748/E/2003. AB határozat
748/E/2003. AB határozat*
2004.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 115/A. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 115/A. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Indokolása szerint az Alkotmány 70/A. §-ában deklarált diszkrimináció tilalmát sértette meg a jogalkotó az állami készfizető kezességvállalással biztosított lakáshitel igénybevétele feltételének Hszt.-beli szabályozásakor. Köztisztviselők esetében az állami készfizető kezesség vállalásának – egyik – feltétele a legalább hároméves közigazgatási gyakorlat [a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 49/I. § (2) bekezdés b) pontja], amelybe a közigazgatási szerv jogelőd szervénél közszolgálati jogviszonyban, valamint államigazgatási munkaviszonyban töltött időt is be kell számítani, tekintet nélkül arra, hogy a jogviszony folyamatosan fennállt-e vagy sem [Ktv. 72. § (7) bekezdés]. A Hszt. 115/A. § (2) bekezdés a) pontja viszont kizárólag a három évet meghaladó tényleges szolgálati viszony fennállása esetén teszi lehetővé az állami készfizető kezességvállalást. Az alkotmányellenes megkülönböztetés – az indítványozó érvelése szerint – abban nyilvánul meg, hogy ezáltal „a hivatásos állomány indokolatlanul hátrányosabb helyzetbe kerül a köztisztviselői állománnyal szemben, ... [u]gyanis a hivatásos állomány nem elhanyagolható része egyéb közszolgálati viszony után kerül hivatásos állományba”. Az indítványozó arra is hivatkozik, hogy a mulasztás folytán az a jogalkotói koncepció sem valósul meg, „miszerint a közszférában dolgozók – ezen belül is kiemelten a fiatalok – mielőbbi lakáshoz jutását az állam támogatja”.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése:
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. A Hszt.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„115/A. § (1) Ha a hivatásos állomány tagja lakás építéséhez, vásárlásához hitelintézettől igényelt – a lakáscélú állami támogatásokról szóló jogszabály szerint kamattámogatott – kölcsön összege meghaladja e lakásingatlan hitelbiztosítéki értékének a hitelintézet által meghatározott legmagasabb arányát, a különbözetre az állam készfizető kezességet vállal. A hivatásos állomány tagja az állami kezességvállalást – az erre az állammal szerződésben kötelezettséget vállaló – hitelintézeten keresztül veheti igénybe.
(2) Az állam készfizető kezességet az (1) bekezdésben foglaltakon túl a hivatásos állomány azon tagjánál vállalhat:
a) akinek a szolgálati viszonyban töltött ideje meghaladta a három évet;
...”.
3. A Ktv. hivatkozott rendelkezései:
„49/I. § (1) Ha a köztisztviselő lakás építéséhez, vásárlásához hitelintézettől igényelt – a lakáscélú állami támogatásokról szóló jogszabály szerint kamattámogatott – kölcsön összege meghaladja e lakásingatlan hitelbiztosítéki értékének a hitelintézet által meghatározott legmagasabb arányát, a különbözetre az állam készfizető kezességet vállal. A köztisztviselő az állami kezességvállalást – az erre az állammal szerződésben kötelezettséget vállaló – hitelintézeten keresztül veheti igénybe.
(2) Az állam készfizető kezességet az (1) bekezdésben foglaltakon túl annál a köztisztviselőnél vállalhat, aki:
...
b) legalább hároméves közigazgatási gyakorlattal rendelkezik;
...”.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a lakásépítési és lakásvásárlási hitellel kapcsolatos állami garanciavállalás feltételeinek Hszt.-beli szabályozása során történt-e jogalkotói kötelezettség elmulasztása. Az indítványozó az alkotmányellenességet jelentő mulasztást abban látja, hogy az állami kezességvállalás feltételeinek szabályozásakor a törvényhozó nem tette lehetővé az – ugyancsak erre a juttatásra jogosító – esetleges korábbi köztisztviselői jogviszony időtartamának a szolgálati viszony idejébe való beszámítását.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdésben van szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.]; és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal keletkezett alkotmányellenes helyzet [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128–129.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 63–64.; 2/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 33, 41.].
Az állami kezességvállalás intézményét 2001. július 1-jével a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény hozta létre, akkor még kizárólag a Ktv. hatálya alá tartozó köztisztviselők számára. A 2003. július 1-jén hatályba lépett, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény – a feltételek pontosítása mellett – a juttatást kiterjesztette az ún. hivatásos jogviszonyban állókra is. A törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás az általános részben jogalkotói célként a Hszt. és a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) hatálya alá tartozó személyek tekintetében csupán annyit rögzít, hogy „e kedvezményt kapják meg a hivatásos jogviszonyban állók is”. A Hszt. 115/A. §-ának indokolása szerint pedig e rendelkezés „a hivatásos állomány tagja lakáshoz jutásának támogatása érdekében a Ktv. szabályaival egyező állami készfizető kezességvállalás rendjének bevezetésére vonatkozó szabályokat tartalmaz”. Az Alkotmánybíróság – a törvényjavaslat indokolásában megfogalmazott jogalkotói cél, az azonos szabályozás követelményére is figyelemmel – arra a következtetésre jutott, hogy mindez nem jelenti azt a kötelezettséget, hogy a két jogviszony idejét a törvényhozónak együttesen kellene figyelembe vennie, illetőleg összeszámíthatóvá tennie a jogosultság feltételeinek meghatározásakor. Tehát jogalkotói feladat elmulasztása nem állapítható meg.
2. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a kedvezmények és juttatások megállapításánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra, de érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is. Bár a jogalkotót ekkor is kötik az Alkotmányban meghatározott korlátok, de a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok a meghatározóak [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.].
Az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, és mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ez a szabály – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé. Az Alkotmánybíróság azonban hangsúlyozza: a jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint a társadalom tagja hivatása, képzettsége, kereseti viszonyai és más jellemzők szerint különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől. Az állam joga – és bizonyos körben kötelezettsége is –, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem mindenfajta különbségtételt tilt, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139–140.]. Az alapjogokon kívüli egyéb jogok esetében az Alkotmánybíróság csak akkor állapítja meg az alkotmányellenes megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá tartozó jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 140.]. A diszkrimináció vizsgálatánál ezért központi kérdés annak megállapítása, hogy a szabályozási koncepció szempontjából kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.].
Az Alkotmánybíróság a lakásépítési és lakásvásárlási hitellel kapcsolatos állami garanciavállalás feltételeinek szabályozását is a fentiek alapján vizsgálta. Az Alkotmánybíróság megállapította: a Ktv. szerinti közszolgálati jogviszonyhoz képest (Ktv. 5. §) a Hszt.-ben és a Hjt.-ben szabályozott szolgálati jogviszony – megnevezése és tartalma szerint is – különleges [Hszt. 3. § (1) bekezdés], illetőleg sajátos [Hjt. 3. § (1) bekezdés] közszolgálati jogviszony. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy „[d]iszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon” (1518/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 570, 571.). Nem jelenti tehát az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét az, ha a jogalkotó nem teszi lehetővé a különböző jellegű – ekként eltérő csoportnak minősülő – közszolgálati jogviszonyok összeszámítását egy állami kötelezettségvállalás feltételeinek megállapításakor. A Ktv. 72. § (7) bekezdése értelmében a köztisztviselők esetében figyelembeveendő közigazgatási gyakorlatnak a közigazgatási szervnél, illetve annak jogelődjénél közszolgálati jogviszonyban, illetőleg az államigazgatási munkaviszonyban töltött, vagyis – tartalmát tekintve – a jelenlegi köztisztviselői jogviszonynak megfelelő gyakorlat minősül. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: az indítványozó által sérelmezett szabályozás következetes atekintetben is, hogy a Ktv. sem teszi lehetővé a Hszt. (és Hjt.) hatálya alá tartozó különleges közszolgálati jogviszony beszámítását közigazgatási gyakorlatként.
Mivel az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet eredményező mulasztást nem állapított meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2004. szeptember 28.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás