28/2004. (VII. 7.) AB határozat
28/2004. (VII. 7.) AB határozat1
2004.07.07.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest – Zugló Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 27/1999. (X. 04.) sz. önkormányzati rendelete 6. §-a, 7. § (1) bekezdése és 8. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Budapest – Zugló Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 27/1999. (X. 04.) sz. önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. §-a, 7. § (1) bekezdése és 8. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását kérte. Álláspontja szerint az Ör. támadott rendelkezései ellentétesek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével, ugyanis az Ör. úgy korlátozta az egy ingatlanon tartható ebek számát, hogy nem alkalmazott átmeneti rendelkezéseket. Ez – miután magasabb szintű jogszabállyal ellentétes – sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Az indítványozó ezzel kapcsolatban hivatkozott az Alkotmánybíróság 29/2001. (VI. 29.) AB határozatára. Az Ör. 7. § (1) bekezdése és 8. § (1) bekezdése azért is alkotmányellenes, mert kettőnél több kutya tartása, illetve ebtenyészet létesítése esetén a közvetlen szomszédok hozzájárulását követeli meg. Az Ör. 8. § (2) bekezdése azért is alkotmányellenes, mert a jegyző számára nem ad végső határidőt az ebtenyészet működésének korlátozására, illetve megtiltására. Az indítványozó szerint ez a szabályozás a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 191. §-ával ellentétes, amely szerint birtokháborítási ügyben egy éven belül járhat el a jegyző, ám az Ör. erre vonatkozó szabályt nem tartalmaz. Így az Ör. ezen rendelkezései emiatt is sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
II.
Az Alkotmány indítványban hivatkozott rendelkezése:
„44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
A Jat. hivatkozott rendelkezése:
„12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”
Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„6. § (1) Többlakásos épületben lakásonként 2 eb (és azok szaporulata legfeljebb 3 hónapos korig) tartható engedély nélkül. Több eb csak külön engedéllyel tartható. Az engedélyt a polgármester a szakhatóságok és a közvetlen szomszédok hozzájárulásával adja ki.
(2) A szakhatóságok vagy közvetlen szomszédok bele nem egyezése esetén el kell rendelni az engedélyezett létszám feletti eb(ek) lakásból való eltávolítását, illetve meg kell tagadni az engedély kiadását.
7. § (1) Kertes családi házban vagy azok udvarán, telephelyeken 2 eb (és azok szaporulata legfeljebb 3 hónapos korig) tartható engedély nélkül. Több eb csak külön engedéllyel tartható. Az engedélyt a polgármester a szakhatóságok és a közvetlen szomszédok hozzájárulásával adja ki.
(2) A szakhatóságok vagy közvetlen szomszédok bele nem egyezése esetén el kell rendelni az engedélyezett létszám feletti eb(ek) eltávolítását, illetve meg kell tagadni az engedély kiadását.
8. § (1) Ebtenyészetet kizárólag külön engedéllyel lehet üzemeltetni. A kérelemhez csatolni kell a kerületi főállatorvos, az ÁNTSZ kerületi Intézete, valamint a Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete véleményét, továbbá a közvetlen szomszédok hozzájárulását.
(2) Az ebtenyészet működését a jegyző korlátozhatja, vagy megtilthatja, amennyiben annak működése a jogszabályi előírásoknak nem megfelelő, illetve zavarja a környék lakóinak nyugalmát, veszélyezteti testi épségüket, vagy anyagi kárt okoz.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Ör. tartalmaz-e átmeneti szabályokat az állattartás tekintetében. Megállapította, hogy az Ör. 21. §-a, amely az Ör. hatálybalépéséről rendelkezik, nem állapított meg átmeneti szabályokat.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint „a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé”. „Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
Az Alkotmánybíróság az indítványozó által is hivatkozott 29/2001. (VI. 29.) AB határozatában az alapján állapította meg a vizsgált önkormányzati rendelet alkotmányellenességét, hogy az a hatálybalépése napjával hatályon kívül helyezte a sertések tartására vonatkozó korábbi önkormányzati rendeletet, továbbá hogy (a 28 napos felkészülési idővel) nem biztosított kellő időt a sertéstartóknak az új szabályozási helyzetre való felkészülésre. (ABH 2001, 649.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. hatálybalépése előtt az állattartás kérdését az önkormányzat nem szabályozta rendeletben, vagyis a rendeletben foglalt korlátozások nélkül történt az állattartás az önkormányzat területén. Továbbá megállapította azt is, hogy az Ör. a megszületését, vagyis 1999. október 4-ét követő 30 napon belül (28. napon), 1999. november 1-jén lépett hatályba. Eszerint nyilvánvalóan nem visszamenőleg történt a hatályba léptetése. Ugyanakkor a hatálybalépésről szóló rendelkezések alapján egyértelmű, hogy az Ör.-t a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell: a hatálybalépés előtt megkezdett ebtartásra és ebtenyésztésre is vonatkozik az Ör. szerinti hozzájárulások és engedély beszerzésének kötelezettsége, amelyek hiányában (az Ör. hatálybalépése napjával) az engedélyhez kötött ebek tartása megszüntethető, illetve az ebtenyészet korlátozható vagy megtiltható. Emellett a fenti rendelkezések alapján a jelen ügyben is megállapítható az, hogy az Ör. nem biztosított kellő időt az állattartóknak az új szabályozási körülményekre való felkészülésre. Ez a szabályozási mód – az Ör. hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra történő alkalmazása, valamint az átmeneti szabályozás és a kellő felkészülési idő hiánya miatt – ellentétes a Jat. 12. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. indítvánnyal támadott 6. §-a, 7. § (1) bekezdése és 8. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 44/A. §-át, ezért alkotmányellenes, és megsemmisítette az Ör. ezen rendelkezéseit.
Miután az Alkotmánybíróság az Ör. 6. §-ának, 7. § (1) bekezdésének, valamint 8. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján megállapította, az ezen rendelkezésekkel kapcsolatos további indítványi elemek tekintetében az eljárását nem folytatta le.
2. Az indítványozó indítványában azt is kifogásolta, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdése ellentétes a Ptk. 191. §-ával, ugyanis nem tartalmazza, hogy a jegyző eljárására egy éven belül kerülhet sor. A Ptk. 191. §-a alapján a birtokvédelemmel kapcsolatos jegyzői eljárásra csak a birtoktól való megfosztástól, illetve a birtoklásban való zavarástól számított egy éven belül lehet kérni a zavarás megszüntetését, illetve az eredeti állapot helyreállítását.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására, önkormányzati rendeletet alkot.
Az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Átt.) meghatározott, a tenyésztés fogalmi körébe tartozó tevékenységfajták folytatását a tenyésztési hatóság (az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet) engedélyétől tette függővé. (A tenyésztési hatóság engedélyéhez kötött tevékenységi formák esetén a jogszabálysértő tevékenység esetén állattenyésztési bírságot szabhat ki, valamint elrendelheti az állat ivartalanítását, valamint a szaporítóanyag megsemmisítését az Átt. 45. §-ában foglaltak szerint.) Az Átt. szerint engedélyköteles tenyésztési tevékenységi körbe nem tartozik bele az ebtenyészet működtetése, így az ezzel kapcsolatos kérdések szabályozására az önkormányzat – az állattenyésztésre vonatkozó magasabb szintű jogszabályok keretei között – rendelkezik rendeletalkotási jogosultsággal. Ennek körében önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatja az ebtenyészet működésének engedélyezését. Nagy létszámú állattartó telep benépesítésére azonban csak az állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomás engedélyével kerülhet sor az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 1. sz. melléklet 4. §-a alapján; az állatokat forgalmazni – vagyis ha az állat értékesítésére üzletszerű tevékenység keretében kerül sor – a települési önkormányzat jegyzője által adott engedélyben foglaltaknak megfelelően lehet az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Áeü.) 14. § (1) bekezdése alapján.
Amennyiben az ebtenyésztés mások, így különösen az szomszédok szükségtelen zavarásával jár (Ptk. 100. §), akkor a tevékenységgel kapcsolatban a Ptk. 191. §-a alapján birtokvédelem illeti meg azokat, akiket birtoklásukban zavar az adott tevékenység. Ez esetben a jegyzőtől lehet kérni a zavarás megszüntetését, vagy az eredeti állapot helyreállítását.
Az Ör. 8. § (2) bekezdése a jegyző számára azt teszi lehetővé, hogy az ebtenyészet működését korlátozza, vagy megtiltsa. Ennek többféle okát sorolja fel az Ör.: ha az ebtenyészet működése nem felel meg a jogszabályi előírásoknak, ha zavarja a környék lakóinak nyugalmát, veszélyezteti testi épségüket, vagy anyagi kárt okoz.
„Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzati rendeletekben a kötelező erejű jogszabályi rendelkezések megismétlése szükségtelen, emiatt törvénysértést nem állapított meg. Az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján minősített többség szükséges a 10. § a), b), e), f), g) pontjaiban, 14. § (2) bekezdésében és a 12. § (4) bekezdésének b) pontjában, valamint a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez. Az SzMSz 22. § (8) bekezdése a minősített többséget igénylő ügyek körében sorolta fel az Ötv. 10. § a)–m) pontjaiban meghatározott valamennyi ügyet, tehát az Ötv. által megjelölt ilyen ügyeket is. A felsorolás azonban nem tartalmazta az Ötv. 14. § (2) bekezdésében, valamint a 12. § (4) bekezdés b) pontjában meghatározott ügyeket. Az Alkotmánybíróság hasonló esetben már megállapította, hogy amennyiben önkormányzati rendelet a szabályozásába jogszabályban foglalt taxációt vesz át, abban az esetben annak a jogbiztonság érdekében teljes körűnek kell lennie.” [9/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 228, 230–231.]
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdésében foglaltak a magasabb szintű jogszabályban felsoroltakkal nem ellentétesek-e.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy önmagában az, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdése nem tartalmazza azt, hogy a jegyző eljárására egy éven belül kerülhet sor, nem ellentétes a Ptk. – kógens – 191. §-ának rendelkezéseivel. Az Ör. 8. § (2) bekezdése ugyanis nem zárja ki azt, hogy a birtokvédelemre, amennyiben annak előterjesztésére egy éven túl kerül sor, az erre vonatkozó szabályok szerint (igazolás benyújtása, és annak bíróság által elbírálása) kerüljön sor.
A felsorolt feltételek közül a környék lakói nyugalmának zavarása, valamint az anyagi kár okozása egyértelműen a birtokvédelem körében a „birtoklásban zavarás” fogalma alá tartozik. Ezen feltételek vonatkozásában megállapítható, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdése a Ptk. 191. § (1) bekezdése szerinti birtoklásban zavarás fogalmát valóban leszűkíti, korlátozza. Emellett a jegyző által alkalmazható eszközöket (eredeti állapot helyreállítása, zavarás megszüntetése) is korlátozza azzal, hogy csupán az ebtenyésztés korlátozását, illetve megtiltását teszi lehetővé a számára.
A környék lakói testi épségének veszélyeztetése részben a Ptk. 191. § (1) bekezdése szerinti birtoklásban való zavarás fogalma alá tartozik, részben pedig az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. tvr. (a továbbiakban: Tvr.) rendelkezései hatálya alá. A Tvr. 5. § (4) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a jegyző veszélyesnek minősíti azt az ebet, amely embernek vagy állatnak – ingerlése nélkül – súlyos testi sérülést okozott. A veszélyes vagy veszélyesnek minősített ebek tartására speciális rendelkezések vonatkoznak, amelyet a Tvr. felhatalmazása alapján a 35/1997. (II. 26.) Korm. rendelet szabályoz. Az Ör. 8. § (2) bekezdésében található „veszélyezteti testi épségüket” fogalom alapján nem a Tvr. szerinti veszélyesnek minősítés körülményeiről van szó, hanem annál enyhébb fokú veszélyeztetésről, amelyre a Ptk. birtokvédelmi szabályai irányadók. Ebben a körben az Ör. 8. § (2) bekezdése ugyancsak a Ptk. 191. §-a szerinti birtoklásban zavarás fogalmát, valamint a jegyző eljárási jogosultságát szűkítő jelleggel szabályozott.
A jogszabályi előírásoknak nem megfelelő működés tekintetében az Ör. 8. § (2) bekezdése a jegyző számára biztosított (államigazgatási) hatósági jogkört. Abban az esetben, ha az adott ebtenyészet nem folytat állatforgalmazási tevékenységet, amelyre nézve az Áeü. 14. §-a az irányadó, az ebtenyészet engedélyezése önkormányzati hatósági jogkör. A képviselő-testület azonban az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése, valamint az Ötv. 7. és 9. §-a alapján államigazgatási hatósági jogkört alkotmányosan nem telepíthet egyik szervére sem, csak önkormányzati hatósági jogkört, azt is csak az Ötv. 9. §-ában meghatározott szervekre. Jegyzőre kizárólagosan törvény vagy kormányrendelet telepíthet államigazgatási hatósági jogkört.
Ennek megfelelően, amennyiben az ebtenyészet nem felel meg az ebtenyésztésre vonatkozó jogszabályi előírásoknak, akkor az önkormányzat saját hatáskörében eljárva a jegyzőre nem állapíthat meg hatósági jogkört.
Amennyiben az ebtenyészet az állatvédelem szabályait sértő módon működik, úgy a települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) rendelkezései, valamint az állatvédelmi bírságról szóló 244/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) rendelkezései az irányadók. A Kr1. 7. § (1) bekezdése alapján a jegyző korlátozhatja, illetve megtilthatja az állattartást, ha az állatvédelemre, valamint az állattartásra vonatkozó szabályok megsértésére került sor; továbbá a Kr1. 4. §-a alapján a jegyző meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezheti az állattartót az állatok védelme érdekében, az állatvédelmi és az állattartási szabályok megsértése esetén.
A Kr2. 4. § l) pontja alapján állatvédelmi bírság szabható ki azzal szemben, aki a működési engedélyhez kötött állattartási módok (foglalkozásszerű eb- és macskatenyésztés, állatmenhely, állatpanzió, lovaglóiskola, prémes állattenyésztés) folytatásához nem szerzi be a hatósági engedélyt. Emellett akkor is, ha – többek között – az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény szerinti egyes állattartásra vonatkozó szabályokat megszegi (ápolási és higiéniai szükségletekről való gondoskodás elmulasztása, állat mozgásigényéről való gondoskodás elmulasztása stb.).
A jegyző tehát a hivatkozott magasabb szintű jogszabályok alapján valóban jogosult az állattartás korlátozására, illetve megtiltására, amennyiben az állatvédelem körében az állattartási szabályok megsértésére került sor.
Az Ör. 8. § (2) bekezdése magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen szabályozott. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdése ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével, ezért azt megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 947/B/2003.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás