29/2003. (VI. 2.) AB határozat
29/2003. (VI. 2.) AB határozat1
2003.06.02.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet utólagos felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csongrád Város Önkormányzata Képviselő-testületének az ,,Önkormányzati és intézményi pályázatokat előkészítő önkormányzati alkalmazottak érdekeltségi javadalmazásáról'' szóló 47/2001. (XII. 18.) Ökt. számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője törvényességi észrevételt tett Csongrád Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) az ,,Önkormányzati és intézményi pályázatokat előkészítő önkormányzati alkalmazottak érdekeltségi javadalmazásáról'' szóló 47/2001. (XII. 18.) Ökt. számú rendeletére (a továbbiakban: Ör.), amelyet a Képviselő-testület nem fogadott el. A hivatalvezető az Alkotmánybírósághoz előterjesztett beadványában rámutatott arra, hogy az Ör. megalkotására nincs felhatalmazása a Képviselő-testületnek. A hivatalvezető kifejtette, hogy az Ör.-nek az érdekeltségi javadalmazásra vonatkozó rendelkezései munkaviszonnyal összefüggő kérdések, melyeket külön törvények szabályoznak és azok nem adnak felhatalmazást ilyen tartalmú önkormányzati szabályozásra, továbbá az Ör. sérti a munkáltatói jogokat.
II.
Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.''
,,44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.''
,,36. § (2) A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyző
a) gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;
b) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz – a polgármester által meghatározott körben – a polgármester egyetértése szükséges.
(...)''
3. A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) rendelkezései:
,,13. § (1) A munkaviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, illetőleg törvényi felhatalmazás alapján egyéb jogszabály szabályozza.
(2) Kollektív szerződés a munkaviszonyra vonatkozó bármelyik kérdésről rendelkezhet, de – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – jogszabállyal ellentétes nem lehet.
(3) Kollektív szerződés, illetve a felek megállapodása e törvény harmadik részében meghatározott szabályoktól – ha e törvény másképp nem rendelkezik – eltérhet. Ennek feltétele, hogy a munkavállalóra kedvezőbb feltételt állapítson meg.
(4) A kollektív szerződés, illetve a felek megállapodása semmis, ha az a (2)–(3) bekezdésbe ütközik.
(5) Ha e törvény munkaviszonyra vonatkozó szabályt említ, ezen az (1)–(2) bekezdésben foglaltakat kell érteni.''
,,30. § Kollektív szerződés szabályozhatja:
a) a munkaviszonyból származó jogokat és kötelezettségeket, ezek gyakorlásának, illetve teljesítésének módját, az ezzel kapcsolatos eljárás rendjét;
b) a kollektív szerződést kötő felek közötti kapcsolatrendszert.''
,,193/V. § A munkavállaló minden naptári évben – külön juttatásként – az adott közigazgatási szervnél a tárgyévi munkavégzési kötelezettsége időtartamának arányában legalább egyhavi személyi alapbérének megfelelő díjazásra jogosult. Ezt az összeget legkésőbb a tárgyév utolsó hónapjában kell kifizetni. Ha a munkaviszony év közben megszűnik, a legalább egyhavi személyi alapbérének időarányos részét az utolsó munkában töltött napon ki kell fizetni. A juttatás kifizetését a munkáltatói igazolásra rá kell vezetni. A juttatás mértékének alapja a kifizetés esedékességekor irányadó személyi alapbér.''
4. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései:
,,1. § (1) E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki.''
,,4. § Az önkormányzati képviselő-testület a juttatásokkal és támogatásokkal összefüggésben e törvény keretei között rendeletben szabályozza a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatásokat.''
,,6. § (1) A munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének (a továbbiakban: hivatali szervezet) vezetője, illetve a testület gyakorolja. Törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogkör gyakorlása vezető megbízású köztisztviselőre írásban átruházható. Az átruházott munkáltatói jogkör nem ruházható tovább.
(2) Ha a köztisztviselő kinevezése testület hatáskörébe tartozik, a kinevezést, a felmentést és az összeférhetetlenség megállapítását, továbbá a fegyelmi eljárás megindítását és a fegyelmi büntetés kiszabását – kivéve az 51. § (2) bekezdését – a testület nem ruházhatja át.''
,,49/N. § (1) A köztisztviselő az adott közszolgálati feladat kiemelkedő teljesítéséért, illetve feladatainak hosszabb időn át történő eredményes végzéséért a következő elismerésekben részesíthető:
a) pénz- vagy tárgyjutalom,
b) hazai vagy külföldi jutalomüdülés,
c) a miniszter által adományozott, névre szóló emléktárgy,
d) a miniszter által alapított kitüntető cím, díj, plakett, oklevél, emléklap stb.,
e) kitüntetés.
(2) Az (1) bekezdés c)–d) pontjai alkalmazása szempontjából a miniszteren saját hivatal tekintetében a köztársasági elnököt, az Országgyűlés elnökét, az Alkotmánybíróság elnökét, az országgyűlési biztost, a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, a közgyűlés elnökét, a főpolgármestert, a polgármestert és a közigazgatási szerv vezetőjét is érteni kell.''
5. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) rendelkezései:
,,2. § (1) A közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi.
(2) A kollektív szerződés és a közalkalmazotti szabályzat nem lehet jogszabállyal ellentétes. Az a rendelkezés, amely e tilalomba ütközik semmis.
(3) A közalkalmazotti jogviszonyra a Munka Törvénykönyve szabályait az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.''
,,77. § (1) A közalkalmazottat a munkáltató – meghatározott munkateljesítmény elérésének, illetve átmeneti többletfeladatok (ide nem értve a helyettesítést) teljesítésének ösztönzésére – meghatározott időre szóló, havi rendszerességgel fizetett keresetkiegészítésben részesítheti.
(2) A kiemelkedő, illetőleg tartósan jó munkát végző közalkalmazottat a munkáltató jutalomban részesítheti.''
6. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Szt.) rendelkezései:
,,1. § (1) E törvény hatálya a Határőrség, a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok (e törvény alkalmazásában a továbbiakban együtt: fegyveres szervek) hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára (a továbbiakban: szolgálati viszony) és társadalombiztosítási ellátására terjed ki.
(2) E törvény rendelkezéseit a fegyveres szervek szerződéses állományú tagjaira, továbbá – a rájuk vonatkozó mértékben – a hivatásos állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben a fegyveres szervek hivatásos, szerződéses és nyugállományú tagjainak hozzátartozóira is alkalmazni kell.''
,,36. § (1) A szolgálati viszony alanya az állam képviseletében a fegyveres szerv, illetve a szolgálatában álló hivatásos állomány tagja.
(2) A szolgálati viszonnyal kapcsolatos munkáltatói jogokat – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – az állományilletékes parancsnok gyakorolja.
(3) Jogszabályban meghatározott rész munkáltatói jogokat az állományilletékes parancsnok alárendeltségébe tartozó parancsnok, kiemelt munkáltatói jogokat a törvény 2. számú melléklete alapján az országos parancsnok és a miniszter gyakorol.''
7. Az Ör. rendelkezései:
,,Csongrád Város Önkormányzatának Képviselő-testülete az önkormányzati gazdálkodás fontos lehetőségének tartja a pályázatokat, ezért fontos, hogy az önkormányzat és intézményei a meghirdetett pályázatokon részt vegyenek, és minél eredményesebben. Az előkészítő munka elismerése és ösztönzése érdekében a képviselő-testület a következő rendeletet alkotja:
1. § (1) Ezen rendelet hatálya kiterjed Csongrád Város Önkormányzata és intézményei – ideértve a polgármesteri hivatalt is – által benyújtott pályázatokat előkészítő önkormányzati köztisztviselőkre, közalkalmazottakra, munkaviszonyban lévő alkalmazottaira, szolgálati jogviszonyban alkalmazottakra, közhasznú és közcélú foglalkoztatottakra (továbbiakban: önkormányzati alkalmazottak).
(2) Nem terjed ki a rendelet hatálya a Széchenyi terv címzett és céltámogatás, a fejezeti kezelésű központi alapok, a megyei és regionális területfejlesztési tanács pályázataira. Önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő állami támogatása igénylésére.
2. § (1) Támogatást nyert önkormányzati vagy intézményi pályázatot előkészítő önkormányzati alkalmazott(ak) részére a következő mértékű és összegű javadalmazás állapítható meg:
Ha a pályázattal nyert összeg:
0–50 E Ft közötti a javadalmazás összege 5 E Ft
50–1000 E Ft között 6%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 8 E Ft
100–500 E Ft között 3%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 20 E Ft
500–1000 E Ft között 2%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 30 E Ft
1000–18 000 E Ft között 1%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 200 E Ft
18 000–36 000 E Ft között 0,5%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 290 E Ft
36 000 E Ft-nál magasabb összegnél 0,3%.
(2) A javadalmazást az (1) bekezdés szerinti táblázat alapján sávosan, halmozottan lehet megállapítani.
(3) A pályázat után fizethető javadalmazás felső határa a pályázat elbírálásáról szóló értesítés időpontjában aktuális köztisztviselői illetményalap tízszerese.
3. § (1) Támogatásban nem részesült pályázat előkészítéséért is megállapítható elismerés, ha a pályázat időben benyújtásra került, a kiírás szerinti tartalmi és formai követelményeknek megfelelt, az elutasítás indoka kizárólag a pénzügyi keret hiánya.
Ha a pályázott összeg:
100–1000 E Ft között 4 E Ft
1000 E Ft-nál magasabb összeg 0,5%
(2) A javadalmazást az (1) bek. szerinti táblázat alapján sávosan és halmozottan lehet megállapítani, melynek maximális összege a pályázat elbírálásáról szóló értesítés évében aktuális köztisztviselői illetményalap.
4. § (1) Amennyiben a pályázat előkészítésében több alkalmazott vett részt, a javadalmazás összegének felosztásáról legkésőbb a pályázat elbírálásáig, írásban meg kell állapodni. Ha a megállapodásban az intézmény vezetője is érintett, a megállapodást a polgármesterrel láttamoztatni kell.
(2) Ha a pályázat előkészítésében díjazásért külső közreműködő is részt vett, a 2. § (1) bekezdés szerint figyelembe vett pályázati összeget a külső közreműködés arányában csökkenteni kell.
5. § (1) A javadalmazás megállapítására a polgármester egyetértésével az intézmény vezetője, az önkormányzat pályázata, 2 vagy több intézmény közös pályázata, illetve az intézményvezető érintettsége esetén pedig a polgármester jogosult.
(2) A kifizetésről az intézmény, illetve a Polgármesteri Hivatal Városgazdasági Irodája gondoskodik a pályázat elbírálásáról kapott hivatalos értesítést követő június és december hónapban.
(3) A képviselő-testület a javadalmazás pénzügyi fedezetét járulékaival együtt az éves költségvetésben a pályázati alap részeként biztosítja. A kifizetett javadalmazás és járulékai összegét az intézmény részére pótelőirányzatként biztosítja.''
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület nem rendelkezik hatáskörrel az Ör. megalkotására ilyen tartalommal. A Képviselő-testület az Ötv. 16. §-a alapján, a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet. A pályázatokat előkészítő – az Ör. szerinti – önkormányzati alkalmazottak munkájának anyagi elismerése, ,,javadalmazása'' nem minősül olyan helyi társadalmi viszonynak, amely önkormányzati rendeletben szabályozható.
Az önkormányzati alkalmazottak munkájának elismerése a munkavégzésre irányadó szabályok szerint történhet. Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az önkormányzati alkalmazottak munkaviszonyára, közszolgálati jogviszonyára, közalkalmazotti jogviszonyára, szolgálati jogviszonyára vonatkozó szabályokat külön törvények határozzák meg. Ezen törvények egyike sem ad a Képviselő-testületnek felhatalmazást az Ör. tartalma szerinti szabályozásra, tehát a Képviselő-testületnek törvényi felhatalmazása sincs az Ör. megalkotására. A hivatkozott törvények meghatározzák a munkáltatói jogok gyakorlóját, ezzel szemben az Ör. munkáltatói jogokról, a pályázatok előkészítésében részt vevő önkormányzati alkalmazottak javadalmazásáról, azok mértékéről döntött, elvonva a munkáltatók egyes hatásköreit. Ez viszont ellentétes azokkal a törvényi rendelkezésekkel, amelyek a munkáltatói jogok gyakorlását szabályozzák. A Képviselő-testület jó cél – a pályázatokat előkészítő munka elismerése és ösztönzése – érdekében törvénysértő megoldást választott. Ha a képviselő-testület megfelelő pénzügyi fedezetet biztosít, a munkáltatók azonos elvek szerint elismerhetik és ösztönözhetik a pályázatok elkészítésében résztvevőket.
Az önkormányzati köztisztviselők tekintetében a munkáltatói jogokat – meghatározott körben a polgármester egyetértésével – a jegyző gyakorolja az Ötv. 36. § (2) bekezdés b) pontja alapján. Következésképen a jutalmazás – az Ör. szerinti tisztázatlan tartalmú ,,javadalmazás'' – a jegyző hatáskörébe tartozik. A jegyzőnek ezt a hatáskörét az Ör. törvénysértő módon elvonta, a köztisztviselők tekintetében törvénysértő rendelet az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes.
A Kjt. 2. § (1) bekezdése szerint a közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi. Következésképpen közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket – hatáskör hiányában – önkormányzati rendelet nem szabályozhat, emiatt az Ör. a közalkalmazottak tekintetében is törvényellenes.
Az Mt. 13. § (1) bekezdése szerint a munkaviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, illetőleg törvényi felhatalmazás alapján egyéb jogszabály szabályozza. Törvény nem ad felhatalmazást az önkormányzati képviselő-testületeknek az Ör. szerinti tartalommal való szabályozásra, e tekintetben sincs felhatalmazása az önkormányzatnak a rendelet megalkotására, így az Ör. az Mt. szerint alkalmazottak tekintetében ugyancsak törvénysértő.
A szolgálati jogviszonyban állók tekintetében is sérti az Ör. a munkáltatói jogok gyakorlását, mert azokat az Szt. 36. § (2) bekezdés alapján az állományilletékes parancsnok gyakorolja.
Az idézett törvények a munka elismerésére – többek között – a jutalmat intézményesítik. Az Ör. az önkormányzati alkalmazottaknak javadalmazás megállapítását teszi lehetővé, de nem határozza meg a ,,javadalmazás'' tartalmát, fogalmát. Az Alkotmánybíróság számos határozatában – először a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában – rámutatott arra, hogy ,,a jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre ... láthatóak legyenek... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró más jogalanyok és állami szervek magatartását''. (ABH 1992, 77, 84, 91–92.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. által használt ,,javadalmazás'' fogalma nem tesz eleget az előzőekben megfogalmazott, a jogbiztonság érvényesülését szolgáló követelményeknek.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület törvényi felhatalmazás nélkül, a vonatkozó törvényi rendelkezésekkel ellentétesen, tehát az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenesen alkotta meg az Ör.-t, ezért azt megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 502/H/2002.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás