47/2003. (X. 27.) AB határozat
47/2003. (X. 27.) AB határozat1
2003.11.05.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 35. §-a, 35/A. §-a, 35/B. §-a, 35/C. §-a, 36/A. § (1) bekezdés a) pontjának ab) alpontja, 39. § (1) bekezdésének g) pontja, 92. § (2) bekezdésének ,,és bűnmegelőzési ellenőrzéssel'' szövegrésze, valamint a 101. § (1) bekezdés h) pontjának ,,a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint'' szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 92. § (2) bekezdése és 101. § (1) bekezdés h) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban:
,,92. § (2) Az elővezetéssel kapcsolatban az intézkedés elrendelése miatti jogorvoslatra a határozatot hozó hatóság eljárására vonatkozó törvényt kell alkalmazni.''
,,101. § (1) [...]
h)2 a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat,''.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr. 13/A. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzésről szóló 28/1999. (VIII. 13.) BM rendelet alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Rendőr-főkapitányság Bűnügyi Főigazgatóság Bűnügyi Főosztálya 483/2000. ált. számú Módszertani Útmutatójának kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik.
5. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz egy indítvány és egy bírói kezdeményezés (a továbbiakban: indítvány) érkezett a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó jogszabályok alkotmányossági vizsgálatával kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozó és a kezdeményező bíró [a továbbiakban: indítványozó(k)] összességében a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 35–35/C. §-ai, 36/A. § (1) bekezdés a) pontjának ab) alpontja, 39. § (1) bekezdésének g) pontja, 69. §-a, 92. § (2) bekezdésének második fordulata, 101. § (1) bekezdés h) pontjának első fordulata, a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.) 13/A. §-a, valamint a bűnmegelőzési ellenőrzésről szóló 28/1999. (VIII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezések több szempontból is alkotmányossági kifogás alá esnek. Az Rtv. ugyan formálisan meghatározza a bűnmegelőzési ellenőrzés fogalmát, ám ez a definíció csak látszólagos annak relatíve határozatlan tartalma miatt. Mindezt súlyosbítja, hogy az intézkedés elrendelésének szempontjai között határozatlan és bizonytalan jogfogalmak is nagy számban fordulnak elő. Ugyanakkor az Rtv. rendelkezései bűnmegelőzési ellenőrzés címén a rendőrség számára indokolatlanul biztosítják a törvény V. fejezetében szabályozott összes intézkedés igénybevételének lehetőségét (köztük azokat is, amelyek elvben fogalmilag kizártak). Ezzel összefüggésben mindketten kifogásolják továbbá, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzéssel érintett személy jogai és kötelezettségei a törvényben nem kerültek meghatározásra. Az ennek következtében kialakult helyzet pedig – állítja az egyik indítványozó – sérti a szükségesség és arányosság alkotmányos követelményét.
Hivatkozott arra is, hogy a jogbizonytalanság következtében a bíróság (a büntetés-végrehajtási bíró) ,,nem lehet képes a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelhetősége kérdésében állást foglalni'' és a ,,bíróság kellő egyértelműséggel végre nem hajtható határozatot nem hozhat''.
Hiányzik továbbá – állítja ugyanezen indítványozó – a bűnmegelőzési ellenőrzés alkotmányi alapja, mert az intézményben nem lelhető fel az alkotmányos büntetőjog ultima ratio követelménye. Az időközben bekövetkezett jogszabályváltozásra figyelemmel indítványát kiegészítette azzal, hogy ellentét keletkezett az Rtv. és a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) rendelkezései között. A Btk. 2002. április 1-jétől hatályos rendelkezései szerint a szabadságvesztést kitöltő elítélt az eddig a bűnmegelőzési ellenőrzés alternatívájaként szolgáló utólagos pártfogó felügyelet alá már nem helyezhető. A Btk. ilyen irányú módosítása – a kollízió létrehozásán túl – azt eredményezi, hogy mivel az alkotmányos büntetőjog nem teszi lehetővé a büntetését már kitöltött személlyel szemben további hátrányok alkalmazását, alkotmányossági szempontból még inkább tarthatatlanná vált az ultima ratio elve nélküli bűnmegelőzési ellenőrzés alkalmazása.
Ezzel összefüggésben utalt még arra is, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzés megfelelő szabályok híján tökéletesen alkalmatlan az egyéniesítés szempontjainak érvényesítésére, szemben az elrendelésével egyes esetekben párhuzamosan foganatosítható, részletesen körülírt pártfogó felügyelet intézményével. A kétféle intézkedés párhuzamos alkalmazása esetén viszont a bűnmegelőzési ellenőrzés ,,totális'' volta megkérdőjelezi az alkotmányos arányosság követelményét szem előtt tartó pártfogó felügyelet intézményének reális érvényesülését is. Ez az ellentmondás a feltételes szabadságra is bocsátható elítéltek esetén a mindkét intézkedésről dönteni köteles bírót jogalkalmazási dilemma elé állítja.
A másik indítványozó hozzáteszi mindehhez, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzés relatíve határozatlan tartalmú intézkedés, mert annak elrendelésekor nem mérlegelhető, hogy a végrehajtás során milyen tényleges jogkorlátozások lépnek életbe az érintett személlyel szemben.
Az indítvány alkotmányi alapjául mindkét indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdését jelölte meg. Egybehangzóan arra hivatkoztak, hogy a már ismertetett kifogásokra figyelemmel a bűnmegelőzési ellenőrzés intézménye teljes egészében alkotmányellenes, mert az erre vonatkozó törvények és az R. sérti a jogbiztonság követelményét.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az igazságügy-miniszter véleményét.
II.
Az indítvány elbírálásával összefüggésben az Alkotmánybíróságnak az alábbi jogszabályi rendelkezéseket kellett vizsgálnia:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.''
,,35. § [...]
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.''
,,37. § [...]
(3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.''
,,50. § [...]
(3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.''
,,51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.
(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében.''
,,57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[...]''
,,59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[...]''
2. Az Rtv. rendelkezései:
,,35. § A Rendőrség bűnmegelőzési célból ellenőrizheti azt, aki a háromévi szabadságvesztésből szabadult, feltéve, ha az általa elkövetett bűncselekmény elbírálásakor a 69. § (3) bekezdésének a)–h) pontjaiban meghatározott körülmények bármelyikét megállapították és a büntetés végrehajtása során tanúsított, a bűnöző életmód folytatására, a bűnöző kapcsolatok felújítására utaló magatartásából alaposan következtetni lehet arra, hogy ismét bűncselekményt fog elkövetni.''
,,35/A. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést az elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes rendőr-főkapitányság a szabadulást megelőzően egy hónappal kezdeményezi a büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerinti megyei (fővárosi) bíróságon működő büntetés-végrehajtási bírónál.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) a bűnmegelőzési célból ellenőrizni kívánt személy nevét, lakóhelyét (tartózkodási helyét) és a természetes személyazonosító adatait;
b) az elítélés alapjául szolgáló bűncselekmény minősítését, a bíróság által kiszabott büntetést, a visszaesői minőséget;
c) azokat az adatokat, amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelését megalapozzák, így különösen a büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásra vonatkozó, illetve a bűnöző életmód folytatására vagy a bűnöző kapcsolatok felújítására utaló adatokat.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést a büntetés-végrehajtási bíró rendeli el, eljárására a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet szabályai az irányadók.''
,,35/B. § A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személlyel szemben az e fejezetben meghatározott rendőri intézkedéseken kívül az e törvény 64. § (1) bekezdésében meghatározott, bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés is végezhető.''
,,35/C. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést úgy kell végrehajtani, hogy az érintettnek a társadalomba való beilleszkedését ne akadályozza, és törekedni kell arra, hogy az ellenőrzés tényéről az ellenőrzött környezete lehetőleg ne értesüljön.
(2) A Rendőrség a bűnmegelőzési ellenőrzést nem folytatja tovább, ezzel egyidejűleg a bűnmegelőzési ellenőrzés megszüntetését kezdeményezi, ha az elrendelés okai már nem állnak fenn.''
,,36/A. § (1) A Rendőrség a más törvényben meghatározott eseteken kívül körözését rendelheti, illetve – eltűnt személy esetén – rendeli el
a) a tartózkodási hely megállapítása érdekében annak az ismeretlen helyen lévő személynek,
[...]
ab) aki bűnmegelőzési ellenőrzés hatálya alatt áll;
[...]''
,,39. § (1) A rendőr magánlakásba bebocsátás vagy hatósági határozat nélkül nem léphet be, illetve nem hatolhat be, kivéve
[...]
g) bűnmegelőzési ellenőrzés (35. §) céljából, a bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont lakásába, lakóhelyére, ismert tartózkodási helyére;
[...]''
,,69. § (1) A Rendőrség bírói engedéllyel a 63. § (1) bekezdésében meghatározott bűnüldözési célból a súlyos bűncselekmények esetében
a) magánlakást titokban átkutathat (titkos kutatás), az észlelteket technikai eszközzel rögzítheti;
b) magánlakásban a történteket technikai eszköz segítségével megfigyelheti és rögzítheti;
c) levelet, egyéb postai küldeményt, valamint a telefonvezetéken vagy azt helyettesítő távközlési rendszerek útján továbbított közlés tartalmát megismerheti, azt technikai eszközzel rögzítheti;
d) az Interneten vagy más számítástechnikai úton történő levelezés (E-mail) során keletkezett adatokat és információkat megismerheti és felhasználhatja.
(2) Az (1) bekezdés c)–d) pontjában meghatározott eszközök alkalmazása során gyűjtött, a titkos információgyűjtés alapjául szolgáló eljárásban nyilvánvalóan nem érintett személyekre vonatkozó adatokat haladéktalanul meg kell semmisíteni, azok a továbbiakban nem kezelhetők és nem használhatók fel.
(3) A Rendőrség az (1) bekezdésben felsorolt titkos információgyűjtésre szolgáló eszközöket és módszereket (a továbbiakban: különleges eszközök) az ott meghatározottak szerint alkalmazhatja a bűncselekmény gyanúja miatt körözött személy felkutatására, továbbá, ha az (1) bekezdésben nem említett bűncselekmény
a) a nemzetközi bűnüldözéssel kapcsolatba hozható,
b) gyermekkorú ellen irányul,
c) sorozatban vagy szervezett elkövetéssel valósul meg,
d) a kábítószerrel vagy kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos,
e) pénz- vagy értékpapír-hamisítással kapcsolatos,
f) fegyveres elkövetéssel valósul meg,
g) terror vagy terror jellegű,
h) a közbiztonságot súlyosan megzavarja.
(4) Az állam elleni bűncselekmények (Btk. X. fejezet), az emberiség elleni bűncselekmények (Btk. XI. fejezet), továbbá a külföldre szökés (Btk. 343. §), a zendülés (Btk. 352. §) és a harckészültség veszélyeztetése (Btk. 363. §) bűncselekmények felderítése a nyomozás elrendeléséig a nemzetbiztonsági szolgálatok hatáskörébe tartozik.
(5) A terrorcselekmény (Btk. 261. §) felderítése a Rendőrség hatáskörébe tartozik, ha a feljelentés a Rendőrséghez érkezett, illetőleg arról a Rendőrség szerzett tudomást.
(6) Az (1) bekezdés c) pontjában foglaltak teljesítéséhez a távközlési, illetőleg postai szervezet köteles a feladatkörébe tartozó esetben a segítséget megadni.
(7) Az (1) bekezdés a)–b) pontjának alkalmazása során magánlakásnak minősül – a 97. § (1) bekezdés c) pontján túl – a nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló helyen kívül minden más helyiség vagy terület is.''
,,92. § (1) Az V. és a VI. fejezetben felsorolt rendőri intézkedések, illetve a kényszerítő eszközök alkalmazása (e fejezet alkalmazásában a továbbiakban együtt: intézkedések) miatt – a (2) bekezdésben tett kivétellel – a 93. §-ban meghatározottak szerint jogorvoslatnak van helye.
(2) Az elővezetéssel és a bűnmegelőzési ellenőrzéssel kapcsolatban az intézkedés elrendelése miatti jogorvoslatra a határozatot hozó hatóság eljárására vonatkozó törvényt kell alkalmazni.''
,,101. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendelettel állapítsa meg
[...]
h) a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat,''
3. Az R. szövege:
,,A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 101. §-a (1) bekezdésének h) pontjában kapott felhatalmazás alapján a következőket rendelem el:
A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésének
kezdeményezése
kezdeményezése
1. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzés (a továbbiakban: ellenőrzés) elrendelésének kezdeményezésére (Rtv. 35/A. §) az elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes megyei rendőr-főkapitányság bűnügyi igazgatója, illetőleg a budapesti rendőrfőkapitány bűnügyi helyettese (a továbbiakban: kezdeményező) jogosult.
(2) Az ellenőrzés elrendelésének kezdeményezésére
a) az elítéltnek a szabadságvesztést megelőző utolsó lakóhelye vagy tartózkodási helye, illetőleg az elítélt szabadulásakor megjelölt lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes rendőrkapitányság vezetője,
b) a Határőrség nyomozó szervének hatáskörébe tartozó bűncselekmény miatt elítélt lakóhelye vagy tartózkodási helye, illetőleg a szabaduláskor megjelölt lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes határőrségi nyomozó hatóság vezetője
a kezdeményezésre jogosultnak javaslatot tehet.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelését a (2) bekezdésben fel nem sorolt nyomozó hatóság megkeresésére is lehet kezdeményezni.
2. § Az elrendelés iránti kezdeményezés az Rtv. 35/A. § (2) bekezdésében meghatározott adatokon túlmenően tartalmazza:
a) a kezdeményező megnevezését, székhelyét,
b) az ügy iktatószámát,
c) a kezdeményezés előterjesztésére jogosult nevét, rendfokozatát, beosztását és aláírását,
d) ha a kezdeményezés az 1. § (2) bekezdése alapján javaslatra történt, a javaslatot tevő szerv megnevezését,
e) a kezdeményező hatóság bélyegzőlenyomatát.
A bűnmegelőzési ellenőrzés végrehajtása
3. § (1) Az ellenőrzés végrehajtása az ellenőrzés alá vont személy lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye szerint illetékes megyei rendőr-főkapitányság bűnügyi igazgatója, illetőleg a budapesti rendőrfőkapitány bűnügyi helyettese által kijelölt bűnügyi szolgálat hatáskörébe (a továbbiakban: foganatosító) tartozik.
(2) Az elrendelésről és a megszüntetésről a kezdeményező a kérelem és az elrendelő vagy megszüntető végzés egy példányának megküldésével a foganatosítót haladéktalanul értesíti.
(3) Ha az ellenőrzés kezdeményezésére az 1. § (2) bekezdésében foglalt javaslat alapján került sor, az ellenőrzés elrendeléséről és annak eredményéről, valamint a megszüntetésről a javaslattevőt tájékoztatni kell.
4. § (1) Az ellenőrzés tartama alatt az ellenőrzés alá vont személlyel szemben elrendelt
a) bűnügyi, közbiztonsági, illetőleg idegenrendészeti őrizet,
b) előzetes letartóztatás,
c) ideiglenes kényszergyógykezelés,
d) átváltoztatás folytán a közérdekű munka vagy a pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés,
e) szabálysértés miatt kiszabott vagy átváltoztatás folytán a pénzbírság helyébe lépő elzárás
végrehajtásának tartama alatt az ellenőrzés foganatosítása szünetel.
(2) A szünetelés időtartamát az ellenőrzés időtartamába be kell számítani.
(3) A szünetelés tényét és az alapjául szolgáló okot az iratra fel kell jegyezni.
5. § (1) A foganatosító az elrendelő büntetés-végrehajtási bírónál az ellenőrzés megszüntetését kezdeményezi, ha
a) az elrendelés okai már nem állnak fenn;
b) az ellenőrzés alá vont személy szabadságvesztés-büntetésének végrehajtását foganatba vették.
(2) Az ellenőrzés foganatosítása a szabadságvesztésből szabadulást követő egy év elteltével, illetőleg az (1) bekezdésben meghatározott esetekben nem folytatható tovább.
(3) Az ellenőrzés foganatosításának befejezéséről és a megszüntetés kezdeményezéséről az elrendelés kezdeményezőjét haladéktalanul tájékoztatni kell.
6. § Ez a rendelet 1999. szeptember 1-jén lép hatályba.''
4. A Bv.tvr. érintett rendelkezése:
,,13/A. § (1) A büntetés-végrehajtási bíró az elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: kezdeményező) kezdeményezésére bűnmegelőzési ellenőrzést rendelhet el.
(2) A büntetés-végrehajtási bíró a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendeléséről az elítélt szabadulásának napjáig végzéssel határoz.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést meg kell szüntetni
a) a szabadságvesztésből szabadulást követő egy év elteltével;
b) a kezdeményező kérelmére, ha az elrendelés okai már nem állnak fenn.''
III.
Mindkét indítvány megalapozott.
1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés intézményét a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: törvénymódosítás) vezette be, 1999. szeptember 1-jei hatállyal. Az intézmény bevezetésének célja az volt, hogy a potenciális bűnelkövetők rendészeti eszközökkel történő ellenőrzésére – a társadalom fokozott védelme érdekében – szervezett keretek között kerüljön sor.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárása során az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményekből kiindulva megvizsgálta az intézmény teljes jogi hátterét, az erre vonatkozó valamennyi jogszabály együttes alkalmazásának lehetőségét és következményét. Vizsgálata során megállapította, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzésnek a II. pontban felsorolt jogszabályok szerinti rendezése nem biztosít garanciákat a jogintézmény alkotmányos alkalmazására. A hatályos szabályozás alapjaiban sérti a jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság, a normavilágosság, a jogi következmények előreláthatósága és kiszámíthatósága, valamint a jogszabályok összhangja követelményrendszerét és nem áll összhangban az Alkotmány számos további rendelkezésével sem.
1.2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a bűnmegelőzési érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében [részletesen: 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat (a továbbiakban: Abh. 1.), ABH 2001, 177, 199–200.].
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh. 2.) kimondta, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdése ,,[...] a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapértékek tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. [...] Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét.'' (ABH 1992, 59, 64–65.)
Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá azt is, hogy a jogállam értékrendjének egyik legfontosabb pillére a jogállami garanciák érvényre juttatása a jogintézmények működése során. Ezek hiányában sérül a jogbiztonság, a jogszabályok következményeinek kiszámíthatósága és esetlegessé válhat az Alkotmány 57. § (1)–(3) bekezdéseiben biztosított alapvető jogok érvényre jutása is. A jogállami garanciák mellőzésére ezért sem célszerűségi, sem igazságossági szempontok nem adnak alapot [részletesen pl.: Abh. 2., ABH 1992, 59, 65.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84–85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376–377.; Abh. 1., ABH 2001, 177, 201.].
2.1. Az Rtv. 35. §-a a bűnmegelőzési ellenőrzés alkalmazásának három konjunktív feltételét határozza meg.
Ezek közül az egyetlen – látszólag – objektíve megragadható kritérium, hogy az intézkedésre olyan személlyel szemben kerülhet sor, aki háromévi szabadságvesztésből szabadult. Az Rtv. azonban – a Btk.-val való összehangolás hiányában – nem ad eligazítást arról, hogy a háromévi szabadságvesztés fogalmát miként kell értelmezni: a bíróság által eredetileg kiszabott szabadságvesztés mértékének kell elérnie a három évet, vagy a feltételes szabadon bocsátásig kell ennyi időt az elítéltnek letöltenie.
A feltételes szabadságra bocsátás időpontja a törvény (Btk.) erejénél fogva végrehajtási fokozatonként eltérő, a bíróságnak pedig jogában áll az előírtnál eggyel enyhébb fokozatot is megállapítani az ítéletében. A Btk. enyhítő és egyes speciális rendelkezései [87. § 47. § (3) bekezdés] a szabadságvesztés mértékére, valamint fokozatára, s ebből következően a feltételes szabadság időpontjára is kiható további eltéréséket tesznek lehetővé. Ezen túlmenően a büntetés végrehajtása során az enyhébb fokozatba történő átsorolás lehetősége a büntetés-végrehajtási bírót (a továbbiakban: bv. bíró) is megilleti. Mindennek eredményeképpen az Rtv. rendelkezése folytán a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelése szempontjából szélsőséges helyzetek adódhatnak, attól függően, hogy a három év számítása mihez igazodik. Előállhat az is, hogy a súlyosabb bűncselekmény miatt felelősségre vont, vagy személyében fokozottabban társadalomra veszélyes elítéltet nem lehet az intézkedés hatálya alá vonni, míg az eredetileg is – enyhítő rendelkezés nélkül – a legenyhébb fokozatra ítélt, kisebb súlyú cselekmény elkövetőjére kiterjeszthetővé válik az ellenőrzés. Következésképpen a három év – mint ,,szabadulási időtartam'' – amellett, hogy jogbizonytalanságot idéz elő, nem alkalmas semmilyen, az elérni kívánt cél szempontjából fontos körülmény ,,mérésére'' sem.
2.2. Az Alkotmánybíróság az Abh. 2.-ben kiemelte: ,,[...] a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is'' (ABH 1992, 59, 65.). A kiszámíthatósággal összefüggő döntéseiben az Alkotmánybíróság mindig is nagy jelentőséget tulajdonított annak, hogy az általa vizsgált kérdés megválaszolásához rendelkezésre áll-e olyan kialakult bírói gyakorlat, amely – határozata meghozatala során – a jogalkalmazót a jogbiztonság érvényesüléséhez elengedhetetlenül szükséges mértékben segíti.
A hatályos jogrendszerben nincs a bűnmegelőzési ellenőrzéshez hasonlítható más intézmény. E rendészeti természetű intézmény történelmileg sem köthető a bíróság által (akár a régmúltban is) alkalmazandó jogkövetkezmények egyetlen típusához sem. Ugyanakkor az indítványban foglaltakon túl is feltárható volt, hogy az időtartam számításában – a bíróság számára minden más esetben irányadó – a Btk. és az Rtv. között mutatkozó ellentét feloldása a bírói gyakorlat számára nehézséget jelent. Az egyébként nem kötelező, ám a bírói gyakorlat számára kétségkívül igazodási pontot képező, a Budapesten, 2002. május 27-én meghozott ,,Kollégiumvezetők álláspontja a Btk.-t módosító novella (a 2001. évi CXXI. törvény) egyes rendelkezéseinek alkalmazásával kapcsolatos jogértelmezési kérdésekben'' c. dokumentum [(Bírósági Határozatok. 2002. évi 10. szám); a továbbiakban: Kollégiumvezetők álláspontja] azt mutatja, hogy az Rtv.-nek a büntető anyagi jogi rendszerbe nem illeszkedő szóhasználata megtöri a jogértelmezésnek a Btk. rendszeréhez igazodó tiszta vonalát. A hivatkozott állásfoglalás tartalmából kitűnően a bűnmegelőzési ellenőrzés és a feltételes szabadságra bocsátás lehetséges egyidejűsége miatt mutatkozó ellentét feloldása meghaladja a jogalkalmazó értelmezési kompetenciáját. Ez azonban azt bizonyítja, hogy a vizsgált jogintézménnyel összefüggésben nem létezik a jogszabály és a gyakorlat között olyan jogértelmezési kapocs sem, amely a bírót döntése meghozatalában kellő egyértelműséggel eligazítaná a hároméves időtartam, mint alapkérdés kezelésében.
A fentebb kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – megfelelő törvényi rendelkezés híján – nem dönthető el: vajon a bűnmegelőzési ellenőrzés csak a büntetést kitöltve szabadulókra alkalmazható-e, vagy pedig a feltételesen szabadulókra is alkalmazni kell. Ez pedig mind a norma címzettjei, mind annak alkalmazói számára olyan helyzetet eredményez, amely ellentétben áll a jogbiztonság alapvető elemét képező, a jogintézmény kiszámítható működésére vonatkozó alkotmányi követelménnyel. Az egyértelmű rendelkezés hiánya ugyanis esetleges és egymással ellentétes jogalkalmazásra vezethet, minthogy kizárólag a konkrét ügyben eljáró bíró megítélésén múlik, miként értelmezi az elrendelés feltételéül szolgáló hároméves szabadságvesztés fogalmát.
3.1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésének további feltétele, hogy az alapul fekvő ügyben a bíróság az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)–h) pontjaiban meghatározott körülmények valamelyikét megállapította. Az Rtv. jelzett rendelkezésében felsorolt bűncselekmény kategóriának feltüntetett jogfogalmakat és eljárásjogi terminus technikusok tartalmát azonban a törvényalkotó értelmező rendelkezésekben nem határozta meg, és azok nem azonosíthatók sem a Btk., sem az 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) rendelkezéseivel. Ennek folytán – néhány kivételtől eltekintve – a jogalkalmazónak nem áll rendelkezésére olyan kötött, (legalább) más jogszabályban meghatározott fogalomrendszer, amely kellő egyértelműséggel tartalmazna számára iránymutatást az elrendelés e feltételének vizsgálatánál.
Az Alkotmánybíróság legutóbb a 10/2003. (IV. 3.) AB határozatában összegezte a normavilágosság követelményével kapcsolatos megállapításait. Ennek a jelen ügyben releváns lényege szerint a jogbiztonságnak része a világos, a jogalkalmazás során felismerhetően értelmezhető és egyértelmű normatartalom. A normaszöveg értelmezhetetlenségének, avagy eltérő értelmezést engedő voltának az a következménye, hogy kiszámíthatatlan helyzetet teremt a norma címzettjei számára. A normaszöveg túl általános volta mindemellett lehetőséget ad a szubjektív, önkényes jogalkalmazásra is (ABK, 2003. március, 117, 120.).
Az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)–h) pontjaiban található feltételek nagyobbrészt általában véve is meghatározatlan fogalmakat takarnak, amelyek egységes értelmezése a joggyakorlatban nem alakult ki. Jelentésükről a tudományos vagy oktatást célzó jogirodalom sem ad pontos eligazítást, s az egyedi esetekben igen távoli összefüggések vizsgálatát tételezik fel. A ,,nemzetközi bűnüldözés'', a ,,gyermekkorú ellen irányul'', a ,,szervezett elkövetéssel'', a ,,terror jellegű'', a ,,kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos'', a ,,közbiztonságot súlyosan megzavarja'', a ,,fegyveres elkövetéssel valósul meg'' kifejezések jelentős részének tartalma nehezen tisztázható vagy bizonytalan, némelyek meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgya lehet. Az Rtv. e rendelkezéseiben írt, a legkülönbözőbb ,,jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény típusokhoz'' illesztett: ,,kapcsolatos'', ,,kapcsolatba hozható'', ,,jellegű'' kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget.
3.1.2. Nem állapítható meg az Rtv. szabályaiból az sem, hogy miként kell értelmezni a fentebb hivatkozott körülmények fennállásának a büntető ítéletben történő ,,megállapítását''. Az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)–h) pontjaiban foglalt felsorolás egy része – bár nem az Rtv. szóhasználata szerint – szerepelhet a bűncselekmény megnevezésének részeként vagy minősítő körülményként, amelyeket a bíróság értelemszerűen ítéletének rendelkező részében állapít meg; másik része viszont súlyosító körülményként kerülhet rögzítésre; míg ismét más esetben ezeket a bíróság a tényállás részeként rögzítheti az ítélet indokolásában.
A korábban kifejtettekből (3.1.1. és 3.1.2. pontok) összességében véve az következik, hogy az Rtv. 69. § (3) bekezdésének a)–h) pontjaiban rögzített azon rendelkezések, amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés itt megállapított feltételeit hivatottak körülírni, a jogintézmény alkalmazhatósága szempontjából nem felelnek meg a normavilágosság követelményének, nem tükrözik egyértelműen és világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki az eltérő vagy önkényes jogértelmezés lehetőségét. A számításba vehető jogszabályok alapján az elrendelés feltételeként a jogalkalmazó által vizsgálandó releváns tények és körülmények nem határozhatók meg szabatosan. Ez a helyzet viszont bizonytalan, kiszámíthatatlan és ellenőrizhetetlen döntések meghozatalára vezet.
4.1. Az elrendelés következő feltétele az elítéltnek a büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásából levont, a további életvitelét és bűnözői kapcsolatainak felújítását illető negatív következtetés.
4.1.1. Az elítélt magatartását a törvény szerint kizárólag a büntetés-végrehajtási intézet (a továbbiakban: BV. intézet) kísérheti figyelemmel. A végrehajtás alatt tanúsított jogsértésekről, az elítélt kapcsolatairól csak e szervezetnek lehet tudomása, ugyanakkor a bűnmegelőzési ellenőrzés kezdeményezésében semmilyen szerepe nincs.
A BV. intézet feladatkörét és az elítéltekre vonatkozó adatkezelési, nyilvántartási szabályokat a büntetés-végrehajtási szervezetről szóló 1995. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Bvsz.) határozza meg. A Bvsz. szerint a büntetés-végrehajtás szervezete részére feladatot csak törvény határozhat meg [1. § (3) bekezdés]. A bűnmegelőzési ellenőrzés bevezetését előíró törvény és az ezt követő jogalkotás azonban semmiféle közreműködési kötelezettséget nem állapított meg a BV. intézet számára az intézmény alkalmazásával kapcsolatban. Nem biztosított továbbá új hatáskört a bűnmegelőzési ellenőrzéssel összefüggő speciális adatnyilvántartás, adatcsoportosítás vagy új, minden elítéltre, illetve azok egy csoportjára kiterjedő – értékelő szempontú – adatállomány létrehozására, illetve továbbítására.
A büntetés-végrehajtás működésére vonatkozó, a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet szerint a BV. intézetnek minden elítéltre kiterjedő, általános, egységes tájékoztatási kötelezettsége csak utólagosan, a szabadítás után és kizárólag a szabadulás ténye tekintetében áll fenn. Úgynevezett ,,értékelő vélemény'' készítésére pedig a rendelet 79. § (1) bekezdése már csak konkrétan megjelölt elítéltek esetében, az e jogszabályban nevesített esetekben és előzetesen indokolt hatósági megkeresés esetén ad lehetőséget.
Ilyen módon a BV. intézet adatállománya a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Atv.) adatkezelésre és az adatrendszerek összekapcsolására vonatkozó szabályainak sérelme nélkül nem használható fel a bűnmegelőzési intézkedés elrendelése körében. A BV. szervezete az elítéltekre vonatkozó adatokat csak a Bvsz. 28. § (2) bekezdésének keretei között, célra rendelten, kizárólag a büntetés-végrehajtási feladatainak ellátása érdekében, meghatározott körben és nem egy majdani, esetleges intézkedés előzetes szempontjai szerint csoportosítva tarthatja nyilván. A Bvsz. megfelelő rendelkezésének hiányában az adatkezelés célhoz kötöttségének szabályait (Atv. 5. §) sérti az általános, előzetes, értékelő szempontú adatállomány létrehozása, minthogy ez – az Atv. 2. § 4. a) és b) pontjában foglaltakra figyelemmel – az Atv. hatálya alá tartozó adatkezelésnek, illetve adatfeldolgozásnak minősül. Az Atv. 3. § (1) bekezdés b) pontja, illetőleg (2) bekezdés c) pontja alapján – a BV. szervezetének – az ilyen típusú adatkezeléshez olyan külön törvényi felhatalmazásra lenne szüksége, amely minden tekintetben túllép az Bvsz. 28. § (2) bekezdésében rögzített kereteken.
A fentiekből megállapíthatóan az Atv. rendelkezéseiből következő tilalom és a Bvsz. hiányos rendelkezései folytán előálló kollízió az Rtv. 35. §-ban körülírt feltételrendszer teljesíthetőségét megkérdőjelezi. Ez a jogbizonytalanság pedig az Alkotmány személyes adatok védelmét előíró 59. § (1) bekezdésének sérelmét is előidézheti.
4.1.2. Az Rtv. meghatározza a bv. bíróhoz előterjesztett kérelem egyes kötelező tartalmi elemeit. Az általános személyes és az elítéltetésre vonatkozó adattartalmon túl ennek része a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével kapcsolatos indokolási kötelezettségen belül azoknak a végrehajtással összefüggő körülményeknek az ismertetése, amelyek alapul szolgálnak az intézkedés elrendelésének kezdeményezésére. Ezek között szerepel az elítéltnek a büntetés végrehajtása alatt tanúsított magatartására és nem utolsó sorban az elítélt speciális, a bűnözői kapcsolataira utaló adattartalom. Ilyen, már értékelő szempontú adatállomány – amely pedig alapvetően szükséges a bűnmegelőzési ellenőrzés alá vonható személyek körének ,,kiválasztásához'' – a 4.1.1. pontban kifejtettek alapján törvény erejénél fogva nem is állhat ,,készletezetten'' rendelkezésre.
Az Rtv. 35/A. § (2) bekezdés c) pontjára figyelemmel azonban nyilvánvaló, hogy az elrendelésre irányuló megalapozott kérelem csak akkor terjeszthető elő, ha a kezdeményező rendőrség nemcsak a bűnmegelőzési eljárással érintett elítéltről, hanem annak a bűnözői életmód felújítására utaló külső, vagy a BV. intézeten belüli kapcsolatairól, vagyis harmadik személyekre vonatkozó adatokról szintén megfelelő információkkal rendelkezik. A külső és belső kapcsolatok közül a bűnmegelőzés szempontjából veszélyes személyek felderítése viszont csak az elítélt összes kapcsolatainak a szűrése útján lehetséges, amely a fogvatartó intézetnek semmiképpen nem feladata. Ennél fogva a kezdeményezőnek ezen adatokhoz csak a BV. intézet adatbázisának az Rtv. 84. § g) pontjában kapott felhatalmazást meghaladóan – az eltérő célra előállított adatállomány felhasználásával – áll módjában hozzájutni.
Tekintve, hogy az Rtv. 35/B. §-a alapján a bűnmegelőzési intézkedés elrendelése előtt a rendőrség titkosszolgálati eszközök alkalmazására nem jogosult, ugyanakkor ez az eljárás nem tekinthető nyomozási eljárásnak sem, ezen joghézagnak az ,,áthidalását'' és a rendszer működőképessé tételét kívánta megteremteni az Országos Rendőr-főkapitányság Bűnügyi Főigazgatóság Bűnügyi Főosztálya 483/2000. ált. számú Módszertani Útmutatója (a továbbiakban: Módszertani Útmutató). A Módszertani Útmutató nem jogszabály, az közzétételre soha nem is került, tartalmát a rendőrség szervezetén kívül állók nem ismerhetik meg.
Az Alkotmány 59. § (2) bekezdésének tartalmából következően a személyes adatok védelmére vonatkozó jogi szabályozás törvényi szintű rendezést kíván meg. A célhoz kötött adatgyűjtés tilalma, illetve az adatgyűjtés jogosultsága tekintetében fennálló joghézag pedig nem kerülhető meg ténylegesen adatgyűjtést feltételező módszerekre vonatkozó belső utasítások igénybevételével.
4.1.3. A bűnmegelőzés, mint alkotmányos cél megköveteli a közrend, közbiztonság védelmében eljáró szervek együttműködését. Ez azonban csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A célrarendelt adatgyűjtés – különös tekintettel arra, hogy nem kizárólag az elítéltet érinti – mindenekelőtt az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében garantált adatvédelemhez való alapjoggal összhangban álló törvényi szabályozás mellett lehetséges. A 24/1998. (VI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az adatvédelemmel szoros összefüggésben álló információs önrendelkezési jog nem korlátozhatatlan, de a korlátozás csak akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ból következő feltéteknek. A személyes adatok továbbítása, kezelése és felhasználása, az adatból új információ előállítása akkor tekinthető az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével összhangban állónak, ha az ellenőrizhetőség érdekében garanciákat tartalmaz arra az esetre, amikor ezekre az aktusokra az érintett tudta és beleegyezése nélkül kerül sor (ABH 1998, 191, 194.).
A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat a személyes adatok feldolgozásának célhoz kötöttségét hangsúlyozta. Kiemelte, hogy az általánosságban, készletre történő adatgyűjtés és tárolás nem tekinthető alkotmányosnak, s az adatrendszerek összekapcsolására mind az adatszolgáltatónak, mind pedig az adatkérőnek a célrarendeltségnek megfelelő felhatalmazással kell rendelkeznie (ABH 1991, 40, 42–43.).
A Módszertani Útmutatóból is kitűnik, hogy az eljárási garanciák nélkül folyó – nyilvánvalóan a BV. intézet adatállományának kereteit is meghaladó – adatgyűjtési eljárás során a harmadik személyekre vonatkozóan a kezdeményező birtokába kerülő adattartalom igen széles körű is lehet, és objektíve nem kizárólag az intézkedés szempontjából releváns ,,bűnöző kapcsolatokat'' érinti. A törvény nem határozta meg, hogy mit kell érteni ilyen kapcsolatokon, a harmadik személyek közül ki és milyen szempontok alapján sorolandó a ,,veszélyes körbe.'' Ezen bizonytalan jogfogalom, valamint az ,,információáramlás'' rendjének szabályai és eljárási feltételeinek kidolgozatlansága együttes következményeként pedig meghatározhatatlan, hogy az ily módon a rendőrség látókörébe került személyek közül az adatkezelés szempontjából az Rtv. mely további szabályai (közlési kötelezettség, tárolás, megsemmisítés) az irányadóak, és ellenőrizhetetlen azok betartása is.
4.1.4. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 37/2001. (X. 11.) AB határozatában tekintette át az állami irányítás egyéb jogi eszközeivel és az ezen túlmenő jogi iránymutatásokkal vagy informális jogértelmezést tartalmazó iratokkal kapcsolatos gyakorlatát. Döntésében hangsúlyozta, hogy a hatóságonként változatos elnevezést viselő, még az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek sem minősülő iratok útján a kibocsátók a törvénytől eltérő szabályokat nem állapíthatnak meg; különösen nem írhatnak elő ,,új'' kötelezettségeket a hatóság tagjai vagy az állampolgárok számára. Nem adhatnak továbbá olyan felhatalmazást a kibocsátott iránymutatás szabályaival érintett hatóság tagjainak, amelyeket az alapul fekvő törvény nem tartalmaz. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályai alól kivont, de az egységes joggyakorlat alakításának igényével fellépő, a jogszabályok rendelkezéseit felülíró és azok érvényesülését lerontó ilyen iratok alapjaiban sértik a jogállamiság követelményét. A határozat elvi éllel mondta ki: ,,[...] alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítsa a gyakorlatot azáltal, hogy a címzettek az érvénytelen aktusban foglaltakat kötelező normaként követik'' (ABH 2001, 302, 304–306.).
A Módszertani Útmutató az Rtv. rendelkezéseit nemcsak értelmezi, nem pusztán végrehajtási típusú ajánlásokat fogalmaz meg, hanem a törvény rendelkezéseihez képest további új normákat állít fel. A telepített nyomozóra, az elítéltekre vonatkozó ,,válogatási szempontokra'' és az ezzel szükségképpen együtt járó adatgyűjtésre, valamint feldolgozásra, illetve a határidőkre vonatkozó rendelkezései ugyanis egyfelől szemben állnak az Rtv. szabályaival, másfelől a törvény rendelkezéseit meghaladó elemeket tartalmaznak. Minthogy a rendőrség viszont szigorú hierarchia szerint működő szervezet, az útmutatóban foglaltaktól a végrehajtás során semmiféle eltérés nem képzelhető el. Ez pedig a fentebb kifejtettek szerint alkotmányellenes.
5. Az indítványok tartalmából is megállapíthatóan a vizsgált jogintézmény harmadik feltételének mérlegelése kapcsán további probléma a joghátrányok halmozásának kérdése: a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó és a feltételes szabadságra bocsátásra előírt alkalmazási szabályok összeütközése.
5.1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelése érintheti a feltételes szabadságra bocsátottakat is (l. III/1. pont), s így nem zárható ki, hogy ugyanazon elítélt esetében, ugyanazon bv. bíró – a döntési határidőkre vonatkozó szabályokra is figyelemmel – előbb pozitív tartalommal határoz a feltételes szabadságra bocsátás kérdésében, majd utóbb mégis köteles lesz elrendelni a bűnmegelőzési ellenőrzést. A két jogintézmény vizsgálati szempontjai ugyanis gyökeresen eltérnek, a két eljárás egymásra tekintet nélkül folyik, s a két intézkedés párhuzamos fennállása a Kollégiumvezetők álláspontja c. dokumentum alapján sem kizárt. Ez a megoldás azonban a bíró alkotmányos helyzete szempontjából kifogásolható.
A feltételes szabadlábra helyezés vizsgálatakor alapvető szempont, hogy az elítélt magatartásában, erkölcsi szemléletében, a társadalmi értékekhez való viszonyában a szabadságvesztés végrehajtása alatt történt-e pozitív változás a korábbi életviteléhez képest. A bűnmegelőzési ellenőrzés kezdeményezéséhez az Rtv. 35. §-ból következően elegendő lehet az a puszta feltételezés is, miszerint korábbi kapcsolatait az elítélt nem számolta fel ,,olyan mértékben'', hogy a kezdeményező meg legyen győződve e kapcsolatok felújításának kizártságáról.
Ahogyan arra már az Alkotmánybíróság az előzőekben is utalt, az Rtv. nem ad mérlegelési szempontokat a veszélyes kapcsolatok milyenségének és mélységének vizsgálatához az intézkedést indítványozó számára. Következésképpen az Rtv. 35. §-ában megállapított szempontok megléte vagy hiánya tekintetében a bv. bírónak gyakorlatilag nemcsak felülmérlegelési lehetősége nincs, valójában még abba a helyzetbe sem kerül, hogy az indítvány megalapozottságát ellenőrizze. Hozhat tehát mérlegelésen alapuló pozitív döntést – az eltérő szempontokon alapuló – feltételes szabadságra bocsátás tekintetében, ám később – valódi mérlegelési lehetőség nélkül – határozni kényszerül a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendeléséről ugyanazon elítélttel szemben.
A 19/1999. (VI. 25.) AB határozatában az Alkotmánybíróság részletesen kifejtette, hogy a mérlegelést kívánó esetekben az előzetesen elhatározott és mindenki által megismerhető szempontok nélküli döntési jogkör önmagában is a jogbiztonság jelentős sérelmét eredményezi. A mérlegelési szempontok hiánya pedig elvezethet oda, hogy a bírói eljárás pusztán formalitást jelent, s a tényleges döntési jogkör a bíróságon kívüli szervezet kezébe kerül át (ABH 1999, 150, 155.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírósági döntéshozatal pusztán formális értelemben vett előírása nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek. A lényeg abban áll, hogy a bíróság ténylegesen mit vizsgálhat és mit mérlegelhet a döntés kialakításakor. A jogviszonyokat véglegesen lezáró bírói eljárás nem szólhat más szervek döntéseinek vagy elhatározásának formális felülvizsgálatáról [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.], s nem lehet más szervek döntéseinek formális megjelenítője sem.
Jelen esetben a mérlegelési szempontok hiánya a bírói eljárást formalitássá teszi, mert valójában a kezdeményező rendőrség határozza meg az eljárás kimenetelét. A bíróság az érdemi döntést hozó helyett a döntés megjelenítőjének szerepébe kényszerül, s ez ellentétben áll alkotmányos feladatával.
Ez a tény, valamint az annak folytán kialakult helyzet, hogy a feltételes szabadságra bocsátásról és bűnmegelőzési ellenőrzésről ugyanazon bírónak, azon személyre nézve, akit a feltételes szabadságra bocsátásra érdemesnek tartott, közel egyidejűleg ellentétes értékítéletet kifejező döntést kell hoznia és saját érveivel szemben is megindokolnia, a bírót olyan meghasonulásra készteti, amely már az Alkotmány 50. § (3) bekezdése által oltalmazott bírói függetlenség sérelmével is járhat. A bíró törvényi alávetettsége nem terjedhet odáig, hogy az a döntéséért személyes és szakmai felelősséggel tartozó bírót más hatóság elhatározásán alapuló intézkedés kritikátlan megjelenítőjévé fokozza le. Nem járhat továbbá azzal sem, hogy a bíróság bármely döntést valódi mérlegelési lehetőség nélkül, a bírói meggyőződés kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában, avagy valamely, az említett feltételeket biztosító eljárás keretében korábban kialakult meggyőződése ellenére kényszerüljön meghozni.
A bíróság eljárásának a bizonyításban és a mérlegelésben testet öltő lényegétől való megfosztása teljes mértékben alkalmas arra, hogy mindkét – egymással szembeötlően ellentétes következtetéseket tartalmazó – határozatot (a feltételes szabadság engedélyezéséről szólót és a bűnmegelőzési ellenőrzés foganatosítását engedélyezőt) hiteltelenné tegye az érintett elítélt szemében. Az a tény, hogy a törvény határidőkre vonatkozó szabályai alapján a feltételes szabadság engedélyezése megelőzi a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó, ,,a rendőrség döntésének eleget tevő'' bírói határozatot, alkalmas olyan látszat kialakítására, amely szerint a bíróság a rendőrség fellépése következtében hajlandó a korábbi álláspontjával szemben álló intézkedés elrendelésére. Ez pedig túl a bírói függetlenség sérülésén, önmagában is a bírósági határozatok és a jogrend tisztelete ellen hat.
5.1.2. A bv. bírói eljárással összefüggésben mindezen felül további alkotmányossági problémákat vet fel az, hogy az eljárás szabályai teljes mértékben kidolgozatlanok, a különböző törvényekből csak áttételesen állapíthatóak meg; számos eljárásjogi természetű kérdés pedig a jogszabályok alapján megválaszolhatatlan. Tekintettel arra, hogy a Bv.tvr. – a bírói út deklarálásán túl – a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével kapcsolatban nem tartalmaz további iránymutatást, a törvény általános szabályai alapján az eljárásra csak a Be. általános – a vizsgált intézmény tekintetében adekvátnak nem tekinthető – rendelkezései lehetnek irányadók. Az eljárási rend ezen hiányosságai súlyos jogbizonytalanságot okoznak.
A bizonyítás ,,tárgyát'' ebben az eljárásban egy másik hatóság (rendőrség) ellenőrizhetetlen szempontokon alapuló azon prekoncepciója képezi, hogy az ő (a kezdeményező) megítélése szerint követ-e majd el bizonyos típusú bűncselekményt az elítélt vagy sem. A potenciális bűncselekmény potenciális elkövetője rendészeti ellenőrzésének elrendelésére irányuló tárgyaláson ugyanakkor az intézkedés indítványozója nem működhet közre (még csak jelen sem lehet), minthogy erre neki jogot a Bv.tvr. nem ad. A szabályokból kikövetkeztethetően az ő álláspontját – esetlegesen – az ügyésznek kell(ene) képviselnie, (akinek a Be. és a Bv.tvr. szabályai folytán a tárgyalási részvétele kötelező). Az ügyész részére azonban egyetlen jogszabály sem biztosít semmilyen jogkört a vizsgált intézkedéssel kapcsolatos eljárásban (indítvány benyújtása, rendőrség felügyelete, irányítása stb.), az intézkedést indítványozó rendőrség számára pedig nem ír elő kötelezettséget az ügyész fellépésének kezdeményezésére. Az Rtv. és a Bv.tvr. közötti joghézagot előidéző szabályozás következményeképpen egyfelől tehát – a már hivatkozott Kollégiumvezetők álláspontja c. dokumentumból is kitűnően – az ügyész közreműködési kötelezettsége ebben az eljárásban eleve vitatható alapokon nyugszik, másfelől pedig az indítvánnyal való egyet nem értése esetén azt szakmai meggyőződése ellenére kell(ene) képviselnie.
Az ügyészség alkotmányos szerepét és jogállását az Alkotmánybíróság ugyancsak számos határozatában vizsgálta. Az Alkotmány 51. §-ából következően az ügyészség alkotmányos feladatai közé tartozik az állam büntető hatalmának gyakorlása, és – a törvényben meghatározott esetekben – az egyéb eljárásokban történő közreműködés mellett, a törvényesség, a jogszabályok érvényesülésének a betartatása is [összefoglalóan: 12/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 163, 168.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 30.].
Az ügyészség egyik alkotmányos funkciója a törvényesség védelme és biztosítása. Az ebből adódó feladatainak ellátása során az ügyész törvényi felhatalmazás alapján, a törvényben meghatározott esetekben és módon köteles eljárni. Alkotmányos szerepével ellentétes magatartásra sem joghézag, sem bizonytalan jogértelmezés nem kényszerítheti. Ennél fogva nyilvánvalóan kizárt, hogy az ügyész az általa egyébként csak törvényességi szempontból felügyelt eljárásban törvényi felhatalmazás nélkül a felügyeleten túl részt vehessen. Ezáltal azonban a tárgyalás törvényessége sérül, minthogy a részvétele nélkül tartott tárgyalás ellentétben áll a Be. és Bv.tvr. ide vonatkozó általános rendelkezéseivel.
Az eljárás résztvevői és azok jogai tekintetében fennálló szabályozási hiányosságok és az Rtv. valamint a Bv.tvr. rendelkezései között feszülő ellentétek az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményének sérelmét idézik elő.
5.2.1. Az előzőekben (5.1.1. és 5.1.2.) kifejtettek egyenes következményeként az eljárás során – ,,indítványozói'' oldalon – a jogorvoslati jog tartalmilag kiüresedik. Az indítványozónak (rendőrségnek) egyik vizsgált jogszabály sem biztosít fellebbezési jogot a bíróság elutasító döntése ellen. A bv. bíró határozata ellen a Bv.tvr. és a Be. általános szabályai szerint (az elítélten és képviselőjén túlmenően) jogorvoslattal csak az ügyész élhet(ne).
Jogorvoslat benyújtására az ügyészség részéről azonban minden esetben csak törvényes alapokon és a szakmai szempontok figyelembevétele mellett kerülhet sor. Az ügyészt – alkotmányos szerepéből következőleg – fellebbezési jogának gyakorlására kívül álló harmadik szerv nem kötelezheti és nem kérheti fel, különösen nem egy olyan eljárásban, amelyben a jogszabályok részére semmiféle érdemi közreműködési jogot nem biztosítanak. Ennél fogva a rendőrség a bv. bíróval való egyet nem értése esetén sem kezdeményezheti az ügyésznél a jogorvoslat benyújtását.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdése által garantált jogorvoslathoz való jog lényege: ,,[...] a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát'' [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; részletesen továbbá: 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.]. Az eljárási szabályoknak kell azonban azt biztosítaniuk, hogy az egyes jogintézmények kapcsán a jogorvoslat útján a bármilyen irányból bekövetkező jogsérelem valóban és érdemben orvosolható legyen.
5.2.2. Jogbizonytalanságot eredményez az is, hogy megállapíthatatlanok a fellebbezés elbírálására irányadó eljárási szabályok.
A Bv.tvr. szövege szerint a fellebbezés során a bíróság eljárására a Be.-nek a vétségi eljárásra vonatkozó szabályai az irányadók [Bv.tvr. 6. § (4) bekezdés]. Ez a szabály azonban csak a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény rendszerében volt értelmezhető. A hatályos Be. nem tesz különbséget a vétségi és bűntetti eljárás között. A bíróság eljárására irányadó általános és a fellebbezés elbírálására vonatkozó szabályok a fellebbezés elbírálásának kereteit részben a bíróság eljárásának új formáihoz: tárgyalás, nyilvános ülés, tanácsülés, részben pedig a másodfokú döntés jellegéhez kötik [234. § (1)–(2) bekezdés, 345. §, 370. § (1)–(2) bekezdés]. A Be. az egyes eljárási formák alkalmazási körét kötelező érvénnyel szabja meg és azoktól eltérést csak a törvényben nevesített esetekben enged [234. § (2) bekezdés]. Ebben a rendszerben a Bv.tvr. hivatkozott szabálya értelmezhetetlen, ugyanakkor a Be. sem tartalmaz a bv. bíró határozata elleni fellebbezés elbírálása esetére külön szabályokat.
5.3. A bűnmegelőzési ellenőrzés harmadik feltétele körében ugyancsak súlyos jogbizonytalanságot eredményez, hogy egyik jogszabály sem határozta meg a bv. bíró által hozandó végzés kötelező tartalmi elemeit. A jogszabályok alapján még az sem állapítható meg kétséget kizáró módon, hogy a bv. bírónak milyen időtartamban kell meghatároznia az intézkedés érvényét. Nincs szabály arra, hogy kötelező-e minden esetben a leghosszabb, egy éves tartamra elrendelnie az intézkedést, ha pedig nem, napokban vagy hónapokban kell-e a mértékről rendelkeznie. Az erről való döntés tehát megint csak esetlegessé, az egyes ügyekben eljáró bírónként eltérővé válhat.
Az állampolgárokkal szemben igénybe vehető intézkedésekkel szemben alapvető kívánalom, hogy azok lényeges tartalmi elemeivel az állampolgárok előre kalkulálható módon tisztában lehessenek. A tartalmi kérdések között az egyik legfontosabb az intézkedés hatályának lehetséges maximális és minimális időtartama. Ennek megállapítása kizárólag jogalkotási kérdés, amely az egységes gyakorlatot lehetővé tévő jogértelmezéssel nem pótolható.
5.4.1. Ellentétesen kerültek szabályozásra az intézkedés megszüntetésével kapcsolatos indítványozási jogkörök is. A Bv.tvr. szerint erre a bűnmegelőzési ellenőrzést a bíróság előtt indítványozó, az R. szerint viszont a foganatosító rendőrség jogosult.
Az eljárási szabályok általában megállapítják, hogy bizonyos indítványok előterjesztésére kik jogosultak, s a nem jogosulttól származó indítványt rendszerint érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani.
A támadott jogintézmény kapcsán ez azonban oda vezet, hogy amennyiben az R. rendelkezéseinek megfelelően a rendőrségnek a foganatosításra jogosult és nem a Bv.tvr. szabályai alapján a kizárólagos jogkörrel rendelkező indítványozó szerve nyújtja be az intézkedés megszüntetése iránti kérelmet, azt a bíróság hivatalból elutasítja. A jogszabályok közötti ellentmondás eredményeként ebben az esetben az eljárással érintett indokolatlanul szenvedi el a továbbiakban a súlyos jogkorlátozásokkal járó intézkedést, hiszen a megszüntetésre irányuló kezdeményezés mögött az áll, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzést már a rendőrség sem találja szükségesnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a büntetőjogi szankcióval sok tekintetben hasonlóságot mutató és ahhoz szorosan kapcsolódó rendészeti jellegű intézkedésnek is alkotmányos indokon kell alapulnia, szükségesnek és arányosnak kell lennie. A jogállamiság lényegével összeegyeztethetetlen, hogy az alapjogi korlátozásokat is jelentő közbiztonsági intézkedés időtartama hosszabb legyen, mint ameddig az a célja szerint feltétlenül szükséges, és súlyosan sérti a jogbiztonságot, ha a jogi szabályozás ellentmondásai vezetnek ilyen eredményre.
5.4.2. Az intézkedés megszüntetése kapcsán az ellentmondások számát szaporítja, hogy az R. túlmegy az Rtv. rendelkezésein, amennyiben a megszüntetésre még egy további okot határoz meg: a szabadságvesztés foganatba vételét.
Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ellentétben álló nem lehet. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint formai alkotmánysértés állapítható meg akkor, ha a jogszabályi hierarchia Jat.-ban meghatározott rendje sérül, s ez önmagában is a támadott jogszabály megsemmisítését vonhatja maga után [összefoglalóan pl. 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.]. A végrehajtási jellegű jogszabályokkal kapcsolatban pedig úgy foglalt állást, hogy azok: ,,[...] az alapszabály keretei között – elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez.'' [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.]
Az R.-nek a fentiekben említett szabálya pedig – mivel új rendelkezést állapít meg – mindenképpen tovább megy a végrehajtási jogszabály számára fenntartott kereteken, és ezért a tartalmilag ésszerű szabályozás ellenére is formai okból alkotmányellenes.
5.4.3. Jogbizonytalanságot teremtenek a bűnmegelőzési ellenőrzés megszüntetésére irányadó – lehetséges – eljárási szabályok is. Miután az intézkedés megszüntetésére a Bv.tvr. szabályai az irányadók, a megszüntetésről elvileg szintén csak tárgyaláson, az elítélt meghallgatása után kellene határozni. Minden jogszabályból kimaradt azonban az, hogy egyáltalán miről kellene ilyen esetben az egykori elítéltet meghallgatni, milyen tájékoztatást kaphat magáról az ellenőrzésről és milyen adatokat köteles ebben az esetben a rendőrség a bv. bíró rendelkezésre bocsátani. Nem állapítható meg az sem, hogy mely tényekre, körülményekre vehető fel bizonyítás, illetve mi a további helyzet abban az esetben, ha a bíró a megszüntetésre irányuló indítványt elutasítja: benyújtható-e, s ha igen, mennyi időn belül újabb, hasonló tartalmú kérelem.
Az így kialakult ellentmondásos szabályozás, illetve a szabályok hiánya ugyancsak sérti a jogbiztonság követelményét.
6.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés súlyos jogkorlátozó jellegét mutatja, hogy az Rtv. 35/B. §-ából következően elrendelése és folytatása önmagában okot ad az Rtv. V. fejezetében meghatározott valamennyi típusú rendőri intézkedés alkalmazására, illetve a bírói engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközök felhasználására. A jogszabály szövegéből ugyanis nem következik, hogy az igénybe vehető intézkedések foganatosítása során azok – egyébként az Rtv.-ben meghatározott – különös feltételeinek is fenn kellene állniuk. Ez a helyzet viszont végső soron még azokat a garanciákat is eliminálja, amelyek az egyes nevesített intézkedéseknél igénybevehetőségük feltételéül eredetileg kerültek meghatározásra.
Nyilván ezt a helyzetet kívánta orvosolni az Rtv. 35/C. § (1) bekezdése, amely az elítélt – de kizárólag az elítélt – kíméletére utal. Ez azonban valódi garanciának nem minősül, minthogy az intézkedés részletszabályai, lefolytatásának módja sem az ellenőrzött személy, sem az egyéb érintettek, sem pedig a rendőrség oldalán nem kerültek megállapításra.
Mindemellett az Rtv. V. fejezete alapján számba jöhető intézkedések egy részének alkalmazása a bűnmegelőzési ellenőrzéssel összefüggésben fogalmilag kizárt, illetve nagymértékben korlátozott {pl. közlekedésrendészeti intézkedés [Rtv. 44. § (1) bekezdés a) pont, 45. §], személy- és létesítménybiztosítási intézkedés [Rtv. 46. § (1) bekezdés a), b) pont], személyi védelemmel, illetve Védelmi Programmal kapcsolatos intézkedés (Rtv. 46/A. §)}. Az ezekre történő visszautalás tehát értelmezhetetlen.
6.2. Az Rtv. 35/C. §-a szerinti felhatalmazással igénybe vehető valamennyi intézkedés alkotmányban meghatározott, vagy abból levezethető alapjogot érint. E jogok skálája széles, átfogja a személyi szabadsághoz való jogot, az emberi méltósághoz való jogot, a magánlakás, magánélet védelméhez való jogot. A bűnmegelőzési ellenőrzés és az ennek során alkalmazható intézkedések alapja azonban még csak nem is bűncselekmény elkövetése, nem az ezt megállapító bírói ítélet, hanem az a bizonytalan ,,jövőbeni lehetőség'', hogy ennek alkalmazása nélkül az ellenőrzés hatálya alatt álló esetleg bűncselekményt követne el. A bűnmegelőzési ellenőrzés természetéből az is következik, hogy annak hatálya közvetve az ellenőrzött személy környezetére, a vele egy lakásban, közös háztartásban élőkre, közös munkahelyen dolgozókra is kiterjed.
Ugyanakkor a bűnmegelőzési ellenőrzés kapcsán sem az intézkedéssel érintett, sem pedig a vele kapcsolatban álló és áttételesen az intézkedés hatálya alá kerülő személyek (a továbbiakban: harmadik személyek) jogai és kötelezettségei nem kerültek részletesen meghatározásra. A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személyek esetében nincsenek kijelölve azok az igazodási pontok, magatartási szabályok, amelyek ellenőrizhetővé teszik az intézkedés végrehajtása során mind az ő viselkedésüket, mind pedig azt, hogy hatóság beavatkozása indokolt és szükséges volt-e, továbbá nem járt-e aránytalan jogkorlátozással. Az ellenőrzés ,,hatálya alá kerülő'' harmadik személyek tekintetében az Rtv. pedig érintettségük formai alapjait sem teremti meg. Hiányzik ugyanis az a felhatalmazó rendelkezés, amely a bűnmegelőzési ellenőrzés hatálya álló személlyel történő kapcsolatukra tekintettel esetleg megalapozhatná az intézkedés során történő érinthetőségüket. Ennek folytán értelemszerűen a harmadik személyek jogai és kötelezettségei is megismerhetetlenek. Ez a jogbizonytalanság pedig már önmagában is alkotmányellenes.
A jogokra és kötelezettségekre vonatkozó pontos törvényi szabályozás hiánya következtében előáll, továbbá az a helyzet, hogy az eljárás alá vont tekintetében kiüresedik az Rtv. 92. § (1) bekezdésében – általában véve az Rtv. V–VI. fejezetében rögzített intézkedések ellen – biztosított jogorvoslati jog (panaszjog) tartalma is. Az Rtv. 93. § (1) bekezdésének szövegezése következtében a harmadik személyeknek pedig gyakorlatilag eredendően nem is áll rendelkezésre jogorvoslati lehetőség miután az intézkedést nem velük szemben foganatosítják.
IV.
1.1 Az Alkotmánybíróság az előbbiek alapján megállapította, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzés szabályai nagymértékben kidolgozatlanok, és igen tág teret adnak a szubjektív, akár az önkényes jogértelmezésnek. A jogszerű keretek között nagy számú értelmezhetetlen fogalmat tartalmazó elrendelési feltételek, a részletszabályok, az eljárási garanciák hiánya, a jogorvoslati jog kiüresítése, a meglévő szabályoknak a büntetőjogi, büntető-eljárásjogi s a büntetés-végrehajtási jogi jogszabályokkal való gyakori ütközése a jogintézmény működését kiszámíthatatlanná és ellenőrizhetetlenné teszi.
A bűnmegelőzési ellenőrzés vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Rtv. szabályain kívül a Be. és a Bv.tvr. tekintetében is meglévő, számos joghézagot előidéző jogalkotási hiba és hiányosság jogértelmezés útján nem, vagy csak esetlegesen oldható fel, amely megakadályozza az egységes joggyakorlat kialakítását. A különböző jogszabályok rendelkezéseinek összehangolatlansága más esetekben olyan kollíziót hoz létre, amely már alkotmányi rendelkezések közvetlen sérelmét testesíti meg. Ez a helyzet pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által védett jogbiztonság követelményének súlyos sérelmét idézi elő, és alapvető jogok alkotmányosan meg nem engedhető mértékű korlátozásához vezet.
Mindezen túl az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó szabályok a jogalkotás rendjének sérelmén keresztül előidézték az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét, s valamennyi szabályozási szinten és területen sértik az Alkotmány 50. §-a és 51. §-a által szabályozott, a bíróság és az ügyészség alkotmányos feladataival és helyzetével összefüggő alkotmányi elveket, az Alkotmány 57. § (1) bekezdése által védett a bírói függetlenségre vonatkozó alkotmányi követelményeket, s az Alkotmány 59. §-a által garantált személyes adatok védelmére vonatkozó jogelvet is.
Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján a jogintézményre vonatkozó szabályozás – ex nunc hatályú – teljes megsemmisítését rendelte el.
1.2. A támadott – mindössze hat paragrafusból álló – R. szabályai tekintetében az Alkotmánybíróság külön is kimutatta, hogy annak több pontja tartalmi vagy formai okból önmagában is alkotmányellenes (határozat: 5.4.1. pont, 5.4.2 pont, 5.4.3 pont). Mindezen túlmenőn megállapította az Rtv. valamennyi, a bűnmegelőzési ellenőrzéssel kapcsolatos azon rendelkezésének alkotmányellenességét, amelyek az R. mint végrehajtási jogszabály alapját képezték. Ezen alkotmányellenesnek nyilvánított szabályokat részben változatlanul, részben az Rtv.-vel tartalmilag megegyező rendelkezést közvetítve az R. szövege is megismétli, minek folytán az R. ezen rendelkezései osztják az Rtv. megfelelő rendelkezéseinek sorsát. Az R. néhány további rendelkezése pedig az Rtv. alkotmányellenesnek nyilvánított szabályai tekintetében tartalmaz technikai szabályokat, amelyek önmagukban ugyan nem állnak ellentétben az Alkotmánnyal, ám nem választhatók el az alapul fekvő alkotmányellenes szabályozástól és az R. alkotmányellenes részeitől sem.
Az Alkotmánybíróság a 33/2002. (VII. 4.) AB határozatában fejtette ki összefoglalóan, hogy a jogbiztonság követelményét saját működésével összefüggésben is alapvető kérdésnek tekinti. Az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályok megsemmisítése kapcsán ezért nem idézhet elő olyan helyzetet, amely ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelménnyel. A jogalkalmazói gyakorlat számára értelmezhetetlen és ezért az Alkotmánynak megfelelő módon nem alkalmazható ,,norma részeket'' tehát akkor is megsemmisíti, ha azok önmagukban nem alkotmányellenesek, ám az alkotmányellenesnek nyilvánított részek nélkül nem alkalmazhatók (ABH 2002, 173, 186–187.).
Az R. alkotmányossági kifogás alá nem eső részei önmagukban olyan, semmilyen más jogintézményhez nem köthető ,,lebegő normák'', amelyek az alapul fekvő Rtv. rendelkezéseinek valamint az R. további, alkotmányellenes szabályainak hiányában funkciójukat vesztik. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság – éppen a jelen határozatának is alapját képező – jogbiztonság követelményére figyelemmel az R. egészét megsemmisítette.
1.3. A Bv.tvr. támadott 13/A. §-a kizárólag a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó eljárással kapcsolatos szabályozást tartalmaz. A bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó, az Rtv.-ben lefektetett szabályok megsemmisítése következtében e rendelkezés (13/A. §) egyfelől értelmét veszti, másfelől pedig a fentebb kimutatott, önmagukban is jogbizonytalanságot jelentő szabályozási hiányosságai folytán egyébként is ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó alkotmányi követelménnyel. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Bv.tvr. 13/A. §-át szintén megsemmisítette.
1.4. Az Alkotmánybíróság már a 10/1992. (II. 25.) AB határozatában leszögezte, ,,hogy a jogszabály alkotmányellenességének az Abtv. 43. §-ában meghatározott következményei [...] összefüggnek a jogbiztonság követelményével, [...]. A jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen jogbiztonságra vezessen [...]'' (ABH 1992, 72, 73, 74.).
A 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság részletesen kifejtette, hogy az ex nunc hatályú megsemmisítéstől csak akkor lehet eltérni, ,,ha jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.'' (ABH 1997, 380, 388.) A 66/1997. (XII. 29.) AB határozatban megerősítette, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Abtv. 42. § (1) bekezdéséből következően ,,főszabály nem a jövőbeni, hanem az ex nunc, azaz az alkotmánybírósági határozat közzététele napjától történő megsemmisítés[...].'' Rámutatott továbbá arra is, hogy az Alkotmánybíróságnak minden esetben gondosan mérlegelnie kell, hogy ,,a jogbiztonság érdeke milyen hatályú megsemmisítést kíván.'' (ABH 1997, 397, 407.)
A most vizsgált esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogintézményre vonatkozó támadott szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által megkövetelt jogbiztonság követelményeinek. A bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések önmagukban és egymással, valamint más jogszabályokból fakadó követelményekkel összevetve olyan súlyos fogyatékosságokban szenvednek, amely az intézmény Alkotmánynak megfelelő gyakorlati alkalmazását, magát az erre irányuló eljárás lefolytatását is lehetetlenné teszi.
Megállapította az Alkotmánybíróság azt is, hogy a feltárt jogi hiányosságok feloldása meghaladja a jogalkalmazók értelmezési kompetenciáját, számos kollízió pedig jogértelmezés útján csak önkényesen, esetlegesen, kiszámíthatatlan módon oldható fel. Az alkotmányosan is elfogadott rendszerképző jogértelmezésnek megvannak a határai: ez nem kerülhet szembe a jogbiztonság követelményével. A jogalkalmazói jogértelmezés ezért csak olyan működőképes jogszabályra épülhet, amely világosan kijelöli az adott jogintézmény célját, alkalmazásának kereteit, szempontjait és rendjét, az alkalmazásával érintettek körét, azok jogait és kötelezettségeit és az intézménnyel összefüggésben igénybe vehető jogorvoslati rendet. Minthogy a vizsgált jogintézmény szabályozása a minimális követelményeknek sem felel meg, a jogállami értékrend nem engedi meg az Alkotmány számos rendelkezésével több ponton is szemben álló szabályozás időleges hatályban tartását sem. Ezért az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályú megsemmisítésről határozott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a pro futuro megsemmisítés egyik minimális feltétele, hogy az alkotmányellenesség kimondása folytán megalkotandó új jogszabály hatálybalépéséig is biztosítható legyen a jogrend kiszámítható működése. A másik feltétele, hogy az alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelentsen a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés.
A jelen esetben azonban a szabályozás éppen a jogállam olyan alapintézményeinek működésében idéz elő zavarokat, mint a bíróság és az ügyészség, minthogy összeütközésben áll az ezen szervezetek alkotmányos feladat-megosztására, alkotmányos helyzetére vonatkozó szabályozással és az ebből következő elvekkel. A működési zavarok kihatnak az ugyancsak a jogállam fontos intézményének tekintendő rendőrségre és a büntetés-végrehajtási szervezetére is, tekintve, hogy a jogintézménnyel kapcsolatos feladataikat csak további jogszabályok és alkotmányi elvek megsértése mellett láthatják el. Mindezek következtében az Alkotmányban biztosított alapvető jogok is sérülnek. Ilyen körülmények között a meglévő szabályozás akár csak időleges fenntartása sem jelent nagyobb jogbiztonságot, mint amelyet a szabályozás időleges hiánya okoz. Ezért jelen esetben az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét az Abtv. 42. § (1) bekezdése szerinti főszabálynak megfelelően azonnali hatállyal mondta ki.
1.5. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: A közrend, a közbiztonság védelme mint alkotmányosan elismert államcél indokolttá teheti rendészeti eszközök és eljárások alkalmazását, s ennek szükségszerűségéről a jogalkotó dönthet. Az ilyen célból létrehozott jogintézmények szabályozása során azonban az Alkotmány tételes rendelkezéseinek maradéktalanul érvényesülniük kell. A jogi szabályozással szemben alapvető kívánalom a jogbiztonság, a normavilágosság, a kiszámíthatóság követelményeinek megtartása, az alapjogok korlátozásával kapcsolatban a szükségesség és arányosság követelményének szem előtt tartása, az eljárási garanciák kiépítése, az adott jogintézményre vonatkozó normák összhangjának kialakítása a hatályos jogrend egészével.
2. Az Rtv. támadott rendelkezéseinek vizsgálata során az Alkotmánybíróság észlelte, hogy azok egy része – a visszautalási jogalkotói technika következtében – nem csupán a bűnmegelőzési intézkedés részletszabályait képezi, hanem más – az indítványokban nem támadott – jogintézmények során alkalmazandó eljárások alapjául is szolgál. Minthogy az Alkotmánybíróság e további jogintézményeket nem vizsgálta, a kérdéses szabályok tekintetében csak a bűnmegelőzési intézkedés vonatkozásában fennálló alkotmányellenességről döntött. Ennek következtében ezen rendelkezések megsemmisítésére nem került sor. Figyelemmel arra, hogy e szabályok a bűnmegelőzési intézkedés alapját képező rendelkezések teljes körű megsemmisítése folytán e jogintézmény vonatkozásában egyébként sem alkalmazhatók, külön megsemmisítésük sem volt szükséges.
3. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre jogszabály, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálatára terjed ki. A Módszertani Útmutató a Jat. alapján formailag egyik kategóriába sem tartozik, ám tartalmát tekintve jogi normaként érvényesül. Erre tekintettel – állandó gyakorlatához híven [pl.: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 278.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 161.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302, 306.] – az Alkotmánybíróság a normaként funkcionáló, de az állami irányítás egyéb eszközének nem minősülő aktus kiadásának alkotmányellenességét azzal állapította meg, hogy az abban foglaltakhoz joghatás nem fűződik.
4. Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 646/B/2002.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
2
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 101. § (1) bekezdés h) pontjának eredeti szövegében „titkosszolgálati” szó nem szerepelt, ezért az Alkotmánybíróság a helyes szöveg fetüntetésével a határozat hivatalból történő kijavítását rendelte el. Lásd az 51/2003. (XI. 5.) AB végzést.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás