1103/B/2004. AB határozat
1103/B/2004. AB határozat*
2010.02.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (3) bekezdésében „a díj” szövegrész, valamint 10. § (6) bekezdése, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 67. § (2) bekezdés első mondata, illetve a növényfajták állami elismeréséről, valamint a szaporítóanyagok előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 2003. évi LII. törvény 30. § (2) bekezdés j) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a növényfajták állami elismerésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 106/2003. (IX. 16.) FVM rendelet melléklete, valamint a vetőmagvak és szaporítóanyagok minősítésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 107/2003. (IX. 16.) FVM rendelet mellékletei alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a növényfajták állami elismerésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 106/2003. (IX. 16.) FVM rendelettel, valamint a vetőmagvak és szaporítóanyagok minősítésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 107/2003. (IX. 16.) FVM rendelettel összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (3) bekezdésében „az általános tételű államigazgatási eljárási illeték” szövegrész, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 29. § (1) bekezdésében a „ha e törvény, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabály másként nem rendelkezik” szövegrész és 100. § e) pontja, valamint az általános tételű eljárási illeték mértékéről szóló 50/2004. (XII. 29.) PM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
I n d o k o l á s
I.
1. Az indítványozó az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 10. § (3) bekezdésében a „díj (…) kivételével” szövegrész (helyesen „a díj” szövegrész), valamint 10. § (6) bekezdése, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 67. § (2) bekezdés első mondata, a növényfajták állami elismeréséről, valamint a szaporítóanyagok előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 2003. évi LII. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 30. § (2) bekezdés j) pontja, a növényfajták állami elismerésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 106/2003. (IX. 16.) FVM rendelet (a továbbiakban: R1.) melléklete, valamint a vetőmagvak és szaporítóanyagok minősítésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 107/2003. (IX. 16.) FVM rendelet (a továbbiakban: R2.) mellékletei alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az R1. és R2. mellékletei megsemmisítését a rendeletek hatályba lépésének időpontjára, azaz 2003. szeptember 24. napjára visszamenőlegesen indítványozta.
Az indítványozó szerint a díjfizetési kötelezettséget megfogalmazó rendeletek valójában adójellegű fizetési kötelezettséget írnak elő, hisz ezeket az éves központi költségvetési törvény a bevételi oldalon tervezi. Adófizetési kötelezettséget azonban – mivel alapvető kötelezettség szabályozásáról van szó – csak törvény írhat elő. Így az indítványozó álláspontja az, hogy a jogbiztonság elve alapján e díjakat is csak törvény írhatná elő. Mivel az Áht. 10. § (3) bekezdésében foglalt szabály lehetőséget ad arra, hogy díjakat ne törvényben, hanem alacsonyabb szintű jogforrásban állapítsanak meg, sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, valamint „az adójellegű kötelezettségek törvényi szintű szabályozásának követelménye”. E körben az indítványozó a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. § c) pontjára is hivatkozott. Meglátása szerint ugyanezen okokból ellentétes az Alkotmánnyal az Áht. 10. § (6) bekezdése, az Itv. 67. § (2) bekezdésének első mondata, valamint az Nftv. 30. § (2) bekezdésének j) pontja.
Az R1. és R2. mellékleteinek megsemmisítését az indítványozó egyrészt azért kérte, mert azok jogszabályi felhatalmazás nélküli körben írnak elő díjfizetési kötelezettséget. Utalt arra, hogy mindkét rendelet preambuluma rendeletalkotási felhatalmazásként a növényfajták állami elismeréséről, valamint a vetőmagvak és vegetatív szaporítóanyagok előállításáról és forgalmazásáról szóló 1996. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: régi Nftv.) 29. § (5) bekezdés h) pontjára hivatkozik, mely azonban csak a minősítés díjtételeinek meghatározására szólt, vizsgálati díjéra nem. Emellett a nyilvántartásba vételi, illetve regisztrációs eljárások, valamint más tételek egyértelműen nem azonosíthatók be az Nftv.-ben előírt kötelezettségekkel. Emiatt szerinte nem lehet egyértelműen kontrollálni, hogy a hatóság pontosan milyen eljárási cselekményért mennyi díjat és miért kér. Másrészt arra hivatkozott, hogy a díjak – összehasonlítva a korábbi rendeletben meghatározott díjakkal – rendkívül magasak, s nincsenek arányban a nyújtott eljárás költségeivel. Az R1. és az R2. mellékleteiben meghatározott díjtételek a fizetésre kötelezett személyek ugyanezen tevékenységével kapcsolatban befolyt jövedelmével sincsenek arányban, így sérül az Alkotmány 70/I. §-a.
Előadta, hogy az R1. és az R2. megalkotása során a minisztérium lehetőséget nyújtott arra, hogy a jogszabály-tervezetekkel kapcsolatos álláspontját előterjessze, de azt a jogalkotó nem vette figyelembe, s a Jat. 18. § (1) bekezdését, 44–45. §-ait megsértve nem volt tekintettel sem a jogalkotás előtt, sem az után a díjak megemelésének negatív hatásaira. Az indítványozó érvelése szerint a rendeletek hatályba léptetésénél a jogalkotó megszegte az Áht. 10. § (4) bekezdésében foglalt szabályt is, mely szerint a fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti.
Az indítványozó végül mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte, amiért a jogalkotó nem szabályozta a díjfizetés alóli mentesülés azon eseteit, amikor a díjat az ügyfelek önhibájukon kívül nem tudják megfizetni, de munkájuk folytatásához elengedhetetlenül szükséges e szolgáltatások igénybevétele. Előadása szerint a díjfizetésre kötelezettek esélyegyenlőségét veszélyezteti, hogy a jogalkotó nem biztosítja számukra az egyedi elbírálás lehetőségét, méltányosságot. Mindez pedig sérti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését és 70/I. §-át.
2. Fél évvel később az indítványozó indítványát kiegészítette, s a fent már ismertetett indokok alapján kérte az Áht. 10. § (3) bekezdésében „az általános tételű államigazgatási eljárási illeték” szövegrész megsemmisítését is. Az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi CI. törvény ugyanis a rendelettel megállapítható államháztartási befizetési kötelezettségek körét erre is kiterjesztette, egyúttal módosította az Itv.-t is [29. § (1) bekezdés], mely szerint az első fokú államigazgatási eljárásért – ha e törvény, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabály másként nem rendelkezik – 2000 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték). Az Itv. 100. § e) pontjában pedig felhatalmazást kapott a pénzügyminiszter arra, hogy rendelettel állapítsa meg az általános tételű eljárási illeték mértékét az adott mértéket megállapító jogszabály hatálybalépésétől eltelt időszakban bekövetkezett ár- és értékviszonyok változására figyelemmel. Ennek nyomán jelent meg az általános tételű eljárási illeték mértékéről szóló 50/2004. (XII. 29.) PM rendelet (a továbbiakban: PMr.). Az indítványozó kérelmet terjesztett elő ezért az Itv. megjelölt rendelkezései, illetve a PMr. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
3. A 2007 és 2008 év folyamán benyújtott, tartalmukban lényegében azonos beadványaiban az indítványozó az Itv. 29. § (1) bekezdése vonatkozásában indítványát jogszabályváltozásra tekintettel visszavonta.
4. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az R1. mellékletét a növényfajták állami elismerésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 106/2003. (IX. 16.) FVM rendelet módosításáról szóló 122/2005. (XII. 26.) FVM rendelet, míg az R2. mellékleteit a vetőmagvak és szaporítóanyagok minősítésének és vizsgálatának díjtételeiről szóló 107/2003. (IX. 16.) FVM rendelet módosításáról szóló 121/2005. (XII. 26.) FVM rendelet 2006. január 1. napjától módosította. Az Nftv. 30. § (2) bekezdés j) pontját az egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi LXXXII. törvény 13. § (1) bekezdés 51. pontja annyiban változtatta meg, hogy „a pénzügyminiszterrel” szövegrész helyett az „adópolitikáért felelős miniszterrel” fordulatot iktatta be. Az Itv. 67. § (2) bekezdése az indítvány benyújtását követően több alkalommal is változott, legutoljára a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény 16. és 254. §-ai módosították. Tekintettel arra, hogy ez említett jogszabályváltozások az indítványban felhozott alkotmányossági problémákat nem érintették, az Alkotmánybíróság az indítványt a módosított rendelkezések tekintetében érdemben vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság beszerezte a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter (a továbbiakban: miniszter) véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. Az Áht.-nak az indítvány benyújtásakor (2004. november) és elbírálásakor hatályos, indítvánnyal támadott rendelkezései:
„10. § (3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani – a díj, a bírság kivételével – csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.
(…)
(6) A díjat – ha törvény másként nem rendelkezik – a Kormány, illetve felhatalmazás alapján a miniszter rendelettel állapítja meg.”
Az Áht.-nak az indítvány kiegészítésekor (2005. május) hatályos, indítvány-kiegészítéssel támadott rendelkezése:
„10. § (3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani – az általános tételű államigazgatási eljárási illeték, a díj és a bírság kivételével – csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.”
3. Az Itv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos, indítvánnyal támadott rendelkezése:
„67. § (2) Azt, hogy mely eljárásért vagy szolgáltatásért kell díjat fizetni, továbbá a díj mértékét az érdekelt miniszter a pénzügyminiszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza. A lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg.”
Az Itv.-nek az indítvány kiegészítésekor hatályos, indítvány-kiegészítéssel támadott rendelkezései:
„29. § (1) Az első fokú államigazgatási eljárásért – ha e törvény, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabály másként nem rendelkezik – 2000 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték).”
„100. § Felhatalmazást kap a pénzügyminiszter arra, hogy rendelettel állapítsa meg
(…)
e) az általános tételű eljárási illeték mértékét az adott mértéket megállapító jogszabály hatálybalépésétől eltelt időszakban bekövetkezett ár- és értékviszonyok változására figyelemmel.”
Az Itv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos, kifogásolt rendelkezései:
„29. § (1) Az első fokú közigazgatási hatósági eljárásért – ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik – 2200 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték).”
„67. § (2) Azt, hogy mely eljárásért vagy szolgáltatásért kell díjat fizetni, továbbá a díj mértékét – törvény, eredeti jogalkotó hatáskörben kiadott kormányrendeletben létrehozott eljárás vagy szolgáltatás esetében az eljárást vagy szolgáltatást létrehozó kormányrendelet felhatalmazása alapján – az érdekelt miniszter az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben vagy a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletben szabályozza. A lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg.”
„100. § Felhatalmazást kap az adópolitikáért felelős miniszter arra, hogy rendelettel állapítsa meg
(…)
e) az állami adóhatóság által nyilvántartott, ingatlanok értékesítésével kapcsolatos adatokról teljesített adatszolgáltatás rendjét és az eljárásért fizetendő igazgatási szolgáltatási díj mértékét, valamint a díj beszedésével, kezelésével, nyilvántartásával, visszatérítésével kapcsolatos részletes szabályokat.”
4. Az Nftv. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„30. § (2) Felhatalmazást kap a miniszter, hogy rendeletben állapítsa meg
(…)
j) az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben az állami elismerés, a fajtavizsgálatok, a szaporítóanyag-minősítés díjtételeit,
(…).”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó az Áht. és az Itv. azon szabályait támadta, amelyek lehetőséget adnak arra, hogy díjat (mint államháztartási befizetést) ne csak törvény, hanem kormányrendelet, illetve felhatalmazás alapján miniszteri rendelet is megállapíthasson. Ez meglátása szerint ellentétes a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményével.
Az Alkotmánybíróság az Áht.-nak a jelen indítványban kifogásolt fordulatát már tartalmazó 10. § (3) bekezdését az 56/1993. (X. 28.) AB határozatában az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével összefüggésben vizsgálta. E határozatában az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy sérti-e az Alkotmányt az a szabály, amely lehetőséget ad arra, hogy a fizetési kötelezettség részletes szabályait – ha törvény másként nem rendelkezik – a Kormány állapítsa meg. Az Alkotmánybíróság kifejtette: „[a] jogalanyok államháztartásba való befizetési kötelezettségének kérdéséről általánosságban megállapítható, hogy az alapvető jogokat és kötelezettségeket érint, ennélfogva szabályozása az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, továbbá a Jat. 2. § b) és c), valamint a 4. § c) pontjainak értelmében csak törvényi szinten lehetséges, és e kérdések rendezésére – éppen mivel alapvető jogokról és kötelezettségekről van szó – felhatalmazás sem adható [Jat. 15. § (2) bekezdés]” (ABH 1993, 345, 345.). Az Alkotmánybíróság az Áht. 10. § (3) bekezdésével összefüggésben rámutatott arra, hogy e szabály meghatározza a jogforrási hierarchiának azt a szintjét, amely alatt rendeleti szinten valóban csak alkotmánysértő módon lehetne szabályozni. Ugyanakkor azt is megfogalmazta, hogy a befizetési kötelezettség technikai jellegű részletszabályainak megállapítására – minthogy ezek nem létesítenek alapjogokat érintő kötelezettségeket – elégséges a rendeleti szintű szabályozás is. (ABH 1993, 345, 347.)
Az Alkotmánybíróság a 14/1992. (III. 30.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a kézilőfegyverek, lőszerek, gáz- és riasztófegyverek megszerzése és tartása feltételeinek vizsgálata körében rögzítette, hogy a különböző engedélyekhez és vizsgákhoz kapcsolt díjfizetések nem tekinthetők adójellegű kötelezettségeknek. Megállapította, hogy a kifogásolt rendeletek sem az Alkotmány, sem más törvény által nem tiltott módon, konkrétan megnevezett eljárásokért igazgatási szolgáltatási díjtételeket állapítanak meg, miként azt – sokaságuk miatt felsorolhatatlan – más rendeletek teszik (ABH 1992, 338, 340.). Jelen ügyben az Alkotmánybíróság szerint nem sérül a Jat. 4. § c) pontjában foglalt előírás, mely alapján a gazdasági rendre vonatkozóan az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket kell törvényben szabályozni, hisz a díj nem tartozik ebbe a körbe.
A díjak jellemzője másrészt, hogy tipikusan csak a lakosság egy bizonyos részét, szűkebb körét érintik. Az Alkotmánybíróság a 260/B/2002. AB határozatában az útügyi eljárási díjak vizsgálata körében hangsúlyozta, hogy e díjak fizetésére kötelezettek köre nem hasonlítható ahhoz az általánossághoz, mint amikor adók, járulékok, illetékek megfizetésére köteleznek személyeket. Erre tekintettel nem tartotta szükségesnek a vizsgált körben az állampolgárok széles körének jogait védő garanciális szabály alkalmazását, azaz a törvényi szintű jogalkotást. Összhangban áll a fenti következtetéssel az Itv. 67. § (2) bekezdésének második mondatában foglalt előírás is, mely kimondja, hogy a lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg. E szabály az Alkotmánybíróság értelmezése szerint azt jelenti, hogy csupán a lakosságot adók módjára, általánosan érintő díjfizetési kötelezettséget kell törvényben megállapítani. (ABH 2006, 1951, 1955.)
Az Alkotmánybíróság fent idézett korábbi döntéseiből következik, hogy az a törvényi szabály, mely a díj mint államháztartási befizetés kormány-, illetve miniszteri rendelettel történő meghatározását lehetővé teszi, a jogforrási szint megválasztása miatt nem kerül ellentétbe az Alkotmánynak az alapvető jogok és kötelességek szabályozására, illetve korlátozására vonatkozó 8. § (2) bekezdésével. Az indítványozó szerint azonban a miniszteri rendeleti szintű szabályozásra való felhatalmazás a jogbiztonságot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Az Áht. és az Itv. indítvánnyal támadott rendelkezései e követelménynek megfelelnek. Nem ellentétes ugyanis a jogbiztonsággal az, hogy a törvényi szintű szabályozást nem igénylő kérdésekben valamely törvény alacsonyabb (vagyis rendeleti) szintű szabályozásra ad lehetőséget (felhatalmazást). A támadott rendelkezések világosak, működésüket tekintve kiszámíthatóak, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Áht. 10. § (3) bekezdésében „a díj” szövegrész, 10. § (6) bekezdése, valamint az Itv. 67. § (2) bekezdésének első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozó a Nftv. azon rendelkezését is támadta, amely felhatalmazza az agrárpolitikáért felelős minisztert, hogy az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben rendeletben állapítsa meg az állami elismerés, a fajtavizsgálatok, a szaporítóanyag-minősítés díjtételeit. Érvelésében szintén a nem megfelelő jogforrási szintre hivatkozott. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Nftv. 30. § (2) bekezdés j) pontjában foglalt felhatalmazás nem a lakosságot általánosságban érintő, hanem csak egy szűkebb körre kiterjedő, bizonyos állami szolgáltatások önkéntes igénybevételéért fizetendő díjak meghatározására terjed ki. A fent említettek fényében ez a felhatalmazás összhangban áll az Alkotmány rendelkezéseivel, valamint az Áht. és az Itv. idézett szabályaival is. Mivel az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelménye az indítványozó által kifejtett okból nem sérül, az Alkotmánybíróság az Nftv. 30. § (2) bekezdés j) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó többféle alapon is kifogásolta az R1. és az R2. mellékleteit.
3.1. Egyrészt a jogállamiság sérelmét állította amiatt, hogy a jogalkotó nem volt figyelemmel a szabályozás negatív hatásaira, s megsértette a Jat. 18. §-át, valamint 44-45. §-ait. A Jat. 18. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell. A 44. § értelmében a jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell. A 45. § pedig a jogszabályok hatályosulásával összefüggő feladatokat fogalmazza meg.
A Jat. 18. §-ának sérelmével összefüggésben az Alkotmánybíróság az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában kimondta: „a Jat. 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés nem alkotmányi szabály. Amennyiben a törvény előkészítése során az előkészítésre irányuló kötelezettségeket megsértik, az feltehetően a törvény társadalmi hatékonyságának a kárát fogja eredményezni, de közvetlen alkotmánysértéshez csak az vezet, ha maga a törvény sérti az Alkotmány valamely rendelkezését. (…) A törvényjavaslat előkészítése körébe tartozó társadalmi-szociológiai követelmények teljesítése, illetőleg azok elmulasztása az Alkotmány rendelkezéseivel nem hozható közvetlen összefüggésbe, az nem vezet a jogállamiság és jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] közvetlen sérelmére sem”. (ABH 1996, 173, 190.) Az Alkotmánybíróság a Jat. 44–45. §-aival kapcsolatban pedig többször kiemelte, hogy a jogszabály pusztán korszerűtlenné válása miatt nem tekinthető automatikusan alkotmányellenesnek, s az Alkotmánybíróság nem kapott hatáskört a korszerűtlen jogszabályok felülvizsgálatára. [751/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 346, 347.; 19/1991. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1991, 401, 403.; 189/D/2002. AB határozat, ABH 2005, 1070, 1078.]
A Jat. említett szabályainak megsértése tehát nem idéz elő szükségképpen alkotmányellenességet. Jelen esetben sem állapítható meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme önmagában azon az alapon, hogy a Jat. 18. § (1) bekezdését, illetve 44–45. §-ait az indítványozó által állítottan nem tartották be. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványrészt elutasította.
Az indítványozó aggályosnak találta azt is, hogy a rendeletek hatályba léptetésénél nem voltak figyelemmel az Áht. 10. § (4) bekezdésében foglalt szabályra, mely megköveteli, hogy a fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt nap teljen el. Miután az érintett díjak meghatározására nem törvényben, hanem rendeletben kerül sor, s az Alkotmányból nem vezethető le e körben a törvényi szabályozás szükségessége, az Áht. megjelölt rendelkezésének figyelmen kívül hagyása a jogalkotó részéről nem eredményez sem törvénysértést, sem alkotmányellenességet.
3.2. Az indítványozó szerint azért is sérül a jogbiztonság követelménye, mert a támadott mellékletekben meghatározott díjtételek köre megnyugtatóan nem azonosítható be, nem ellenőrizhető. Az indítványozó ezzel összefüggésben néhány példát jelölt meg, ami önmagában azonban nem alapozhatja meg a rendeletek teljes mellékleteinek megsemmisítését. Annak meghatározása, hogy az egyes növényfajták állami elismerése, a szaporítóanyagok minősítése milyen vizsgálatokat, eljárásokat igényel, s ezeknek milyen költségvonzata van, nem alkotmányossági, hanem szakmai kérdés. A törvényi kereteken belül a miniszter ezen szakmai szempontok figyelembevételével határozhatja meg azokat a tevékenységeket, amelyek után a díjak felszámíthatók. Nem követelmény, hogy ezeket közvetlenül törvényi szinten rögzítsék. Az indítványozó pedig maga sem jelölte meg, hogy meglátása szerint mely törvényben előírt kötelezettségekkel nem állnak összhangban a rendeletek mellékleteiben meghatározott, s díjfizetést maga után vonó tevékenységek. Az indítványozó által állított átfedéseket – miként arra a miniszter véleményében rámutatott – a rendeletek nem tartalmaznak. A mellékletben szereplő díjak egymástól különböző, jól elhatárolható tevékenységek után számíthatók fel. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is alaptalannak találta.
3.3. Az indítványozó szerint a támadott rendeletek ellentétesek az Alkotmány 37. § (3) bekezdésével, mert a törvényi felhatalmazás csupán a minősítés díjának meghatározására szól, a vizsgálati díj megállapítására nem.
A 15/2008. (II. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy „[a] delegált jogalkotás alkotmányossági követelményeinek meg nem felelő, felhatalmazást nélkülöző szabályozás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság és az abból levezetett jogbiztonság követelményével, továbbá az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében rögzített, a Kormány tagjainak jogalkotási hatáskörét szabályozó rendelkezéssel is.” (ABH 2008, 1324, 1332.)
Az Alkotmánybíróság jelen esetben azonban megállapította, hogy a miniszter nem lépett túl a felhatalmazáson [a rendeletek preambulumában hivatkozott, a növényfajták állami elismeréséről, valamint a vetőmagvak és vegetatív szaporítóanyagok előállításáról és forgalmazásáról szóló 1996. évi CXXXI. törvény 20. § (5) bekezdésének h) pontjában foglalt felhatalmazás ugyanarra a körre vonatkozott, mint az Nftv. 30. § (2) bekezdés j) pontja szerinti felhatalmazás]. Miként arra az indítványozó is rámutatott, a minősítést minden esetben megelőzi egy labor- vagy szabadföldi vizsgálat, s e vizsgálat alapján minősítik a fajtát, vetőmagot vagy szaporítóanyagot. A minősítésnek elengedhetetlen részét képezi tehát a vizsgálat, melynek szintén vannak költségei. Az Nftv. 20. § (2) bekezdése külön is felsorolja, milyen tevékenységeket tartalmaz a minősítés folyamata: így a származás igazolását, a termőhelyi, szántóföldi, faiskolai, palántanevelő üzemi ellenőrzését, a mintavételt, a laboratóriumi szaporítóanyag-vizsgálatot, a fémzárolást, a fajtaazonosító kitermesztését, illetve a minősítést igazoló okirat kiállítását. Így az a felhatalmazás, mely a szaporítóanyag-minősítés díjtételeinek megállapítására szól, magában foglalja mindazon tevékenységekért fizetendő díjtételeket is, amelyek a minősítés körébe tartoznak.
3.4. Az indítványozó szerint azért is sérül az Alkotmány 37. § (3) bekezdése, mert a díjtételek nincsenek összhangban az azokért kifejtett cselekmények költségeivel. A rendeletek mellékleteiben meghatározott díjak ezért ellentétesek az Itv. 67. § (3) bekezdésében megfogalmazott követelménnyel, melynek értelmében a fizetendő díj mértékét úgy kell megállapítani, hogy az az adott eljárással kapcsolatban az eljáró hatóságnál felmerülő és másra át nem hárítható valamennyi költségre fedezetet biztosítson.
Az Alkotmánybíróság a 14/1992. (III. 30.) AB határozatában fogalmazta meg először, majd többször megerősítette, hogy az igazgatási szolgáltatási és vizsgálati díjak meghatározásának mértéke nem alkotmányossági kérdés, hanem a szolgáltatások és a vizsgálatok jellegéhez igazodó, az engedélyezéshez fűződő körülményeket mérlegelő szabályozói döntés. (ABH 1992, 338, 340.; 1208/B/1995. AB határozat, ABH 2002, 1397, 1339.; 15/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1656, 1657.; 260/B/2002. AB határozat, ABH 2006, 1951, 1953.) Az Alkotmánybíróság megítélése szerint alkotmányossági problémát a díjak mértéke csak szélsőséges, túlzottan aránytalan esetekben vethet fel. Jelen esetben – figyelemmel a miniszteri véleményben foglaltakra is – ilyen túlzott mértékű díjfizetési kötelezettség nem állapítható meg, ezért az R1. és az R2. mellékletei alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alkotmány 37. § (3) bekezdésén alapuló indítványt elutasította.
3.5. Az indítványozó szerint sérül az Alkotmány 70/I. §-a, mert a rendeletek mellékleteiben meghatározott díjtételek nincsenek arányban a fizetésre köteles személyek díjfizetéssel érintett tevékenységével összefüggésben keletkező jövedelmével.
Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben rögzítette, hogy noha az Alkotmány maga nem határozza meg a közteher fogalmát, kétségtelenül ide tartoznak az államháztartásról szóló törvény szerint mindazok az állam javára előírható befizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis amelyek az állam bevételi forrását jelentik (821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.) Ilyennek minősülnek az R1. és az R2. mellékleteiben meghatározott díjak is. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 70/I. §-a a közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében csak azt követeli meg, hogy az feleljen meg a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyainak, azokkal álljon arányban. Ám a közteher mértéke megállapítása során a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg, s nem áll fenn olyan kötelezettség a számára, hogy a közteher mértékét az annak tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetve értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kellene szabályoznia. Az Alkotmánybíróság nem tekintette alkotmányellenesnek a valamely adó mértékét tételesen meghatározó szabályozást sem. (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.) Nem követelmény tehát, hogy a díjfizetéssel érintett tevékenység és az abból származó jövedelem között álljon fenn arányosság és közvetlen összefüggés. Nem alkotmányossági kérdés, hogy a tételesen meghatározott, költségekhez igazítottan, szakmai szempontok alapján kalkulált díjmértékek milyen arányban állnak az érintett tevékenységből származó, számos körülmény által befolyásolt jövedelemmel. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 70/I. §-a tekintetében elutasította.
4. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránti kérelmét az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésére és 70/I. §-ára alapította, mivel szerinte sérti az esélyegyenlőséget és az arányos közteherviselést, hogy a jogalkotó nem szabályozta a díjfizetési kötelezettség alóli mentesítés eseteit, amikor az ügyfél önhibáján kívül nem tudja a díjat megfizetni.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. E két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]
Az Itv. 67. § (5) bekezdése értelmében a díjjogszabályban nem szabályozott kérdésekre – ideértve a személyes és tárgyi mentességet is – az illetéktörvénynek csak azok a rendelkezései alkalmazhatók, melyekre a díjat megállapító jogszabály konkrétan utal. Sem az R1., sem az R2. nem tartalmaz utalást az Itv.-nek a mentességre vonatkozó előírásaira, és maguk sem tartalmaznak mentességre vonatkozó szabályokat. Az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiányosság tehát fennáll. Vizsgálni kell azonban azt is, hogy ez alkotmányellenességet idéz-e elő.
Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában kialakította a közteherviselés alóli kedvezményekkel, mentességekkel összefüggő álláspontját. Eszerint míg a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra – pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra – de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. A kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi – pl. gazdaságpolitikai – szempontú felülbírálatára. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]
Az Alkotmány 70/I. §-ából nem következik tehát, hogy a jogalkotónak mentességet kellene biztosítania az R1.-ben és az R2.-ben szabályozott díjak megfizetése alól. Így e vonatkozásban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására nem kerülhet sor. Szintén nem áll fenn alkotmányellenes mulasztás az esélyegyenlőség biztosításáról szóló 70/A. § (3) bekezdése alapján. Az Alkotmány e rendelkezése ugyanis konkrét intézkedéseket nem határoz meg, a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó szabad belátása szerint választhat az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva (422/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 554, 557.). Az Alkotmánybíróság a 1067/B/1993. AB határozatában arra is rávilágított, hogy az esélyegyenlőtlenség megszüntetését vagy csökkentését célzó, megkülönböztető szabályozás lehetőségéből nem következik annak alkotmányos kényszere. A tételesen meghatározott pozitív diszkriminációra senkinek nincs alkotmányos joga, annak alkalmazása a jogalkotó szabadságába tartozik (ABH 1996, 446, 448.). E szabályból tehát nem vezethető le, hogy a jelen ügy tárgyát képező díjfizetési kötelezettség vonatkozásában a jogalkotó különféle méltányolandó körülményeket lenne köteles figyelembe venni, és ez alapján meghatározott kedvezményt vagy mentességet biztosítani. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Itv.-nek az indítvány-kiegészítésben támadott 29. § (1) bekezdését az adókról, járulékokról szóló törvények módosításáról szóló 2005. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Itv.mód.) 29. §-a úgy módosította, hogy az általános tételű eljárási illeték e bekezdésben meghatározott mértékétől csak az Itv. mellékletében lehet eltérni. Ezáltal a jogszabályváltozás megszüntette azt az indítványozó által kifogásolt megoldást, mely szerint ezt az illetéket nemcsak törvényben lehetett előírni. Erre tekintettel az indítványozó az Itv. 29. § (1) bekezdésében a gondolatjelek közötti szövegrész megsemmisítésére irányuló indítványát visszavonta. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az indítvány visszavonása folytán az alkotmánybírósági eljárás lefolytatásának alapja megszűnt, ezért az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § d) pontja alapján megszüntette.
Az Itv.mód 61. § (2) bekezdése – a fenti módosítással összhangban – hatályon kívül helyezte az Itv.-nek az indítványozó által támadott 100. § e) pontját, valamint az Áht. 10. § (3) bekezdésében szereplő „általános tételű államigazgatási eljárási illeték” szövegrészt is, azonos tartalmú rendelkezés az Itv.-ben, illetve az Áht.-ban már nem szerepel. A PMr.-et pedig a fejlesztési adókedvezmény engedélyezése iránti eljárás kezdeményezéséért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjról szóló 50/2002. (XII. 29.) PM rendelet módosításáról és az általános tételű eljárási illeték mértékéről szóló 50/2004. (XII. 29.) PM rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 25/2005. (VII. 26.) PM rendelet 2. § (2) bekezdése helyezte hatályon kívül. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát csak bírói kezdeményezés, illetve alkotmányjogi panasz alapján vizsgálja. Mivel az indítvány nem tartozik ebbe a körbe, s a hatályon kívül helyezéssel az indítvány tárgytalanná vált, az Alkotmánybíróság az Itv. 100. § e) pontja, az Áht. 10. § (3) bekezdésében az „általános tételű államigazgatási eljárási illeték” szövegrész és a PMr. vonatkozásában az eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2010. február 16.
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
|
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
|
||||||||
|
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás