312/B/2003. AB határozat
312/B/2003. AB határozat*
2011.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénnyel összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 121. § (3) bekezdése és 126. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
I n d o k o l á s
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Szt.) az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2003. évi IV. törvénnyel módosított 121. § (3) bekezdése, valamint 126. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó érvelése során abból indult ki, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális ellátáshoz való jog és ezzel összefüggésben a 70/D. §-ban szabályozott egészségügyi ellátáshoz való jog érvényesülése során, a szociális ellátásra rászorulóknak az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogából, emberi méltóságából, autonómiájából folyó joga az, hogy az ellátási formák és intézmények adta lehetőségek között válasszon, maga döntsön arról, hogy a szociális ellátást hol és mely szerv fenntartásában működő szociális otthonban, vagy szociális intézményben, illetőleg a saját otthonában kívánja-e igénybe venni. Az indítványozó érvelése szerint az ellátási szerződésnek az Szt. 121. § (3) bekezdésében, valamint 126. § (3) bekezdésében megállapított szabályai az ellátásra szorulónak ezt a döntési jogosultságát korlátozzák, mivel az önkormányzat az ellátási szerződés megkötésére és ezzel összefüggésben a normatíva átengedésére csak akkor köteles, ha saját mérlegelése szerint az ellátást nem, vagy nem teljes mértékben biztosítja és nem a szociális ellátásra rászoruló választásának megfelelően kötelezi az önkormányzatot költségvetési forrásainak átengedésére.
Az indítványozó álláspontja szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a szociális ellátásokat szabályozó törvény nem tartalmazza az alapellátás anyagi feltételeit abban az esetben, ha azt az ellátott családtagjai az ápolást, gondozást az ellátott saját otthonában nyújtják. Ez a szabályozás diszkriminatív a családi ellátást igénybevevő rászorulóval szemben, akinek alkotmányos alapjogon járó ellátását, az ellátása finanszírozását tagadják meg.
Az indítvány benyújtását követően az Alkotmánybíróság 15/2004. (V. 14.) AB határozatában (ABH 2004, 269.) vizsgálta az Szt. 121. § (3) bekezdését, valamint 126. § (3) bekezdését. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szt. 121. § (3) bekezdése ellentétes a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között, a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természeti kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt, és az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett megállapodással, így nemzetközi szerződésbe ütközik, ezért a vitatott szabályt megsemmisítette, a 126. § (3) bekezdése megsemmisítésére benyújtott indítványt elutasította.
Erre tekintettel, az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, nyilatkozzon arra nézve, hogy az Szt. 121. § (3) bekezdése, valamint 126. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapításra irányuló indítványát fenntartja-e. Az indítványozó a 15/2004. (V. 14.) AB határozatban elbírálttól eltérő alkotmányossági indokaira hivatkozással az indítványt fenntartotta. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványát további érvekkel egészítette ki. Álláspontja szerint a mulasztás abban áll, hogy arra az esetre, ha a család vállalja a rászoruló gondozását, a törvény semmilyen formában nem teszi kötelezővé támogatás, ellentételezés biztosítását. „Eltekintve attól, hogy ez ellenkezik a családok támogatását előíró alkotmányos elvvel, s másrészt a legésszerűbb megoldása is a gondozásnak, diszkriminatív is a terhet vállaló családok és az azt nem vállalók között.”
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései.
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.”
2. Az Szt. 121. § (3) bekezdésének és 126. § (3) bekezdésének az indítványozó által megsemmisíteni kért rendelkezései:
„121. § (3) Amennyiben a települési önkormányzat az 59–65/E. §-okban megjelölt alapellátási feladatokat nem látja el, vagy nem teljes mértékben látja el, úgy ellátási szerződés megkötésével köteles gondoskodni az alapellátási feladatokról.”
Az Szt.-nek ez a rendelkezése már nem hatályos, a 15/2004. (V. 14.) AB határozat (ABH 2004, 269.) megsemmisítette.
„126. § (3) Az e törvény 59-65/E. §-aiban meghatározott alapellátási feladatok biztosítása érdekében kötött ellátási szerződés alapján az önkormányzat köteles a nem állami, illetve egyházi fenntartó részére az általuk biztosított szolgáltatás térítési díjjal csökkentett költségének összegét elérő ellenértéket biztosítani. Az ellátási szerződésben megállapított ellenértéket az önkormányzat – részben vagy egészben – a külön jogszabályban meghatározott normatív állami támogatás összegéből teljesíti.”
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szt. e rendelkezését 2005. január 1-jétől hatályon kívül helyzete az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény 72. § (1) bekezdésének aq) pontja.
III.
1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, mert az Szt. nem tartalmazza az alapellátás anyagi feltételeinek biztosítását arra az esetre, ha a szociális ellátást, ápolást, gondozást a rászorulónak a családtagjai nyújtják.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.
Az Abtv. e szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ez által az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárása során mindenekelőtt arra kereste a választ, hogy a jogalkotót terheli-e szabályozási kötelezettség e körben. Az indítványozó az állam szabályozási kötelezettségét az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális biztonsághoz való jogból vezeti le.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át számos határozatában a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló hatáskörében eljárva értelmezte, és bontotta ki annak tartalmát. A szociális biztonsághoz való jog – az Alkotmánybíróság eddigi értelmezéseiben – olyan ellátórendszer kiépítésére, működtetésére irányuló állami kötelezettséget jelent, amely biztosítja az ellátáshoz való jognak azt az alkotmányos minimumát, amely az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához elengedhetetlen. A megélhetési minimum biztosításából azonban konkrétan meghatározott részjogok, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. A szociális jogok esetében az ellátórendszer részjogosítványai összességének, illetőleg egy adott, konkrét ellátási formának az egyéb juttatásokkal együttesen kell megfelelnie az általános mércének, az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának. [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 251, 254.]
„Az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog tehát – az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának alkotmányos követelménye által meghatározottan – jelenti az emberi státus, az emberi létfeltételek mindazon összetevőit (segélyezési, ellátási, gondozási formákat), amelyeket az állam a törvényalkotás útján biztosítani köteles. Ennek megfelelően a jogalkotó számára a törvények szabályozásának elfogadása során az a kötelezettség fakad, hogy a betegségük, rokkantságuk miatt erre rászorulók részére a megélhetéshez szükséges ellátást a szociális intézmények rendszerével biztosítsa.” (676/E/2000. AB határozat, ABH 2005, 926, 929.)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében tehát az államnak az Alkotmány 70/E. §-ából folyó kötelezettsége, hogy törvényhozás útján biztosítsa a személyes gondoskodásra rászorulók gondozására, ápolására hivatott szociális ellátó rendszer működését.
E kötelezettségének az állam szociális ellátási formák és intézmények rendszerének (pénzbeli ellátások, szociális alap- és szakosított szolgáltatások) szabályozása útján tesz eleget. Az indítvány benyújtását követően az Szt. többszöri módosításának következtében a vitatott szabályozáshoz képest jelentősen megváltozott az Szt. intézményrendszere. A hatályos Szt. szabályozási rendszerének kiinduló pontja az, hogy a rászorulókról elsősorban otthonukban, lakókörnyezetükben kell gondoskodni. Ezt a gondoskodást pénzbeli ellátások és a szociális alapszolgáltatások hivatottak biztosítani. E körben a jogszabályok több olyan ellátási formát, szolgáltatást szabályoznak, amelyek célja az otthoni gondozáshoz, ápoláshoz nyújtott állami segítségnyújtás. Az Szt. 40–44. §-ai alapján ápolási díjra jogosult az a hozzátartozó, aki a súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg családon belüli, otthoni gondozását, ápolását vállalja, emellett a szociális alapellátás keretében több olyan szolgáltatás biztosítását írja elő, amelynek célja az otthoni gondozás segítése (Szt. 60. § – falugondnoki, tanyagondnoki szolgáltatás; Szt. 62. § – étkeztetés; Szt. 63. § – házi segítségnyújtás; Szt. 65. § – jelzőrendszeres házi segítségnyújtás; Szt. 64. § – családsegítés; Szt. 65/C. § – támogató szolgáltatás). A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 14. § (3) bekezdése alapján a biztosított jogosult a fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátást kiváltó otthoni szakápolásra és otthoni hospice ellátásra, amelynek feltételeit az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 35. §-a határozza meg.
Az Szt. 66. § (1) bekezdése alapján a rászorultak intézményi keretek között történő ápolását, gondozását (szakosított ellátási formában – ápolást, gondozást nyújtó intézmények Szt. 67–71/B. §-ok; átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények Szt. 80–84. §-ok; lakóotthonok Szt. 85/A. §) akkor kell biztosítani, ha az életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük miatt a rászorult személyekről az alapszolgáltatások keretében nem lehet gondoskodni.
Mind az alapszolgáltatások, mind a szakosított ellátások biztosításáról az állam gondoskodhat úgy, hogy egyrészt maga, illetőleg a helyi önkormányzatok hoznak létre, tartanak fenn szociális szolgáltatásokat nyújtó intézményeket. Másrészt a szociális szolgáltatásokat biztosíthatja oly módon is, hogy az állam normatív költségvetési hozzájárulást és egyéb támogatást nyújt azoknak a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartóknak, amelyek ilyen szolgáltató intézményeket tartanak fenn. A nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók (egyházi jogi személy, alapítvány, országos kisebbségi önkormányzat, non profit gazdasági társaság, gazdasági társaság és magánvállalkozó) költségvetési támogatásának mértékét az éves költségvetési törvény – legutóbb a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. törvény Hatodik fejezete – állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből az állam kötelezettségei tekintetében csak az következik, hogy az állam a polgárok szociális biztonsághoz való jogának érvényesítése érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani, működtetni. Az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit, a szociális gondoskodás, az ellátás jogintézményeit és mértékét az Alkotmány nem határozza meg. Az állam nagyfokú szabadságot élvez a szociális biztonság konkrét eszközeinek szabályozása tekintetében. A jogalkotó mindaddig szabadon határozhatja meg a rászorultaknak járó ellátások, szolgáltatások feltételeit és mértékét is, amíg az az Alkotmány valamely rendelkezésébe (pl.: diszkrimináció tilalma) nem ütközik. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 338–340.; 676/E/2000. AB határozat, ABH 2005, 926, 929.]
A fentiek alapján megállapítható, hogy a hatályos jogi szabályozás – az Alkotmány 70/E. §-ából folyó szabályozási kötelezettségének megfelelően – kialakította azokat a szociális intézményeket, amelyek – rászorultság esetén – állami segítséget, támogatást nyújtanak azoknak a családoknak, amelyek családtagjaik otthoni ápolását, gondozását biztosítják. Az állami támogatás módjában, eszközrendszerében meglévő különbségek az otthoni és az intézményi ellátás eltérő jellegéből fakadnak, és nem jelentik azt, hogy a jogalkotó megkülönböztetést tesz a gondozást vállaló és az azt nem vállaló családok között. Így a szabályozás tekintetében az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hatályos jogi szabályozás kapcsán az indítványozó által kifogásolt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem állapítható meg.
2. Az indítványozó kezdeményezte az Szt. 121. § (3) bekezdésének, valamint 126. § (3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát is.
Az Szt. 121. § (3) bekezdését az Alkotmánybíróság 15/2004. (V. 14.) AB határozata (ABH 2004, 269.) megsemmisítette, a 126. § (3) bekezdését 2005. január 1-jétől hatályon kívül helyezte az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény 72. § (1) bekezdésének aq) pontja, az Szt. 126–127. §-ának a szociális szolgáltatók támogatását érintő szabályait újraszabályozta a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXX. törvény 51–52. §-a. E módosítások eredményeként az Szt. hatályos szövege az indítványban támadott rendelkezéseket nem tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság – főszabályként – hatályos jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja. Hatályát vesztett jogszabályi rendelkezés csak a konkrét normakontroll eseteiben akkor képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés, azaz ha az eljárás az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján folyik. [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.] Tekintettel arra, hogy az indítvány nem tartozik e körbe, az Alkotmánybíróság az Szt. 121. § (3) bekezdése, valamint 126. §-ának (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2011. május 10.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bihari Mihály s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Bragyova András s. k., |
Dr. Holló András s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás