotását követően az Országgyűlés elfogadta a nemzeti gondozásról szóló 1992. évi LII. törvényt (a továbbiakban: Ngtv.). A törvényjavaslat általános indokolásában kifejtettek szerint a törvényalkotót az vezette, hogy kiegészítse a jogtalanságok orvoslására ezt megelőzően elfogadott jogszabályokat, és a korábbi jogszabályokkal összhangban egységes, következetes szabályozást adjon a nemzeti gondozásra és ellátásra.
Az Ngtv. havi nemzeti gondozási díj fizetését írja elő meghatározott sérelmet szenvedett személyek részére. A szabályozás szoros összefüggésben áll a 3.Kpt. kárpótlásról szóló rendelkezéseivel. Így havi gondozásra többek között azok a személyek jogosultak, akik munkaképességüket meghatározott százalékban olyan sérelmek miatt vesztették el, amelyeket a 3.Kpt. sorol fel. Bizonyos feltételek esetében az életét vesztett személy özvegye, gyermeke és szülője is nemzeti gondozási díjban részesülhet. A 3.Kpt.-vel való kapcsolatot mutatja azonban az Ngtv.-nek az a szabálya is, amely szerint nem jogosult gondozási díjra az, aki a 3.Kpt.-ben meghatározott bizonyos fajta kárpótlást kapott [2. § (2) bekezdése]. A 3.Kpt.-vel megegyező szabály szerint a nemzeti gondozási díj adómentes [Ngtv. 4. §-ának (1) bekezdése], a díj kifizetéséről is a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság gondoskodik [Ngtv. 7. §-ának (2) bekezdése].
Az Abh1. az Ngtv.-t úgy értékelte, hogy ez a törvény a kárpótlási törvényekkel ,,a személyi sérelemokozás részleges reparálását célzó jóvátételi törvények sorába tartozik'', nemzeti gondozási díjban részesítve ,,az alapvető emberi jogok sérelmével elkövetett jogtalanságok következtében maradandó fogyatékosságot vagy súlyos egészségkárosodást elszenvedetteket, életvesztés esetén pedig hozzátartozóikat'' (ABH 1995, 31, 49). A nemzeti gondozási díj a kárpótlási szabályok közé tartozó olyan juttatás, amelyet az állam szociális szempontokat is figyelembe véve nyújt.
5. Az R. által szabályozott juttatás természetét tekintve részben a kárpótlás, részben a kárpótlási körbe sorolandó nemzeti gondozási díj sajátosságait mutatja. A sérelmet szenvedett személyeknek jár (elsődlegesen), összege a sérelem nagyságához igazodik, de annyiban szociális szempontokat is számításba vesz, hogy a sérelemmel összefüggésben jelentkező rokkantság és nyugdíjkorhatár betöltése esetén kerül folyósításra rendszeres havi juttatásként és ez utóbbi elemek tekintetében nyugdíj-kiegészítés jellege is van.
Az R. szabályai több tekintetben megegyeznek a 3.Kpt. rendelkezéseivel (a jogosultak körének meghatározásánál, a juttatásból kizárt személyek meghatározásánál), valamint az Ngtv. szabályaival is (a rokkantság mértékének meghatározásánál, a juttatásból kizárt személyek körének megállapításánál) vagy hasonlók azokhoz. Számos eltérés is van azonban. Az R. 2. §-a (3) bekezdésének az indítványban támadott e) pontja nem szerepel sem a 3.Kpt. 12. §-a (3) bekezdésében, sem az Ngtv. 3. §-a (1) bekezdésében található felsorolásban, bár egyébként a jogosultságot kizáró okok (egy további okot kivéve) teljesen azonosak a három jogszabályban.
6. A jogtalanságok orvoslására szolgáló jogszabályok megalkotása 1989. november 1-jén kezdődött. Ekkor fogadta el az Országgyűlés az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvényt. A törvény ítéletek semmissé nyilvánításáról rendelkezett és 4. §-ában felhívta a Minisztertanácsot, hogy gondoskodjék a semmisnek tekintendő elítéléssel érintett, valamint a közbiztonsági őrizetben fogva tartott személyek munkaviszonyának és társadalombiztosítási helyzetének rendezéséről. A korábbi jogszabályokon alapuló, a Kormány rendeletalkotásának széles teret adó jogalkotási gyakorlattal szemben azonban az Országgyűlés határozatokban, majd törvényekben kifejezésre juttatta, hogy a személyek sérelmeinek orvoslását törvényekben kell rendezni, a Kormány pedig csak a törvényekben meghatározott kérdésekben alkothat jogszabályt (a Kormány a feladatnak 1990–1992-ben hozott rendeleteiben eleget tett). A törvénysértő elítélések, internálások és kitelepítések áldozatainak kártalanításáról szóló 19/1989. (XI. 1.) OGY határozat felhívta a Minisztertanácsot, hogy a törvénysértő elítélések következményeinek orvoslásáról és az elítéltek, internáltak, kitelepítettek kártalanításáról terjesszen az Országgyűlés elé törvényjavaslatot. Ennek alapján születtek a kárpótlásról szóló törvények: a 3.Kpt. és az Ngtv. E törvények már csak szűk körben adtak felhatalmazást a Kormánynak egyes további rendelkezések megalkotására.
A 3.Kpt. preambulumának második bekezdése a következőket mondja ki:
,,A sérelmek orvoslására alkotott törvények kötelezően írják elő, hogy a semmisnek tekintendő elítéléssel érintett személyek kárpótlásáról külön törvénynek kell rendelkeznie.''
A 17. § (2) bekezdése és 21. §-ának (2) bekezdése pedig szűk körre szorítva, pontosan megszabja, hogy miről alkothat jogszabályt a Kormány.
A 3.Kpt.-vel azonos megoldást alkalmaz az Ngtv. is. A 9. §-ban a Kormányra háruló feladatokat a következő szöveggel határozza meg:
,,A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy a nemzeti gondozási díj összegét – az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott előirányzat alapján – évente megállapítsa.''
Megállapítható tehát, hogy sem a 3.Kpt., sem az Ngtv. nem tette lehetővé, hogy a Kormány kárpótlási természetű rendelkezésekben a 3.Kpt.-től és az Ngtv.-től eltérő tartalmú szabályokat határozzon meg.
7. Az 1989-ben hatályos jogszabályok alapján az érintett jogterületeken (a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvényben, valamint a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvényben megadott felhatalmazás alapján is) a Minisztertanács széles körben rendelkezett jogalkotási joggal. Ezen az alapon született meg évekkel később is a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék bevezetéséről szóló 173/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet, amely a szociális ellátás, illetőleg nyugellátás kiegészítésére pótlékot állapított meg. A pótlék összegét megváltoztató, a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 182/1996. (XII. 6.) Korm. rendelet kifejezetten hivatkozik is – egyebek mellett – a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvényből származó felhatalmazásra.
A rendszerváltást követően megváltozott a törvényalkotásra vonatkozó felfogás és a szociális juttatásokkal, nyugellátással kapcsolatban keletkező jogviszonyok szabályozásában is megnőtt a törvények szerepe, visszaszorult a rendeleti úton történő szabályozás. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 3. §-ának (4) bekezdése törvényi szabályozási körbe utalja többek között a pénzbeli, a természetben nyújtott és a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások egyes formáit. A törvény 132. §-ának (1) bekezdése ezzel összhangban pontosan meghatározza, hogy a Kormány milyen tárgykörökben kap felhatalmazást jogi szabályozásra. Ezek között az említett felhatalmazások között nem található az új, a törvényben nem szereplő juttatási fajták meghatározása. Hasonló a helyzet a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény esetében. Itt is a jogi rendezés törvényi szinten történik, és a Kormány pontosan meghatározott tárgykörökben kap felhatalmazást jogalkotásra (101. §), de a felhatalmazások között nem jelenik meg az új társadalombiztosítási nyugellátási fajta rendelettel történő megteremtése.
Egyik említett törvény sem tartalmaz felhatalmazást az indítványozó által támadott szabály megalkotására.
A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló rendelet megalkotásánál a Kormány olyan kérdésekre határozott meg szabályokat, amelyekről törvények szólnak. Az R. támadott rendelkezésének a törvényektől eltérő meghatározására a törvények a Kormánynak nem adtak felhatalmazást.
II.
1. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jogállam alkotmányi elve alapján értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a jogalkotás is [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 403.].
Az Alkotmány 35. §-a (1) bekezdésének b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását. A 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány rendeleteket bocsáthat ki, ezek a rendeletek azonban törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A Kormány rendeletalkotási tevékenységének alkotmányos ellenőrzése körében az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a rendelet meghozatalának időpontjában fennállt-e a felhatalmazás (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527, 528.), illetőleg, hogy a Kormány a rendeletalkotáskor saját feladatkörében járt-e el, nem szabályozott-e olyan életviszonyokat, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek (990/B/1995 AB határozat, ABH 1997, 824, 825.).
Az Alkotmány 25. §-ának (2) bekezdése alapján a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. Az Alkotmány nem tartalmazza a kizárólagos törvényhozási tárgyak teljes körű felsorolását. Ennek a rendezésnek az alapján az Országgyűlés törvényalkotó hatásköre teljesnek tekintendő. Az Országgyűlés – az Alkotmányban meghatározott keretek között – dönt arról, hogy mit hagy meg rendeletalkotási körben és mit von törvényi szabályozási körbe. Ha azonban az Országgyűlés valamilyen kérdést törvénnyel szabályozott, e szabályok megváltoztatása csak törvénnyel történhet [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 417.].
Az Alkotmánybíróság kezdettől követett gyakorlata szerint formai alkotmányellenességet jelent a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjének megsértése [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 135.]. Ha végrehajtási jogszabályról van szó és a szabály túllépi a felhatalmazás kereteit, szintén alkotmányellenesség áll fenn [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.]. A formai alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127–128; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABK 2002, december, 749, 751.].
Az R. támadott szabálya esetében a Kormánynak nem volt felhatalmazása arra, hogy a 3. § (2) bekezdés e) pontjában olyan juttatásra való jogosultságot kizáró okot határozzon meg, amely sem a 3.Kpt.-ben, sem az Ngtv.-ben nem szerepel. Nem állapítható meg az sem, hogy a Kormány saját feladatkörében alkotta meg a támadott jogszabályt, mert az előzőekben elmondottak szerint mind a kárpótlási jellegű, mind a szociális juttatási, nyugellátási tárgykörben törvényi szabályozásra került sor a Kormány rendeletalkotási jogkörének részletes megjelölésével. Ezért a támadott rendelkezést – az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően – alkotmányellenesnek kell tekinteni és ezen az alapon kell megsemmisíteni.
A támadott jogszabály felhatalmazás nélkül történt kibocsátása miatt fennálló alkotmányellenesség megállapítása következtében az indítványozó egyéb megsemmisítési okokra való hivatkozását nem kell vizsgálni.
2. A támadott szabály alkotmányellenességének fentiek szerint történő megsemmisítése esetén kérdéses lehet, hogy az R.-nek csak a támadott szabályát vagy az egész R.-t kell megsemmisíteni, továbbá az is, hogy a megsemmisítés visszamenőleges hatállyal következzék-e be.
Az Alkotmánybíróság a közjogi érvénytelenség eseteiben is az indítványhoz kötöttség elvét alkalmazza az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján. Ezt az álláspontot fejezi ki a 41/1991. (VII. 3.) AB határozat, amely olyan ügyben döntött, amelyben az indítványozók egy miniszteri rendelet egyes rendelkezéseit támadták. Az Alkotmánybíróság az összefüggés alapján kiterjesztette a vizsgálatot arra – az indítványozók által nem támadott, – a törvényben található szabályra is, amely a miniszteri rendelet megalkotására felhatalmazást adott. A határozat az indokolásában megállapította, hogy a törvény felhatalmazást tartalmazó szabálya maga is ellentétes az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésével, de nem az egész szabályt semmisítette meg, hanem csak az indítvánnyal összefüggésben álló szövegrészt. Hasonló módon nem semmisítette meg a határozat a miniszteri rendelet egészét, hanem csak az indítványban megjelölt rendelkezéseket (ABH 1991, 193, 195–196.).
Az előzőekben említett elvet követte a 19/1993. (III. 27.) AB határozat is. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság ugyanazon miniszteri rendelet további szabályait támadó indítvány tárgyában hozott döntést. Az összefüggés alapján az Alkotmánybíróság itt is kiterjesztette vizsgálatát egy másik jogszabályra is, és megállapította annak alkotmányellenességét azért, mert kizárólagos törvényhozási jogkörbe tartozó kérdések szabályozására ad felhatalmazást miniszternek. A határozat nem semmisítette meg a miniszteri rendelet egészét, hanem csak egyes szabályait, mert a többi rendelkezés meghozatalára más alapú felhatalmazás alapján a miniszternek joga volt (ABH 1993, 431, 434–435.).
Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenséggel foglalkozó határozatai ismételten utaltak más országok jogi megoldásaira is. Ennek megfelelően itt is tekintetbe lehet venni a többször módosított 1930. évi osztrák Alkotmánybíróságról szóló törvénynek a rendeletek alkotmányossági felülvizsgálatára vonatkozó 139. cikke (3) bekezdését. Ez a szabály alaptételként az egész rendelet megsemmisítését írja elő, de több kivételt is lehetővé tesz. Ezek egyike az az eset, amelyben az indítványozó érdekeit sértené az egész rendelet megsemmisítése. Hasonló gyakorlatot alakított ki a Német Szövetségi Köztársaság Alkotmánybírósága is az 1960-as évek végétől. Különösen adó- és szociális juttatási kedvezményeket nyújtó jogszabályok esetében alkalmazták az egész jogszabály alkotmányellenességének megállapítása mellett a jogszabály egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. Ilyen módon elkerülték a már megadott kedvezmények visszavonását (J. Ipsen, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, Baden-Baden 1980, 107–111.).
Az elmondottak alapján, a jogbiztonság védelme érdekében, az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően az R.-nek csak az indítványban támadott rendelkezését kell megsemmisíteni.
3. A közjogi érvénytelenség esetében különösen jelentős annak eldöntése, hogy milyen időbeli hatállyal történik a megsemmisítés. A 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a jogbiztonság szempontjait helyezte előtérbe. A határozat elvetette a jogszabályi hierarchiát megsértő jogszabály visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mert az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött és befejezett, továbbá a már meg nem támadható jogviszonyokat, s az azokból származó jogokat és kötelezettségeket megvédendőnek tartotta (ABH 1991, 133, 137.). A huzamos időn át hatályban volt jogszabály alapján létrejött nagy számú jogviszonyban a jogbiztonság védelmét tartotta döntőnek a 27/1991. (V. 20.) AB határozat is (ABH 1991, 73, 79.).
Az előzőekkel azonos álláspontot foglalt el a 10/1992. (II. 25.) AB határozat is. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott a magyar jogi szabályozásnak arra a sajátosságára is, hogy nincs a jogszabály keletkezésétől számított időhatára a jogszabályok megsemmisítésére vonatkozó indítványok előterjesztésének. A jogszabály hatálybalépését követően több évvel a jogszabály keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítésének az lenne a következménye, hogy a jogszabály alapján keletkezett jogviszonyok tömegeit kellene felszámolni, felülvizsgálni. Ennek a következménynek az elkerülésével az Alkotmánybíróság a tényleges jogbiztonság védelmét, a fennálló jogok és a lezárt jogviszonyok kíméletét fogadta el (ABH 1992, 72, 74–75.). Ugyancsak a létrejött jogviszonyok, az azokból származó jogok és kötelezettségek kímélete vezette az Alkotmánybíróságot a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatnál, amelynek rendelkező része kimondta, hogy ,,e határozat nem érinti a közzététele előtt létrejött (módosult, megszűnt) jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket'' (ABH 1992, 131, 133.). Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban azt is figyelembe vette, hogy a jogbiztonság követelménye mellett a jogállamiság elve alapján más elveket is érvényesíteni kell, és ezért ugyanannak a jogszabálynak egyes rendelkezéseit a közzététel napjával, másokat viszont megszabott későbbi időpontban beálló hatállyal semmisített meg (ABH 1992, 59, 65–66.).
A jelen esetben a támadott szabály a jogosultak köréből való kizárást mond ki. Nem lehet tehát a jogszabály alapján keletkezett jogviszony keretében megszerzett jogokról és kötelezettségekről beszélni. A juttatás igénylésére jogvesztő határidőt az R. nem szab meg. Minderre tekintettel az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdésében meghatározott fő szabály alapján a támadott szabályt a határozat közzétételének napjával indokolt megsemmisíteni.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező részének 2. pontjával annyiban egyetértek, hogy önmagában a vizsgált norma tartalma (eltekintve a jogszabály jogforrási szintjétől, ami a különvéleményem tárgya) nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a jogállamiságból – az Alkotmánybíróság által levezetett – ,,normavilágosság'' alkotmányos követelményének.
2. Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával, nevezetesen: az indítvány elutasításával. A 267/2000. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének megsértése miatt meg kellett volna semmisíteni.
A Kormány jogalkotó hatáskörének terjedelmét (korlátait) az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) határozza meg. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, a 35. § (2) bekezdése szerint ,,a maga feladatkörében rendeletet bocsát ki'', amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek.
A Kormány tehát jogalkotó hatáskörében eljárva – általános alkotmányi felhatalmazás alapján, törvényi felhatalmazás nélkül – lehet első (eredeti) szabályozója egy adott életviszonynak, illetőleg törvényi felhatalmazás keretei között annak végrehajtását biztosítva, végrehajtási rendelet kibocsátója.
A Kormány eredeti jogalkotó hatásköre alkotmányos korlátját jelentik az Alkotmányban fenntartott, valamint a Jat. 2–5. §-aiban megfogalmazott törvényhozási tárgyak: ,,Az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a Kormány feladatkörében – az Alkotmány keretei között – törvényi felhatalmazás nélkül is alkothat rendeletet''. [1997. (XI. 12.) AB határozat, ABH 1997, 528, 533.]
Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott – kizárólagos törvényhozás követelményének alkotmányos tartalmát, ezáltal az Országgyűlés jogalkotói hatáskörének és a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörének alkotmányjogi viszonyát az Alkotmánybíróság értelmezte. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alapvető jogokkal való ,,közvetett és távoli összefüggés esetében'' a Kormány jogalkotó hatásköre alkotmányosan indokolható. Az Alkotmányból levezethető kizárólagos törvényhozás követelménye az alapjog tartalmának meghatározására, lényeges garanciáinak megalapítására, illetőleg az alapjog közvetlen és jelentős korlátozására terjed ki. [64/1991. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.]
Az eddig kifejtettekből következik, hogy az Alkotmánnyal és a Jat.-tal nem védett jogi szabályozást igénylő társadalmi viszonyok (területek) egyaránt tárgyai lehetnek az Országgyűlés, illetőleg a Kormány jogalkotó hatáskörnek. Ezeket a potenciálisan szabályozásra váró viszonyokat tekinthetjük az Országgyűlés és a Kormány relatíve közös szabályozási tartományának. A viszonylagos jelzőt az indokolja, hogy az első szabályozás, a ,,foglalás'', más alkotmányjogi következményekkel jár az Országgyűlés és más a Kormány tekintetében. Az Országgyűlés ,,foglalása'' ugyanis jövőbeni szabályozási monopóliumot jelent: e területen a Kormány jogalkotó hatásköre már csak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapulhat. Ezzel szemben a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörén alapuló szabályozással lefoglalt területet az Országgyűlés bármikor visszaveheti s ezáltal megemelheti az adott életviszony szabályozási szintjét. Következésképpen a Kormány jogalkotó hatásköre az Országgyűlés tekintetében nem jelent alkotmányi korlátot. Abban az esetben, ha az adott életviszony törvényi szabályozást kap, törvényhozási tárgykörbe kerül, a jövőbeni jogalkotás törvényhozási tárgya lesz.
Az Alkotmánybíróság megállapította: hogy ,,... az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott. Önmagában az, hogy jelenleg valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban a tárgyban. A kizárólagos törvényhozási tárgyak alkotmányi megjelenítése csupán példálózó felsorolást tartalmaz, semmiképpen sem tekinthető zárt alkotmányi taxációnak. Időről időre az Országgyűlés jogköre, hogy eldöntse mely kérdéseket kíván – figyelemmel az alkotmányi rendelkezésekre – törvényi úton szabályozni, és melyek azok a tárgykörök, amelyekben rendeleti szintű szabályozás elegendő és ennek érdekében jogalkotásra irányuló felhatalmazást ad a jogalkotói hatáskörrel rendelkezőknek. A magyar jogforrási rendszerben – a jogforrási hierarchiának megfelelően – az egyszer már törvényben szabályozott jogviszonyok átalakítása, megváltoztatása azonban csak törvénnyel történhet.'' [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 417.]
A Kormány ebben az adott (lefoglalt) tárgykörben – alkotmányosan – kizárólag a törvényhozástól kapott felhatalmazás keretei között gyakorolhatja jogalkotó (rendeletalkotó) hatáskörét: ,,Mindaddig amíg az Alkotmány hivatkozott általános felhatalmazás alapján született kormányrendelet nem ellentétes valamely törvényi rendelkezéssel, alkotmánysértés nem állapítható meg.'' (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527, 528.)
Ilyen esetben az alkotmánybírósági vizsgálatnak tehát arra kell irányulnia, hogy a törvényt végrehajtó kormányrendelet nem lépte-e túl a szabályozási tartományt, amit az általános alkotmányi felhatalmazáson alapuló törvényi felhatalmazás biztosított számára, azaz nem tartalmaz-e olyan felhatalmazás kereteit túllépő szabályozást, amely a törvényhozási tárgy tartalmi részeként nem értelmezhető végrehajtási szabályként. ,,Amikor konkrét esetben az Alkotmánybíróság a Kormány saját hatáskörében kibocsátott rendeletének jogforrástani alkotmányosságát bírálja el, azt vizsgálja, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében jár-e el, továbbá nem vonta-e el olyan életviszonyok szabályozását, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek.'' (990/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 824, 825.) Álláspontom szerint ebben az esetben is alkalmazható az alkotmánybírósági vizsgálat szempontjaként az Alkotmánybíróság által az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott kizárólagos törvényhozási tárgy és a Kormány eredeti rendeletalkotási jogának viszonyában, az alkotmányos rendeletalkotás feltételeként meghatározott ,,közvetett és távoli összefüggés'' tesztje. (ABH 1991, 300.)
3. A fenti elvi fejtegetéseket az adott – vizsgált – jogalkotási eljárásra lefordítva előrebocsátható, hogy a kárpótlás jogintézménye nem tartozott az Alkotmány és a Jat. által védett törvényhozási tárgyak közé, következésképpen eredetileg a Kormány jogalkotó hatáskörében is – alkotmányosan – szabályozható jogintézmény lehetett volna. Az Országgyűlés azonban a kárpótlást – első szabályzóként – az 1991. évi XXV. törvénnyel hatáskörébe vonta és ezáltal a Kormány rendeletalkotási joga a kárpótlás tárgyában kizárólag az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapulhat, szabályozásának tartalmát, határait a törvényi felhatalmazás keretei szabják meg.
4. Álláspontom szerint a vizsgált R. az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: 3.Kpt.) tárgykörébe tartozó szabályokat állapított meg. Az R. szabályai nem kárpótlástól eltérő speciális (szociális) juttatások – ami tartalmilag megalapozhatná az Alkotmány 35. § (2) bekezdésén alapuló eredeti jogalkotó hatáskörét –, hanem a kárpótlási szabályokat tartalmukban kiegészítő szabályok:
a) Az R. az általa bevezetett juttatást – hasonlóan a kárpótláshoz – a jogosultak szociális helyzetére tekintet nélkül, önmagában a politikai üldöztetés okán nyújtja. Az R. saját maga is úgy rendelkezik, hogy az abban foglalt juttatás nem része a szociális ellátórendszernek. Az 5. § (2) bekezdése szerint: ,,A juttatásra jogosultat a részére járó nyugellátás teszi nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások összegére tekintet nélkül megilleti, más ellátásra való jogosultságát nem érinti, továbbá azt az említett ellátás megállapításánál és folyósításánál irányult összeghatárok szempontjából figyelmen kívül kell hagyni.''
Az olyan juttatást, amely a jogosultat jövedelmi és vagyoni helyzetétől függetlenül megilleti – álláspontom szerint – nem lehet szociális juttatásnak tekinteni.
b) A jogosulti kör részben egybe esik a 3.Kpt. által meghatározott jogosultakkal: az R. 1. § (1) bekezdés a) pontja jogosultságot állapít meg a semmiségi törvények (az 1989. évi XXXVI. törvény és az 1990. évi XXVI. törvény) által elítéltekre. A 3.Kpt. 3. § (1) bekezdés a) pontja a szabadságelvonásért járó kárpótlás körében ugyanezen semmiségi törvények alapján nyújt kárpótlást, tehát az R. és a 3.Kpt. által meghatározott jogosultak egy részének biztosít külön juttatást; A 3.Kpt. 1. §-a szerint a törvény az 1939. március 11. és az 1989. október 23. közötti időszakban elkövetett jogtalanságukat orvosolja, így az 1956-os sérelmeket is. A 3.Kpt. által rendezett időszakból az R. kiemeli az 1945. és 1963. közötti időtartamot: erre az időtartamra külön jogosultságot állapít meg.
c) Nemcsak a jogosulti kör meghatározása, hanem az egykori sérelem orvoslása is hasonló módon történik az R. alapján, mint a 3.Kpt. szerint:
– a 3.Kpt. 6. § (1) bekezdése értelmében szabadságelvonásért a jogosult választása szerint kárpótlási jegy vagy havi életjáradék jár. Az R. is hasonló jogosultságot állapít meg: 3. § (1) bekezdése havi rendszerességgel járó összegek kifizetéséről szól;
– a 3.Kpt. 3. § (1) bekezdése és a 8. §-a a havi életjáradék összegét a szabadságelvonás időtartama szerint növeli, ugyanezt a megoldást tartalmazza az R. 3. §-a is, azaz minél hosszabb volt a szabadságelvonás, annál nagyobb az összeg. A 3.Kpt. 9. §-a szerint ha a jogosult meghalt, a túlélő házastárs jogosult meghatározott összegre, ugyan így az R. 4. §-a: itt is a túlélő házastárs jogosultságát állapítja meg a jogosult halála esetén.
Az R. tehát olyan tárgyakról rendelkezik, amelyről törvényi szintű szabályozás van, ezért a Kormány szabályozása nem tekinthető a törvényhozási tárgy tartalmát nem érintő ,,közvetett és távoli összefüggésnek'', következésképpen szabályozása nem alapulhat az Alkotmány 35. § (2) bekezdésén. [A 3.Kpt. 20. § (2) bekezdésében a Kormány számára biztosított felhatalmazásnak a 111/1992. (VII. 1.) Korm. rendelet eleget tett.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – mint erre utaltam – az egyszer már törvényben szabályozott jogviszonyok átalakítása, megváltoztatása csak törvénnyel történhet. (ABH 2001, 417.) A rendeleti szabályozás ez esetben alkotmánysértő.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal, azaz azzal, hogy az R. 2. § (3) bekezdése e) pontja nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 2. pontjában foglaltakkal, azaz azzal, hogy az Alkotmánybíróság az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontját a többségi határozatban foglalt indokok alapján megsemmisítette.
Igaz, hogy az R. 2. § (3) bekezdése e) pontjának konkrét tényállásra vonatkoztatása, ezzel kapcsolatban az értelmezése több szempontból is nehézségeket vethet fel, azonban a ,,belső harc'' kifejezés álláspontom szerint a jogalkalmazó számára értelmezhető.
Azok az értelmezési nehézségek, amelyek a vitatott rendelkezés kapcsán felmerülhetnek, a konkrét esetben nem adnak okot a jogbiztonság sérelmének megállapítására. Az Alkotmánybíróságnak a többségi határozat indokolásában is ismertetett gyakorlata értelmében önmagában az, hogy egy rendelkezés értelmezésre szorul, nem eredményezi a jogbiztonság sérelmét. Azt általában a jogalkotás dönti el, hogy valamely életviszonyt milyen részletességgel, mennyire esetszerűen szabályoz. Ez a jogszabály homályosságától, értelmezhetetlenségétől különálló kérdés. Alkotmányellenessé ebben az összefüggésben csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot.
Az R. vizsgált rendelkezése hatását tekintve kiszámítható és címzettjei számára előrelátható.
Az R. szerinti juttatásra okot adó körülményeket az R. 1. § (1) bekezdés a)–d) pontjai határozzák meg. Az a) pont értelmében több, együttes feltétel fennállása mellett juttatásra jogosult az a személy, akinek elítélése az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Tv.) alapján semmis és három évet elérő, illetőleg azt meghaladó szabadságvesztést vagy szabadságkorlátozást szenvedett el.
Az a) pont viszonylag széles időtartamot (az 1945 és 1963 közötti elítéléseket), ennek révén viszonylag széles, az R. szempontjai szerint sem teljesen azonosan kezelhető személyi kört ölel fel. Az R. értelmében ugyanis az a) pont hatálya alá tartozó személyek közül a juttatásra csak az jogosult, aki nem esik valamely, az R.-ben szereplő kizáró ok hatálya alá.
Az R. 2. § (3) bekezdése a)–e) pontjai a személyi hatály tekintetében kizáró szabályokat tartalmaznak. Nem jogosult juttatásra az a személy, aki az államvédelmi szerveknek hivatásos állományú tagja volt, karhatalmista volt, az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében való részvétel miatt kitüntetésben részesült, az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében önként vett részt, a Magyar Kommunista Párt vagy a Magyar Dolgozók Pártja belső harcai során szenvedett jogsérelmet.
Az R. 1. § (1) bekezdése a) pontja és a kizáró szabályok tartalma alapján arra lehet következtetni, hogy valamennyi kizáró szabály [így az R. 2. § (3) bekezdése e) pontja is] a juttatásra okot adó sérelmet egyébként elszenvedett személyre vonatkozik; olyan személyre, akinek elítélése ugyan a Tv. hatálya alá tartozhatott, de a juttatásra mégsem volt az R. 2. § (3) bekezdésében megjelenő jogalkotói mérlegelés szerint érdemes.
Álláspontom szerint a támadott rendelkezést indokolt lett volna a hátrányos megkülönböztetésnek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalma felől vizsgálni. Felmerülhet, hogy a jogalkotó az R. 2. § (3) bekezdése e) pontja alapján olyan személyeket kezel azonos módon, akik tárgyilagos mérlegelés alapján nem képeznek homogén csoportot.
Az R. 2. § (3) bekezdése e) pontja ugyanis egységesen kizárja a juttatásból azokat, akik a Magyar Kommunista Párt vagy a Magyar Dolgozók Pártja belső harcai során azért szenvedtek jogsérelmet, mert felléptek a bolsevik ideológiával, a terrorral szemben, és azokat, akiket nem emiatt, hanem más okok miatt ért a belső harc során jogsérelem. Nem zárható ki az, hogy a terror áldozataivá válhattak azok is, akik a terror részesei voltak.
Az R. 2. § (3) bekezdése e) pontjának megsemmisítése a jogalkotó nyilvánvaló szándékával ellentétes helyzetet hozhat létre. Ahogy a terror egyes áldozatainak juttatásból történő kizárása méltánytalan, úgy aggályos lehet az is, ha a jogszabály a terror részesei számára is lehetővé teszi áldozataikkal együtt a kedvezményezetti körbe kerülést.
A jelen esetben a kedvezményezettek körülhatárolása – mindaddig, amíg a körülhatárolás módja nem sérti az Alkotmányt – politikai döntés kérdése, azaz a jogalkotó feladata és felelőssége, melyet az Alkotmánybíróság nem vehet át.
Ezért az Alkotmánybíróságnak a jelen esetben tartózkodnia kellett volna a vizsgált szabálynak a juttatás kiterjesztését eredményező megsemmisítésétől, és – hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapítva – kötelezhette volna a Kormányt arra, hogy az R. 2. § (3) bekezdése e) pontjának juttatásból kizáró szabályát saját döntése szerint egységes mérce alapján, a diszkriminációt teljes mértékben kiküszöbölve alkossa újra.
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás