443/B/2003. AB határozat
443/B/2003. AB határozat*
2006.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 14. § (4) bekezdése, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 10/A. § (2) bekezdése, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 14. § (5) bekezdés utolsó fordulata és a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 11. § (5) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére, valamint konkrét ügyben való alkalmazhatóságuk kizárására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó bíró a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: 2000. évi költségvetési tv.) 14. § (4) bekezdése és a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Feot.) 10/A. § (2) bekezdését módosító 72. § (1) bekezdése, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: 2001–2002. évi költségvetési tv.) 14. § (5) bekezdés utolsó fordulata, valamint a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény (a továbbiakban: 2003. évi költségvetési tv.) 11. § (5) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását és az előtte folyamatban lévő perben való alkalmazhatóságuk kizárásának kimondását kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az indítványozó részletesen kifejtette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a 7. § (2) bekezdésével és a 9. § (2) bekezdésével ellentétesek azok a rendelkezések, amelyek megváltoztatták a Széchenyi Professzori Ösztöndíj mértéke megállapításának módját, illetőleg meghatározták annak éves összegeit.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét az okozta az indítványozó szerint, hogy „a hatálybalépésüket megelőzően létrejött jogviszonyokra is visszaható hatállyal rendelkeztek” a támadott rendelkezések, amelyek azonban „egyértelmű rendelkezést a visszamenőleges hatályról nem tartalmaztak” és így megfogalmazásuk is félreérthető, ami „szélsőséges jogalkalmazói értelmezésre ad ... lehetőséget”.
Az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében deklarált piacgazdaság részét képező szerződési szabadságot sértő módon avatkozott be a jogalkotó a magánjogi jogviszonyokba azzal, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (2) bekezdésében megfogalmazott kivételes indok nélkül módosította a már megkötött Széchenyi Professzori Ösztöndíjak összegét.
Az indítványozó hivatkozott még a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) több rendelkezésének – a 12. § (2) bekezdésének, a 18. § (1) és (2) bekezdésének – a megsértésére, ami álláspontja szerint az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének sérelmét eredményezte, valamint arra, hogy a kifogásolt jogalkotás nem felelt meg az Alkotmánybíróság 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 146.) megfogalmazott követelményeknek sem.
2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az indítványozó által sérelmezett rendelkezések már nem hatályosak.
A 2000. évi költségvetési tv. 14. § (4) bekezdését, a 2001–2002. évi költségvetési tv. 14. § (5) bekezdését és a 2003. évi költségvetési tv. 11. § (5) bekezdését a jogalkotó formailag ugyan nem helyezte hatályon kívül, de éves költségvetési törvényi rendelkezések lévén a költségvetési év végével teljesedésbe mentek. A Jat. 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság a Jat-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. Eszerint formális hatályon kívül helyezés nélkül is hatályát vesztettnek kell tekinteni azt a jogszabályt, amelynek rendelkezései teljesedésbe mentek, és már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek (1239/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 905, 906.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.; 332/B/2000. AB végzés, ABH 2002, 1742, 1743.; 544/B/2003. AB végzés, ABH 2005, 1738, 1739.).
A 2000. évi költségvetési tv. 72. § (1) bekezdése a Feot. 10/A. § (2) bekezdését módosította. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy a módosító rendelkezés alkotmányellenességének állítása esetén a módosítás révén az új tartalmat magában foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153, 160.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683–684.]. A Feot-ot – és a 2000. évi költségvetési tv. 72. §-át – viszont 2006. március 1-jével hatályon kívül helyezte a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 151. § (3) bekezdés a) és bh) pontja.
Az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. Hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát az Alkotmánybíróság kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján – mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség – az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.].
A jelen ügyben az indítvány az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés, ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányosságát érdemben megvizsgálta.
II.
1. Az Alkotmány felhívott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
2. A Feot. vizsgált rendelkezése:
„10/A. § (2) Az ösztöndíj – amely személyi jövedelemadó köteles, de nem képezi a társadalombiztosítási járulék alapját – négy évre nyerhető el, és mértékét évente a költségvetési törvény határozza meg.”
3. A 2000. évi költségvetési tv. vizsgált rendelkezése:
„14. § (4) A Feot. 10/A. §-ában meghatározott Széchenyi Professzori Ösztöndíj 2000. évi összege 2 160 000 forint/fő.”
4. A 2001–2002. évi költségvetési tv. vizsgált rendelkezése:
„14. § (5) A Feot. 10/A. §-ában meghatározott Széchenyi István Ösztöndíj összege egyetemi docens esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 30%-a, főiskolai tanár esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 25%-a, a Békésy György Posztdoktori Ösztöndíj összege oktató, illetve kutató esetében a (4) bekezdésben meghatározott összeg 20%-a, nem oktató esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 70%-a, „a Széchenyi Professzori Ösztöndíj 2001. évi összege 2 448 000 forint/fő, 2002. évi összege 2 638 000 forint/fő”.
5. A 2003. évi költségvetési törvény vizsgált rendelkezése:
„11. § (5) A Feot. 10/A. §-ában meghatározott Széchenyi István Ösztöndíj havi összege egyetemi docens (tudományos főmunkatárs) esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 30%-a, főiskolai tanár esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 25%-a, a Békésy György Posztdoktori Ösztöndíj havi összege oktató, illetve kutató esetében a (4) bekezdésben meghatározott összeg 20%-a, nem oktató esetében a (4) bekezdésben megállapított összeg 70%-a, a Széchenyi Professzori Ösztöndíj évi összege 2 820 000 forint/fő.”
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye a jogalkotó kötelezettségévé teszi annak biztosítását, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és a működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: a jogállamiság – egyebek mellett – megköveteli, hogy „meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek” (ABH 1992, 131, 132.). A visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát a Jat. 12. § (2) bekezdése is kimondja, miszerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Az alkotmánybírósági gyakorlat következetes abban a kérdésben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősül az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.].
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontját vizsgálta meg. Megállapította, hogy a Feot. 10/A. § (2) bekezdése és a 2000. évi költségvetési tv. 14. § (4) bekezdése a kihirdetését követő 8. napon, 2000. január 1-jén; a 2001–2002. évi költségvetési tv. 14. § (5) bekezdése a kihirdetését követő 10. napon, 2001. január 1-jén; a 2003. évi költségvetési tv. 11. § (5) bekezdése pedig a kihirdetését követő 6. napon, 2003. január 1-jén lépett hatályba és mindegyiket a hatálybalépését követően – a költségvetési törvények rendelkezéseit az adott évben – kellett alkalmazni.
Mivel a vitatott rendelkezések – tartalmuk szerint – a már korábban odaítélt ösztöndíjak összegét is módosították, ezért az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a módosítás mit jelentett a meglévő szerződések vonatkozásában. A Feot. 10/A. § (2) bekezdésének 1997. január 1-jétől hatályban volt rendelkezése szerint a Széchenyi Professzori Ösztöndíj a „költségvetési évet megelőző évben érvényes legkisebb kötelező munkabér nyolcszorosa”, 1999-ben 1 872 000 forint volt. A 2000. évi költségvetési tv. 72. § (1) bekezdésével módosított Feot. 10/A. § (2) bekezdése értelmében ezt a mértéket 2000. január 1-jét követően az éves költségvetési törvények állapították meg, amely 2000-ben 2 160 000 forint [2000. évi költségvetési tv. 14. § (4) bekezdés] 2001-ben 2 448 000 forint és 2002-ben 2 638 000 forint [2001–2002. évi költségvetési tv. 14. § (5) bekezdés], 2003-ban pedig 2 820 000 forint [2003. évi költségvetési törvény 11. § (5) bekezdés] volt.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a támadott rendelkezések sem kifejezetten, sem tartalmuk szerint nem minősülnek visszamenőleges hatályú jogalkotásnak. A jogalkotó mindegyik rendelkezést a kihirdetését követően léptette hatályba és rendelte alkalmazni. A hatálybalépés időpontja és a rendelkezések tartalma – miszerint adott évre megállapították a Széchenyi Professzori Ösztöndíjak mértékét – egyértelmű volt. A már odaítélt Széchenyi Professzori Ösztöndíjakat is érintő módosítás kizárólag a jövőre nézve jelentett változást; a már odaítélt ösztöndíjak visszamenőleg (és ezt követően) nem csökkentek; a támadott rendelkezések tehát nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
2. Az indítványozó az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének sérelmét a Ptk. 226. § (2) bekezdésének megsértésére hivatkozással állította. Az indítványozó által is említett 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban (ABH 1991, 146.) az Alkotmánybíróság a Ptk. 226. § (2) bekezdésével kapcsolatban; miszerint jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg; a következőkre mutatott rá. Egyrészt arra, hogy a Ptk. 226. § (2) bekezdését a 226. § (1) bekezdésével összefüggésben kell vizsgálni, ez utóbbi ugyanis lehetőséget teremt a szerződésekbe való állami beavatkozásra, amikor úgy rendelkezik, hogy a jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződéseknek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek. Az Alkotmánybíróság részletesen kifejtette továbbá, hogy önmagában nem alkotmányellenes az a rendelkezés, amely megengedi az állam beavatkozását – adott feltételek fennállása esetén – a már megkötött szerződésekre kihatóan is. Az Alkotmánybíróság kiemelte „[m]inden olyan szerződés, amelyet a szerződés megkötését követően nem rögtön teljesítenek, bizonyos fokú kockázatot jelent a felek számára. A szerződéskötést követően ugyanis olyan változások állhatnak be, amelyek eredményeként a szerződés gazdasági egyensúlya teljesen felborulhat, de legalábbis jelentős aránytalanságok következhetnek be. Ha ezeket a szerződő felek megállapodásukkal, szerződésmódosítással nem tudják rendezni, ezek kiküszöbölése ... a szerződésekbe történő beavatkozást teheti szükségessé. ... A Ptk. 226. § (2) bekezdésében írt rendelkezés első fordulatának tehát az a funkciója, hogy a fennálló szerződések szolgáltatási egyensúlyának felborulása esetén az állami beavatkozást ... lehetővé tegye” (ABH 1991, 146, 151–153.).
A Széchenyi Professzori Ösztöndíjat 1997. január 1-jével hozta létre a Feot. módosításáról szóló 1996. évi LXI. törvény 11. §-a. A törvényhozó a Feot. 10/A. § (2) bekezdésében az ösztöndíj mértékét ekkor úgy állapította meg, hogy az „a mindenkori minimálbér nyolcszorosa”. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 81. § (10) bekezdése 1998. január 1-jével módosította ezt a rendelkezést – egyebek mellett – akként, hogy a Széchenyi Professzori Ösztöndíj „mértéke a költségvetési évet megelőző évben érvényes legkisebb kötelező munkabér nyolcszorosa”. 2000. január 1-jén lépett hatályba az a – kifogásolt – szabályozás, amelynek értelmében ezt követően az ösztöndíjak mértékét az éves költségvetési törvények állapították meg. Az Alkotmánybíróság azonban rámutat arra, hogy a minimálbér nyolcszorosában történt meghatározás voltaképpen – több áttétellel – szintén jogszabály [a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992 évi XXII. törvény 144. § (5) bekezdése és a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) megállapításáról szóló 224/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet] általi meghatározottságot jelentett. A meghatározás módjában történt koncepcióváltás azért történt, mivel a minimálbér összegét a Kormány jelentősen megemelte. A Széchenyi Professzori Ösztöndíj megalapításakor ugyanis a minimálbér 17 000 forint, 1998-ban 19 500 forint, 1999-ben 22 500 forint, 2000-ben 25 500 forint volt. Ezt az összeget emelte fel – a 2000. évi költségvetési törvény javaslatához fűzött indokolás szerint „foglalkoztatáspolitikai szempontok”-ra tekintettel – 2001-ben 40 000 forintra a jogalkotó, ami a nyolcszorozás elvének alkalmazása esetén a Széchenyi Professzori ösztöndíjak összegét például 2002-ben közel másfélszeresére, 3 840 000 forintra emelte volna, jelentősen változtatva az egyetemi tanári, illetve docensi fizetésekhez viszonyított arányon.
Az Alkotmánybíróság rámutat: a sikeres Széchenyi Professzori Ösztöndíj-pályázat esetén megkötött ösztöndíjszerződés nem polgári jogi szerződés, hanem nyilvános pályázattal elnyert ösztöndíj, amelynek munkavégzési következményei vannak.
Az ösztöndíjasnak a szerződés tartalmának meghatározásában nem volt szabadsága, a Széchenyi Professzori Ösztöndíjak mértékét kezdettől fogva jogszabály és nem a szerződő felek határozták meg; annak összegéről is mindenkor évente, a szerződő felek akaratától függetlenül – akár a minimálbér meghatározásával, akár önállóan – döntött a jogalkotó. Ennek az ösztöndíjnak a funkciója egyébként sem költségtérítés, hanem az alkotómunkában való támogatás.
Az ösztöndíjszerződés természetéről fentebb kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság jelen esetben nem tekintette alkalmazhatónak azokat a tételeket és feltételeket, amelyeket az indítványozó által is hivatkozott, a lakáskamatok módosítása tárgyában hozott, 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban (ABH 1991, 146.) fejtett ki.
Jóllehet a Széchenyi Professzori Ösztöndíj a minősített egyetemi oktatók számára nyitott, mutatis mutandis vonatkoztatható rá az, amit az Alkotmánybíróság a hallgatói ösztöndíjak vonatkozásában kimondott a 79/1995. (XII. 21.) AB határozatban. „Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az állam a hallgatói szolgáltatások, támogatások és mentességek összetevőinek és összefüggő egységes rendszerének alakításában széles körű jogosítványokkal rendelkezik.” (ABH 1995, 399, 415.).
Az Alkotmánybíróság szerint tehát az Alkotmánynak a szerződési szabadságot deklaráló 9. § (1) bekezdésének sérelme e tekintetben nem állapítható meg.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Széchenyi Professzori Ösztöndíjak éves mértékét megállapító rendelkezések és az Alkotmány 7. § (2) bekezdése – amely szerint a jogalkotás rendjét minősített többségű törvény rendezi –, valamint a gazdasági verseny szabadságát és a vállalkozáshoz való jogot deklaráló 9. § (2) bekezdése között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 2043/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 543, 544.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 546.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 524.].
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a megalapozatlan indítványt elutasította.
Budapest, 2006. szeptember 19.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró helyett
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás