16/2003. (IV. 18.) AB határozat
16/2003. (IV. 18.) AB határozat1
2003.04.18.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján – dr. Harmathy Attila és dr. Bihari Mihály alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során az Alkotmány 70/E. §-ából, valamint ezzel összefüggésben az alkotmányos tulajdonvédelemből folyó alkotmányos követelmény, hogy az állam a kötelező egészségbiztosítás körébe tartozó alanyi jogosultságok érvényesüléséhez szükséges szakellátások teljesítésének feltételeit úgy köteles biztosítani, hogy azokhoz a jogosultak akkor is hozzájussanak, ha az ehhez szükséges kiadások meghaladják az Egészségbiztosítási Alap kereteit.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 11/2002. (III. 26.) EüM rendelet 5. §-ának (2) bekezdése alkotmánysértő, ezért azt megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény 1–5. §-ai, továbbá a 13. § (2) bekezdéséből ,,a törvény 1–5. §-ai'' szövegrész, a 13. § (3)–(5) bekezdései és a 13. § (6) bekezdés a), b), c), e), f) pontjai alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Eszt.) 1–5. §-ainak, továbbá a 13. § (2) bekezdéséből ,,a törvény 1–5. §-ai'' szövegrészének, a 13. § (3)–(5) bekezdéseinek és a 13. § (6) bekezdés a), b), c), e), f) pontjainak alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezték. Álláspontjuk szerint az Eszt. vitatott rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 9. § (1) bekezdésével, 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával, a 70/D. §-ban és a 70/E. §-ban foglaltakkal, ezért kérik, hogy az Alkotmánybíróság kihirdetésére visszaható hatállyal semmisítse meg azokat.
Az indítványozók a szabályozás alkotmányellenességének indokait arra vezetik vissza, hogy az Eszt. 13. § (5) bekezdésének a) pontja, valamint (6) bekezdésének a) pontja két ütemben hatályon kívül helyezte az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ntv.) szabályait. Ennek következtében megszűntek azok a normatív előírások, amelyek meghatározták egyrészt a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettségének terjedelmét, másrészt az egészségbiztosító finanszírozási kötelezettségének mértékét.
Az Eszt.-nek az Ntv. helyébe lépő, a helyi önkormányzatok ellátási felelősségét és a társadalombiztosítás finanszírozási kötelezettségét meghatározó 1–5. §-ai szerint az önkormányzatok ellátási felelősségének mértékét egyedi döntések, szerződések határozzák meg. Az indítvány rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok ilyen módon történő meghatározásának alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 126. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata kapcsán hozott 77/1995. (XII. 21.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) már megállapította (ABH 1995, 390.).
Hivatkozik az indítvány az Ntv. alkotmányossági vizsgálata kapcsán hozott 54/1996. (XI. 30.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh2.) is (ABH 1996, 173.), amelyben ,,az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. § és 70/E. §-ban foglalt alapjogok tekintetében garanciális jelentőségűként értékelte az országosan egységes elvű és szempontú, de területekre bontott normatívák alapján megkonstruált keretszámokat, amelyeket a teljes egészségügyi ellátó rendszerben az egészségbiztosító köteles finanszírozni, illetőleg finanszírozhat, vagyis meghatározott az a szolgáltatás-mennyiség, amelyet a társadalombiztosításnak a biztosítottak számára minimálisan meg kell vásárolnia''.
Az indítványozók rámutatnak arra, hogy az Abh1.-ben és az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság kijelölte azokat az alkotmányos kereteket, amelyek a jogalkotót az egészségügy átalakítása során kötik. Az Eszt. megalkotása során a jogalkotó ezeket az alkotmányos útmutatókat figyelmen kívül hagyta.
A törvény a 2001. január 1-jétől hatályos kapacitás-lekötési megállapodások szintjén befagyasztotta a helyi önkormányzatok szakellátási kötelezettségét. Az indítványozók véleménye szerint ezzel és az Ntv. hatályon kívül helyezésével megszüntette az egészségügyi szakellátások tényleges szükségletekhez való igazításának lehetőségét és törvényi garanciáit. Ez súlyosan veszélyezteti az Alkotmány 70/D. §-ában, valamint 70/E. §-ában szabályozott alapvető jogokat.
Az indítványozók szerint az önkormányzatok kötelező önkormányzati feladatellátásának, az egészségügyi szakellátás biztosításának egyedi döntésektől való függővé tétele sérti a helyi önkormányzatokat önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómiát. Ugyancsak sérti a helyi önkormányzatok számára az Alkotmányban biztosított önkormányzati alapjogokat az Eszt. 13. § (3)–(4) bekezdésében a Kormány és az egészségügyi miniszter számára adott jogalkotási felhatalmazás, mert arra ad lehetőséget, hogy az önkormányzat ellátási kötelezettségének tényleges tartalmát a Kormány, illetőleg a miniszter határozza meg.
A vitatott rendelkezések – érvelnek az indítványozók – sértik a jogbiztonság követelményét, mert kiszámíthatatlanná, tervezhetetlenné teszik a kötelező feladatok teljesítését.
Az Eszt.-nek az indítványozók által alkotmányellenesnek ítélt rendelkezései visszalépést jelentenek az egészségügyi intézményrendszer átalakításának folyamatában a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, továbbá a szociális biztonsághoz való jog érvényre juttatása terén. Az indítvány a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra (ABH 1994, 134.) hivatkozással rámutat arra, hogy az alkotmányosan védett jogok tekintetében visszalépés csak más alkotmányosan védett cél érdekében elkerülhetetlen esetben fogadható el. Az Eszt.-ben foglalt új szabályozásban megnyilvánuló visszalépést az alkotmányos jogok tekintetében sem más alkotmányos cél, sem az egészségbiztosítás egészét érintő rendkívülinek ítélhető körülmények nem indokolták.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során az alábbi jogszabályokat vette figyelembe:
Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.''
,,43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.''
,,44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,
f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat,
g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez,
h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
,,70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.''
,,70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.''
Az Eszt.-nek az indítványozók által vitatott – az egyes, az egészségügyet és a társadalombiztosítást érintő törvények módosításáról szóló 2002. évi LVIII. törvény 48. §-ával és 49. § (5) bekezdésének c) pontjával módosított – előírásai:
,,1. § E törvény 2–5. §-a szerinti rendelkezéseket az egészségügyi szakellátási kötelezettség keretében nyújtott járóbeteg- és fekvőbeteg-szakellátásra (a továbbiakban együtt: egészségügyi szakellátás) kell alkalmazni.
2. § A települési és a megyei önkormányzatok (a továbbiakban együtt: helyi önkormányzat) egészségügyi szakellátási kötelezettségüket – figyelemmel a 4. §-ban foglaltakra is – a 2001. január 1. napján rájuk érvényes normatív kapacitáslekötési megállapodások, valamint a külön jogszabály alapján 2001. évben történt normatíván belüli kapacitáslekötési módosítások szerinti mértéknek és szakmai összetételnek megfelelően teljesítik, ideértve a saját tulajdonban lévő egészségügyi szolgáltatónál, valamint feladatátadási megállapodás alapján más egészségügyi szolgáltatónál lekötött kapacitást is.
3. § (1) Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár a 2. §-ban meghatározottak szerinti szolgáltatásokra biztosítja a szakellátás nyújtásához szükséges kapacitások lekötését, a teljesített szolgáltatások finanszírozását és ellenőrzését, továbbá ennek érdekében a fővárosi és megyei egészségbiztosítási pénztárak (a továbbiakban: MEP) az ellátást nyújtó egészségügyi szolgáltatóval finanszírozási szerződést kötnek.
(2) Az egészségügyi miniszter a pénzügyminiszter egyetértésével engedélyezheti, hogy a MEP az (1) bekezdésben foglalt kapacitáson túlmenően azzal a jogszabályi feltételeknek megfelelő egészségügyi szolgáltatóval is finanszírozási szerződést kössön, amely
a) a korábban finanszírozott szolgáltatásokhoz képest költséghatékonyabb megoldást kínál, vagy
b) progresszív egészségügyi ellátást nyújt, vagy
c) speciális ellátási igényt elégít ki, vagy
d) országos, illetve regionális ellátási területtel működik, vagy
e) az ellátott terület népegészségügyi mutatóihoz szakmai összetételében a meglévőnél jobban igazodó szolgáltatást nyújt.
(3) A (2) bekezdés szerinti, engedéllyel rendelkező egészségügyi szolgáltatóval a MEP minden év december 31-éig köt finanszírozási szerződést.
4. § (1) A 2. § szerinti egészségügyi szakellátási kötelezettség mértékét a szolgáltatói kapacitások tartós kihasználatlansága esetén a helyi önkormányzat csökkentheti, illetve szakmai összetételét megváltoztathatja.
(2) A kapacitások tartós kihasználatlanságának tényét az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes megyei, fővárosi tisztifőorvosa (a továbbiakban: tisztifőorvos) a helyi önkormányzat kérelmére hatósági bizonyítvánnyal igazolja.
(3) A 2. § szerinti egészségügyi szakellátási kötelezettség mértékét a helyi önkormányzat csökkentheti, szakmai összetételét megváltoztathatja, ha az ellátást – a hatékonyság növelésével – más módon biztosítani tudja. Erről a helyi önkormányzat előzetesen kikéri a tisztifőorvos véleményét.
(4) A helyi önkormányzat mentesül a 2. § szerinti egészségügyi szakellátási kötelezettség teljesítése alól, ha más egészségügyi szakellátási kötelezettség teljesítésére kötelezettel megállapodik saját kötelezettségének átvállalásáról.
5. § A 2–4. §-ban foglalt rendelkezések a többségi állami tulajdonban levő egészségügyi szolgáltatók által nyújtott egészségügyi szakellátások tekintetében is megfelelően irányadók.''
,,13. § (1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba.
(2) A törvény 1–5. §-ai, valamint 11. §-ának (1)–(7) bekezdései 2002. január 1. napján lépnek hatályba.
(3) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a kapacitások módosításának részletes szakmai szabályait, eljárási rendjét, a kapacitások fenntartók, illetve szolgáltatók közötti átcsoportosításának és az új szolgáltatók befogadásának szabályait, valamint a kapacitások befogadási rendjét és mértékét, továbbá a finanszírozási szerződés módosításának és megszüntetésének részletes szabályait rendeletben határozza meg.
(4) Felhatalmazást kap az egészségügyi miniszter, hogy rendeletben határozza meg a járóbeteg-szakellátás, a fekvőbeteg-szakellátás kapacitásainak megosztására és az ellátó rendszer szakmai összetételére, valamint a megyei tisztifőorvos 4. § (2)–(3) bekezdés szerinti eljárására vonatkozó részletes szakmai szabályokat, továbbá a kapacitáson túlmenő szolgáltatások engedélyezési rendjét.
(5) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti
a) az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény 4–14. §-a,
b) az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról szóló 1991. évi XI. törvény módosításáról rendelkező 1999. évi XCVI. törvény 11. §-ának (3) bekezdése, továbbá
c) a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 113. §-a.
(6) 2002. január 1. napján hatályát veszti
a) az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény,
b) a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CLIII. törvény 59. §-a és 61. §-ának (1) bekezdése,
d) az 1997. évi CLIV. törvény 134. §-ának (2) bekezdéséből a ,,a 14. § (2) bekezdésében, illetve'' szövegrész, 186. §-ának (1) bekezdéséből a ,,valamint ellenőrzést végző'' szövegrész, 186. §-a (3) bekezdésének a) pontjából a ,,működésük folyamatos ellenőrzése,'' szövegrész, 186. §-ának (4) bekezdése, továbbá 203. §-ának (4) bekezdése,
e) a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CIX. törvény 23. §-a és 24. §-ának (10) bekezdése, továbbá
f) a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 109. § (1) bekezdésének e) pontja.''
Az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 11/2002. (III. 26.) EüM rendeletnek (a továbbiakban: EüMr.) az Alkotmánybíróság által vizsgált szabályai:
,,5. § (1) A külön törvényben meghatározott kapacitások tartós kihasználatlansága esetén a fenntartó/tulajdonos kérelmet nyújt be az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) területileg illetékes megyei, fővárosi intézetéhez, amennyiben a kapacitásokat csökkenteni, illetve szakmai összetételét változtatni kívánja.
(2) A területileg illetékes megyei, fővárosi tisztifőorvos (a továbbiakban: tisztifőorvos) a kapacitások tartós kihasználatlanságának tényét megvizsgálja és hatósági bizonyítványt ad ki a kapacitások kihasználatlanságáról, amennyiben
a) járóbeteg-szakellátás esetén az egy rendelési órára jutó esetek száma az adott szakterület vonatkozásában az előző év átlagában legalább 20%-kal alacsonyabb az országos átlagnál,
b) fekvőbeteg-szakellátás esetén az ágykihasználtság az adott szakterület vonatkozásában az előző év átlagában legalább 20%-kal alacsonyabb az országos átlagnál.
(3) A tisztifőorvos a (2) bekezdésben foglalt hatósági bizonyítványt a kérelem beérkezésétől számított 30 napon belül adja meg.''
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az Eszt. támadott szabályai ellentétesek-e az Alkotmánynak a helyi önkormányzatok autonómiáját védő rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben már foglalkozott a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátásért való felelősségének alkotmányossági kérdéseivel. E határozatában alkotmánysértőnek ítélte a Gst. 126. § (2) bekezdését, mivel az a miniszter, illetőleg az OEP egyedi döntéseire és a finanszírozási szerződésekre bízta a helyi önkormányzatokat terhelő kötelező feladatok körének meghatározását. Az Alkotmánybíróság akkor azt úgy ítélte meg, hogy a szabályozás ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével, valamint alkotmányellenesen korlátozza a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogot. (ABH 1995, 390.)
E határozatában a következőket állapította meg:
,,Azzal, hogy az Alkotmány kimondja, hogy az önkormányzatokat az önkormányzati feladatok körében megillető jogokat és kötelezettségeket csak törvényben lehet szabályozni, elsősorban a Kormánnyal és a közigazgatás központi szerveivel szemben részesíti védelemben az önkormányzatok önállóságát. Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába.'' (ABH 1995, 390., 394.)
,,A törvényhozás az Alkotmány felhatalmazása alapján nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik az önkormányzatokat terhelő kötelezettségek meghatározásában. Azonban ez nem jelenti azt, hogy e döntési szabadságának ne lennének alkotmányos korlátai. Azzal, hogy az Alkotmány a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában önkormányzati alapjogként fogalmazza meg az önkormányzatnak azt a jogát, hogy önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy e feladatok körében önálló felelősséggel döntsenek feladataik ellátásáról. Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzatokat a kötelezően ellátandó feladatok körében is megilleti a feladat ellátásában az önálló igazgatás joga. A törvényi szabályozás elegendő mozgásteret kell, hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy az önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is szabadon dönthessen a feladat ellátásának módjáról.'' (ABH 1995, 390., 395.)
Az indítvány álláspontja szerint azzal, hogy az Eszt. hatályon kívül helyezte az Ntv.-t, az Abh1.-ben alkotmányellenesnek nyilvánított szabályozáshoz hasonló helyzet keletkezett, egyedi finanszírozási szerződések határozzák meg az önkormányzat kötelező feladatainak tartalmát.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. által kialakított jogi megoldás lényegét tekintve eltér az Abh1. által elbírált törvényi megoldástól, az Abh1. az Eszt.-től eltérő jogszabályi környezetben semmisítette meg a Gst. 126. § (2) bekezdését.
A Gst. 126. § (2) bekezdése a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről rendelkező 1991. évi XX. törvény 132. §-át egy új (4) bekezdéssel egészítette ki. A módosítás a helyi önkormányzatoknak a tulajdonukban levő egészségügyi intézmények által nyújtott ellátási kötelezettségét úgy változtatta meg, hogy a járóbeteg-ellátás, a gondozás és a fekvőbeteg-ellátás intézményrendszeréről való gondoskodást csak a társadalombiztosítási finanszírozás mértékéig írta elő. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben ezt a rendelkezést azért minősítette alkotmányellenesnek, mert a társadalombiztosítási finanszírozás mértékét e korábbi törvényi konstrukcióban egyedi mérlegelésen alapuló államigazgatási döntések határozták meg. Az Alkotmánybíróság határozata szerint önmagában nem a finanszírozás szerződési alapokra helyezése vezetett a törvény alkotmányellenességére, hanem az, hogy az ellátási felelősség mértékét nem a törvény határozta meg, hanem – megfelelő törvényi háttér nélkül – az egészségbiztosítási pénztár, a szakbizottság és a népjóléti miniszter közös döntésére, egyedi megítélésére bízta, így az önkormányzati feladatellátás e területén kizárta azt, hogy a helyi önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a feladatai ellátásáról.
Az Eszt. 2–5. §-a ettől eltérő jogi megoldást tartalmaz.
2. Az Eszt.-nek a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségére vonatkozó szabályozása nem sérti az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt azon követelményt, mely szerint a helyi önkormányzat jogait és kötelezettségeit törvény állapítja meg. Az Eszt. 2. §-a ugyanis pontosan és a helyi önkormányzatok számára előrelátható és kiszámítható módon meghatározza egészségügyi szakellátási kötelezettségük tartalmát, amikor kimondja, hogy a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségüket az Ntv. alapján megkötött és 2001. január 1-jén rájuk érvényes kapacitáslekötési megállapodások, valamint a külön jogszabály alapján 2001. évben történt normatíván belüli kapacitáslekötési módosítások szerinti mértékben és szakmai összetételben teljesítik. A törvény tehát egy meghatározott időpontban fennálló mértékben állapítja meg a helyi önkormányzatok kötelező feladatának tartalmát. A helyi önkormányzatoknak az Eszt. 2. §-ában meghatározott kötelező feladatait sem egyedi államigazgatási döntéssel, sem szerződéssel nem lehet bővíteni, illetőleg korlátozni. Az Eszt. 3. § (1) bekezdése alapján az egészségbiztosítás szervei az Eszt. 2. §-a szerinti szolgáltatásokra kötelesek kapacitáslekötési szerződést és finanszírozási szerződést kötni. Azaz a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségének tartalma e szabályozás szerint nem egyedi szerződéseken alapul, hanem azt maga a törvény határozza meg.
3. Az Eszt. 1–5. §-ában foglalt szabályozás nem sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott feladatellátási autonómiáját sem.
A vitatott szabályozás biztosítja a helyi önkormányzatok számára a kötelezően ellátandó feladatok ellátása körében az önálló igazgatás jogát. Az önkormányzatok szabadon, önálló felelősséggel dönthetnek a kötelező feladatok ellátásának módjáról.
Az Eszt. e szabályai alapján a helyi önkormányzat szabadon dönthet arról, hogy egészségügyi szakellátási kötelezettségének a saját tulajdonában lévő egészségügyi szolgáltató útján tesz eleget, vagy feladatátadási megállapodást köt más egészségügyi szolgáltatóval.
Az Eszt. lehetőséget ad az önkormányzatokat terhelő szakellátási kötelezettség megváltoztatására is. Az Eszt. 4. §-a alapján mód van a szakellátási kötelezettség mértékének csökkentésére, illetőleg szakmai összetételének megváltoztatására. Ez a döntés a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozik. Tekintettel arra, hogy ebben az esetben kötelezően ellátandó feladat tartalmának olyan megváltoztatásáról dönt a helyi önkormányzat, amely az egészségbiztosítás alapján szolgáltatásra jogosultak ellátását hátrányosan érintheti, a törvény ezt az önkormányzati döntést feltételekhez köti. A helyi önkormányzat akkor dönthet szakellátási kötelezettsége mértékének csökkentéséről, illetőleg szakmai összetételének megváltoztatásáról, ha bizonyítani tudja a kapacitások tartós kihasználatlanságát, illetőleg ha az ellátást – a hatékonyság növelésével – más módon biztosítja. Az Eszt. 4. § (2)–(3) bekezdése mindkét feltétel esetén államigazgatási szerv, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes megyei, illetőleg fővárosi tisztifőorvosának (a továbbiakban: tisztifőorvos) közreműködéséhez köti az ellátási kötelezettség megváltoztatására irányuló önkormányzati döntést.
Ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság állást tudjon foglalni abban a kérdésben, hogy a tisztifőorvos közreműködése korlátozza-e a helyi önkormányzat döntési autonómiáját, az Alkotmánybíróságnak az Eszt. 4. § (2)–(3) bekezdésében foglaltakon kívül vizsgálnia kellett a tisztifőorvosi hatáskör gyakorlásának feltételeit is. Ezeket a feltételeket az EüMr. 5–6. §-a határozza meg.
Ha az önkormányzat azért dönt a szakellátási kötelezettség mértékének csökkentése, szakmai összetételének megváltoztatása mellett, mert az ellátást más módon biztosítja, a tisztifőorvos véleményét kell kérnie. Az EüMr. 6. § (2) bekezdése azt szabályozza, hogy a tisztifőorvos a véleményét milyen szempontokat figyelembe véve alakítja ki. Az Eszt. 4. § (3) bekezdésében foglalt ezen rendelkezés csak arra kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy kérje ki a tisztifőorvos véleményét, a vélemény tartalma azonban döntése során nem köti, így az önkormányzat döntési autonómiájának alkotmányellenes korlátozása ebben az esetben nem állapítható meg.
Más a helyzet az Eszt. 4. § (2) bekezdésében szabályozott hatósági bizonyítvány kiállításával.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, miszerint a törvény előírja, hogy a helyi önkormányzat a kapacitások tartós kihasználatlanságát a tisztifőorvos által kiállított hatósági bizonyítvánnyal köteles igazolni, nem sérti a helyi önkormányzatot az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján megillető alapjogot. A hatósági bizonyítvány az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) hatálya alá tartozó államigazgatási aktus. Az Áe. 50. § (1) bekezdése alapján a hatósági bizonyítvány valamely tény, állapot vagy adat igazolására szolgál. A hatósági bizonyítványból ennek megfelelően a helyi önkormányzatra nézve sem jogok, sem kötelezettségek nem származhatnak, így önmagában nem eredményezi az önkormányzat döntési szabadságának korlátozását. Ha a tisztifőorvos a tartós kihasználatlanság tényének igazolását megtagadja, a helyi önkormányzat az Áe. szabályai szerint jogorvoslattal élhet ellene. A hatósági bizonyítvány kiadását megtagadó tisztiorvosi határozat ellen a helyi önkormányzatot megilleti mind a fellebbezés, mind a bírói felülvizsgálat kezdeményezésének joga.
A hatósági bizonyítvány kiállításának feltételeit – nevezetesen azt, hogy mely körülmények fennállása esetén állapítható meg a tartós kihasználatlanság ténye – az EüMr. 5. §-a határozza meg. Azaz a tisztifőorvosi hatáskör gyakorlásának feltételeként állapít meg olyan követelményeket, amelyek a helyi önkormányzatok számára az Eszt. 4. § (1) bekezdésében biztosított hatáskör gyakorlásának a feltételei. Az EüMr. 5. § (2) bekezdésében foglalt, a tartós kihasználatlanság fennállásának feltételeit megállapító szabályok, ténylegesen azokat a követelményeket határozzák meg, amelyek fennállása esetén a helyi önkormányzat – a tartós kihasználatlanságra hivatkozással – az önkormányzatot terhelő ellátási felelősség csökkentése, szakmai összetételének megváltoztatása mellett dönthet. Az EüMr.-nek ez a szabálya azzal, hogy az Eszt. 4. § (2) bekezdésében szabályozott hatósági bizonyítvány kiállításának feltételeiként határozza meg a tartós kihasználatlanság megállapításának követelményeit, az Áe. 50. § (1) bekezdésén túli funkciót ad a tisztifőorvos által kiállított hatósági bizonyítványnak, államigazgatási szerv hatáskörébe utalja a tartós kihasználatlanság fennállásának megállapítását és ezzel államigazgatási szerv döntésétől teszi függővé a helyi önkormányzat önkormányzati ügyben hozott döntését.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság követelménye megkívánja, hogy a jog a helyi önkormányzat számára határozza meg azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén – az egészségügyi kapacitások tartós kihasználatlanságára hivatkozással – ellátási kötelezettségének csökkentése, szakmai összetételének megváltoztatása mellett dönthet, de ezeket a feltételeket az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az önkormányzati döntés feltételeként törvényben kell előírni.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az EüMr. 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisítette.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Eszt. 4. § (2)–(3) bekezdésében szabályozott tisztifőorvosi hatáskör gyakorlása – ha az az Áe. 50. § (1) bekezdésében szabályozott értelemben vett hatósági bizonyítvány kiállítását jelenti – nem sérti a helyi önkormányzatokat egészségügyi szakellátási kötelezettségük teljesítésében – az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján – megillető döntési önállóságot.
4. Az Eszt. alapján nincs akadálya annak sem, hogy a helyi önkormányzat működési területén az egészségügyi szakellátást fejlessze, bővítse és ennek során a törvényben szabályozott szakellátási kötelezettségét meghaladó ellátásokról gondoskodjon. Az Eszt. 2. §-ában szabályozott ellátási kötelezettségen felüli ellátás azonban nem tartozik a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatai körébe. A helyi önkormányzat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (4) bekezdése alapján önként vállalt feladatként vállalhat az Eszt. 2. §-ában meghatározott mértéket meghaladó egészségügyi szakellátási feladatokat. Az egészségügyi szakellátás fakultatív feladatként vállalt bővítését az Eszt. nem korlátozza, és a központi államigazgatási szervek által való korlátozását sem teszi lehetővé. Ha az önkormányzat gazdasági lehetőségei megengedik, a képviselő-testület teljesen szabadon dönthet arról, hogy a kötelező feladatain túl milyen további egészségügyi szolgáltatási feladatokat vállal.
Az egy más – és a helyi önkormányzat döntési autonómiájával összefüggésben nem álló – kérdés, hogy az önkormányzat szakellátási kötelességét meghaladóan létrehozott szolgáltatások milyen feltételek mellett épülhetnek be az egészségbiztosítás finanszírozási rendszerébe.
Az önként vállalt, új önkormányzati fejlesztésekre már törvény erejénél fogva nem terjed ki az OEP finanszírozási kötelezettsége. Az önkormányzat által önként vállalt feladatként kialakított új szolgáltatások csak akkor tarthatnak igényt az egészségbiztosítási finanszírozásra, ha megfelelnek az Eszt. 3. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek és az egészségügyi szakellátási kapacitásmódosítások szakmai feltételeiről, eljárási rendjének és az új szolgáltatók befogadásának szabályairól szóló 50/2002. (III. 26.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Korm.r.) és az EüMr.-ben meghatározott szabályoknak megfelelően az egészségbiztosítás rendszerébe befogadást nyernek. A ,,többletkapacitások'' egészségbiztosítási finanszírozásának feltétele az Eszt. 3. § (2) bekezdése alapján az, hogy az egészségügyi miniszternek a pénzügyminiszter egyetértésével megadott engedélye alapján az MEP a szolgáltatóval finanszírozási szerződést kössön.
Ezek a szabályok már nem a helyi önkormányzatokat az egészségügyi ellátás körében terhelő feladatok meghatározása, az önkormányzati jogok szabályozása körébe tartozó rendelkezések, hanem az államot – a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) alapján – a biztosítottakat megillető egészségügyi ellátások intézményi feltételeinek megteremtése körében terhelő kötelezettség teljesítését biztosító szabályok.
Az állam e feladatának az Eszt. szabályai szerint úgy tesz eleget, hogy előírja az egészségbiztosítás szerveinek szerződéskötési kötelezettségét a helyi önkormányzatok által fenntartott, valamint a többségi állami tulajdonban levő egészségügyi szolgáltatók által az ellátási felelősség körében nyújtott szolgáltatások tekintetében. Az azt meghaladó szolgáltatások esetén az egészségügyi ellátási rendszer fejlesztését szolgáló, a törvényben meghatározott preferenciák, valamint az egészségbiztosítási alap gazdasági lehetőségeinek figyelembevételével, – jogszabályban meghatározott, kötött eljárási (pályázati) rendben – egyedi mérlegelés alapján történik az egészségbiztosítás által finanszírozott szolgáltatók, szolgáltatások meghatározása.
Amint arra az Alkotmánybíróság már az Abh1.-ben és az Abh2.-ben is rámutatott, a rendszerváltást követően az egészségügyi ellátás rendszere jelentősen átalakult. Egészségügyi szolgáltatásokat nem kizárólag államigazgatási szervek és helyi önkormányzatok által fenntartott szolgáltatók nyújtanak. Szerepet kaptak az egészségügyi ellátásban az egyházak, alapítványok, vállalkozások is. (ABH 1995, 390., 391–392.; ABH 1996, 173., 182–183.) Az egészségbiztosítás rendszerébe való befogadás szabályozása ,,szektorsemleges'', az Eszt. 4. § (2)–(3) bekezdésében megállapított szabályok tulajdoni formától és a fenntartótól függetlenül minden az egészségügyi szakellátás körében szolgáltatást nyújtó szolgáltatóra vonatkoznak, amely az Eszt. 2. §-ában, illetőleg 5. §-ában szabályozott ellátási kötelezettségen túli egészségügyi szolgáltatást nyújt.
Ez a ,,szektorsemleges'' szabályozás azt hivatott biztosítani, hogy a helyi önkormányzatok által önként vállalt ellátási feladatok tekintetében az önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények, más egészségügyi szolgáltatókkal azonos esélyekkel, azonos jogi pozícióban vegyenek részt az egészségbiztosítási finanszírozás pályázati rendszerében.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. 2–5. §-ai nem sértik az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének, valamint 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt, a helyi önkormányzatok autonómiáját védő rendelkezéseket.
5. Az indítványozók álláspontja szerint alkotmányellenesek az Eszt. 13. § (3)–(4) bekezdésében foglalt, a Kormánynak, illetőleg az egészségügyi miniszternek végrehajtási jogszabályok megalkotására adott felhatalmazó rendelkezések is. A (3) bekezdésben a Kormány számára adott felhatalmazás olyan szabályok megalkotására irányul, amelyek a korábbi alkotmánybírósági határozatok szerint törvényi szabályozást igényelnének. A (4) bekezdésben a miniszternek adott felhatalmazás pedig egyrészt sérti az önkormányzati jogokat, mert a szakellátás kapacitásainak megosztására és az ellátó rendszer szakmai összetételének meghatározására adott felhatalmazás arra ad lehetőséget a miniszternek, hogy meghatározza az ellátási felelősség tényleges tartalmát. Ugyanakkor alkalmatlan eszköz arra, hogy miniszteri rendelet pótolja az Ntv. mellékleteiben szabályozott normatívákat és a területi ellátási különbségeket garanciális jelleggel kiegyenlítse.
Az Eszt. 13. § (3)–(4) bekezdésében szabályozott jogalkotási hatáskörök kifejezetten a helyi önkormányzatok jogainak szabályozására nem tartalmaznak felhatalmazást, így a felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján nem vizsgálható. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének sérelme csak akkor állapítható meg, ha a Kormány, illetőleg a miniszter a felhatalmazás alapján alkotott jogszabályban önkormányzati jogokat érintő szabályokat alkot. A felhatalmazás alapján megalkotott Korm.r. és EüM.r. alkotmányossági vizsgálatát az indítványozók nem kérték, ezért alkotmányosságukat az Alkotmánybíróság – az EüM.r.-nek az Eszt. 4. § (2) bekezdésével szoros tartalmi összefüggésben álló 5. § (2) bekezdése kivételével – nem vizsgálta.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az indítványban foglalt indokok alapján az Eszt. 13. § (3)–(4) bekezdésének alkotmányellenessége sem állapítható meg.
IV.
1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Eszt. vitatott szabályai sértik-e az Alkotmány 70/D. §-ában, valamint 70/E. §-ában szabályozott alapvető jogokat.
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben kifejtette álláspontját mind az Alkotmány 70/D. §-ának, mind 70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatosan. Az Alkotmánybíróságnak az Ntv. alkotmányosságának elbírálása kapcsán kifejtett megállapításai az Eszt. alkotmányosságának megítélése során is irányadók.
Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelynek keretében az állam – egyebek között – egészségügyi intézményhálózat működtetésére, az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi ellátás megszervezése körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség alkotmányos mértékét, az ellátásnak azt a minimumát, amelynek hiánya már alkotmányellenességet eredményez. A szélső eseteken túl az Alkotmány 70/D. §-ában meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. (ABH 1996, 173., 186–187.)
Az állam az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása és azok finanszírozási elveinek meghatározása során nagyfokú szabadságot élvez. A törvényhozónak ez a szabadsága mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdéseket, amíg az valamely alkotmányos jog (tulajdonhoz való jog, az egészségbiztosítás alapján érvényesülő ellátási jogosultság) megsértéséhez nem vezet. ,,Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás sokféleképpen szervezhető meg. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. Másrészt nincs alkotmányos ismérv arra, hogy a rendszer önmagában mennyiben alkalmas a biztosításon alapuló betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak olyan szélső esetben állapítható meg, ha egyértelmű, hogy a rendszer eleve alkalmatlan az államot terhelő kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható minimumának teljesítésére. (...) A rendszernek azonban garantálnia kell az Alkotmány 70/E. §-án alapuló társadalombiztosítási ellátási jogosultságot. Ez működtetésének alkotmányos követelménye, feltétele.'' (ABH 1996, 173., 188–189.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. vitatott szabályai következtében nem állt elő olyan kivételes, szélsőséges ellátatlanságot jelentő helyzet, amely miatt az Eszt. alkotmányellenessége az Alkotmány 70/D. §-a alapján megállapítható lenne.
2. Tekintettel arra, hogy az Eszt. támadott szabályai az egészségügyi szolgáltatók egészségbiztosítási finanszírozását érintik, az indítványozók érvelése alapján az Alkotmánybíróságnak az Eszt. rendelkezéseit vizsgálnia kellett az Alkotmány 70/E. §-ában foglaltakkal összefüggésben is.
Az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben megállapította:
,,A kötelező társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság viszont már valóságos alanyi jog, amelynek alkotmányos alapja azonban nem az Alkotmány 70/D. §-a, hanem az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezés, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem. A társadalombiztosításnak azokban az eseteiben tehát, ahol a biztosítási elem meghatározó szerepet játszik, a szolgáltatások megszüntetésének vagy csökkentésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 195.].'' (ABH 1996, 173., 187.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. közvetlenül az egészségbiztosítás ellátásaira való jogosultságot nem érinti. A kötelező egészségbiztosítás körében az egészségbiztosítás ellátásaira jogosultak körét, a biztosítottakat megillető ellátásokat, az ellátások igénybevételének rendjét az Ebtv. szabályozza. Az Eszt. rendelkezései nincsenek közvetlenül hatással az Ebtv.-ben az egészségbiztosítási jogosultságokra, a biztosítottak körére, a biztosítottakat az egészségbiztosítási jogviszony alapján alanyi jogon megillető szolgáltatásokra. Az Ebtv. 4. §-a kimondja, hogy az állam az Ebtv.-ben meghatározott ellátások teljesítését akkor is biztosítja, ha az ahhoz szükséges kiadások az Egészségbiztosítási Alapból nem fedezhetők. A biztosítottakat a kötelező egészségbiztosítás alapján megillető jogosultságok mértékét az egészségügyi szolgáltatások szervezésének az Eszt.-ben szabályozott, megváltozott rendje nem módosította, az Ebtv. által garantált ellátások köre és terjedelme nem változott, az egészségbiztosítás alapján járó szolgáltatások köre nem lett szűkebb. Így az egészségbiztosításhoz való jog, mint alkotmányos jog védelmi szintjét tekintve visszalépés, a védelmi szint csökkenése – önmagában az Eszt. új szabályai miatt – nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben hasonlóan ítélte meg az Ntv. és az egészségbiztosítás alapján járó szolgáltatásokat akkor szabályozó, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény viszonyát, azonban ahhoz, hogy az Ntv.-nek az Alkotmány 70/E. §-ával való összhangja megállapítható legyen, szükségesnek tartotta alkotmányos követelmény megállapítását.
Az Abh2. rendelkező részében kimondta:
,,1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) alkalmazása (végrehajtása) során az Alkotmány 70/E. §-án alapuló alkotmányos követelmény, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény szerint megállapított szolgáltatások teljesítését a rendszeren belül az államnak akkor is biztosítania kell, ha az egészségügyi ellátási szükséglet a Tv. 3. §-ában meghatározott és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladja.'' (ABH 1996, 173.)
Az alkotmányos követelmény indokolásaként az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. § (1)–(2) bekezdéséből következő, az államot terhelő kötelezettség és a társadalombiztosítás útján érvényesülő ellátásra való jogosultság a szolgáltatási rendszer tekintetében is annyit feltétlenül jelent, hogy az egészségbiztosító finanszírozásának hiánya miatt – a társadalombiztosítási törvényben államilag garantált mértékig – senki ne maradjon ellátatlanul. Így az Ntv.-vel bevezetett új finanszírozási rendszer csak akkor alkotmányos, ha a rendszerben a társadalombiztosítási törvény szerinti állami garanciavállalás megfelelően érvényesül és annak folytán finanszírozási hiány miatt egyetlen jogosult sem marad ellátás nélkül. (ABH 1996, 173., 188.)
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy ilyen alkotmányos követelmény meghatározása az Eszt. által kialakított rendszerben még inkább indokolt.
Az egészségbiztosítás rendszerébe tartozó egészségügyi szolgáltatásoknak a tényleges szükségletekhez való igazítása – törvényi normatívák hiányában – az egészségbiztosítás rendelkezésére álló anyagi eszközök függvényévé válhat azzal, hogy az egészségügyi szolgáltatási rendszer fejlesztése a befogadási eljárás során hozott, egyedi mérlegelésen alapuló kormányzati döntések tárgya lett. Az Eszt. ugyanis csak a helyi önkormányzatok, valamint a többségi állami tulajdonú egészségügyi szolgáltatók ellátási kötelezettsége körébe tartozó kapacitások tekintetében írja elő az egészségbiztosítás szerveinek szerződéskötési és finanszírozási kötelezettségét. Az egészségbiztosítási ellátások a társadalombiztosítási szolgáltatásoknak abba körébe tartoznak, ahol a biztosítási elemnek meghatározó szerepe van. Azaz az ellátásoknak azon esetkörébe tartoznak, ahol a szolgáltatások körének megszüntetése, csökkentése – az Alkotmánybíróságnak a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában (ABH 1995, 188., 195.) kifejtetteknek megfelelően – az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelmével járhat. Az egészségbiztosítási szakellátásokra való, az Ebtv.-ben meghatározott alanyi jogosultságok intézményi feltételeinek elégtelensége alkotmányosan védett alanyi jogok érvényesítésének lehetőségét veszélyeztetheti.
Különös tekintettel az Alkotmány 70/E. § (1)–(2) bekezdéséből következő államot terhelő kötelezettségre az Eszt.-vel bevezetett új finanszírozási rendszer is csak akkor alkotmányos, ha a rendszerben az Ebtv. 4. §-ában állami garanciavállalás megfelelően érvényesül, és senki, aki az Ebtv. alapján egészségügyi ellátásra jogosult – a finanszírozás hiánya miatt – nem marad ellátatlanul.
Ezért az Alkotmánybíróság indokoltnak tartotta az Abh2.-ben meghatározott alkotmányos követelménynek az új jogi környezethez igazított megerősítését. Így e határozat rendelkező részében kimondta, hogy az Eszt. 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során az Alkotmány 70/E. §-ából, valamint ezzel összefüggésben a tulajdonhoz való jog védelméből folyó alkotmányos követelmény, hogy az állam a jogosultakat a kötelező egészségbiztosítás keretében megillető alanyi jogosultságok érvényesüléséhez szükséges szakellátásokat úgy köteles biztosítani, hogy azokhoz a jogosultak akkor is hozzájussanak, ha a szükséges kiadások meghaladják az Egészségbiztosítási Alap kereteit.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ennek az alkotmányos követelménynek az érvényesülése esetén az Eszt. nem áll ellentétben az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott alapvető joggal.
V.
1. Az indítványozók kezdeményezték még az Eszt. 13. § (5) bekezdésében, valamint (6) bekezdésének a), b), c), e), f) pontjában foglalt hatályon kívül helyező rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát is.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy a törvényhozó egy új törvény megalkotása során mely szabályok hatályon kívül helyezését ítéli szükségesnek, a törvényhozó szabad mérlegelésének tárgya, alapvetően nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmánybíróságra annak vizsgálata tartozik, hogy a hatályon kívül helyezett szabályok helyett alkotott új szabályok, a hatályon kívül helyezés után hatályban maradó rendelkezések megfelelnek-e az Alkotmány előírásainak, illetőleg a hatályon kívül helyezés következtében nem keletkezett-e olyan alkotmányellenes helyzet, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását teszi szükségessé.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozók által támadott hatályon kívül helyező szabályok alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozók szerint az Eszt.-nek az indítvánnyal érintett részei sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét is azáltal, ,,hogy az elnagyolt és a kötelező feladatok több aspektusa tekintetében hallgató szabályozás kiszámíthatatlanná, tervezhetetlenné teszi a kötelező feladatok teljesítését''.
Amint azt az Alkotmánybíróság e határozat III. 2. pontjában már kifejtette, az Eszt. 2. §-a pontos, egyértelmű és kiszámítható szabályozását adja a helyi önkormányzatokat az egészségügyi szakellátás területén terhelő kötelező feladatoknak. Kimondja, hogy a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségüket a 2001. január 1. napján rájuk érvényes normatív kapacitáslekötési megállapodások, valamint a külön jogszabály alapján 2001. évben történt normatíván belüli kapacitáslekötési módosítások szerinti mértéknek és szakmai összetételnek megfelelően kötelesek teljesíteni. Azaz a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettsége megegyezik a törvény hatálybalépésének napján az önkormányzatot terhelő ellátási kötelezettség mértékével. Az Eszt. 4. §-a azt is egyértelműen meghatározza, hogy az önkormányzat milyen feltételek mellett változtathat ellátási kötelezettségének mértékén.
Ezt figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvénynek a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettségét meghatározó szabályai nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
3. Az indítványozók indítványukban hivatkoztak arra is, hogy az Eszt. szabályai sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését. Az indítvány ennek indokait nem fejti ki. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Eszt. vitatott rendelkezései és az Alkotmány 9. § (1) bekezdése között tartalmi összefüggés nem állapítható meg. Ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította az Eszt.-nek az indítványozók által vitatott 1–5. §-ai, továbbá a 13. § (3)–(5) bekezdése és a 13. § (6) bekezdés a), b), c), e), f) pontjai alkotmányellenessége az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések megsértése miatt nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 938/B/2001.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részétől eltérően nézetem szerint alkotmányos követelményként azt kellene kimondani, hogy az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá az egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Eszt.) 2–4. §-ának alkalmazása során a minden beteget megillető egészségügyi ellátást az Alkotmány 70/D. §-a alapján akkor is biztosítani kell, ha a kiadások meghaladják az Egészségbiztosítási Alap kereteit.
Indokaim a következők:
Az Eszt. 13. §-a hatályon kívül helyezte a az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ntv.) szabályait. Az indítványozók azt kifogásolták, hogy ennek következtében az Ntv.-nek a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettségére, valamint az egészségbiztosító finanszírozási kötelezettségére vonatkozó normatív előírások helyébe egyedi szerződések léptek.
Az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatban (ABH 1996, 173., a továbbiakban: Abh.) az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az államnak a törvényben meghatározott társadalombiztosítási szolgáltatások teljesítését akkor is biztosítani kell, ha a szükséglet az Ntv.-ben meghatározott és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladja. A követelmény alapja az Alkotmány 70/E. §-a és az alkotmányos tulajdonvédelem (ABH 1996, 173., 198.). Ezen az alkotmányos elven nem változtatott sem a jogszabályi háttér megváltozása, sem az Eszt. új szabálya. Az Alkotmánybíróság határozatában kimondott alkotmányos követelmény tehát az Ntv. alkalmazása során is irányadó. Az Eszt. megalkotása azonban további kérdéseket is felvet.
Az Eszt. 2. §-a szerint az egészségügyi szakellátást a 2001. évi helyzetnek megfelelően kell nyújtani és a 4. § alapján ehhez viszonyítva lehet csökkentést végezni, ha a kapacitás kihasználatlan. Ezekre a rendelkezésekre tekintettel kell meghatározni a szabályozásnak azt az alkotmányos alapját, amelyet az Ntv. preambuluma ki is emelt: a törvényt az Országgyűlés az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdéséből származó állami kötelezettség alapján alkotta meg.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata – kezdettől fogva – az alapvető jogok között különösen nagy szerepet tulajdonított az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében meghatározott élethez való jognak [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88., 92.]. Az Alkotmánybíróság azt a felfogást követi, hogy az államnak nemcsak tisztelnie kell az élethez való jogot, hanem feladata az élet védelme, az alapjog érvényesülési feltételeinek megteremtése [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297., 302.]. Az állam életvédelmi kötelezettségével magyarázta az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-a alapján az egészséges környezethez való jogot is [996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533., 535.; 27/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 129., 133.]. Az 56/1995. (IX. 15.) AB határozat kimondta, hogy az államnak az Alkotmány 70/D. §-ában meghatározott kötelezettsége a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez igazodik (ABH 1995, 260., 270.). A 77/1995. (XII. 21.) AB határozat arra is rámutatott, hogy az állam szabadon dönt arról, milyen módon alakítja ki a többszektorú egészségügyi szolgáltatási rendszerben az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott alapvető jog érvényesülésének garanciáit. Hangsúlyozta azonban, hogy az állam szabadsága nem mehet az egyik legfontosabb garanciális intézmény tartalmának megszüntetéséig (ABH 1995, 390., 397.).
Az Abh. – az Ntv. vizsgálatánál – az alkotmányos követelményt abban a körben, ,,ahol a biztosítási elem meghatározó szerepet játszik'' az Alkotmány 70/E. §-ával összefüggésben határozta meg (ABH 1996, 173., 187.). Alapvető, kiindulási tételként azonban az Abh. is az Alkotmány 70/D. §-ára hivatkozott (186.).
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény az Alkotmány 70/D. §-a alapján határoz meg különböző, az államot terhelő kötelezettségeket. Ilyen kötelezettség többek között az, hogy
– az állam biztosítsa az egyén egészségügyi ellátáshoz való joga gyakorlásához az egészségügyi ellátórendszer megfelelő mennyiségű, minőségű, eloszlású, összetételű és hatékonyságú működésének általános (szervezési, intézményi, oktatási, kutatási) feltételeit [141. § (2) bekezdésének a) pontja],
– sürgős szükség vagy veszélyeztető állapot gyanújával jelentkező beteg részére biztosítsák – az igénybevétel alapjául szolgáló jogviszonyra tekintet nélkül – az orvosi vizsgálatot, és amennyiben a vizsgálat a sürgős szükség vagy veszélyeztető állapot fennállását igazolja, a sürgősségi ellátást [77. § (1) bekezdése],
– minden betegnek megadják sürgős szükség esetén az életmentő, illetve a súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzését szolgáló ellátást, fájdalomcsillapítást, szenvedéscsökkentést (6. §),
– az állam biztosítsa a központi költségvetésben és az Egészségbiztosítási Alap költségvetésében a megfelelő szintű és minőségű egészségügyi ellátások működésének a fedezetét [142. § (1) bekezdése].
Minderre tekintettel az állam életvédelmi kötelezettségével összefüggésben, az Alkotmány 70/D. §-a alapján a jogalkalmazóknak az Eszt. 2–4. §-a alkalmazása során figyelembe kell venni – az Abh.-ban meghatározott mellett – azt az alkotmányos követelményt, hogy a minden beteget megillető egészségügyi ellátást akkor is biztosítani kell, ha a kiadások meghaladják az egészségbiztosítás kereteit.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás