22/2004. (VI. 19.) AB határozat
22/2004. (VI. 19.) AB határozat1
2004.06.19.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvény 14. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, ezért azt 2004. december 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt, a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogot sértő alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem állapította meg a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvényben a személy- és vagyonőri tevékenység körében a titoktartási kötelezettséget és az adatkezelési szabályokat.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2004. december 31. napjáig szüntesse meg.
3. Az Alkotmánybíróság a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvény 14. § (1) bekezdés a) pontja, (3) bekezdés b) pontja, valamint 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvény (a továbbiakban: SzVMt.) 14. § (1) bekezdés a)–b) pontja, valamint a (3) bekezdés b) pontja, továbbá a 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések sértik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jogot, az 57. § (2) bekezdés szerinti ártatlanság vélelmét, továbbá az 59. § (1) bekezdésében biztosított magánszféra sérthetetlenségéhez való jogot.
Az indítványozó ezen túlmenően hivatkozott az Alkotmány 8. § (1)–(2) bekezdéseire, amelyek előírják az alapvető jogok tiszteletben tartását, valamint azt, hogy alapvető jog lényeges tartalma még törvényben sem korlátozható. Utalt továbbá az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvénynek, valamint az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának a magánélet sérthetetlenségével kapcsolatos előírásaira.
Az indítványozó érvelése szerint a csomag vagy jármű vagyonőrök általi ellenőrzése nem más, mint a személyes holmik átvizsgálása, vagyis a magánszférába való betekintés. Hangsúlyozta, hogy a vagyonőr nem minősül hatósági személynek, mégis a rendőri jogosítványokat meghaladó mértékben végezhet ellenőrzést.
Az indítványozó véleménye szerint nem minden létesítmény olyan jellegű, ahol helye volna az igazoltatásnak, továbbá az sem tisztázott, hogy a vagyonőr rendelkezik-e a feltartóztatás jogával abban az esetben, ha az igazoltatásra hatósági személyt kell felkérnie.
2. Az ügy elbírálásánál figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
2.2. Az SzVMt. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„14. § (1) A vagyonőr a megbízó közterületnek nem minősülő létesítményének őrzése során jogosult:
a) a területre belépő vagy az ott tartózkodó személyt kiléte igazolására, a belépés, illetőleg a tartózkodás céljának közlésére, jogosultságának igazolására felhívni, ennek megtagadása vagy a közölt adatok nyilvánvaló valótlansága esetén az érintett belépését, ott tartózkodását megtiltani, és távozásra felszólítani;
b) a területre belépő, az ott tartózkodó vagy onnan kilépő személyt csomag, illetve menet-, szállítási okmány bemutatására felszólítani, csomagját, járművét, valamint a szállítmányt ellenőrizni;”
[...]
(3) A rendezvény biztosítását végző személy- és vagyonőr jogosult:
[...]
b) zárt területen vagy helyen tartott rendezvényre – a rendőrség, illetve a rendezésért felelős személy intézkedése alapján – meghatározott tárgyaknak a bevitelét megakadályozni, ennek érdekében a rendezvényre belépő csomagját átvizsgálni.”
„15. § (1) A személy- és vagyonőr tevékenysége gyakorlása során – e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén – jogosult az intézkedésében érintett személyt felhívni kilétének igazolására. Ha az általa erre felkért személy önként és hitelt érdemlően nem igazolja kilétét, a személyazonosság megállapítására – indokolt esetben – igazoltatásra jogosult hatósági személyt kérhet fel.”
II.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontjában és a (3) bekezdés b) pontjában foglalt, a csomag ellenőrzésére, illetve átvizsgálására vonatkozó vagyonőri jogosítvány alkotmányosságát vizsgálta.
1.1. Az SzVMt. 47. § 2. pontjában foglalt értelmező rendelkezés szerint a személy- és vagyonvédelmi tevékenység – többek között – létesítmény, telephely, terület, jármű vagy más dolog őrzésére és rendezvény biztosítására terjed ki. A vizsgált rendelkezések közül a 14. § (1) bekezdés b) pontja létesítmény őrzése körében teszi lehetővé a csomag ellenőrzését, a (3) bekezdés b) pontja pedig rendezvény biztosítása során jogosítja fel a vagyonőrt a csomag átvizsgálására.
Ugyanakkor arra, hogy mit, milyen dolgokat kell csomagnak tekinteni, az SzVMt.-ben nincs értelmező rendelkezés. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 30. § (2) bekezdése a rendőrséget feljogosítja arra, hogy – bizonyos esetekben – épületet, építményt, helyszínt, csomagot és járművet átvizsgálhasson. Az Rtv. értelmező rendelkezése szerint a csomag a ruházat részét képezi [97. § (1) bekezdés b) pont: „ruházat: az intézkedéssel érintett személy testén viselt, illetőleg az intézkedés helyszínén nála lévő, vagy a közvetlen felügyelete alatt, illetve rendelkezésére álló ruházat, csomag és tárgy”]. Részben ebből az értelmezésből, részben a szó hétköznapi fogalmából kiindulva azt a következtetést lehet levonni, hogy csomagnak minősül minden olyan tárgy, amely alkalmas arra, hogy más tárgyakat a külső szemlélők – köztük a biztonsági őr – elől eltakarva tartson, tehát különösen: táska, hátizsák, irattartó, szatyor. Az eltakart állapotnak lehet merőben funkcionális oka, vagyis az, hogy kisebb tárgyakat egy nagyobb tárgyban (csomagban) célszerű tartani, szállítani, de az sem zárható ki, hogy az eltakarás a személyes (akár intim, tehát kizárólag a magánszférába tartozó) dolog külső szemlélők elől való elrejtését is célozza.
Az SzVMt. 47. § 1. pontjában foglalt további értelmező rendelkezés szerint vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységnek a polgári jogi jogviszony keretében végzett olyan szolgáltatás minősül, amelyet az egyéni, társas vállalkozó a megbízót (megrendelőt) is megillető, a szerződésben a vállalkozóra átruházott jogok keretein belül szerződés alapján végez.
Nem a polgári jog alapján kell azonban azokat a rendelkezéseket vizsgálni, amelyek a vagyonőrt harmadik személlyel szemben csomag átvizsgálására jogosítják. Ez a jogosítvány ugyan a megbízási szerződésből, vagyis konkrétan abból fakad, hogy a megbízó érdekében eljárva a vagyonőr az általa őrzött vagyontárgyak tulajdonvédelmét, illetve a rendezvény résztvevőinek személyi biztonságát biztosítja, de túl is mutat a szerződéses jogviszony keretein, mert a vagyonőri jogosítvány gyakorlása az Alkotmányban garantált magánszféra védelméhez való jogot is érinti.
1.2. Az Alkotmánybíróság a magánszféra védelmével kapcsolatban egyik legutóbbi határozatában kifejtette: „[a]z Alkotmány 54. § (1) bekezdése és az 59. § (1) bekezdése védelemben részesíti az emberek magánszféráját, magántitkait, jó hírnevét, személyes adatait. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ezeknek az emberi méltósághoz való jogból fakadó jogosultságoknak a sérelmét jelentheti, ha az állam indok nélkül avatkozik be az emberek magánéletébe, [...] Az állami beavatkozás határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai és tartalmi követelmények, végső soron az Alkotmánybíróság által az Alkotmány alapján kidolgozott szükségességi-arányossági követelmények jelölik ki.” [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 578.]
Az emberi méltósághoz való jogból levezetett egyes részjogosítványok korlátozhatóságáról az ún. eutanázia-határozat a következőket állapította meg: „[a]z emberi méltósághoz való jognak az Alkotmánybíróság az alapjogok sorában megkülönböztetett jelentőséget tulajdonít. Ez abból is kitűnik, hogy ez a jog, az élethez való joggal együtt, az Alkotmánynak az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó fejezete élén helyezkedik el, azt az Alkotmány az ember veleszületett jogaként deklarálja, ezért az, a 23/1990. (X. 31.) AB határozat szóhasználata szerint ‘minden mást megelőző legnagyobb érték' (ABH 1990, 88, 93.). Már ebben a határozatban megfogalmazást nyert az Alkotmánybíróságnak azon álláspontja is, hogy az emberi élethez és az emberi méltósághoz való jog elválaszthatatlan egységet alkotó oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog. A későbbiek során azután az Alkotmánybíróság elvégezte annak kimunkálását is, milyen összefüggésben érvényesül az emberi méltóság korlátozhatatlansága. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy az emberi méltósághoz való jog csupán az emberi státus meghatározójaként, csak az élettel együtt fennálló egységben abszolút és korlátozhatatlan [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 308, 312.]. Ezért anyajog mivoltából levezetett egyes részjogosítványai (mint például az önrendelkezéshez és a személy testi integritásához való jogok) az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint bármely más alapjoghoz hasonlóan korlátozhatók [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.].” [22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 260.].
„Az Alkotmánybíróságnak a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban összegezett állandó gyakorlata szerint (ABH 1998, 91, 98–99.), az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték védelme vagy érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll egymással.” (1234/B/1995. AB határozat, ABH 1999, 524, 530.)
1.3. A vizsgált törvényi rendelkezésekben a vagyonőr számára biztosított, a magánszférát érintő jogosítvány alkotmányi alapját, vagyis az alapjogi korlátozás szükségességét a személy- és vagyonvédelemhez fűződő más alkotmányos jogok védelme teremti meg. Az Alkotmánybíróság a korlátozás arányosságának vizsgálata során figyelembe vette és külön értékelte a jogosítvány gyakorlása körében mutatkozó eltérő körülményeket.
Az egyik ilyen különbséget maga a jogalkotó is relevánsnak tekintette, mert az SzVMt. 14. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt szabályozás a rendezvény biztosítása körében csak arra jogosítja fel a vagyonőrt, hogy a rendezvényre belépő csomagját ellenőrizze. Ez a szabályozás nem tartalmaz rendelkezéseket a rendezvényre már bejutott vagy az onnét kilépők csomagjának átvizsgálására vonatkozóan. A csomag átvizsgálása tehát kizárólag azt célozza, hogy olyan tárgyak bevitelét megakadályozzák, amelyek alkalmasak sérülés okozására vagy tömegben riadalom keltésére. A vizsgált rendelkezés alkotmányosan értékelhető tartalma ennek megfelelően az, hogy a magánszférához való jog védelmének biztosítása ütközik a közbiztonság megteremtéséhez és fenntartásához fűződő társadalmi érdek, illetve az élethez és a személyi biztonsághoz való jog érvényesítésével [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 55. § (1) bekezdés].
Az SzVMt. 14. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt alapjogi korlátozás tehát megfelel annak a követelménynek, hogy arra csak akkor kerülhet sor, ha más alkotmányos alapjog védelme vagy érvényesülése másként nem biztosítható. A korlátozás szükségessége tényszerűen megáll, mert az ellenőrzési jogosultsággal érintett személyi körön belül a kötelezettek azonos jogi helyzetben vannak. A csomagellenőrzés általános, az alapjogi korlátozás minden esetben az élethez és a személyi biztonsághoz való jog érvényesítésén alapul, továbbá valamennyi érintett – saját belátása és döntése alapján – ki is vonhatja magát az ellenőrzés alól. Mindezekre tekintettel a korlátozás arányosságát állapította meg az Alkotmánybíróság, ezért a rendelkezés alkotmányellenességére és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasította.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja – a fentebb vizsgált rendelkezéssel ellentétben – a területre belépő, ott tartózkodó vagy onnan kilépő személyek csomagjának ellenőrzését egyaránt lehetővé teszi. Ebben az esetkörben tehát az ellenőrzéssel és ezáltal alapjog-korlátozással érintett személyi körhöz tartozó jogalanyok helyzete, valamint a vagyonőr által védett egyes területek jellege eltérő, ugyanakkor a szabályozás egységes. Ez annyit jelent, hogy a szabályozás nem tartalmazza a vagyonőri jogosultság gyakorlásának az eltérő esetekhez rendelt, vagyis differenciált feltételeit.
A „terület” fogalmi köre tágabb és összetettebb, mint a „rendezvény”-é. Beletartozhat ugyanis bármely, közterületnek nem minősülő létesítmény, amelynek védelmére a megbízó a vagyonőrnek megbízást ad. A tárgyi skála szélességén túlmenően leginkább a létesítmények eltérő funkciójában megragadható különbségeket kell relevánsnak tekinteni, vagyis azt, hogy a vagyonőri védelem kiterjedhet a közönség számára nyitva álló helyektől (üzletek, szórakozóhelyek, kulturális létesítmények) a tipikusan közönség elől elzárt objektumokig [közüzemi telephelyek, ipari területek (parkok), ügyfélforgalommal részben vagy egészben nem érintett közintézmények].
A bármely funkciójú területre belépni készülő személy esetében két meghatározó tényező merül fel. Az egyik feltétel az, hogy a bejutás bizonyos feltételekhez köthető; így – többek között – ahhoz, hogy a belépő a személy- és vagyonvédelmi követelményeknek megfeleljen. A másik tényező pedig az, hogy az érintett személy ugyan nem áll külső (vagyis vagyonőri) kényszerítés alatt, de saját helyzetéből fakadóan nem minden esetben döntheti el szabadon, hogy az adott körülmények közötti ellenőrzésnek magát aláveti, vagy korábbi szándékáról lemond, és a belépéstől eltekint. Előadódhatnak ugyanis olyan körülmények, amelyek a belépni szándékozót arra kényszerítik, hogy az ellenőrzésnek vesse alá magát, mert ügyeinek intézése végett kénytelen az adott területre belépni, vagy erre joghátrány kilátásba helyezése szorítja rá (pl. idézésre történő megjelenési kötelezettség).
A területek (vagyonőrrel védett létesítmények) funkcióbeli különbségéből adódóan a belépési feltételek szigora, mértéke és az ellenőrzés módja is eltérő. Vannak olyan létesítmények, ahol a belépéskor az ellenőrzés általános, akadnak olyanok, ahol esetenként előfordul, vagy ahol egyáltalán nincs. A vizsgált szabályozás viszont egységesen és általánosan teszi lehetővé a belépő személyek csomagjának ellenőrzését. A szabályozás ugyanakkor nem tartalmaz arra vonatkozóan rendelkezést, hogy a feltételek érvényesítése nem (így a csomagellenőrzés sem) lehet öncélú, visszaélésszerű, valamint nem irányulhat arra, hogy a jogszerű belépést megakadályozza. Más megközelítésben: hiányzik az a rendelkezés, amely szabályozná, hogy a csomagellenőrzést mely esetekben és milyen módon kell végrehajtani.
A szabályozás azt sem tartalmazza, hogy milyen jellegű tárgyak bevitelének megtiltása indokolt, és ebből következően azt a kötelezettséget sem írja elő, hogy akár a megbízónak (a létesítmény tulajdonosának, használójának) akár a vagyonőri feladatot ellátó egyéni vagy társas vállalkozónak erről a belépőket előzetesen tájékoztatni kellene. Arra vonatkozóan sincs előírás, hogy a belépéskor elvett tárgyakat hol és hogyan kell őrizni. Mindez összefügg a magánszféra védelméhez való joggal, mert a csomagellenőrzéssel érintett személy nem tudhatja, hogy milyen tárgyakat vehetnek el tőle, és abban sem lehet biztos, hogy ezek őrzése az alapjogi védelemből fakadó követelményeknek megfelelően történik, azaz a tőle elvett tárgyakat biztonságosan és harmadik személytől elzártan tárolják.
A belépéskor foganatosított csomagellenőrzés is számos problémát vet fel, de a másik két esetkörben ennél is összetettebb a helyzet. A területen történő tartózkodás során végrehajtott csomagellenőrzés esetén ugyanúgy, mint a belépéskor felmerülhetnek akár biztonsági, akár tulajdonvédelemhez kapcsolódó aggályok, de az érintett személy az ellenőrzés alól – szabad akarat-elhatározása alapján – már egyáltalán nem tudja kivonni magát. A létesítményből kilépő személy biztonsági kockázatot már nem jelent, vele szemben kizárólag a tulajdonvédelemből fakadóan érvényesíthető a csomag ellenőrzését magában foglaló vagyonőri jogosítvány. Az sem elhanyagolható különbség továbbá, hogy míg a beléptetés során az ellenőrzés a létesítmény jellegétől függően változó (általános, alkalmankénti vagy egyáltalán nincs), addig a helyszínen történő ellenőrzés mindig eseti: adott körülményektől függően célzatosan végrehajtott vagy szúrópróbaszerű. A kilépésnél is a létesítmény jellege az irányadó, vagyis előfordulhat, hogy az ellenőrzés általános, de számos helyen (pl. kiskereskedelmi létesítmények) tipikusan egyedi. Ez kétségkívül fokozhatja a visszaélésszerű joggyakorlás veszélyét, illetve az ellenőrzéssel érintett személyben annak látszatát keltheti.
A fentiekben vázolt helyzetbeli különbségek a jogalkalmazásban eltérő mértékben hatnak ki a magánszférához való jog korlátozására, ugyanakkor a vizsgált szabályozás egységesen határozza meg a vagyonőri jogosultságot. Az egységesség azt eredményezi, hogy a csomagellenőrzés bármely esetben elrendelhető, akár akkor is, amikor az szükségtelen. A differenciálatlan szabályozás ezen túlmenően annak megítélésére is alkalmatlan, hogy a korlátozásra milyen okból kerül sor. Ennek következtében meghatározhatatlan a csomagellenőrzés konkrét indoka, nevezetesen, hogy annak pusztán tulajdonvédelmi vagy biztonsági oka is van.
1.4. Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódóan külön is vizsgálta azt, hogy ha a csomagellenőrzést kizárólag a tulajdonvédelem indokolja, a jogalkotót a magánszféra védelmével kapcsolatban milyen jellegű és tartalmú kötelezettség terheli.
Az Alkotmány a záró rendelkezések között rögzíti, hogy az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
Az alapvető jogok Alkotmányban történő rögzítése elsősorban az állam és szervezetei számára jelent közvetlen kötelezettséget.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. Az Alkotmány e rendelkezésének második fordulata írja le az emberi jogok érvényesülése és az állami „magatartás” kapcsolatát. Tételesen is kifejezi, hogy az alapjogoknak van egy szubjektív oldala, amely az egyén számára biztosítja, hogy az alapjogával éljen, ugyanakkor kifejezi, hogy az alapjognak van egy objektív intézményvédelmi oldala, azaz az államnak az alapjogok érvényesülésének előmozdítása, illetve a saját intézményeivel vagy más személyekkel, szervezetekkel szembeni védelme érdekében intézkedéseket kell tennie.
Az ún. első abortuszhatározat indokolásában az Alkotmánybíróság rámutatott: „[a]z állam kötelessége az alapvető jogok ‘tiszteletben tartására és védelmére' a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.]
Az SzVMt. esetében ez a követelmény azt jelenti, hogy az állam miközben megteremti az alkotmányos tulajdonjog védelme körében a tulajdon technikai értelemben vett védelmét, egyúttal arról is köteles gondoskodni, hogy ez más alapjog aránytalan sérelmét ne idézze elő. A csomagellenőrzés lehetővé tétele adott személy (természetes személy, jogi személy, más szervezet, állam vagy önkormányzat) tulajdonában álló vagyontárgyak technikai védelmének egyik eszköze, de egyúttal szükségképpen érinti más személynek a magánszféra védelméhez való jogát. Vagyis: az alapjogok objektív intézményvédelmi tartalma megköveteli, hogy a jogalkotó biztosítsa bármely tulajdonvédelmi feljogosítottal szemben más alapjogok – jelen esetben: a magánszféra védelméhez való jog – alkotmányos érvényesülését.
A tulajdonvédelmi jog jogosultja nevében – az SzVMt. felhatalmazása alapján – intézkedő vagyonőr ezen követelmény alapján köteles lenne a csomagellenőrzés során úgy eljárni, hogy az ellenőrzéssel érintett személy magántitkaihoz, személyes adataihoz illetéktelen személy ne jusson hozzá. A vizsgált rendelkezés ezzel szemben csak a jogosultságot tartalmazza anélkül, hogy előírná azokat a szabályokat, amelyek biztosítanák a magánszféra védelméhez való jog korlátozásának arányosságát.
Az Alkotmánybíróságnak ennek alapján abban kellett állást foglalnia, hogy a szabályozás hiányosságában megragadható aránytalan alapjog-korlátozás közvetlen, vagy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességét eredményez-e. Ennek eldöntéséhez áttekintette idevonatkoztatható gyakorlatát.
Alkotmányellenességet állapít meg az Alkotmánybíróság akkor, ha azt állapítja meg, hogy a jogalkotó az állam szerveinek túl széles és bizonytalan tartalmú felhatalmazást ad valamely alapjog korlátozására. A szabályozással szemben tehát az a követelmény állítható, hogy a korlátozásra okot adó körülmények jól körülírhatók legyenek. [l. 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 199–200.; ill. 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.]
A szükségességi-arányossági teszt egyik eleme, hogy az alapjogi korlátozás alkotmányossága megítélésénél figyelembe kell venni a legenyhébb eszköz választásának követelményét is. Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban leszögezte: „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” (ABH 1992, 167, 171.)
A jelen eljárásban vizsgált szabályozásról az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a differenciálatlan szabályozással túlságosan általános, és ezáltal túl széles felhatalmazást adott a magánszféra védelméhez való jog különböző helyzetekben azonos mértékű korlátozására, amely egyúttal a legenyhébb eszköz alkalmazása követelményének sem felel meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglaltakat, és ezért az alkotmányellenes rendelkezést 2004. december 31. napjával megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság a megsemmisített rendelkezéssel kapcsolatban hangsúlyozza: nem magának a csomagellenőrzésnek az alkotmányellenességét állapította meg, hanem azt, hogy a jogalkotó – az indokolásban kifejtettek szerint – nem megfelelő módon szabályozta ezt a vagyonőri jogosítványt.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) alapján az alkotmányellenesség megállapítása esetén főszabály a vizsgált rendelkezés megsemmisítése és az, hogy a megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napján veszti hatályát [Abtv. 42. § (1) bekezdés, 43. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja a megsemmisítés időpontját, ha ezt a jogbiztonság indokolja [Abtv. 43. § (4) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság döntésénél azt mérlegelte, hogy az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja azonnali megsemmisítésének következményeként olyan esetekben is megszűnt volna a csomagellenőrzés lehetősége, amelyekben az szükséges és arányos alapjog-korlátozást jelent. Az alkotmányosan megfelelő, vagyis az eltérő helyzetekre figyelemmel kellően differenciált szabályozás megteremtésére az Alkotmánybíróság az Országgyűlésnek elegendő időt kívánt biztosítani, ezért az alkotmányellenes rendelkezést jövőbeni hatállyal – 2004. december 31. napjával – semmisítette meg.
1.5. Az indítványozó a vizsgált rendelkezésekkel kapcsolatban azt is állította, hogy azok az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglalt, az ártatlanság vélelmét kinyilvánító előírással is ellentétesek.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy az ártatlanság vélelme alkotmányos alapelvként nem csupán a büntetőjogi felelősségre vonásra nézve irányadó, hanem egyéb eljárásokra is. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1991, 193, 195.; 1284/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 562, 563.; 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, 372.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem korlátlanul nem terjeszthető ki. (26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 650.) Ennek megfelelően esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével összefüggésben áll-e.
Az összefüggés csak azokban az esetekben állhat fenn, ha az alkotmányossági vizsgálat felelősség megállapítását is magában foglaló eljárásra irányul. Mivel a vizsgált rendelkezések ilyen szabályozást nem tartalmaznak, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja és a (3) bekezdés b) pontja nincs értékelhető összefüggésben az ártatlanság vélelmével, és az indítványt e tekintetben elutasította.
2. Az indítványnak megfelelően az Alkotmánybíróság a továbbiakban az SzVMt. 14. § (1) bekezdése a) pontjában és a 15. § (1) bekezdésében foglaltakat vizsgálta.
A vagyonőr tevékenysége gyakorlása során jogosult egyrészt arra, hogy a létesítménybe belépő vagy az ott tartózkodó személyt felhívja kilétének igazolására, másrészt arra is, hogy az igazolás megtagadása esetén a személyazonosság megállapítására igazoltatásra jogosult hatósági személyt kérjen fel. Vagyis a vagyonőr a személyazonosság megállapítását magában foglaló igazoltatási jogosítvánnyal nem rendelkezik, ilyen intézkedés megtételére nem jogosult.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés a) pontja szerinti rendelkezés ugyan lehetővé teszi a vagyonőr számára a kilét igazolásárára irányuló felszólítást, de a felszólítással érintett személy ezt megtagadhatja, ezt követően a létesítményt önként vagy felszólításra elhagyhatja, illetőleg az oda való belépéstől eltekinthet. A vizsgált normatartalom tehát nem haladja meg a megbízót megillető, és a megbízási szerződésben a vállalkozóra (vagyonőrre) átruházott jogok, jogosultságok kereteit, ezért nem hozható összefüggésbe az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezésekkel.
Az SzVMt. 15. § (1) bekezdése valóban lehetővé teszi, hogy a vagyonőr hatósági személyt kérjen fel a személyazonosság megállapítására, de a vagyonőr számára a hatósági személy megérkezéséig tartó időtartamra feltartóztatási jogosultságot nem biztosít.
Az SzVMt. más rendelkezési szabályozzák azt, hogy a vagyonőr milyen esetekben alkalmazhat kényszerítést. A 15. § (3) bekezdése értelmében – többek között – erre akkor nyílik lehetőség, ha a vagyonőr a jogosulatlan belépést kívánja megakadályozni vagy a jogosulatlanul bent tartózkodó eltávolítása szükséges. A 15. § (5) bekezdés szerint a vagyonőr vegyi eszközt (gázsprayt), gumibotot, őrkutyát, valamint lőfegyvert, gáz- és riasztófegyvert csak jogos védelmi helyzetben, illetve végszükség esetén alkalmazhat. A személyazonosság megállapítása érdekében tehát a vagyonőr sem testi erőt, sem más eszközt nem vehet igénybe. Ennek megfelelően az SzVMt. 15. § (1) bekezdése sem hozható összefüggésbe az emberi méltósághoz való joggal, a magánszféra védelmével és az ártatlanság vélelmével.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az SzVMt. 14. § (1) bekezdésének a) pontja és a 15. § (1) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében, 57. § (2) bekezdésében és az 59. § (1) bekezdésében foglaltakkal, ezért az indítványt elutasította.
III.
1. A csomagellenőrzés és a kilét igazolására vonatkozó szabályozás alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az SzVMt. a személy- és vagyonőr tekintetében – szemben a magánnyomozóval – nem tartalmaz szabályozást a titoktartási kötelezettségre és a személyes adatok kezelésére vonatkozóan.
A területre belépő vagy az ott tartózkodó személy, amennyiben önként eleget tesz a kiléte igazolására irányuló felszólításnak, személyes adatait a vagyonőr rendelkezésére bocsátja. A csomag ellenőrzésekor is előfordulhat, hogy az ellenőrzést végző vagyonőr a magántitok, illetve a személyes adatok körébe tartozó információhoz jut. A jogalkotó azonban elmulasztotta annak szabályozását, hogy tevékenysége (foglalkozása gyakorlása) során a személy- és vagyonőrt – hasonlóképpen a magánnyomozóhoz [SzVMt. 18. § (1) és (3) bekezdés, 20. § (1) bekezdés] – titoktartási kötelezettség terheli, és ezzel összefüggésben azt is, hogy a birtokába jutott személyes adatok kezelését hogyan, milyen módon kell végeznie. Ennek alapján az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva [Abtv. 49. § (1) bekezdés] – vizsgálta, hogy a szabályozás hiánya eredményezett-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
1. A kérdés megítéléséhez az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre, majd a magántitok és a személyes adatok védelmére vonatkozóan kialakított gyakorlatát tekintette át.
1.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza, amely alapján erre akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
„Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABK 1998. május 222, 225.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56–57.]
1.2. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat a személyes adatok alkotmányos védelme körében bontotta ki az információs önrendelkezési jog tartalmát: „[a]z Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.” (ABH 1991, 40, 42.)
Az adatkezelésre vonatkozó rendelkezések törvénybe foglalásának kötelezettségét a 47/2003. (X. 27.) AB határozat külön kiemelte: „[a]z Alkotmány 59. § (2) bekezdésének tartalmából következően a személyes adatok védelmére vonatkozó jogi szabályozás törvényi szintű rendezést kíván meg. A célhoz kötött adatgyűjtés tilalma, illetve az adatgyűjtés jogosultsága tekintetében fennálló joghézag pedig nem kerülhető meg ténylegesen adatgyűjtést feltételező módszerekre vonatkozó belső utasítások igénybevételével.” (ABK 2003. október, 668, 675.)
2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében garantált alapjog védelmének részletszabályait az 59. § (2) bekezdésének felhatalmazásán alapuló, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) – az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában (ABH 1991, 40.) foglaltakat követve – határozta meg.
Az Avtv. 2. § 9. pontjában foglalt értelmező rendelkezés szerint a személyes adat felvétele, gyűjtése adatkezelésnek minősül. Az Avtv. 3. § (1) bekezdés előírja, hogy személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény illetőleg – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli. A (3) bekezdés szerint a kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés a) pontja ugyan nem teszi kötelezővé az adatszolgáltatást, de ha az érintett ennek önként mégis eleget tesz, a vagyonőr adatkezelőnek minősül. Ennek következtében irányadó az Avtv. 5. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés, miszerint személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. A (2) bekezdés értelmében csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig. Ezen célhoz kötöttségi követelménynek az SzVMt. nem tesz eleget.
A személyes adatok kezelésének célhoz kötöttségét az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított személyes adatok védelméhez való jog érvényesülésének szükségképpeni elemeként fogja fel; úgy is, mint az információs önrendelkezési jog alkotmányos garanciáját. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 153.; 46/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 219, 221.; 59/1998. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1998, 512, 514.; 54/2000. (XII. 18.) AB határozat, ABH 2000, 516, 519.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 207.; 65/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 357, 362.]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a jogalkotó az SzVMt.-ben elmulasztotta a személy- és vagyonőrök tevékenysége körében – különös tekintettel a csomagellenőrzésre és a kilét igazolására – a titoktartási kötelezettségre és a személyes adatok kezelésére vonatkozó szabályozás megalkotását, és ezáltal alkotmányellenes helyzet jött létre.
Mivel az Alkotmánybíróság az SzVMt. 14. és 15. §-val összefüggésben megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének 2004. december 31. napjáig tegyen eleget. Az Abtv. 49. § (2) bekezdése alapján a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni.
A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 396/B/2000.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás