1075/B/2004. AB határozat
1075/B/2004. AB határozat*
2006.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bihari Mihály és dr. Bragyova András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az önkormányzati tulajdonú bérlakások bérbeadásáról és a lakhatással kapcsolatos szociális feladatokról szóló 7/2001. (III. 6.) Kr. rendelete 9/A. §-a „ – önkényes lakásfoglalónak,” – valamint a „jogcím nélküli lakáshasználónak minősül,” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó álláspontja szerint Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének (a továbbiakban: Közgyűlés) az önkormányzati tulajdonú bérlakások bérbeadásáról és a lakhatással kapcsolatos szociális feladatokról szóló 7/2001. (III. 6.) Kr. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9/A. §-a alkotmányellenes, ezért indítványozza annak megsemmisítését. Az indítvány további részéből azonban megállapítható, hogy nem az Ör. 9/A. § egészét tekinti alkotmányellenesnek, hanem csak azt a rendelkezését (szövegrészét), amely szerint: „önkormányzati bérlakásra nem köthető bérleti szerződés azzal, aki önkényes lakásfoglalónak, jogcím nélküli lakáshasználónak minősül”. Az indítványozó úgy véli, hogy ez a rendelkezés a jóhiszemű jogcím nélküli lakáshasználókat is kizárja a pályázati lehetőségből, így a diszkrimináció-tilalom alkotmányjogi „ésszerűségi tesztjének” nem felel meg, ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe. Az Ör. támadott rendelkezése kizárja a bérlakás megszerzéséből azokat, akik jogalap nélkül költöztek be az Ör. hatálya alá tartozó lakásba, akár az Ör. hatálybalépése előtt, emiatt visszaható hatályú, ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe. Az indítványozó a támadott rendelkezések normatartalmát is bizonytalannak gondolja, ami ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a normavilágosság követelményével, emiatt önkényes jogalkalmazáshoz vezet, ami ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, továbbá 54. § (1) bekezdésével. Azt is állítja, hogy a támadott rendelkezések különösen hátrányosan érintik a romákat, akik a társadalom legszegényebb rétegéhez tartoznak, a lakáshoz jutás terén folyamatosan diszkrimináció éri őket. Az indítványozói álláspont szerint e rendelkezések ellentétesek az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Et.) 26. § (1) bekezdés b) pontjával, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
(...)
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”
„78. § (1) A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják.”
„80. § (1) A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.”
3. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) rendelkezései:
„3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit. Az önkormányzati rendelet a nem szociális helyzet alapján történő bérbeadás esetén szabályozhatja a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő óvadék kikötésének lehetőségét és feltételeit.”
4. Az Et. rendelkezései:
„8. § Közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül az olyan rendelkezés, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt
a) neme,
b) faji hovatartozása,
c) bőrszíne,
d) nemzetisége,
e) nemzeti vagy etnikai kisebbséghez való tartozása,
f) anyanyelve,
g) fogyatékossága,
h) egészségi állapota,
i) vallási vagy világnézeti meggyőződése,
j) politikai vagy más véleménye,
k) családi állapota,
l) anyasága (terhessége) vagy apasága,
m) szexuális irányultsága,
n) nemi identitása,
o) életkora,
p) társadalmi származása,
q) vagyoni helyzete,
r) foglalkoztatási jogviszonyának vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyának részmunkaidős jellege, illetve határozott időtartama,
s) érdekképviselethez való tartozása,
t) egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője (a továbbiakban együtt: tulajdonsága)
miatt részesül más, összehasonlítható helyzetben levő személyhez vagy csoporthoz képest kedvezőtlenebb bánásmódban.
9. § Közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz.”
a) közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetéssel sújtani a lakhatást segítő állami vagy önkormányzati támogatások, kedvezmények vagy kamattámogatás nyújtásával kapcsolatosan,
b) hátrányos helyzetbe hozni az állami vagy önkormányzati tulajdonú lakások és építési telkek értékesítése vagy bérbeadása feltételeinek meghatározása során.
(2) A használatbavételi és egyéb építési hatósági engedély kiadásának megtagadása, illetve feltételhez kötése sem közvetlenül, sem közvetve nem alapulhat a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokon.
(3) A lakáshoz jutási feltételek meghatározása nem irányulhat arra, hogy a 8. §-ban meghatározott tulajdonságok szerint egyes csoportok valamely településen, illetve településrészen mesterségesen, nem a csoport önkéntes elhatározása alapján elkülönüljenek.”
5. Az Ör. rendelkezései:
Önkormányzati bérlakásra nem köthető bérleti szerződés azzal, aki
– önkényes lakásfoglalónak,
– jogcím nélküli lakáshasználónak minősül,
– az önkormányzat felé lakbér vagy lakáshasználati díj tartozással rendelkezik,
– bérlakása leadásakor az önkormányzattól térítési díjat kapott,
– önkormányzati lakásra vonatkozó bérleti szerződése együttélés együttélési szabályok megszegése vagy a bérlemény rongálása miatt szűnt meg.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány és az Ötv. határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, a b) pont alapján pedig gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakásbérleti jogviszonyról a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ez a külön törvény az Ltv.
A Közgyűlés az Ör.-t törvény, az Ltv. felhatalmazása alapján alkotta meg. A lakásbérleti jogviszony ugyanis törvény által szabályozott társadalmi viszony, a lakásbérletet elsősorban az Ltv. szabályozza, amelynek 1. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Ltv.-ben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadók.
Az önkormányzati bérlakások tulajdonosa az önkormányzat, tulajdonosi jogait a törvények keretei között a képviselő-testület önállóan gyakorolhatja. Az önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely a magántulajdonnal egyenjogú és egyenlő védelemben részesül az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján.
A Ptk. 434. § (4) bekezdése azt is kimondja, hogy jogszabály – az említett törvény keretei között – a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja. E rendelkezés alkalmazásában a Ptk. 685. § a) pontja alapján az önkormányzati rendelet is jogszabály.
Az Ltv. szabályozási módszerére az a jellemző, hogy nem általános felhatalmazást ad a helyi önkormányzatok tulajdonában álló lakásokkal kapcsolatos lakásbérleti jogviszonyok tartalmának szabályozására, hanem konkrétan meghatározza azokat a lakásbérleti jogviszonyokkal kapcsolatos szabályozási tárgyakat, amelyekre nézve az önkormányzat rendeletben rendelkezhet.
2. Az Ltv. 3. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati bérlakás bérbeadásának feltételeit a tulajdonos önkormányzat – rendeletében – szabályozza, az önkormányzati lakásra a rendeletben meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit. Ebben a tárgykörben – az önkormányzati bérlakás bérbeadási feltételei tárgykörében – a tulajdonos önkormányzat szabályozási felhatalmazása – a törvény keretei között – átfogó. A bérbeadás feltételeinek önkormányzati rendeleti szabályozása magában foglalja annak normatív szabályozását is, hogy az önkormányzati bérlakás milyen feltételek esetén, kinek nem adható bérbe. Az ilyen tartalmú normatív szabályozás azonban nem lehet ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az első tárgykörben – az önkormányzati bérlakás bérbeadási feltételei tárgykörében – a tulajdonos önkormányzat szabályozási felhatalmazása – a törvény keretei között – átfogó. A bérbeadás feltételeinek önkormányzati rendeleti szabályozása magában foglalja annak normatív szabályozását is, hogy az önkormányzati bérlakás milyen feltételek esetén, kinek nem adható bérbe. Ezek az általános feltételek a piaci alapon és a szociális alapon történő bérbeadásra egyaránt vonatkozhatnak. Az ilyen tartalmú normatív szabályozás azonban nem lehet ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ör. támadott rendelkezései minden önkormányzati bérlakásra vonatkozóan pontosan meghatározott jogellenes magatartás – önkényes lakásfoglalás, jogcím nélküli lakáshasználat – esetére zárják ki a bérleti szerződés megkötését. Mindkét esetkörben az önkormányzat tulajdonában álló bérlakásra elkövetett, a bérlakással kapcsolatos jogellenesség zárja ki a tulajdonos önkormányzat jogainak sérelme miatt a bérleti szerződés megkötését. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem ütközik magasabb szintű jogszabályba, sem a Ptk., sem az Ltv. rendelkezésébe az olyan önkormányzati szabályozás, amely kizárja a bérleti szerződés megkötését azzal, aki a bérlakással összefüggésben, a tulajdonos – tehát az önkormányzat – jogainak sérelmére jogellenes tevékenységet követ el, jogellenes magatartást tanúsít.
Az Ltv. alkotmányosságának vizsgálata során az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá a 71/2002. (XII. 17.) AB határozatában: „A kilakoltatott önkényes lakásfoglalók szállásának biztosítására akkor köteles az állam, ha azok életét közvetlen veszélyhelyzet fenyegeti. Annak eldöntése azonban, hogy a szállást hogyan kívánja biztosítani a számukra, az állam mérlegelési szabadsága körébe esik. A mérlegelési szabadságnak természetesen határt szabnak az Alkotmány rendelkezései. Ez azt is jelenti, hogy a szállás biztosításával kapcsolatos kötelezettségét az állam nem enyhítheti úgy, hogy mások tulajdonjogát korlátozza azáltal, hogy az önkényes lakásfoglalók kilakoltatásához nem biztosít hatékony eljárási formát. Ugyanígy a lakás nélkül maradt személyek sem oldhatják meg lakhatási gondjaikat mások tulajdonának a megsértésével. Az államnak ilyen jellegű veszélyekkel szemben is kötelezettsége a tulajdonjog védelme.” (ABH 2002, 417, 431.) Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra, hogy a lakás nélkül maradt személy nem oldhatja meg lakhatási gondját az önkormányzat tulajdonának a sérelmére sem. Az önkormányzati tulajdon nem azonos a magántulajdonnal, mivel köztulajdon, az önkormányzati tulajdonjog védelme azonban a tulajdonos önkormányzatot is megilleti az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján. Az önkényes lakásfoglalónak a kizárása az önkormányzati lakás bérbeadásából nem ütközik magasabb szintű jogszabályba, nem alkotmányellenes, az indítvány ebben a tekintetben megalapozatlan. Nem jelenti egyidejűleg azt is, hogy az önkormányzat egyéb módon (szükséglakással, átmeneti elhelyezéssel) nem segítheti az érintettek lakhatásának a megoldását.
3. Az indítvány azt állítja, hogy diszkriminatív a támadott szabályozás, mert nem tesz különbséget a jóhiszemű és a rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó között. Álláspontja szerint mivel a rendelet a jóhiszemű jogcím nélküli lakáshasználókat is kizárja az önkormányzati lakás bérlésének a lehetőségből, ezért az a diszkrimináció-tilalom alkotmányjogi „ésszerűségi tesztjének” nem felel meg és így az az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogegyenlőség általános elvébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203.]
Az Ör. támadott rendelkezése azonos szabályozási körbe tartozónak a jogcím nélküli lakáshasználókat tekinti. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]. Az Ör. nem tesz különbséget a jogcím nélküli lakáshasználók között, szabályozása azonos az Ltv. szabályozásával, nem tartalmaz hátrányos megkülönböztetést. Az Ltv. 2. számú mellékletének 13. pontja szerint jogcím nélküli lakáshasználó az, aki a lakását a bérbeadó hozzájárulása vagy a vele való megállapodás nélkül használja.
Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az Ltv. hatálybalépésével – 1994. január 1. napjával – megszűnt a jóhiszemű, rosszhiszemű lakáshasználat fogalma, az arra vonatkozó korábbi rendelkezéseket az Ltv. hatályon kívül helyezte. Az Ltv. nem különböztet jóhiszemű, illetőleg rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó között és ilyen különbségtételre nem kötelezi az önkormányzatot sem, így fel sem merül a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközése az Ör. támadott rendelkezéseinek. Megjegyzi az Alkotmánybíróság: az Ör. 16. §-a alapján a jogcím nélküli lakáshasználóval hátrányos szociális körülményeket figyelembe véve köthető bérleti szerződés.
Az Ör. támadott rendelkezései és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének és 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét állító indítványt elutasította.
4. Az indítványozó úgy véli, hogy a támadott rendelkezések ütköznek a visszaható hatály tilalmába. Az Ör. 9/A. §-a szerint önkormányzati bérlakásra nem köthető bérleti szerződés azzal, aki önkényes lakásfoglalónak, jogcím nélküli lakáshasználónak minősül. Az indítványozó azzal érvel, hogy az Ör. a kihirdetését megelőző időszakban tanúsított magatartáshoz fűz hátrányos jogkövetkezményt, ezért visszaható hatályú és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, s a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint „a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé”. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324–325.]
Az Ör. támadott rendelkezése mind a rendelet kihirdetését megelőzően, mind a rendelet kihirdetésekor vagy azt követően önkényes lakásfoglalónak, illetve jogcím nélküli lakáshasználónak minősülőre vonatkozik. Ennek ellenére ez a rendelkezés nem tekinthető visszamenőleges hatályúnak, mivel nem utóbb nyilvánít valamely tevékenységet, magatartást jogellenesnek, ugyanis a lakás önkényes elfoglalása már a lakás elfoglalásakor önkényes, jogellenes, a jogcím nélküli lakáshasználat a jogcím nélküli használat kialakulásakor már jogellenes, tehát nem az Ör. rendelkezése folytán válik visszamenőleges hatállyal jogellenessé, következésképpen az indítvány ebben a tekintetben is megalapozatlan.
5. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezések sértik-e a jogbiztonság követelményét.
Az indítványozói álláspont szerint a támadott rendelkezés „normatartalma bizonytalan, nem világos, hogy milyen eljárásban, milyen szerv, milyen normatív döntéshozatali szempontok alapján állapítja meg, hogy ki minősül jogcím nélküli lakáshasználónak és önkényes lakásfoglalónak, ezért a szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő normavilágosság követelményének, önkényes jogalkalmazáshoz vezet, amivel sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkriminációtilalom.”
Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (ABH 1992, 135, 142.)
A támadott rendelkezésben szereplő fogalmak – önkényes lakásfoglaló, jogcím nélküli lakáshasználat – azonban világosak, egyértelműek. Az önkényes lakásfoglalás fogalmát a hatályos jogban a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXXVIII. törvény 139/A. § (1) bekezdése a következőként határozza meg: „Aki a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik anélkül, hogy arra a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy, illetőleg az elhelyezésre jogosult szerv jognyilatkozatával vagy intézkedésével feljogosította volna, elzárással vagy százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Az eljárás a bíróság hatáskörébe tartozik.”
A jogcím nélküli lakáshasználó fogalmát az Ltv. meghatározza. Az Ltv. 2. számú melléklete tartalmazza az értelmező rendelkezéseket, a 13. pont szerint e törvény alkalmazásában jogcím nélküli lakáshasználó az, aki a lakását a bérbeadó hozzájárulása vagy a vele való megállapodás nélkül használja.
Az Alkotmánybíróság a 71/2002. (XII. 17.) AB határozatában rámutatott arra, hogy: „A jogbiztonságból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra vonatkozó meghatározást, akkor az – eltérő rendelkezés hiányában – más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül.” (ABH 2002, 417, 424.)
Az indítvány e tekintetben is megalapozatlan, a támadott rendelkezések normatartalma világos, egyértelmű, azok nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
6. Az indítványozó azt is állítja, hogy a támadott rendelkezések ellentétesek az Et. 26. § (1) bekezdés b) pontjával, emiatt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
Az Et. 26. § (1) bekezdés b) pontja szerint az egyenlő bánásmód követelményének megsértését jelenti különösen az, ha a 8. §-ban meghatározott tulajdonságok szerint egyes személyeket hátrányos helyzetbe hoznak az állami vagy önkormányzati tulajdonú lakások és építési telkek értékesítése vagy bérbeadása feltételeinek meghatározása során.
Az Ör. támadott rendelkezései azonban nem különböztetnek az Et. 8. §-ában meghatározott tulajdonságok szerint egyes személyek között, minden jogalany tekintetében azonosak, ezért nem ellentétesek az Et. hivatkozott rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417–432.] Az Ör. rendelkezései minden személyre egyformán vonatkoznak, e rendelkezések nem tesznek különbséget személyek között sem az Et. 8. §-ában, sem az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint, ezért azok nem alkotmányellenesek. Az Ör. 5. § (3) bekezdésének támadott rendelkezései nem tartalmaznak az Et. 8. §-ában megfogalmazott közvetlen hátrányos megkülönböztetést. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat: nem feladata a támadott rendelkezések társadalmi hatásainak vizsgálata, ezen önkormányzati rendelkezések gyakorlati alkalmazásánál az önkormányzat kötelezettsége biztosítani, hogy azok ne eredményezzenek az Et. 9. §-a szerinti közvetett hátrányos megkülönböztetést sem.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k., Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, azaz Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az önkormányzati tulajdonú bérlakások bérbeadásáról és a lakhatással kapcsolatos szociális feladatokról szóló 7/2001. (III. 6.) Kr. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9/A. §-a [Önkormányzati bérlakásra nem köthető bérleti szerződés azzal, aki:] „– önkényes lakásfoglalónak”, illetve „– jogcím nélküli lakáshasználónak minősül” szövegrészei alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításával. Nézetem szerint a kifogásolt szövegrészek alkotmányellenesek, ezért azokat az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
Álláspontom szerint az Ör. kifogásolt szabályozása ellentétes a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdésében foglalt szabályozással, és – kellő súlyú alkotmányos indok nélkül – eltér az Alkotmánybíróság korábbi, az érintett tárgykörben kialakított gyakorlatától, így különösen a precedensértékűnek tekinthető 47/1996. (X. 22.) AB határozattól. Az alkotmányellenességet az alapozza meg, hogy az Ör. normatív jelleggel, az egyediesítés és a méltányosság gyakorlásának lehetősége nélkül eleve kizárja a szociális bérlakásra vonatkozó bérleti szerződés megkötésének a lehetőségéből azokat, akik önkényes lakásfoglalónak, illetve jogcím nélküli lakáshasználónak minősülnek. A többségi határozat álláspontja szerint erre az önkormányzatnak a saját tulajdonjogának védelme céljából lehetősége van. Az önkormányzatnak tulajdonjoga védelmére azonban több más eszköz is rendelkezésre áll (így pl. a birtokvédelmi vagy a szabálysértési eljárás kezdeményezése). Ezzel szemben álláspontom szerint az Ör. kifogásolt szabályozása éppen azokat zárja ki a szerződéskötés lehetőségéből, akik a leginkább rászorulnak arra, hogy lakhatásukat szociális bérlakások bérbevételével biztosítsák, mivel jövedelmi viszonyaik miatt piaci alapon nem tudnak lakást bérbe venni. Az, hogy a jogellenes cselekményre (pl. önkényes lakásfoglalás) a szociális helyzet kényszerítő ereje, vagy más miatt került sor, csak egyedi mérlegeléssel dönthető el. A pályázók részéről korábban elkövetett, és más jogszabályok által önállóan is szankcionált/szankcionálható jogellenes magatartások (önkényes lakásfoglalás, rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználat) nem szüntetik meg azt a pályázók lakáshoz jutása terén eleve fennálló szociális esélyegyenlőtlenségi helyzetet, amelynek csökkentésére – a szociális szempontokon nyugvó rendeleti szabályozás előírásával – az Ltv. fentebb már hivatkozott 3. § (1) bekezdése maga is törekszik. Nem alkotmányellenes tehát, ha a konkrét pályázat elbírálásakor – egyik tényezőként – figyelembe veszik a korábbi jogsértést és ennek következtében a szociális bérlakás bérleti jogát más rászoruló nyeri el, az azonban alkotmányellenes, hogy a fentiek szerint meghatározott személyeket az Ör. eleve, általánosságban kizárja a szerződéskötés lehetőségéből.
Álláspontom szerint az Ör. szabályozása egyben az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-ában meghatározott közvetett hátrányos megkülönböztetést is megvalósít [így ellentétben áll a törvény 26. § (1) bekezdés b) pontjával is], mivel azokat zárja ki a szerződéskötés lehetőségéből, akik vagyoni és szociális helyzetük miatt (jellemzően munkanélküli, szakképzetlen, nagycsaládos személyek és családjuk) kényszerültek jogsértő cselekmények elkövetésére, és akik egyébként a leginkább rászorulnának a szociális bérlakások igénybevételére. A megfelelő lakhatási lehetőség nélkül társadalmi-szociális helyzetük tovább romlik (pl. a munkába állásuk tovább nehezül), és a társadalomba való be/visszailleszkedési lehetőségük is tovább csökken.
Mindezek alapján az Ör. kifogásolt rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével (,,A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”), ezért azokat az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozattal nem értek egyet. A többségi határozattal ellentétben véleményem szerint Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az önkormányzati tulajdonú bérlakások bérbeadásáról és a lakhatással kapcsolatos szociális feladatokról szóló 7/2001. (III. 6.) Kr. rendelete 9/A. §-a „– önkényes lakásfoglalónak, – jogcím nélküli lakáshasználónak minősül,” szövegrésze alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos egyenlőség követelményét. Az önkormányzati rendelet alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmaz, mert alkotmányos indok nélkül eltérő jogi helyzetbe hozza a jogalanyok két, azonos helyzetben lévő csoportját, hátrányosan különböztetve meg ezzel az egyiket a másikkal szemben.
Indokaim a következők:
Az Alkotmánybíróság már több határozatban értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalom alkotmányos tartalmát, az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] is összefüggésben. Eszerint „a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Rámutatott arra is, hogy „az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]. Ennek alapján az önkormányzati rendelet alkotmányellenes, mert önkényes.
Az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelet szerint ki vannak zárva az önkormányzati lakásokra pályázásra jogosultak közül azok, akik önkényes lakásfoglalók voltak. Álláspontom szerint a rendelet kifogásolt szabályozásába foglalt megkülönböztetés alkotmányellenessége abban áll, hogy az önkormányzati lakásra szociális okokból rászorultak között a rendeletalkotó annak alapján tesz különbséget, hogy elkövettek-e egyetlen a rendeletben meghatározott jogellenes cselekményt vagy sem. Ugyanakkor semmilyen más jogellenes cselekmény elkövetése – akár súlyos bűncselekményé sem – kizáró ok, csak egyetlen szabálysértés, nevezetesen a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabálysértési törvény) 139/A. §-ába ütköző „önkényes beköltözés”. Az önkormányzati rendelet szerint tehát semmilyen más bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetése sem zár ki senkit a szociális bérlakásra való pályázás lehetőségéből, egyedül az önkényes beköltözés. Ezt a különbségtételt szerintem semmiképpen nem lehet ésszerűen – objektíve elfogadható és belátható érvekkel – megindokolni.
A többségi állásponttal szemben két fő érv hozható fel. Először is, az önkormányzati tulajdon védelme nem indokolhatja az önkényes lakásfoglalók kizárását, ahogyan ezt a határozat teszi. Másodszor, ettől függetlenül is, az önkormányzati rendelet alkotmányos indok nélkül tesz különbséget a szociális bérlakásra objektíve rászorulók között, egyedül azon az alapon, hogy egyetlen – a rászorultságtól motivált – szabálysértést elkövettek-e vagy sem. Ugyanezen érvelés hozható fel a jogcím nélküli lakáshasználó vonatkozásában is. A különbség annyi, hogy ő nem önkényes beköltözéssel, hanem más módon – pl.: szívességi lakáshasználattal, vagy családtagként – került a lakásba.
1. A többségi vélemény szerint az önkormányzati tulajdon védelme kellően igazolja az önkényes lakásfoglalók hátrányos megkülönböztetését. Ez az érv nem meggyőző. Ha a rendeletalkotó célja valóban az önkormányzati tulajdon védelme lett volna, akkor minden, az önkormányzati tulajdon sérelmére elkövetett szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetőjét ki kellett volna zárni – a rongálástól a sikkasztáson és a lopáson át a hűtlen kezelésig. De ki kellett volna zárni a pályázók közül az önkormányzat vagyoni érdekei sérelmére elkövetett más jogellenes cselekmények (pl.: helyi adótartozás) elkövetőit is – vagy például a tömegközlekedésben sorozatosan jegy nélküli utazókat is, ez azonban a rendeletben nem történt meg.
2. A Szabálysértési törvény idézett tényállása „a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiség” elfoglalását tiltja. A tilalmazott magatartás maga a „bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy” engedélye (feljogosítása) nélküli (önkényes) beköltözés. Az önkényes lakásfoglalás jogsértő magatartás, ezért a vele szemben alkalmazható jogi szankciók indokoltak. Ilyen jogkövetkezmény az elfoglalt lakás vagy helyiség gyors kiürítését (vagyis a lakásfoglaló eltávolítását) lehetővé tévő, a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény – a 2000. évi XLI. törvény 2. §-ával beiktatott – 90/A. §-ában szabályozott különleges közigazgatási eljárás, valamint az említett szabálysértési tényállás.
Az alkotmányjogi kérdés ebben az ügyben azonban nem ez, hanem az, hogy az önkormányzati rendeletalkotó e cselekmény elkövetéséhez fűzhet-e további jogkövetkezményt, nevezetesen: az önkényes lakásfoglaló kizárását a szociális bérlakásra pályázók közül. Véleményem szerint a válasz: egyértelműen nem. A támadott önkormányzati rendelet alkotmányellenesen különböztet a szociálisan rászorult személyek között: aki nem volt önkényes lakásfoglaló, de más – esetleg jóval súlyosabb – jogellenes cselekményt (bűncselekményt vagy szabálysértést) követett el, nincs kizárva a pályázók közül, míg az önkényes lakásfoglaló igen. Aki (csak a szabálysértések között maradva) például a garázdaság (Szabálysértési törvény 142/A. §), magánlaksértés (Szabálysértési törvény 139. §), tiltott kéjelgés (Szabálysértési törvény 143. §), rendzavarás (Szabálysértési törvény 142. §), gyermekkel koldulás (Szabálysértési törvény 146. §) stb. szabálysértését követi el, nincs kizárva – az önkényes lakásfoglaló viszont igen.
Ez annál különösebb, mert az önkényes lakásfoglalást nyilván a lakásra szociálisan rászorultak követik el, egyedül nekik van erre motívumuk. Az önkényes beköltözés szabálysértése kifejezetten a lakáselosztás igazgatási rendjét védő szabály: azt rendeli büntetni, aki engedély nélkül költözik be valamilyen a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó – nyilván egyébként nem lakott, mások által nem használt, birtokolt – lakásba vagy helyiségbe. Az önkényes lakásfoglalás szabálysértése tehát a beköltözés engedély nélküliségét szankcionálja, egyben feltételezve az elkövető rászorultságát. Nem tekinthető tehát alkotmányosan igazolhatónak éppen azon szabálysértés elkövetőinek kizárása a szociális bérlakásokra pályázók közül, amelyet egyedül csak szociális lakásra rászorultak követhetnek el.
A határozatban vizsgált szabályozás egyébként sem ad alanyi jogot a szociális bérlakások odaítélésére: csak arról van szó, ki vehet részt a szociális bérlakások elosztására kiírt pályázaton. A puszta esély elosztásában való megkülönböztetés még kevésbé teszi elfogadhatóvá az önkormányzati rendelet megkülönböztető rendelkezését, mivel a végső döntés amúgy is az egyes pályázók körülményeinek figyelembevételével születik. A támadott rendelkezés azonban akkor sem teszi lehetővé az önkényes lakásfoglaló szociális bérlakáshoz jutását, ha van az önkormányzat tulajdonában elosztható és mások által nem igényelt szociális lakás.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie az önkormányzati rendeletet.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás