898/D/2003. AB határozat
898/D/2003. AB határozat*
2006.11.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének a pénzbeli és természetben nyújtott szociális, valamint gyermekvédelmi ellátásokról szóló 22/2000. (V. 31.) számú rendeletének 19. § (1) bekezdése b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének a pénzbeli és természetben nyújtott szociális, valamint gyermekvédelmi ellátásokról szóló 22/2000. (V. 31.) számú rendeletének 19. § (1) bekezdése b) pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a Zala Megyei Bíróság 3. Kp. 20. 777/2003/4. számon indult, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perrel összefüggésben alkotmányjogi panaszt nyújtott be, amelyben indítványozta Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének a pénzbeli és természetben nyújtott szociális, valamint gyermekvédelmi ellátásokról szóló 22/2000. (V. 31.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 19. § (1) bekezdésének b) pontja alkotmányellenességének megállapítását és a kifogásolt jogszabálynak a konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának kimondását.
Az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja az indítványozó nézete szerint olyan alapon zár ki a térítési díj támogatásból egyes családokat élethelyzetükre tekintet nélkül, hogy hány gyermeket nevelnek.
Álláspontja szerint a támadott szabályozás lehetőséget ad szubjektív jogalkalmazói döntésekre, kiszámíthatatlan a családi és az egyéni egzisztenciális döntésekre nézve, azok így tervezhetetlenné válnak, ezáltal sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elve.
Az indítványozó szerint a helyi jogalkotó hatáskörét túllépve szabályozott úgy, hogy a Gyvt. szerint normatív kedvezményben részesülő személyi kört kizárja az önkormányzati támogatásból.
Mindez véleménye szerint sérti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglalt szociális biztonsághoz való jogot is. Egyúttal mivel az Alkotmányban szabályozott alapvető jog tekintetében tesz hátrányos megkülönböztetést személyek között a kifogásolt szabályozás, ezáltal sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is.
Az indítványozó hivatkozott ezen felül még az Alkotmány 16., 17., és 67. §-ainak sérelmére is, valamint állítása szerint az Ör. 19. § b) pontja nem felel meg a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) vonatkozó rendelkezéseinek sem.
II.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályos jogszabályhelyek alapján hozta meg döntését. Az érintett jogszabályhelyek a következők:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(...)
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(...)
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
(...)
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) érintett rendelkezései:
„148. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátása személyi térítési díjának megfizetésére a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő vagy más törvényes képviselő köteles.
(2) A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézményben az alapellátások keretébe tartozó szolgáltatások közül csak az étkezésért állapítható meg térítési díj.
(3) A gyermekek napközbeni ellátása (a továbbiakban: gyermekétkeztetés) intézmény térítési díjának alapja az élelmezés nyersanyagköltségének egy ellátottra jutó napi összege.
(4) A személyi térítési díjat az intézményvezető a (3) bekezdés szerinti napi összeg általános forgalmi adóval növelt összegének és az igénybe vett étkezések számának, valamint az (5) bekezdésben megjelölt normatív kedvezményeknek a figyelembevételével állapítja meg.
(5) Gyermekétkeztetés esetén a gyermek és a tanuló nappali rendszerű oktatásban történő részvételéig
a) a rendszeres támogatásban részesülő gyermek és tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át,
b) három- vagy többgyermekes családoknál gyermekenként az intézményi térítési díj 50%-át,
c) tartósan beteg vagy fogyatékos gyermek, tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át,
d) a kollégiumi, externátusi ellátásban részesülő gyermek és tanuló után az intézményi térítési díj 30%-át kedvezményként kell biztosítani (az a)–d) pont a továbbiakban együtt: normatív kedvezmény).
A normatív kedvezmény csak egy jogcímen vehető igénybe. Nem jár a tanulónak kedvezmény azon étkeztetésére, amely kedvezményre – a szakképzésre vonatkozó rendelkezések szerint létrejött – tanulói szerződése alapján már jogosult.
(6) Az (5) bekezdés a) pontjában meghatározott óvodás gyermek után az intézményi térítés díj további 50%-át kedvezményként kell biztosítani.
(7) A gyermek lakóhelye szerint illetékes önkormányzat, illetve – ha a gyermek közoktatási intézményben részesül étkezésben – a nevelési-oktatási intézmény vezetője – a fenntartó által megállapított szabályok keretei között – a gyermek egyéni rászorultsága alapján további gyermekenkénti kedvezményt állapíthat meg.
(8) Az (5) bekezdés szerinti normatív kedvezmény megállapításához közös háztartásban élőként kell figyelembe venni
a) a tizennyolc éven aluli,
b) a huszonöt évesnél fiatalabb, közoktatásban nappali rendszerű oktatásban részt vevő, illetve felsőoktatásban nappali tagozaton tanuló, valamint
c) az életkortól függetlenül a tartósan beteg vagy súlyos fogyatékos
gyermekeket.”
(...)
„162. § (5) Felhatalmazást kap a nevelési-oktatási intézményt fenntartó helyi önkormányzat, hogy rendeletben határozza meg azokat a szabályokat, amelyek keretei között a nevelési-oktatási intézmény vezetője egyéni rászorultság alapján kedvezményt állapít meg a gyermekétkeztetés térítési díjának megfizetésére.”
Ör.:
„19. § (1) Térítési díj hozzájárulásban részesíthető:
a) az a gyermek, akikre nézve a személyes gondoskodást az alapellátás keretében, vagy védelembevétellel a jegyző kötelezően elrendeli.
b) az a gyermek, illetőleg nappali tagozatos főiskolai és egyetemi hallgató, aki normatív térítési díjkedvezményben nem részesül, feltéve, ha családja a térítési díj megfizetésére önhibáján kívül képtelen, a családban az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum összegét és a család a megélhetését biztosító vagyonnal nem rendelkezik.
(2) A térítési díj hozzájárulás mértéke:
a) az (1) bekezdés a) pontja esetén a jegyző által javasolt és előterjesztett%,
b) az (1) bekezdés b) pontja esetén a térítési díj 50%-a.
(3) A (2) bekezdés a) pontjában foglalt ellátás mértékéről a hatáskör gyakorlója dönt.
(4) A kérelmek benyújtási határideje:
a) az (1) bekezdés a) pontja esetén szükség szerint folyamatos
b) az (1) bekezdés b) pontja esetén minden év szeptember 30., illetve a másodi félévre január 31. Ettől eltérni csak rendkívül indokolt esetben (lakcím-, és lakóhelyváltás stb.) lehet.”
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az alkotmányjogi panasz előterjeszthetőségének feltételeit az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése tartalmazza. E szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján megállapította, hogy az indítványozó jogi képviselője a jogerős ítéletet 2003. október 3-án vette kézhez, az alkotmányjogi panaszt pedig a benyújtására nyitvaálló határidő 60. napján, 2003. december 2-án adta postára az indítványozó.
Az Alkotmánybíróság megkeresés útján megállapította, hogy az Ör.-t és azzal együtt a kifogásolt 19. § (1) bekezdés b) pontját Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének a pénzbeli és természetben nyújtott szociális, valamint gyermekvédelmi ellátásokról szóló 14/2006. (III. 1.) számú rendelet 21. § (10) bekezdése 2006. március 1. napjával hatályon kívül helyezte, mivel azonban az eljárás határidőben érkezett alkotmányjogi panasz alapján indult, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálatát az alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályban volt Ör. rendelkezései alapján folytatta le.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztésének további előfeltétele, hogy alkotmányjogi panaszt az nyújthat be, akinek jogsérelme az alkotmányellenesnek vélt szabály alkalmazása folytán következett be. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyből megállapítható, hogy a kereseti kérelem étkezési térítési támogatási jogosultság megállapítására irányult.
Az Ör. 19. §-a szerint térítési díj hozzájárulásban gyermekek, illetve nappali tagozatos főiskolai és egyetemi hallgatók részesülhetnek, az ott írt és az indítvány által kifogásolt feltételrendszer szerint. A jogerős ítélet szerint az indítványozó három kiskorú gyermeke normatív térítési díj kedvezményben részesült, az Ör. pedig – az indítvány által is kifogásolt módon – a normatív kedvezményben részesülők további támogatását nem teszi lehetővé.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az indítványozó a vélelmezett sérelmet elszenvedő kiskorú gyermekek törvényes képviselőjeként alkotmányjogi panaszát jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességén alapuló jogsérelemre hivatkozva, jogorvoslati lehetőségének kimerítése után nyújtotta be, így az megfelel az Abtv. 48. §-ába foglalt követelményeknek, ezért az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálva az indítványozó kifogásait az alábbi megállapításokra jutott.
2.1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozónak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére alapozott indítványát vizsgálta meg.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét. Ennek során megállapította, hogy: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Ör. 19. § (1) bekezdése b) pontja a fenti követelményeknek megfelelő, kiszámítható és egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz. A kifogásolt rendelkezésnek az „aki normatív térítési díjkedvezményben nem részesül” fordulata egy továbbutaló szabály. A gyermekétkeztetéssel összefüggő szabályrendszer alapján egyértelműen megállapítható a jogalkalmazó szervek számára, hogy e fordulat a Gyvt. vonatkozó rendelkezéseire hívja fel a figyelmet.
Az Alkotmánybíróság a 11/2006. (III. 11.) AB határozatában már foglalkozott az ún. „exhortatív, figyelemfelhívó” normák alkotmányosságának kérdésével és az alábbiakat állapította meg:
„A „ha törvény másként nem rendelkezik” fordulatnak az itt vizsgált esetben továbbá exhortatív, figyelemfelhívó szerepe is van. Alkalmazásával a törvényhozó emlékeztetni kívánja a jogalkalmazót – és a jogkereső közönséget – arra, hogy lehetségesek a törvényben foglalt szabályt kiegészítő, vele együtt szükség esetén alkalmazandó szabályok. (...)
Ilyen figyelemfelhívó-emlékeztető jogszabályi fordulatok alkalmazása – célszerűségi kérdés lévén – a törvényhozó döntésén múlik, használatuk alkotmányjogi szempontból nem kifogásolható.” (ABK 2006. március, 195, 197.)
A most vizsgált esetben az Ör. 19. § (1) bekezdése – mint a Gyvt.-nél alacsonyabb szintű jogforrás – foglal magában továbbutalást a gyermekétkeztetés térítési díjához kapcsolódó, törvényben meghatározott kedvezmény feltételrendszerére. E továbbutalásnak garanciális jelentősége is van mind a jogalkalmazók, mind a jogkereső állampolgárok felé; a törvény vonatkozó rendelkezéseinek figyelembevételét írja elő a jogalkotó a kedvezményre jogosultak körének meghatározásakor.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság és normavilágosság elveit, ezért ebben az összefüggésben az indítványt elutasította.
2.2. Az indítványozó szerint az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is.
Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció előkérdéseként – következetes gyakorlatának megfelelően – a gyermekétkeztetési térítési díjjal összefüggő szabályozási koncepciót és az annak hatálya alá tartozó személyi körre vonatkozó rendelkezéseket vizsgálta meg.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel”. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.] A „diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni.” [1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479–480.] A hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába csak az ütközik, ha az „adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra.” [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]
A Gyvt. 162. § (5) bekezdése alapján felhatalmazást kapott a nevelési-oktatási intézményt fenntartó helyi önkormányzat, hogy rendeletben határozza meg azokat a szabályokat, amelyek keretei között a nevelési-oktatási intézmény vezetője egyéni rászorultság alapján kedvezményt állapít meg a gyermekétkeztetés térítési díjának megfizetésére.
A Gyvt. 148. § (5) bekezdése normatív kedvezményt biztosít, melynek értelmében az ott meghatározott személyi kör részére az intézményi térítési díj vonatkozásában 50%-os mértékű kedvezményt biztosít a törvényalkotó.
Az intézményi térítési díj alapja az élelmezés nyersanyagköltségének egy ellátottra jutó napi összege. Ennek alapulvételével állapítja meg az intézményvezető a személyi térítési díjat, figyelemmel a napi összeg általános forgalmi adóval növelt összegére, az igénybe vett étkezések számára, valamint a normatív kedvezményekre.
A Gyvt. felhatalmazó szabálya – az intézményi térítési díjra vonatkozó kedvezmények érintetlenül hagyása mellett – a személyi térítési díjhoz kapcsolódó, egyéni rászorultságtól függő kedvezményszabályok megalkotására adott felhatalmazást a helyi önkormányzatoknak. Mindez nem jelenti azt, hogy az intézményi térítési díj vonatkozásában a törvényalkotó által biztosított normatív kedvezmények érvényesülését a helyi szabályozás során – hátrányos megkülönböztetést okozva – kizárták volna.
A szabályozási koncepció kereteit a Gyvt. felhatalmazó szabálya állapította meg, amely az önkormányzati rendelet által alkalmazható csoportképzés alapjául az egyéni rászorultságot határozta meg.
A felhatalmazó szabály végrehajtásaként megalkotott norma az Ör. 19. §-a. Az Alkotmánybíróság ezért a jelen esetben a megkülönböztetés alkotmányosságának vizsgálatakor arra volt tekintettel, hogy az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja az egyéni rászorultság keretszabályait miként alakította ki.
Az indítványozó által kifogásolt fordulat – „aki normatív térítési díjkedvezményben nem részesül” – a Gyvt. 148. § (5) bekezdése által meghatározott négy személyi kört zár ki az egyéni rászorultságon alapuló személyi térítési díjkedvezményhez a helyi önkormányzat által nyújtott támogatásokból: a) azokat, akik rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülnek, melynek feltételeit a Gyvt. 19. §-a határozza meg és akik esetében a rászorultságukat a törvény deklarálja; b) három, vagy több gyermekes családok gyermekeit; c) a tartósan beteg, vagy fogyatékos gyermekeket; d) a kollégiumi, externátusi elhelyezésben részesülő gyermekeket.
A Gyvt. 148. §-a alapján az is megállapítható ugyanakkor, hogy a fenti személyi kör az intézményi térítési díj vonatkozásában normatív kedvezményben részesül.
A helyi önkormányzat az általa nyújtott gyermekétkeztetési támogatás meghatározásánál köteles figyelemmel lenni a törvényben foglaltakra, s a törvényi szinten már elrendelt normatív térítési díjkedvezményre. A helyi önkormányzat ugyanakkor nem köteles arra, hogy a törvényalkotó által támogatottakat ismételt kedvezményben részesítse. A helyi önkormányzat tárgyilagos mérlegelés szerint döntött úgy, hogy nem ad gyermekétkeztetési támogatást azoknak, akik normatív kedvezmény formájában mindezt már megkapták. Így az utóbbiak nincsenek kizárva a gyermekétkeztetési támogatásból, csak a kedvezményt nem a helyi önkormányzattól, hanem a törvény alapján kapják meg. Ezzel a szabályozással tehát a helyi önkormányzat – figyelemmel a törvényi szabályozásra is – éppen egyenlő feltételeket teremtett.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata alapján megállapította, hogy a helyi jogalkotó a törvény felhatalmazását nem lépte túl és a kifogásolt szabályozás nem valósít meg alkotmányellenes megkülönböztetést. Az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja az azonos szabályozási koncepció hatálya alá tartozó jogalanyokkal szemben – jelen esetben az önkormányzat területén élő és arra rászoruló személyek között – nem valósított meg alkotmányellenes megkülönböztetést. A kifogásolt szabályozás nem sérti tehát az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően az alkotmányjogi panaszt elutasította.
2.3. Tekintettel arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetést nem valósított meg a helyi jogalkotó, ezáltal az alkotmányjogi panaszban megfogalmazott, vélelmezett jogsérelem nem következett be.
Mivel a kifogásolt jogszabály alkalmazása nem vezetett jogsérelem okozására, ezért az alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban nem vethető fel az Alkotmány 16. §-ának, 17. §-ának és 67. § (1) bekezdésének sérelme sem.
A jogalkotó – figyelemmel a Gyvt. rendelkezéseire is – az arra rászorultak körében kiterjedt, kellően differenciált szabályt alkotott a gyermekétkeztetésre vonatkozó térítési díj fizetés alóli mentességek személyi körének meghatározásakor, ezért az Alkotmánybíróság ezen összefüggések alapján is arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányjogi panasz nem megalapozott, ezért azt a fenti alkotmányi rendelkezések vonatkozásában is elutasította.
2.4. Az indítványozó állítása szerint az Ör. 19. § (1) bekezdésének b) pontja nem felel meg az Egyezmény vonatkozó rendelkezéseinek sem.
Az Abtv. 1. § c) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata. Az Abtv. 1. § c) pontja szerinti vizsgálatra irányuló indítványnak az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározott szervtől vagy személytől kell származnia.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó nem tartozik ebbe a körbe, ezért az alkotmányjogi panaszt e vonatkozásában az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § c) pontja szerint visszautasította.
Budapest, 2006. november 21.
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás