929/B/2003. AB határozat
929/B/2003. AB határozat*
2009.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Ráckeve Város Képviselő-testületének Ráckeve Város Helyi Építési Szabályzatáról és Szabályozási Tervéről szóló 19/1998. (IX. 25.) számú rendelete 10. § (5) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Ráckeve Város Képviselő-testületének Ráckeve Város Helyi Építési Szabályzatáról és Szabályozási Tervéről szóló 19/1998. (IX. 25.) rendelet módosításáról szóló 15/2003. (VII. 24.) számú rendelete alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz Ráckeve Város Képviselő-testületének a helyi építési szabályzatról szóló 19/1998. (IX. 25.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: RÉSZ) – többek között – módosító 15/2003. (VII. 24.) rendelete (a továbbiakban: RÉSZmód.) 6. §-át érintően. Indítványozó szerint a hivatkozott jogszabályi rendelkezésben foglalt az „egy telken meglévő két önálló épület” kritériuma a gyakorlatban értelmezhetetlen, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét. Értelmezhetetlennek tartja továbbá a „közhasználat céljára szolgáló rendeltetési egységet magába foglaló épület” fogalmát is, mivel azt a jogalkotó szintén nem határozta meg, ami szintén jogbizonytalanságot eredményez.
Hivatkozik még az indítvány a RÉSZmód.-nak az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 8. §-ába, valamint 9. § (4) bekezdésébe ütközésére is, ami az indítvány szerint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét valósítja meg.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
(...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. Az Étv. indítványban megjelölt rendelkezései:
„8. § (1) A településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben, értékrendjében és szociális helyzetében hátrányos következményekkel ne járjanak. Ennek érdekében biztosítani kell a területek a közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel, az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását, értékeinek védelmét. Ennek során figyelembe kell venni:
a) az egészséges lakó- és munkakörülmények, a népesség biztonságának általános követelményeit,
b) a népesség demográfiai fejlődését, a népesség lakásszükségletét,
c) a népesség fizikai, szellemi és lelki igényeit, különös tekintettel a családok, a fiatalok, az idősek, a fogyatékos személyek igényeire, az oktatás, a kultúra, a sport, a szabadidő és az üdülés, valamint a társadalmi szervezetek, egyházak működési feltételeinek lehetőségeire,
d) a megőrzésre érdemes történeti vagy településképi jelentőségű településrészek és az építészeti és régészeti örökség védelmét, felújítását és továbbfejlesztését, valamint az értékes építmény és tájrészlet látványát (rálátás), továbbá az ingatlanról feltáruló kilátás védelmét, annak mértékéig, hogy az az érintett telkek szabályos beépítését ne akadályozza,
e) a környezet-, a természetvédelem, a tájhasználat és a tájkép formálásának összehangolt érdekeit, különös tekintettel a víz, a levegő, a talaj, a klíma és az élővilág védelmére,
f) a népesség megélhetését biztosító gazdasági érdekeket, a munkahelyek megőrzésének és új munkahelyek teremtésének érdekeit, a mező- és az erdőgazdaság, a közlekedés, a posta és a hírközlés, a közüzemi ellátás, különösképpen az energia- és a vízellátás, a hulladékkezelés, a szennyvízelhelyezés és -kezelés, valamint a nyersanyaglelőhelyek biztosítását,
g) a honvédelem, a nemzetbiztonság és a katasztrófavédelem érdekeit,
h) a területtel és a termőfölddel való takarékos gazdálkodást,
i) az arra alkalmas természeti adottságok gyógyászati hasznosításának elősegítését és védelmét,
j) a közlekedési kényszer (lakóhely-munkahely, nyersanyag kitermelés-feldolgozás stb. viszonylatában) csökkentését és a megfelelő színvonalú közlekedés kialakítását.”
„9. §
(...)
(4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.”
3. Az Étv.-nek az indítványban megjelölteken túl – a vizsgálatba bevont rendelkezései:
„2. §
(...)
9. Közhasználatú építmény: az olyan építmény (építményrész), amely
– a település vagy településrész ellátását szolgáló funkciót tartalmaz, és
– használata nem korlátozott, illetve nem korlátozható (pl. alap-, közép-, felsőfokú oktatási, egészségvédelmi, gyógyító, szociális, kulturális, művelődési, sport, pénzügyi, kereskedelmi, biztosítási, szolgáltatási célú építmények mindenki által használható részei), továbbá
– használata meghatározott esetekben kötelező, illetve elkerülhetetlen (pl. a közigazgatás, igazságszolgáltatás, ügyészség építményeinek mindenki által használható részei), valamint, amelyet
– törvény vagy kormányrendelet közhasználatúként határoz meg.”
4. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet vizsgálatba bevont rendelkezései:
Fogalommeghatározások
(...)
52. Közhasználatú építmény: az Étv. 2. §-ban meghatározott építmény.
(...)
72. Önálló rendeltetési egység: meghatározott rendeltetés céljára önmagában alkalmas helyiség vagy helyiségcsoport amelynek a szabadból vagy az épületen belül közlekedőből nyíló önálló bejárata van.”
5. A RÉSZ indítványozó által támadott rendelkezése:
„10. § (...)
(5) Abban az esetben, ha a vegyes terület zártsorúan beépített részén, egy telken két meglévő, műszakilag, szerkezetileg elkülöníthető, közhasználat céljára szolgáló rendeltetési egységet magában foglaló épület áll, a tulajdonviszonyok egységesítése érdekében a telek a meglévő beépítettség megtartásával megosztható, ha a kialakuló telkek területe az övezetre előírt legkisebb telekméretnél legfeljebb 200 m2-re, de legfeljebb 40%-kal kisebb.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat folytatása során megállapította, hogy indítványozó kérelmeinek nagy része tartalmi alkotmányellenességet állít. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőkre utal. Az indítványban megjelölt, alkotmányossági szempontból vizsgálni kért RÉSZmód. 2003. július 24. napján lépett hatályba, és e naptól egészült ki a RÉSZ 10. §-a a már meglévők mellett egy további (5) bekezdéssel.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, „ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg” [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153, 160.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság tartalmi szempontú alkotmányossági vizsgálatát nem a RÉSZmód. 6. §-at, hanem a hivatkozott rendelkezést inkorporáló RÉSZ 10. § (5) bekezdése tekintetében folytatta le az indítványban foglaltak szerint.
A nem tartalmi alkotmányellenességet, hanem a rendeletalkotási eljárás magasabb szintű jogszabályoknak való meg nem felelését állító indítványrészek vizsgálatakor az Alkotmánybíróság eljárását a RÉSZmód tekintetében folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként a RÉSZmód. megalkotásával kapcsolatban az Étv. 8. § (1) bekezdésének, továbbá 9. § (4) bekezdésének sérelmére való indítványozói hivatkozást vizsgálta. Eszerint a RÉSZmód. megalkotása ellentétes az Étv. 9. § (4) bekezdésében foglaltakkal, továbbá sérti a közérdeket, ami az Alkotmány fent hivatkozott rendelkezésének sérelméhez vezet, mivel alacsonyabb szintű jogszabály nem ütközhet magasabb szintű jogszabályi rendelkezésbe.
2.1. Az Étv. 8. §-a szerint a településrendezés során biztosítani kell a területek közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel, az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását és értékeinek védelmét. Ennek során tekintettel kell lenni többek között az egészséges lakó- és munkakörülményekre, a településképre, a környezetvédelemre, a lakosság ellátásának biztosítására, illetve gazdasági érdekekre. Az Étv. e §-a részletesen előírja, hogy a településrendezési tevékenység során mely elvárásoknak kell kötelezően megfelelni, és miként kell annak biztosítása érdekében eljárni. Ezen általános célkitűzéseket a jogalkotó oly módon tudja érvényre juttatni, ha a szabályozás kialakításánál a jogszabályban foglalt eljárási szabályokat követi, így az előírt egyeztetési, véleményezési kötelezettségeknek maradéktalanul eleget tesz. Mindebből az következik, hogy az Étv. 8. § (1) bekezdésében foglaltak érvényre juttatása, alkotmányossági szempontból csak az Étv. 9. §-ában előírtak figyelembevételével ítélhető meg.
2.2. A településrendezés, illetve az építésügy területén a helyi önkormányzatok szabályozási autonómiája az Ötv. és az Étv. rendelkezései szerint a rendeletalkotás tartalma, és a rendeletalkotási eljárás lefolytatása terén egyaránt korlátokhoz kötött. Az Étv. 9. §-a egyike ezen törvényi korlátoknak, mivel a helyi építési szabályzat elfogadásához számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, s az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít, amelyek garanciális szabályokként épülnek be az eljárásba.
Az Étv. 3. §-a, ahogyan azt az Alkotmánybíróság már a 773/B/2001. AB határozatában (ABK 2008. február, 220, 225.) is megállapította, az épített környezet alakítása során – a településrendezéstől a konkrét építésig – biztosítandó általános elveket fogalmazza meg. Az Étv. 3. §-ában megfogalmazott követelmények általános jellegű, a törvényhozó által kinyilvánított szabályozási elvek, amelyekre alanyi jogok vagy kötelezettségek nem alapíthatók. Ezen elveket konkretizálják a településrendezési eljárás során az Étv. 9. §-ában foglalt eljárási szabályok. Az Étv. e rendelkezése speciális eljárási szabályokat és ezek között részletes, a településrendezési eljárás során is követendő véleményezési és egyeztetési kötelezettséget ír elő a jogalkotó számára. Ezzel az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít, amelyek garanciális szabályokként épülnek be az eljárásba. Az Alkotmánybíróság 30/1999. (X. 13.) AB határozatában rögzítette, hogy az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a törvényességi ellenőrzés végzésére jogosult szerv vezetője kezdeményezheti (ABH 1999, 411.).
Az indítvány benyújtásának, illetve a RÉSZmód. megalkotásának időpontjában az Ötv. 98. § (2) bekezdés a) pontja hatályos szövege alapján a törvényességi ellenőrzés lefolytatására a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője rendelkezett hatáskörrel. Mivel a hivatalvezető 2003. óta nem élt a törvényességi ellenőrzés során számára biztosított hatáskörrel, így az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet az indítványozási jog hiánya miatt visszautasította.
Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó által hivatkozott jogszabályi rendelkezés [Étv. 9. § (4) bekezdés] pusztán egyeztető tárgyalás tartási kötelezettséget ír elő a polgármester számára a településrendezés során a véleménykülönbségek tisztázása érdekében. Ennek le nem folytatását az indítványozó nem állítja, sőt kifejezetten szól annak megtörténtéről és idéz az egyeztetésen készített jegyzőkönyvből. Így az Étv. 9. § (4) bekezdésében foglaltak sérelme a jelen esetben tehát egyébként sem következhetett be.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének sérelmét állító indítványrészekkel foglalkozott.
3.1. E körben elsőként azt vizsgálta, hogy sérti-e a jogbiztonság alkotmányos elvét a RÉSZ 10. § (5) bekezdésében szereplő „egy telken két meglévő műszakilag, szerkezetileg elkülöníthető” szövegrész.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a jogszabály normatartalmával kapcsolatban fennálló alkotmányos elvárásokkal. Ennek során elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 608.).
A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos legyen, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 142.].
A jelen esetben a rendelet szövege a magyar nyelv szabályainak megfelelő, közérthető, világos, amelynek konkrét tényállásra történő értelmezése a jogalkalmazó feladata.
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatakor a jogszabály és az Alkotmány egymásra vonatkoztatott értelmezését végzi el. [31/1993. (V. 21.) AB határozat, ABH 1993, 242.] Az Alkotmánybíróságnak nem feladata a jogbiztonságot nem sértő normatartalmak célszerűségi, nyelvészeti, jogtechnikai szempontokból való minősítése, így az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
3.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően áttért a RÉSZ 10. § (5) bekezdésében használt „közhasználat céljára szolgáló rendeltetési egységet magában foglaló épület” fogalmának az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való összeegyeztethetősége vizsgálatára. Indítványozó szerint a hivatkozott szövegrész sérti a jogbiztonságot, mert a RÉSZ nem definiálja a fogalmat.
Az Étv. 2. § 9. pontja – továbbá az Étv. ezen szakaszára hivatkozással az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 1. számú mellékletének 52. pontja is – a fogalom-meghatározások körében meghatározza a közhasználatú építmény jelentését. Eszerint közhasználatú építmény „az olyan építmény (építményrész), amely a település vagy településrész ellátását szolgáló funkciót tartalmaz, és használata nem korlátozott, illetve nem korlátozható (pl. alap-, közép-, felsőfokú oktatási, egészségvédelmi, gyógyító, szociális, kulturális, művelődési, sport, pénzügyi, kereskedelmi, biztosítási, szolgáltatási célú építmények mindenki által használható részei), továbbá használata meghatározott esetekben kötelező, illetve elkerülhetetlen (pl. a közigazgatás, igazságszolgáltatás, ügyészség építményeinek mindenki által használható részei), valamint, amelyet törvény vagy kormányrendelet közhasználatúként határoz meg”. Az OTÉK 1. számú mellékletének 72. pontja pedig definiálja az önálló rendeltetési egységet. Eszerint önálló rendeltetési egységnek minősül a „meghatározott rendeltetés céljára önmagában alkalmas helyiség vagy helyiségcsoport, amelynek a szabadból vagy az épületen belül közlekedőből nyíló önálló bejárata van”.
Ezen definíciókkal összhangban a közhasználat céljára szolgáló önálló rendeltetési egység fogalmának indirekt meghatározását a RÉSZ 1. számú melléklete is tartalmazza az értelmező rendelkezések között, az intézmény fogalmának meghatározásakor. A RÉSZ 1. számú mellékletében foglaltak szerint intézmény alatt érteni kell minden közhasználat céljára szolgáló önálló rendeltetési egységet, továbbá a körülhatárolt területet és építményeit [pl. állatkert, arborétum, temető, kemping, strand, sporttelep, repülőtér) kivéve a közüzemi, az ipari, a mezőgazdasági és az egyéb rendeltetésű (nem közhasználat céljára szolgáló) telepeket].
Az Alkotmánybíróság 877/B/1998. AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy jogalkotó a jogállamiságból eredő követelmények és a jogtudomány megállapításai figyelembevételével maga dönti el, hogy valamely életviszony szabályozásánál milyen fogalmakat használ, és ezeket a fogalmakat hogyan szabályozza (ABH 2001, 1021, 1026.).
Szükségszerű, hogy az önkormányzati rendeletek tartalmazzák a jogalkotó által fontosnak tartott, az adott jogi szabályozás kapcsán, a szabályozott életviszonyokra alkalmazandó egyéb jogszabályokban nem szereplő, a jogalkalmazók számára nem egyértelmű fogalmak meghatározását. A világosság, egyértelműség és kiszámíthatóság követelményét azonban önmagában nem sérti, ha egyes fogalmak oly módon nyernek megfogalmazást, hogy az érintett jogviszonyra az adott időben alkalmazandó jogszabályok részletszabályaiból és azok összefüggéseiből a fogalom mindenki számára nyilvánvalóvá válik. A RÉSZ ezt a megoldást választotta a hivatkozott fogalom meghatározásánál.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
Budapest, 2009. március 31.
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||
|
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||
|
|
||||
|
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||
|
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás