224/B/2004. AB határozat
224/B/2004. AB határozat*
2008.01.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Környe Község Önkormányzatának a fogorvosi körzetek kialakításáról szóló 1/2005. (I. 13.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2.1. Az Alkotmánybíróság a Környe Község Önkormányzatának a fogorvosi körzetek kialakításáról szóló 1/2005. (I. 13.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére alapított – indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó Környe Község Önkormányzatának a fogorvosi körzetek kialakításáról szóló 1/2005. (I. 13.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör.-t – amely a községben egy új fogorvosi körzet kialakításáról döntött, és ennek eredményeképpen csökkent az indítványozó körzetéhez tartozó betegek száma – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1)–(3) bekezdésében, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 14. § (3) bekezdésében foglaltakkal ellentétben nem hirdették ki szabályszerűen, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az indítványozó azt is állította, hogy az Ör. a praxisjog kártalanítás nélküli korlátozásával az Alkotmány 8. § (1) bekezdésébe ütközik, mert több „alkotmányos alapjogot szükségtelenül és aránytalanul korlátoz.” Így véleménye szerint a fogorvosi körzet csökkentésével és a fogorvossal kötött szerződés egyoldalú módosításával sérül az Alkotmány 13. § (1)–(2) bekezdése, valamint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében rögzített szerződési szabadság elve. Az indítványozó kifejtette, hogy a támadott rendelet ellentétben áll a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Vhr.), valamint az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvényben (a továbbiakban: Öotv.) foglaltakkal.
Környe Község polgármesterének tájékoztatása szerint az önkormányzat által az Ör. meghozatalát megelőzően kiírt vélemény-nyilvánító népszavazás eredményeként a két fogorvosi körzet kialakítását a település polgárai támogatták.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
2. Az Ör. rendelkezései:
„I. A rendelet célja
1. § A rendelet célja, hogy az önkormányzat közigazgatási területén megállapítsa a fogorvosi körzeteket.
II. A rendelet hatálya
2. § a rendelet hatálya kiterjed a rendelet mellékletében megállapított területekre.
III. Záró rendelkezések
2. § (1) E rendelet kihirdetése napján lép hatályba. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik.
(2) Rendelkezéseit 2005. február 1-től kell alkalmazni”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) az Ötv. 8. § (4) bekezdése szerint köteles gondoskodni az egészségügyi alapellátásról, ennek keretében pedig az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 152. § (1) bekezdés b) pontja értelmében – többek között – a fogorvosi ellátásról. A területi ellátási kötelezettség körébe tartozó szolgáltatások biztosításának mikéntjét az önkormányzat jogosult meghatározni. Az Eütv. 152. § (2) bekezdése feljogosítja az önkormányzatot az egészségügyi alapellátások körzeteinek megállapítására és kialakítására.
A háziorvosi körzet a Vhr. 2. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében az önkormányzat által – az Öotv. 2. § (2) bekezdése szerint – rendeletben meghatározott település(ek), illetve településrész(ek). Az alapellátást a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM. rendelet 1. § (1) bekezdése szerint a hatálya alá tartozó háziorvosok, házi gyermekorvosok és fogorvosok látják el, akik területi ellátási kötelezettséget vállalva az önkormányzattal közalkalmazotti jogviszonyban állnak, vagy a vele kötött szerződés értelmében a feladatokat gazdálkodó szervezeti formában vagy magánorvosként végzik. Az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 22. § (1) bekezdése értelmében a fogászati alapellátás finanszírozására a megyei egészségbiztosítási pénztárak (a továbbiakban: MEP) az önkormányzattal vagy az általa megbízott szolgáltatóval finanszírozási szerződést kötnek. A 22. § (6) bekezdése az alapellátási-fogászati ellátás finanszírozása körében meghatározza azt a minimális lakosságszámot és rendelési időt, amely esetében a finanszírozási szerződés még megköthető, egyben kizárja a szerződéskötést új fogászati alapellátási szolgálatra, ha ennek létesítése következtében az érintett település területén lévő finanszírozott szolgálatra jutó lakosságszám az ott megjelölt létszám alá csökken.
A körzetek meghatározásánál az önkormányzatot köti a jogszabályi rendelkezések által előírt létszám, ezen felül azonban – az Ötv. 1. § (3) bekezdésében foglaltak alapján – szabadon dönthet azok kialakításáról. Mivel az egészségügyi ellátás kötelezettje az önkormányzat, annak megfelelő biztosítása érdekében a körzetek kialakításánál a településpolitikai, egészségpolitikai szempontokat kell mérlegelnie. Az Alkotmánybíróság az 56/2000. (XII. 19.) AB határozatában megállapította, hogy a körzethatárok módosítását elsősorban az indokolhatja, ha az érintett körzetekben a lakosság száma jelentősen megváltozik. (ABH 2000, 527, 534.)
A háziorvos tevékenységét az önkormányzati rendeletben meghatározott körzetben akkor folytathatja, ha rendelkezik az Öotv. 1. § (2) bekezdés c) pontjában meghatározott működtetési joggal (praxisjog), amelynek fogalmára és tartalmára vonatkozóan az Öotv. l. § (2) bekezdés a) és c) pontja, 2. § (1)–(3) bekezdése, illetőleg a Vhr. 3. §-a tartalmaz rendelkezést. Eszerint az az egészségügyi államigazgatási szerv által kiadott, önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben (működtetési engedély vagy hatósági bizonyítvány) foglalt olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amelynek alapján a háziorvos, házi gyermekorvos, fogorvos (a továbbiakban: háziorvos) területi ellátási kötelezettséggel, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől kezdődően – törvényben meghatározott kivétellel – az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben folytatja tevékenységét.
A praxisjog a területi ellátási kötelezettséghez kapcsolódik, e kötelezettség pedig az önkormányzat kötelező feladata – amelyet a háziorvos útján biztosít. Az Öotv.-ből következően nem eleme a praxisjognak az egy adott körzethez kapcsolódás; az az önkormányzat rendeletében meghatározott mindenkori körzetre vonatkozik. E jellemzőiből következően a működtetési jog sajátos jogintézmény, amelyben keverednek a közjogi és polgári jogi elemek. Ha az önkormányzat megváltoztatja a körzet-határt, úgy az maga után vonja az önkormányzat és a háziorvos közt létrejött szerződés jogszabállyal (önkormányzati rendelettel) történő egyoldalú módosítását is.
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában kimondta, hogy a tulajdonjog alkotmányos védelme kiterjed a működtetési jogra, mint – az Öotv. 1. §-a (2) bekezdésének c) pontjában meghatározott – vagyoni értékű jogra. [28/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 381, 388.; 29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 410.] „A tulajdonszerzés jogcíme akkor kétségtelen, akkor élvez védelmet, ha a tulajdonszerzés és annak terjedelme törvény által garantált (893/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 496, 500.). A működtetési jog szabályozásánál azonban az állapítható meg, hogy a működtetési jog tartalmát és terjedelmét az Öotv. 2. §-a meghatározta.” [29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 410.] E határozatában az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy az Öotv. hatálybalépése után megadott engedélynél a működtetési jog nem áll összefüggésben a háziorvosi körzettel, a háziorvosi körzetben végzendő tevékenység az önkormányzattal való megállapodástól függ. A működtetési jog a háziorvosi körzetre való pályázás feltétele. (ABH 2006, 396, 413.) A 63/2006. (XI. 23.) AB határozat is arra az álláspontra helyezkedett, hogy az Öotv. szabályozási módja nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel. (ABH 2006, 716, 721.)
A működtetési jog, mint vagyoni értékű jog és a háziorvosi körzet előbb vázolt összefüggéseire tekintettel a tulajdonhoz való jog védelme nem az adott körzet változatlanságára vonatkozik, mert e jog nem egy meghatározott körzethez kapcsolódik. A körzethatár módosítása a háziorvos praxisjogával összefüggésben a tulajdonhoz való alkotmányos jogot abban az extrém esetben sértheti, ha a tevékenység gyakorlását ellehetetleníti. Minthogy azonban a körzet kialakításához szükséges minimális beteglétszám meg van határozva, erre jogszerűen nem kerülhet sor, a háziorvosi körzet és ezzel a biztosítottak számának csökkenése – amely egyébként más okból is bekövetkezhet – nem jelenti a praxisjog korlátozását.
A fentiekre figyelemmel az Ör. nem ütközik az Alkotmány tulajdonvédelmi szabályába és ezáltal az Alkotmány 8. § (1) bekezdésébe, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében elutasította.
3. Az indítványozó a támadott rendelkezést az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe ütközőnek is tartotta azzal, hogy a szerződéses szabadságot sérti.
Az Alkotmánybíróság a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatában kifejtette: „A piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság. A szerződési szabadság – amelyet az Alkotmánybíróság önálló alkotmányos jognak tekint – érvényesül abban az általános szabályban, amelyet a Polgári Törvénykönyv 200. § (1) bekezdése rögzít. Eszerint a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal térhetnek el.” (ABH 1990, 54, 55–56.) A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság gyakorlata nem tekinti alkotmányos alapjognak, így az alkotmányosan még lényegi tartalmát illetően is korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 61/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 358, 361.; 327/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 604, 607.] A szerződési szabadság korlátozásának alkotmányossága nemcsak kényszerítő ok fennállása esetén ismerhető el, hanem már akkor is, ha a korlátozásnak alapos oka van. (1414/D/1995. AB határozat, ABH 1999, 539, 541.) Ugyanakkor a szerződési szabadságot, mint alkotmányos jogot az Alkotmánybíróság védelemben részesíti, azonban közvetlenül a szerződési szabadságra, mint alkotmányos jogra, az alapvető jogok megsértéséhez hasonló alkotmánysérelem nem alapozható. Az alkotmánysértés megállapításához az kell, hogy a szerződési szabadsággal szoros kapcsolatban álló, a szerződési szabadságot megvalósító, magában foglaló alapvető jog vagy alkotmányos intézmény sérelme is megvalósuljon. A szerződési szabadságnak az említettnél enyhébb korlátozása közvetlen alkotmánysértést általában nem alapoz meg. (327/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 604, 607.; 219/B/2004. AB határozat ABK 2007. szeptember, 858, 861.) A 43/1991. (VII. 12.) AB határozat (ABH 1991, 201, 203.) megállapította: „Abban a kérdésben, hogy a szerződési szabadságot korlátozó konkrét jogszabályok alkotmánysértőek-e, a szabályozás tárgyával összefüggő jogforrási szintre és a szabályozás tartalmára figyelemmel esetenként lehet állást foglalni.” (ABH 1991, 201, 203.)
Az önkormányzat a körzeteket törvényi felhatalmazás alapján hozza létre, azok határainak kialakítására vonatkozó, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített autonómiája részét képező döntési jogát pedig a jogszabály által meghatározott keretek között gyakorolhatja: az új fogorvosi körzet létrehozásánál figyelemmel kell lennie egyrészt arra, hogy ellátási kötelezettségének eleget tegyen, másrészt ezt úgy tegye, hogy a már működő körzethez tartozó beteg-létszámot ne csökkentse a Kr.-ben meghatározottak alá; ellenkező esetben a MEP nem kötheti meg a finanszírozási szerződést. Így megfelelő garanciák állnak rendelkezésre ahhoz, hogy a szerződés módosítása ne vezessen az önkormányzattal szerződött fél alkotmányos jogainak sérelmére.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. nem sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdését sem, amiért az indítványt e részében is elutasította.
IV.
Az Ötv. 98. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy az önkormányzati döntése megfelelnek-e a jogszabályoknak. Ha törvénysértést észlel, és felhívására az önkormányzat nem intézkedik, a 99. § (2) bekezdésének b) pontja értelmében jogosult az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezni. Az Alkotmánybíróság 30/1999. (X. 13.) AB határozata a közigazgatási hivatal e hatáskörével összefüggésben a következőket tartalmazza: „Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálata tartozik. Az Abtv. 1. § h) pontja lehetővé teszi, hogy az Abtv.-be foglalt hatáskörökön kívül, törvény egyéb hatásköröket is megállapítson az Alkotmánybíróság számára. Ennek alapján az Ötv. 99. § (2) a) pontja a közigazgatási hivatal vezetőjének biztosít indítványozási jogot a törvénysértő önkormányzati rendelet vizsgálatára. Az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [Abtv. 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének [Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] vizsgálatát. (...) Az indítványozási jog vonatkozásában más a megítélése annak, ha az indítványozó azt állítja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés] és más, ha azt, hogy az önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indítványozási jog a közigazgatási hivatal vezetőjének – az Ötv.-ben biztosított tájékozódási, intézkedési lehetőségeit is figyelembe véve – kizárólag az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul.” (ABH 1999, 411, 414–415.)
A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője az indítványozó panaszára az Ör. törvényességi vizsgálatát elvégezte, és 2–557/1/2005. szám alatti válaszában megállapította, hogy annak meghozatala és kihirdetése során jogsértés nem történt, valamint az nem ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó jogosultságának hiánya miatt a rendeletalkotási eljárással összefüggésben előterjesztett indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § c) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2008. január 29.
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás