775/H/2003. AB határozat
775/H/2003. AB határozat*
2007.11.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet 2. számú melléklet 1. e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője – miután a közgyűlés törvényességi észrevételével nem értett egyet – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján az Alkotmánybírósághoz fordult. Az indítványában Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: FÖR.1.) 6. § (4) bekezdése, valamint a Főváros Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet 2. számú melléklet 1. d) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A hivatal vezetőjének álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétes, jogbizonytalanságot eredményez az, hogy a fővárosi önkormányzatok tulajdonában lévő közterületek ünnepekhez kötődő használatának engedélyezése során az elbíráló szerv, vagy személy a saját értékrendje alapján dönt. A FÖR.1. 6. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy közterület-használati hozzájárulás az egyes ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítás céljára az ünnep kezdetét megelőző 20. naptól kezdődően adható, a FÖR.2. 2. számú mellékletének e) pontja pedig a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló közterületeknél a közterület-használati díjak meghatározásakor az ünnep előtti árusításoknál az ünnepek tekintetében példálózó felsorolást tartalmaz. A hivatal vezetője szerint az „ünnep” fogalmát jogszabályok nem határozzák meg. A jogrendszerben számos szabály van, amelyek egyes napokat ünneppé nyilvánítanak [nemzeti ünnepek, egyes szakmák (rendőrség, határőrség, tűzoltóság stb. szabadság napja)], emellett a települések gyakorlata alapján is léteznek ünnepek, azaz „az ünnepi vagy ahhoz hasonló események száma jelentős, az nem konkrét, s az esetek lényegében az arról nyilatkozó egyéni értékrendje alapján számottevően bővíthetők”. A vitatott szabályok ünnepre vonatkozó rendelkezései emiatt – szerinte – jogbizonytalanságot eredményeznek a jogalkalmazás során.
„Általánosságban” utalt arra is a hivatal vezetője, hogy az ünnepek szabályozásának hiánya sértheti a versenysemlegességet is, mert „életszerűen feltételezhető, hogy a közterületi sátrakban, s egyéb alkalmi létesítményekben árusítók kevesebb közterület-használati díjat fizetnek az ezen területek környékén üzlettel rendelkezők részére megállapított bérleti díjnál”, de e feltételezések alapján a FÖR.2. 2. számú mellékletének a felülvizsgálatára nem tesz indítványt.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően a FÖR.2. 2. számú mellékletét a 42/2006. (VII. 14.) Főv. Kgy. rendelet 2. § (5) bekezdése módosította, de a kifogásolt rendelkezést, változatlan tartalommal a melléklet 1. e) pontja tartalmazza. Az Alkotmánybíróság a hatályos szabályozás alapján folytatta le vizsgálatát.
II.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
2. A FÖR.1 indítvánnyal érintett rendelkezése:
„6. § (4) Az egyes ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítás céljára közterület-használati hozzájárulás az ünnep kezdetét megelőző 20 naptól kezdődő időszakra adható ki.”
3. A FÖR.2. indítvánnyal érintett rendelkezése:
2. számú melléklet a 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelethez
ÖVEZETI KATEGÓRIÁK DÍJTÁBLÁZATA
Közterület-foglalás célja |
I. kat. |
II. kat. |
III. kat. |
||
1. |
Kereskedelmi, szolgáltató és vállalkozási tevékenységek |
||||
|
e |
Alkalmi árusítás |
|||
|
|
Ünnepek előtti árusítás, vásár (pl. karácsony |
|||
|
|
húsvét, Szt. István-nap, |
2 400 Ft/ m2/nap |
1 200 Ft/ m2/nap |
600 Ft/ m2/nap |
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladata – a helyi közszolgáltatások körében – a helyi közterületek fenntartása. Az Ötv. 63–63/A. §-a a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröket – a fővárosi önkormányzati rendszer kétszintű jellegéhez igazodóan – megosztja a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között. E megosztás elvi alapjait teremti meg az Ötv. 63. § (2) bekezdése, amikor a következőket írja elő: „A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, (...).” Az Ötv. 63/A. § h) pontja – a kizárólag fővárosi önkormányzati hatáskörbe tartozó feladat- és hatáskörök között – szerepelteti a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására irányuló felhatalmazást. Az Ötv. előírásának megfelelően a FÖR.1. 1. § (1) bekezdése kimondja, hogy a rendelet hatálya a Budapest területén található valamennyi közterületre kiterjed. A FÖR.1. 2. § (1) bekezdése pedig felhatalmazza Budapest főváros kerületi önkormányzatait, hogy e rendelet alapulvételével, annak végrehajtására és keretei között, az e rendeletben meghatározott kérdésekben – helyi sajátosságaiknak megfelelően – önkormányzati rendeletben szabályozzák a saját tulajdonukban lévő közterületek használatát és rendjét. A FÖR.1. 3. § (1) bekezdése alapján „a közterületet rendeltetésének megfelelő célra – jogszabályok keretei között – bárki használhatja”. A 3. § (4) bekezdése szerint „rendeltetésétől eltérő célú a közterület használata, ha a közterület vagy annak meghatározott része mások általi rendeltetésszerű igénybevételét az e rendeletben meghatározott módon akadályozza”. A 4. § (1) bekezdése előírja, hogy a közterület rendeltetéstől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés kötése szükséges, a (2) bekezdés pedig felsorolja azokat az eseteket, amelyeknél a közterület-használati hozzájárulást be kell szerezni. Ezek között szerepel – egyebek mellett – a közterületen történő alkalmi árusítás is [FÖR.1. 4. § (2) bekezdés j) pont]. Ehhez kapcsolódóan a FÖR.1. vitatott szabálya arról rendelkezik, hogy az egyes ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítás céljára a közterület-használati hozzájárulás milyen időtartamra adható ki. A Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatának szabályait a FÖR.2. állapítja meg. E rendelet 2. számú mellékletének 1. e) pontja (példálózó felsorolással) meghatározza az ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítások esetében – övezeti besorolás szerint – fizetendő közterületi használati díjak mértékét.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az ünnepek előtti alkalmi árusításhoz adható hozzájárulásnak ez a szabályozása sérti-e a jogbiztonság elvét [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].
A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.]. A jogbiztonság e szempontjainak megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét is jelenti.
„Önmagában az, hogy egy jogszabály, illetőleg adott esetben jogszabályi rendelkezések a maguk összefüggéseiben értelmezésre szorulnak, alkotmányossági kérdést nem vet fel. A jogállamiság elvéből, követelményéből azonban az is következik, hogy a jogértelmezés nem válhat a jogalkalmazó szerv önkényes, szubjektív döntésének eszközévé. Annak alkotmánybírósági értékelése, hogy ilyen alkotmányosan nem tolerálható helyzet mikor áll fenn, mindig az adott jogszabály normatartalma alapján ítélhető meg.” (754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.) Az Alkotmánybíróság a 847/B/1996. AB határozatban a következőket állapította meg: „A jogalkotó feladata az, hogy a jogi szabályozás körébe vont életviszonyokat megfelelő rendelkezésekkel szabályozza. Az már egyfelől az életviszonyok, másfelől a szabályozás jellegétől függ, hogy a rendelkezés ad-e mérlegelési vagy értelmezési jogkört a jogalkalmazó szerveknek vagy sem. Esetenként a jogi szabályozás zárt, tételes felsorolást tartalmaz, amelyet a jogalkalmazó szervek nem bővíthetnek. Előfordulhat azonban, hogy a szabályozni kívánt társadalmi viszonyok annyira sokrétűek és változatosak, hogy az említett szabályozási mód alkalmazása szóba sem jöhet. Ilyenkor a jogszabály vagy tartalmi ismérvek alapján határozza meg a személyek, tárgyak, szolgáltatások ama körét, amelyre valamely rendelkezés irányadó, vagy példálózó felsorolást foglal magában. A példálózó felsorolás – jellegéből adódóan – nem alkot zárt rendszert, hanem a benne foglaltak a jogalkalmazás során a társadalmi viszonyok fejlődése által megkívánt mértékben bővíthetők” (ABH 1996, 644, 645.).
A vitatott szabályok alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy annak tartalma a jogalkalmazó számára eleve értelmezhetetlen és így sérti a jogbiztonságot.
A fővárosi önkormányzatok tulajdonában lévő közterületeken az ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusításokhoz való önkormányzati hozzájárulás szabályozása széles körű mérlegelést biztosít a jogalkalmazó számára. A FÖR.1. valóban nem „definiálja” az ünnep fogalmát, illetve nem ad tételes felsorolást. A kifogásolt 6. § (4) bekezdése az „egyes ünnepek” kifejezést használja, és az ezekhez kapcsolódó alkalmi árusítások céljára adható hozzájárulásnak időtartamát (legfeljebb 20 nap) állapítja meg. Ezt egészíti ki a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó FÖR.2. 2. számú melléklet 1. e) pontja, amely a közterületi használati díj meghatározásakor példálózó felsorolás tartalmaz az ünnepek tekintetében. A vitatott rendelkezések mind az ünnep „meghatározásánál”, mind az alkalmi árusításra megállapított időtartam megjelölésénél figyelemmel vannak az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (2) bekezdés c) pontjában foglaltakra. Eszerint az üzlettel nem rendelkező kereskedő a szükséges hatósági engedélyek és a közterület tulajdonosának (kezelőjének) hozzájárulása alapján a 3. számú mellékletben meghatározott termékeket árusíthatja. E felsorolás – egyebek mellett – kimondja, hogy „az egyes ünnepekhez kapcsolódó alkalmi cikkek (pl. húsvéti, karácsonyi, szilveszteri stb. cikkek), az adott ünnepet megelőző 20 napban” árusíthatók. Az ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítás a FÖR.1. 4. § (2) bekezdés j) pontja szerinti jogcímen adható közterület-használati hozzájárulás nevesített esete, amelynek megadásakor a jogalkalmazónak az alkalmi árusítás ünnepekhez kapcsolódó jellegére és a hozzájárulás időbeni korlátjára kell figyelemmel lennie.
A vitatott rendelkezések az R.-rel összhangban szabályozzák a főváros tulajdonában álló közterületeken az ünnepekhez kötődő alkalmi árusítások lehetőségét. Az ünnepekre vonatkozó példálózó felsorolás nem eredményez alkotmánysértő jogbizonytalanságot, mert figyelemmel van a szabályozni kívánt társadalmi viszony sajátosságaira.
Egy város közösségének élete folyamatosan változik, ünnepeiket és az azokhoz kapcsolódó szokásokat a helyi társadalom hagyományai alakítják. Az ünnepekhez kapcsolódó alkalmi árusítás is alapvetően ilyen tradíció. Az „ünnep” a jogszabályban használt értelemben nem jogi, hanem elsődlegesen társadalmi fogalom: ünnep minden esemény, amelyet a helyi társadalom szokásosan annak tart. Ezek vagy egybeesnek a jogszabályok szerinti munkaszüneti napokkal vagy nem. Az árusítás szükséglete az árusoktól indul ki, akik a helyi viszonyok ismeretében kérnek közterület-használati engedélyt, melyben az ünnepet is meg kell jelölniük.
A vizsgált rendelkezések alapján megállapítható, hogy a jogalkotó éppen a szabályozás alá vont társadalmi viszonyok jellegére tekintettel nem merev, a legapróbb részletekre kiterjedő szabályozási technikát alkalmazott, hanem lehetőséget ad az ügyben eljáró önkormányzat számára, hogy az ünnepek sokféleségére (vallási, nemzeti, társadalmi stb.) figyelemmel hozzájárulhasson helyi ünnepekhez kapcsolódó közterületi alkalmi árusításokhoz. A közterületi alkalmi árusítás nem csak jogszabályban ünneppé nyilvánított napokhoz kötődhet. Az ünnepeket a helyi közösség változó szokásai és igényei alakítják ki, tartják fenn. Az alkalmi árusítások jellegzetesen a jelentős vallási ünnepekhez kötődnek (karácsony, húsvét). A vitatott rendelkezések a választott szabályozási technikával biztosítják más, kisebb vagy nagyobb hagyományokkal rendelkező ünnepek tekintetében a hozzájuk kötődő alkalmi árusítás lehetőségét. Az ünnepek taxatív jogszabályi felsorolása kizárná a helyi közösségek igényeinek megfelelően alakuló ünnepi alkalmak figyelembevételét a közterület használatának engedélyezése során. Így a jogalkalmazó számára biztosított szabadság nem tekinthető alkotmányellenesnek. A közterület-használati hozzájárulás tárgyában hozott döntés ellen jogorvoslatnak van helye [lásd 41/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 318, 327.]. A jogorvoslatnak pedig – egyebek mellett – éppen az a rendeltetése, hogy megakadályozza a viszonylag rugalmas szabályok önkényes alkalmazását.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapította meg a vitatott szabályozás alkotmányellenességét.
Budapest, 2007. november 19.
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás