29/2004. (VII. 7.) AB határozat
29/2004. (VII. 7.) AB határozat1
2004.07.07.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzatának az állatok tartásáról szóló 1/2001. (II. 1.) Ök. rendeletének 23. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzatának az állatok tartásáról szóló 1/2001. (II. 1.) Ök. rendelete 10. § (7) és (8) bekezdése, valamint 26. § (2)–(5) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzatának az állatok tartásáról szóló 1/2001. (II. 1.) Ök. rendelete (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását kérte. Az Ör. 10. § (7) és (8) bekezdése álláspontja szerint sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, mert magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen köti engedélyhez az ebtenyészetek működését.
Az Ör. 23. §-a a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 191. §-ával ellentétesen a polgármesternek adott eljárási jogosultságot abban az esetben, ha az állattartás más testi épségét és egészségét veszélyezteti, nyugalmát zavarja, anyagi kárt okoz. Ezek az esetek a birtokháborítási ügyek körébe tartoznak, amelyben a Ptk. a jegyzőnek ad eljárási jogosultságot.
Az Ör. 26. § (2)–(5) bekezdése a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével ellentétes, ugyanis a meglévő állatállomány fenntartását a polgármester engedélyéhez köti, holott annak „megtartása alanyi jog, nem köthető engedélyhez”. Ezért e rendelkezések sértik az Alkotmány 44/A. §-át, valamint a 2. § (1) bekezdését is.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályok alapján hozta meg:
1. Alkotmány:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. Ptk.:
„191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.”
Jat.:
„12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”
2. Ör.:
„10. § (7) Ebtenyészetet kizárólag engedéllyel lehet üzemeltetni.
(8) Ebtenyészet létesítéséhez a rendelet 1. sz. függeléke szerinti kérelemhez csatolni kell az illetékes hatósági állatorvos, a kerületi ÁNTSZ, valamint a tenyésztő egyesület (Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete) véleményét, továbbá a közvetlen szomszédok írásbeli hozzájárulását.”
„23. § A polgármester megtilthatja vagy korlátozhatja az állattartást, amennyiben az más testi épségét és egészségét veszélyezteti, nyugalmát zavarja, anyagi kárt okoz, illetve nem felel meg az állattartási szabályoknak.”
„26. § (1) E rendelet 2001. március 1-jén lép hatályba. Ezzel egyidejűleg a Budapest Főváros XVI. kerület Tanácsának a 2/1978. sz. rendeletével módosított 2/1973. sz. rendelete hatályát veszti.
(2) Ahol e rendelet alapján az állattartás engedélyhez kötött, az engedélyt 2001. augusztus 31-ig meg kell kérni.
(3) Az állattartó, ha e rendelet előírásainál több állatot tart, vagy állattartását tiltott területen folytatja, köteles azt 2001. december 31-ig megszüntetni, illetve az e rendeletben meghatározott területeken az előírt létszámra csökkenteni. Kivétel a rendelet hatálybalépésekor az állattartónál lévő és az előírtat meghaladó kutya, macska, ami – 2001. szeptember 30-ig tett előzetes bejelentés mellett – kimúlásig tartható.
(4) A polgármester a (3) bekezdésben meghatározott határidőt kérelemre, egy ízben legfeljebb egy évvel meghosszabbíthatja, ha az állattartás megszüntetése az állattartó vagy családja megélhetését veszélyeztető jövedelemkieséssel jár.
(5) A polgármester kérelemre – a közvetlen szomszédok írásbeli véleményének figyelembevételével –, egy ízben legfeljebb egy évvel meghosszabbíthatja a (3) bekezdésben előírt határidőt akkor is, ha az állattartás módja jogszabályba nem ütközik.”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy az Ör. 10. § (7) és (8) bekezdésében a polgármesternek az ebtenyészet működésének megkezdésével kapcsolatban biztosított engedélyezési joga ellentétes-e magasabb szintű jogszabállyal.
Az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Átt.) 18. § (1) bekezdése alapján csak meghatározott tenyésztési tevékenységek megkezdésének engedélyezése tartozik a tenyésztési hatóság (az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet) hatáskörébe. Ez alapján az Átt. 18. § (1) bekezdésében megjelölt tenyésztési tevékenységi formák kivételével a tenyésztés megkezdésének engedélyezése az Átt. alapján nem tartozik államigazgatási hatósági jogkörbe. Az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 1. sz. melléklete (a továbbiakban: Áesz.) 2. § (1) bekezdése az állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomás (a továbbiakban: állomás) szakhatósági hozzájárulását írja elő az Átt. 4. §-ában, 33. § f) és i) pontjában, valamint 34. §-ában felsorolt létesítményekkel kapcsolatban. Az Áesz. 4. § (1) bekezdése alapján nagy létszámú állattartó telep benépesítéséhez az állomás előzetes engedélye szükséges. Az Átt. 49. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy külön jogszabály a jellemzően kedvtelési céllal tartott állatok esetében eltérést engedélyezhet az Átt. előírásaitól.
Az indítványozó által hivatkozott Átt. és Áesz. rendelkezései tehát nem kötik az ebtenyészet működését államigazgatási hatósági engedélyhez, ugyanakkor nem is zárják ki a helyi önkormányzat szabályozási jogosultságát. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §-a alapján az önkormányzat képviselő-testülete nemcsak törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat rendeletet, hanem a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére is. Az önkormányzatok ezen jogosultságát fogalmazza meg és védi az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése is.
Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában már megállapította: „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (ABH 1998, 155.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott már arra is, hogy a helyi önkormányzat akkor, amikor az ebtartás, ebtenyésztés körében önkormányzati hatósági jogkörben kiadott engedélyhez köti a tevékenység folytatását, a köz érdekében a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme, a későbbi jogviták elkerülése céljából szabályoz. A lakók közötti jogviták megelőzése érdekében alkotott szabályok évszázadok óta a helyi szabályrendeletek hagyományos szabályozási tárgykörébe tartoznak [többek között: 23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000, 134.].
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 10. § (7) és (8) bekezdése ebben a vonatkozásban nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, erre tekintettel az indítványt ezen részében elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Ör. 23. §-ában a polgármester hatáskörének szabályozása ellentétes-e a Ptk. 191. §-ában foglaltakkal.
Az Ör. 23. §-a alapján a polgármester megtilthatja, vagy korlátozhatja az állattartást, ha az más testi épségét és egészségét veszélyezteti, nyugalmát zavarja, anyagi kárt okoz, illetve nem felel meg az állattartási szabályoknak. A Ptk. 188. §-a alapján a birtokost, ha birtokától megfosztják, vagy birtoklásában zavarják, birtokvédelem illeti meg. A birtokvédelmet a jegyzőtől lehet kérni, a zavarástól, illetve a megfosztástól számított egy éven belül. Az Ör. 23. §-ában felsorolt egyes feltételek (nyugalom zavarása, kár okozása) alapján a Ptk. 191. §-a szerinti birtokvédelmet lehet kérni a jegyzőtől.
A más testi épségének és egészségének veszélyeztetése részben a Ptk. 191. § (1) bekezdése szerinti birtoklásban való zavarás fogalma alá tartozik, részben pedig az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. tvr. (a továbbiakban: Tvr.) rendelkezései hatálya alá. A Tvr. 5. § (4) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a jegyző veszélyesnek minősíti azt az ebet, amely embernek vagy állatnak – ingerlése nélkül – súlyos testi sérülést okozott. A veszélyes vagy veszélyesnek minősített ebek tartására speciális rendelkezések vonatkoznak, amelyet a Tvr. felhatalmazása alapján a 35/1997. (II. 26.) Korm. rendelet szabályoz. Az Ör. 23. §-ában található „más testi épségét és egészségét veszélyezteti” kitétel alapján nem a Tvr. szerinti veszélyesnek minősítés körülményeiről van szó, hanem annál enyhébb fokú veszélyeztetésről, amelyre a Ptk. birtokvédelmi szabályai az irányadók. Ebben a körben az Ör. 23. §-a ugyancsak a Ptk. 191. §-a szerinti birtoklásban zavarás fogalma körébe tartozó kérdést szabályozott.
Az Ör. 23. §-ának azon kitétele, amely alapján a polgármester akkor is megtilthatja vagy korlátozhatja az állattartást, ha az „nem felel meg az állattartási szabályoknak” ugyancsak magasabb szintű jogszabályba ütközik. Amennyiben az állattartás az állatvédelem szabályait sértő módon történik, úgy a települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) rendelkezései az irányadók. A Kr. 7. § (1) bekezdése alapján a jegyző korlátozhatja, illetve megtilthatja az állattartást, ha az állatvédelemre, valamint az állattartásra vonatkozó szabályok megsértésére került sor; továbbá a Kr. 4. §-a alapján a jegyző meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezheti az állattartót az állatok védelme érdekében, az állatvédelmi és az állattartási szabályok megsértése esetén. A jegyző jogosult tehát az állattartás korlátozására, illetve megtiltására, amennyiben az állatvédelem körében az állattartási szabályok megsértésére került sor.
Az Ör. 23. §-a tehát olyan tárgykörben adott eljárási jogkört a polgármesternek, amelyre részint a birtokvédelem körében, részint államigazgatási hatósági jogkörben a jegyző jogosult magasabb szintű jogszabályok alapján. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 23. §-a alkotmányellenes, és azt, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentéte miatt, megsemmisítette.
3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Ör. 26. §-a ellentétes-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmával. Ennek keretében megállapította, hogy az Ör. 26. § (2)–(5) bekezdése átmeneti szabályokat tartalmaz az Ör. hatálybalépése előtt megkezdett állattartásra nézve. Az engedély beszerzésére (2001. március 1. – a hatálybalépés napja, és 2001. augusztus 31. – az engedély beszerzésére nyitva álló határidő között) az Ör. 26. §-ában hat hónapos felkészülési időt biztosított. Emellett az Ör. hatálybalépése előtt megkezdett, az Ör. szerinti megengedettnél nagyobb számú kutya- és macskatartás az állat kimúlásáig folytatható, ha 2001. szeptember 30-ig (tehát a hatálybalépéstől számított 7 hónapon belül) bejelenti az állattartó a tartás tényét.
Az állattartást egyéb esetben kell megszüntetni 2001. december 31-ig, tehát a hatálybalépést követő 10 hónapon belül. Ez a határidő azonban méltányossági alapon – a polgármester engedélye alapján – meghosszabbítható. A 26. § (5) bekezdése alapján akkor is meghosszabbítható a határidő egy évvel – a közvetlen szomszédok írásbeli véleménye figyelembevételével –, ha az állattartás módja nem ütközik (magasabb szintű) jogszabályba.
Miután az Ör. 26. §-a tartalmaz átmeneti szabályokat és az kellő felkészülési időt biztosított, ezért nem állapítható meg, hogy – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, valamint a Jat. 12. § (2) bekezdésével való ellentét alapján az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmével – az Ör. visszamenőlegesen állapított volna meg kötelezettséget. Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 55/B/2004.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás