41/2004. (XI. 3.) AB határozat
41/2004. (XI. 3.) AB határozat1
2004.11.03.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád, dr. Harmathy Attila és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. Az Alkotmánybíróság az indítványokat – azonos tartalmukra tekintettel – egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik indítványozó az Alkotmány, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) számos megjelölt rendelkezésébe ütközőnek véli a Kr.-t. Álláspontja szerint a Kr. olyan jogterületet szabályoz, amelyben törvényi szintű szabályozásra lenne szükség, és nincs törvényi felhatalmazása a Kormánynak a Kr. megalkotására. Álláspontját alátámasztandó kiemeli az Alkotmány 43. § (2) bekezdését, amelynek értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, továbbá az Alkotmány 44/A. §-ba foglalt jogokat is olyan garanciális szabályoknak tekinti, amelyek kizárják az alapjogok törvénynél alacsonyabb szintű szabályozását. Hangsúlyozza, hogy az önkormányzati alapjogokat érintő végrehajtási rendeleti jogalkotás kizártsága nem pusztán a kötelezettségeket, hanem a jogokat megállapító kormány- és miniszteri rendeletekre is irányadó. Véleménye szerint a Kr. lényeges, az önkormányzatok hatásköreit érintő kérdéseket szabályoz; mint pl. egyes települési önkormányzatok mely többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak, azok csak egy kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak, abból hogyan válhatnak ki.
A másik indítvány szerint: „A rendelet segítségével a kormány az ország olyan új önkormányzati-közigazgatási területi felosztását, szervezeti rendszerét kívánta kialakítani, amelynek alapjait csak maga az alkotmány teremthetné meg, az önkormányzati alapjogokat érintő részletszabályokról pedig csak törvény rendelkezhetne, kétharmados parlamenti többséggel.” „A kormány nem vezetheti be az alkotmányerejű rendeletet. Még olyan módon sem, hogy egy törvény utólag – 2004. május 10-én – felhatalmazást ad »a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről« szóló jogszabály kiadására.”
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályokra alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„35. § (1) A Kormány
a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait;
b) biztosítja a törvények végrehajtását;
c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;
d) a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról;
f) meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket;
g) meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről;
h) irányítja a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működését;
i) az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket;
j) közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt;
k) képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben;
l) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal.
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„40. § (1) A Kormány meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságokat alakíthat.
(2)
(3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.”
„43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
„41. § (1) A települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulásnak a 42–44. §-ban foglaltakon kívül más formái is lehetnek. A központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését.
(2) A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait.
(3) Törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja.”
„43. § (1) Az érdekelt képviselő-testületek megállapodhatnak két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében. Eltérő megállapodás hiányában a közös intézmények fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.”
„44. § (1) A települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel társult képviselő-testületet alakíthat.”
3. A Jat. rendelkezései:
„7. § A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
4. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) rendelkezései:
„2. § A területfejlesztés és területrendezés célja:
a) az ország valamennyi térségében a szociális piacgazdaság kiépítésének elősegítése, a fenntartható fejlődés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elősegítése, a társadalmi, gazdasági és környezeti céloknak megfelelő térbeli szerkezet kialakítása;
b) a főváros és a vidék, a városok és a községek, illetve a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti – az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló – jelentős különbségek mérséklése és a további válságterületek kialakulásának megakadályozása, társadalmi esélyegyenlőség biztosítása érdekében;
c) az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése;
d) a nemzeti és térségi identitástudat megtartása és erősítése.”
„5. § A törvény alkalmazásában:
(...)
h) kistérség: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján lehatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi az ország területét és illeszkedik a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. Minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik;”
„7. § A Kormány döntéseiben biztosítja a regionális politika érvényesülését, ennek keretében:
a) előkészíti és az Országgyűlés elé terjeszti
aa) az országos területfejlesztési koncepciót, a területfejlesztési politikát meghatározó irányelveket, célokat és hosszú távú prioritásokat,
ab) az országos és a kiemelt térségekre vonatkozó területrendezési terveket és azok önkormányzatokra is kötelező elemeit,
ac) a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció irányelveit, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszerét,
ad) az éves költségvetési törvényben a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközöket és az egyes pénzügyi kedvezményeket;
b) összehangolja a különböző területfejlesztési célokat szolgáló állami pénzeszközöket;
c) pénzügyi támogatást nyújt az országos területfejlesztési koncepcióban meghatározott területfejlesztési programok megvalósításához;
d) dönt – az e törvény 20. § (2) bekezdés a) pontjában és (4) bekezdés a) pontjában meghatározott – a területfejlesztést szolgáló központi és térségi pénzeszközök arányáról;
e) meghatározza a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközök, az igénybe vehető kedvezmények felhasználási szabályait;
f) kezdeményezheti regionális fejlesztési tanács létrehozását;
g) elfogadja az országos, illetve a regionális fejlesztési tanács javaslata alapján a kiemelt térségekre vonatkozó területfejlesztési koncepciókat és programokat;
h) elősegíti a területfejlesztési települési önkormányzati társulások szerveződését, ösztönzi a fejlesztési programok készítését és a térségi összefogással megvalósuló fejlesztéseket;
i) elősegíti és támogatja az ország határmenti térségeinek a szomszédos országokkal való együttműködését, az európai regionális együttműködést;
j) négyévente beszámol az Országgyűlésnek az ország területi folyamatainak alakulásáról és a területfejlesztési politika, valamint a területrendezési tervek érvényesítésének hatásairól;
k) gondoskodik az országos területi információs rendszer működtetéséről és ennek keretében a tervek nyilvántartásáról;
l) rendeletben meghatározza a miniszterek területfejlesztéssel és területrendezéssel összefüggő feladatait és a miniszterek közötti folyamatos koordináció szabályait;
m) jelöli az Európai Unió Régiók Bizottságába a Magyar Köztársaság nemzeti képviselőit.”
„10. § (1) A települési önkormányzatok képviselő-testületei a közös területfejlesztési célok kidolgozására és megvalósítására jogi személyiséggel rendelkező területfejlesztési társulást hozhatnak létre.
(2) A területfejlesztési önkormányzati társulásokra a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény szabályait kell alkalmazni.”
„27. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
a) a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek területfejlesztéssel és területrendezéssel kapcsolatos feladatait és a miniszterek közötti folyamatos koordináció szempontjait;
b) a kedvezményezett területek besorolását;
c) a kistérségi megbízottak és a regionális koordinátorok jogállásának és tevékenységének részletes szabályait;
d) a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjét;
e) a vállalkozási övezetek létrehozásának és működésének szabályait;
f) a területfejlesztéssel és területrendezéssel kapcsolatos információs rendszert és a kötelező adatközlés szabályait;
g) a 20. § (4) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott eszközök differenciált területi elosztását, a törvény 6. § e) pontjában szereplő, az Országgyűlés által meghatározott elvek figyelembevételével;
h) a területi monitoring rendszer feladat- és hatáskörét, szervezeti és működési rendjét;
i) a területfejlesztési önkormányzati társulások működéséhez kapcsolódó költségvetési hozzájárulás mértékét és felhasználásának módját;
j) a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet;
j) a területfejlesztés intézményei törvényességi felügyeletének részletes szabályait;
k) a területfejlesztést közvetlenül és közvetve szolgáló pénzeszközök koordinációjának a pályázati rendszerre is kiterjedő részletes szabályait;
l) a területfejlesztés intézményeinek a fejlesztési elképzelések összegyűjtésével, számbavételével, megvalósításának kidolgozásával, és ezzel kapcsolatos adatszolgáltatás rendjével kapcsolatos feladatait és eljárásrendjét;
m) a kistérségi fejlesztési tanácsok szakmai munkaszervezetei (szolgáltató irodák) létrehozásának, valamint működésének részletes szabályait;
n) a megyei (fővárosi) közigazgatási hivataloknak a kistérségi fejlesztési tanácsok és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács létrehozásával és a térségi fejlesztési tanács átalakulásával kapcsolatos feladatait, a megalakulással és átalakulással kapcsolatos eljárás rendjét, továbbá az egyeztető fórumok létrejöttének és működésének szabályait;
o) a regionális fejlesztési tanácsokkal a régió társadalmi, gazdasági fejlesztése érdekében kötendő megállapodások részletes szabályait;
p) a területi (környezeti, társadalmi és gazdasági) hatásvizsgálat készítésének eljárási szabályait és tartalmi követelményeit.”
„5. § A törvény alkalmazásában:
(...)
h) kistérség: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége;
i) térség: különböző területi egységek (a régió, a megye, a kiemelt térség és a kistérség) összefoglaló elnevezése;”
„27. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
(...)
c) a térségek besorolását és a kiemelt térségek behatárolását;”
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Kormánynak volt-e és jelenleg van-e hatásköre a Kr. megalkotására.
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteteket bocsát ki és határozatot hoz. A Jat. 7. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.
1.1. A Kormány feladatkörét – amelyekben a saját jogán adhat ki rendeletet – az Alkotmány 35. § (1) bekezdése állapítja meg. E feladatkörök között nincs olyan, amelynek alapján, vagy amelyből levezethetően a Kr. kiadható, amely a Kormány hatáskörét ebben megalapozná. A Kormány tehát a „maga” feladatkörében nem szabályozhatja a Tft.-ben meghatározott kistérségek megállapítását, lehatárolását és megváltoztatásának rendjét.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását. E tekintetben az Alkotmánybíróság az 1/2001. (I. 17.) AB határozatában hangsúlyozta: „Az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amelynek értelmében a Kormány „biztosítja a törvények végrehajtását”, nem tekinthető olyan generális felhatalmazásnak, amely a Kormány számára mind az önkormányzati, mind az államigazgatási feladat- és hatásköröket telepítő jog(rendelet)alkotás előtt megnyitná az utat. Döntő itt az, hogy a „maga” feladatkörébe milyen jogosítványokat sorol(nak) az Alkotmány, illetőleg az Alkotmány nyomán kibocsátott törvények.” (ABH 2001, 31, 37.)
1.2. A Jat. 7. §-a szerint a Kormány – az Alkotmányban meghatározott feladatkörén túl – törvényben kapott felhatalmazás alapján is kiadhat rendeletet. A Kr. a bevezető részében nem utal törvényi felhatalmazásra.
A Kr. megalkotásakor – egészen 2004. július 8. napjáig – a Tft. akkor hatályos 27. § (1) bekezdés c) pontja alapján, abból levezethetően volt a Kormánynak az adott ügyben rendelet kiadására hatásköre. Ez ugyanis felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg a térségek besorolását és a kiemelt térségek behatárolását. A Kr.t-t a Kormány e törvény felhatalmazása alapján adta ki. A Kr. bevezető részében nem utal a törvényi felhatalmazásra. Ez a jogalkotási hiba önmagában azonban nem teszi azt alkotmányellenessé. Az Alkotmánybíróság a Kr. tartalmának vizsgálta alapján állapította meg, hogy a Kr.-t a Kormány a Tft. végrehajtására adta ki.
A Tft.-t módosító 2004. évi LXXV. törvény 19. § (2) bekezdése a Kormány rendeletalkotásra történő felhatalmazását hatályon kívül helyezte. Ettől az időponttól ezért a Kormánynak nincs törvényi felhatalmazáson alapuló hatásköre a térségek, ezen belül a kistérségek megállapítására, lehatárolására és megváltoztatási rendjének szabályozására.
A Tft.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege a Kormány feladatait a 7. §-ában határozza meg, ezek között pedig nem szerepel olyan feladat, amelyből hatáskör következne a Kormány részére a kistérségek lehatárolására. A Tft. 27. § (1) bekezdése az a) ponttól az m) pontig ad felhatalmazást a Kormánynak rendelet kiadására, de ezek között sem szerepel a kistérségek lehatárolása.
1.3. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, alkotmányellenesnek minősíthető-e egy végrehajtási jogszabály (itt: a Kr.) akkor, ha az alapjául szolgáló törvényi felhatalmazó rendelkezés hatályon kívül került.
Az 507/B/1995. AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Önmagában az, hogy kormányrendelet meghozatalára felhatalmazást adó törvényszakaszt a törvényhozó hatályon kívül helyezte, a kormányrendeletet nem teszi alkotmányellenessé. Ahhoz ugyanis, hogy a jogszabály felhatalmazása alapján alkotmányosan nyerjen meghozatalt, elegendő, ha meghozatalakor arra vonatkozólag a jogalkotó felhatalmazással rendelkezett. A felhatalmazást adó jogi norma megszűnte a már alkotmányosan megalkotott végrehajtó szabályt nem teszi alkotmányellenessé.” (ABH 1996, 527, 528.)
A Kormány felhatalmazásának a visszavonása tehát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában nem tette alkotmányellenessé a Kr.-t.
2. Ezt követően azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a Kr. a megalkotása idején alkotmányos felhatalmazáson alapult-e. E vizsgálatot megelőzően azonban a következőkre mutat rá.
A helyi önkormányzatok sokféle társulási típust, formát alakíthatnak. Ezek egy része az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontján, az Ötv. társulásokról szóló III. fejezetében szereplő rendelkezéseken alapul. A helyi önkormányzati társulásokra, azok megállapodásaira vonatkozó szabályokat állapít meg az 1997. évi CXXXV. törvény is. Ebben a körben a helyi önkormányzati társulásokra, azok szabályozására az Alkotmány 44/A. § alapján az alapjogokra irányadó alkotmányi rendelkezéseket kell alkalmazni. Utal itt az Alkotmánybíróság arra, hogy a köztársasági elnök indítványára korábban a 31/2004. (IX. 11.) AB határozatában vizsgálta a többcélú kistérségi társulásokról szóló, az Országgyűlés által elfogadott, de ki nem hirdetett törvény (a továbbiakban: Kkt.) egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát. E határozatában megállapította, hogy a Kkt. egyes kérdések szabályozását kormányrendeletre utalta, olyan szabályozásokat, amelyek törvényalkotási tárgyak. A támadott rendelkezések alkotmányellenességét azért állapította meg, mert az Alkotmány 43. § (2) bekezdése szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket kizárólag törvény határozhatja meg, és azt nem szabályozhatja kormányrendelet.
A területfejlesztés rendszerében egyrészt önkormányzati társulások működhetnek, másrészt kötelezően működnek a területfejlesztési tanácsok.
Az előbbiekre, az önkormányzati területfejlesztési társulásokra az Alkotmány 43. § (2) bekezdését, 44/A. § (1) bekezdés h) pontját, a helyi önkormányzati társulásokra vonatkozó más törvények rendelkezéseit kell alkalmazni, az utóbbiakra, tehát a területfejlesztési tanácsokra viszont a Tft. rendelkezései az irányadók. Ezt a megkülönböztetést a Tft. világosan megtette.
A Tft. 10. § (1) bekezdése szerint: „A települési önkormányzatok képviselő-testületei a közös területfejlesztési célok kidolgozására és megvalósítására jogi személyiséggel rendelkező területfejlesztési társulást hozhatnak létre.”
Ezt a társulást a települési önkormányzatok önként, saját elhatározásuk alapján hozhatják létre, nem kötelező a megalakításuk. Nem kötelező az sem, hogy működési területük azonos legyen a Kr. által tett lehatárolással. A települési önkormányzatok területfejlesztési társulásaira a helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni, a Kr. hatálya ezekre nem terjed ki. A Kr. kifejezetten utal arra, hogy az általa adott lehatárolás nem érinti az önkormányzatok társulási szabadságát. [Kr. 1. § (4) bekezdése.] A gyakorlatban is az önkormányzati területfejlesztési társulások működési területe jellemzően eltért a Kr. által adott lehatárolástól.
A területfejlesztési önkormányzati társulások mellett a területfejlesztésben működnek még a kistérségi fejlesztési tanácsok is. Ezek nem önkormányzati társulások, éppen ezért – az indítványokkal ellentétben – ezekre nem vonatkoznak az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében, 44/A. § (1) bekezdés h) pontjában foglaltak.
A Tft. 10/A. § (1) bekezdése alapján a kistérségben a területfejlesztési feladatok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására kistérségi fejlesztési tanács működik.
A Kr. a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szól, a kistérséget mint területfejlesztési-statisztikai egységet határolta le. A Tft. meghatározza a törvény alkalmazásában használt alapfogalmakat. A Tft. 5. § i) pontja szerint a „térség” különböző területi egységek (a régió, a megye, a kiemelt térség és a kistérség) összefoglaló elnevezése. A Tft.-nek a Kr. megalkotásakor hatályos 27. § (1) bekezdés c) pontja alapján felhatalmazást kapott a Kormány arra, hogy rendeletben állapítsa meg a térségek besorolását és a kiemelt térségek behatárolását. Ebből a felhatalmazásból tartalmilag levezethető – mivel a térség fogalmába beletartozik a kistérség – a Kormány felhatalmazása arra, hogy a kistérségeket is lehatárolja, a Kr.-t kiadja. A kistérség ugyanis a Tft. 5. §-ának a Kr. megalkotása idején hatályos h) pontja szerint a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége. Pontos lehatárolás nélkül nyilvánvalóan nem lenne lehetséges a statisztikai mérés, a területfejlesztési tervezés, programok készítése, a Tft. 2. §-ban meghatározott célok megvalósítása sem, amely teendőket a Tft. ugyancsak a Kormány hatáskörébe sorolta.
Az Alkotmány a területfejlesztésről nem rendelkezik, így az Országgyűlés nagy önállóságot élvez annak törvényi szabályozásában. A Kr. megalkotása idején és a jelenleg hatályos törvényi szabályozás is a területfejlesztést nem önkormányzati feladatként határozza meg, a Tft. csak részfeladatokat ad a helyi önkormányzatoknak a területfejlesztésben. Ezek pedig – az indítvánnyal ellentétben – nem érintik a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ban megállapított alapjogait, alapvető hatáskörcsoportjait. A Tft. a területfejlesztési feladatok ellátására külön, önálló intézményrendszert alakított ki. (Országos Területfejlesztési Tanács, regionális fejlesztési tanácsok, megyei fejlesztési tanácsok, kistérségi fejlesztési tanácsok stb.) A Kr. a területfejlesztési-statisztikai kistérségeket határolja le. Erre pedig – a fentiek alapján – a Tft.-nek a Kr. megalkotásakor hatályos 27. § (1) bekezdés c) pontja adott felhatalmazást a Kormánynak.
3. A másik indítvány azt állítja, hogy a Kr. segítségével új önkormányzati-közigazgatási területi felosztást, szervezeti rendszert alakítottak ki. Ugyanakkor a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvényre utal az indítványozó, amely felhatalmazást adott a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló jogszabály kiadására. Az Alkotmánybíróság a jelzett, az Országgyűlés által elfogadott – de a jelen indítvány elbírálásakor még ki nem hirdetett – törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességét a köztársasági elnök indítványa alapján a 31/2004. (IX. 11.) AB határozatában megállapította.
Az indítvány megalapozatlan azért is, mert a kistérségi fejlesztési tanács nem önkormányzati és nem is államigazgatási szint, hanem a területfejlesztés egyik intézménye. Ezt az intézményt pedig az Országgyűlés törvényben kialakíthatja és felhatalmazást is adhatott a Kormánynak arra, hogy a területfejlesztési-statisztikai kistérségeket lehatárolja.
A fentiek alapján megalapozatlanok az indítványoknak azok az állításai, amelyek arra épülnek, hogy a Kr. ellentétes lenne a helyi önkormányzatok társulására vonatkozó törvényi rendelkezésekkel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatot az ügy jelentőségére tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Alkotmánybírósági ügyszám: 687/B/2004.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) kialakította a területfejlesztés intézményes rendszerét. A Tft. a területfejlesztés alapegységeiként nevesíti a régiót, a megyét, a kiemelt térséget és a kistérséget, amelyeket összefoglaló néven térségként határoz meg (5. §). A megye kivételével a Tft. meghatározza a térség fogalomba tartozó területi egységek definícióját. A régiót egyfelől tervezési statisztikai területként, másfelől fejlesztési régióként fogalmazza meg. A fejlesztési (funkcionális) régió egy vagy több megyére (a fővárosra), vagy azok meghatározott területére kiterjedő, társadalmi, gazdasági, vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység. A kiemelt térség egy, vagy több megyére (a fővárosra), vagy azok meghatározott területére kiterjedő, társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység, amelynek egységes tervezéséhez és fejlesztéséhez országos érdekek, vagy más jogszabályban meghatározott célok is fűződnek. Kiemelt térség a fővárosi agglomeráció; a kiemelt üdülőkörzetek; a több megyét érintő nemzeti parkok, illetve tájvédelmi körzetek térsége; a határmenti területek és más sajátos térségek. Kistérség a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége, amelynek egyik típusa a városkörnyék (városközpontú kistérség). A Tft. ezen felül különböző térségi kategóriákat jelöl meg. Kedvezményezett térségként definiálja a térségeknek azt a körét, amelyeknek az önkormányzatai, illetve a területükön megvalósuló programok, fejlesztések pénzügyi, gazdasági ösztönzőkkel támogathatók. A kedvezményezett területi egységek között említi a vidékfejlesztési (rurális) térségeket, az ipari-szerkezetátalakítási térségeket, és az elmaradott térségeket. A területén folytatott tevékenységhez pénzügyi kedvezményeket igénybevevő területként nevesíti a vállalkozói övezetet, az innovációs központokat.
A Tft. meghatározta a központi állami szervek területfejlesztési feladatait. A Kormány feladatait és hatásköreit a törvény 7. §-a részletezi. E feladatokon felül – megalkotásakor – a 27. § (1) bekezdésben többek között arra is felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy rendeletben szabályozza a kedvezményezett területek besorolását [b) pont], továbbá a térségek besorolását és a kiemelt térségek behatárolását [c) pont]. Mindezek után a Kormány a Tft. 27. § (1) bekezdés c) pontjának végrehajtásaként meghozta a vállalkozási övezetek létrehozásának és működésének szabályairól szóló 189/1996. (XII. 17.) Korm. rendeletet.
Ilyen körülmények között a Tft. felhatalmazó rendelkezéséből nem állapítható meg, hogy a Kormány a „besorolás” és a „behatárolás” elvégzése során további, különösen önkormányzati jogokat érintő, valamint közigazgatási feladatokat is meghatározó kormányrendelet meghozatalára kapott-e felhatalmazást, vagy a vállalkozási övezetek tárgyában kiadott kormányrendelettel a felhatalmazási rendelkezés tartalmilag „kiürült”.
A fent említettekre utal az, hogy a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: Kr.) sem a preambulumában, sem egyéb rendelkezéseiben nem szerepel törvényi felhatalmazás. Tehát maga a Kormány az, amely nem hivatkozik arra, hogy a kistérségek fogalmának meghatározása, határainak megállapítása, megváltoztatásának rendje, az ország területének kistérségekre való felosztása tárgyában kibocsátott rendelete felhatalmazáson alapult volna.
A Tft. a területfejlesztési politika célterületeiként jelöli meg a kistérséget, amelynek az önkormányzatai, illetve a kistérség területén tervezett programok és fejlesztések pénzügyi és gazdasági ösztönzőkkel támogatható kedvezményes területnek minősülnek. A kistérséget egyfelől statisztikai-tervezési kategóriának tekinti, másfelől funkcionális területfejlesztési társulásként kezeli. A területfejlesztés funkciója a kistérségen belül az ott lévő önkormányzatoké. A kistérségi beosztásnak pozitív hozadéka, hogy ösztönzi a települések összefogását. Ugyanakkor a kistérségi területi beosztás, a teljes területi lefedettség azzal a következménnyel jár, hogy az ott lévő önkormányzatok lehetőségeit a kistérségek területétől eltérő, egymást átfedő működésre korlátozza. A felhatalmazás nélkül született kormányrendelet tehát közvetlenül érinti az önkormányzatok mozgásterét, ami sérti az Alkotmány 43. §-ának egészét.
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, és részben az indokolásával. Határozott véleményem az, hogy a Kr. a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. §-ával, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétben törvényi felhatalmazás nélkül született, ezért az Alkotmánybíróságnak a Kr.-t meg kellett volna semmisítenie.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal. Álláspontom szerint a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) alkotmányellenes és ezért megsemmisítését kellene kimondani a határozatban.
Indokaim a következők:
I.
A Kormánynak a jogalkotással kapcsolatos feladatát és hatáskörét az Alkotmány a 35. §-ban határozza meg. A 35. § (1) bekezdésének b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, a 35. § (2) bekezdése alapján pedig a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. A Kr. alkotmányossági vizsgálatánál az a kiindulási kérdés, hogy a Kr. megalkotása az Alkotmány melyik rendelkezésén alapul.
A Kr. preambuluma a következőképpen jelöli meg, hogy a Kormány miért alkotja meg ezt a rendeletet:
„A kistérségnek mint területi egységnek a területfejlesztés, a közigazgatás és a statisztika jövőbeni igényeihez igazítása, a települési önkormányzatok területi besorolásukra vonatkozó igényeinek figyelembevétele, valamint a kistérségi lehatárolások hosszú távú stabilitása érdekében – az Európai Unió statisztikai területi egységeire vonatkozó szabályozásra tekintettel, e szabályozás elveit alapul véve – a Kormány a következő rendeletet alkotja:”
A területfejlesztés, valamint az ezzel kapcsolatos területi statisztikai egységek kérdéseit a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) szabályozta már a Kr. megalkotását megelőzően. Ebben a témakörben az Országgyűlés törvényalkotása következtében nem lehet tehát szó a Kormány saját hatáskörben végzett rendeletalkotásáról, a Kormány csak a Tft. végrehajtására bocsáthatott ki rendeletet.
Az Alkotmánybíróság az 1/2001. (I. 17.) AB határozatban vizsgálta azt, hogy a Kormány az önkormányzati közigazgatással kapcsolatban alkothat-e rendeletet. A határozat kimondta, hogy a Kormány saját hatáskörébe nem tartoznak önkormányzati ügyek, és az Alkotmánynak a törvények végrehajtását biztosító rendeletalkotási jogkörről szóló szabálya sem tartalmaz rendelet kibocsátására vonatkozó általános jellegű felhatalmazást [ABH 2001, 31, 36–37.; azonos módon foglalt állást a 31/2004. (IX. 11.) AB határozat, MK 2004/127.].
Az elmondottak szerint a Kr.-t a Kormány nem alkothatta meg saját hatáskörében az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése alapján. Meg kell tehát vizsgálni, hogy a Tft. tartalmaz-e a Kr. megalkotására szóló felhatalmazást.
II.
1. A Tft. szövege ismételten módosult. Annak a kérdésnek a tisztázásához, hogy a Kr. kibocsátására volt-e a Kormánynak felhatalmazása, a 2003. december 18-án, azaz a Kr. megalkotásakor hatályos szöveget kell alapul venni.
A Tft. 27. §-ának (1) bekezdése a)-tól j) pontig terjedő felsorolásban határozza meg, hogy mire kap a Kormány felhatalmazást. A Kr.-ben szabályozott kérdésekről („a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről”) egyik pont sem rendelkezik. Ezekre a kérdésekre tehát kifejezett felhatalmazás a Tft.-ben nem található.
A Tft. 27. §-a (1) bekezdésének c) pontja alapján a Kormány felhatalmazást kap, hogy rendeletben állapítsa meg „a térségek besorolását és a kiemelt térségek behatárolását”. Megvizsgálandó tehát, hogy ez a rendelkezés közvetetten nem ad-e felhatalmazást a Kr.-ben szereplő kérdések rendeleti szabályozására.
2. A Tft. 27. §-a (1) bekezdésének c) pontjában szereplő, a térségek besorolására vonatkozó felhatalmazás értelmezéséhez figyelembe kell venni azt, hogy a Kr. megalkotása idején milyen meghatározást adott a Tft. a térség, a kistérség és a kiemelt térség kategóriára.
A Tft. 5. §-a meghatározta, hogy a törvény alkalmazásában az egyes kategóriák milyen jelentéssel szerepelnek. A 2003. december 18-án hatályos szöveg szerint:
– a térség a régió, a megye, a kiemelt térség és a kistérség elnevezésű területi egységek összefoglaló elnevezése,
– a régió egy vagy több megyére (a fővárosra) vagy azok meghatározott területére kiterjedő, meghatározott szempontokból együtt kezelendő területi egység,
– a kiemelt térség egy vagy több megyére (a fővárosra) vagy azok meghatározott területére kiterjedő, meghatározott szempontokból együtt kezelendő területi egység, amelynek fejlesztése országos érdek vagy a fejlesztést jogszabályban meghatározott cél megvalósítása is megköveteli,
– a kistérség „a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége”.
A Tft. 5. §-a szerint tehát a kistérség egyik alapvető ismérve az „egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő” települések összessége. Ez az ismérv ellentétes a kistérségek központból, Kormány által történő kijelölésével.
3. A Tft. más szabályai is azt az értelmezést támasztják alá, amely szerint az 5. § a kistérségek kialakulását önszerveződésre és nem a Kormány által történő kijelölésre bízza. A Tft. meghatározza, hogy a területfejlesztéssel kapcsolatban a feladatok miként oszlanak meg. A Kormány feladatait a 7. § tartalmazza. A feladatok között a kistérségek kijelölése nem szerepel. A kistérségek önszerveződésének elvével összhangban a 7. § h) pontja a Kormány feladataként csak a területfejlesztési települési önkormányzati társulások szerveződésének elősegítését állapítja meg.
4. A Tft. megalkotásának alapgondolataként a törvényjavaslat miniszteri indokolása azt emelte ki, hogy „az intézményi rendszert illetően a központosított helyett a többlépcsős decentralizált döntéshozatal valósul meg”. A decentralizált döntéshozatal összehangolását a regionális és a megyei területfejlesztési tanácsok biztosítják. Az indokolás hangsúlyozza, hogy a decentralizált döntéshozatal működőképességének biztosítása érdekében a pénzügyi eszközök egy részét is decentralizálni kell. Az indokolás a törvényjavaslat legfontosabb részének a területfejlesztés és területrendezés térségi intézményrendszerének kiépítését, a decentralizációt jelöli meg. Emellett különös fontosságot tulajdonít az indokolás a helyi források igénybevételének, az „addíció” elvének. Figyelembe véve, hogy a Tft.-t 1996-ban, azaz a gazdasági problémák súlyossá válásának időszakában fogadta el az Országgyűlés, érthető, hogy a területfejlesztés körében is érvényesült a központi költségvetés eszközeinek helyi erőforrásokkal – decentralizáció útján – történő kiegészítésére irányuló törekvés.
A Tft. ezen koncepciója alapján értelmezhető a törvényjavaslat miniszteri indokolásának a Tft. térségekre vonatkozó törvényi meghatározásáról szóló az a magyarázata, amely szerint az egyes térségtípusok közül kiemeli az elmaradott térségeket, továbbá a szerkezet-átalakítás és a mezőgazdasági vidékfejlesztés térségeit, amelyekre az Országgyűlés határozza meg a területfejlesztési koncepciót és az e térségekbe való besorolás kritériumait. Erre a körre korlátozva jelöli meg az indokolás a Tft. 27. §-a (1) bekezdésének c) pontjában a Kormánynak adott azt a felhatalmazást, hogy a konkrét besorolást rendeletben megadja.
Az Alkotmánybíróság 3/1997. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmány 44/A. §-a alapján, de a Tft. koncepcióját is figyelembe véve foglalt állást a települési önkormányzatok jogainak védelmében és állapította meg a Tft. 27. §-a (1) bekezdésének d) pontjáról, hogy a Kormány csak eljárási kérdések rendezésére kapott felhatalmazást, és a Tft., illetve más törvények határozzák meg a települési önkormányzatok jogait és kötelezettségeit (ABH 1997, 33, 37–38.).
5. A Tft. 27. §-a (1) bekezdésének c) pontjában a Kormánynak adott felhatalmazás – a fenti értelmezés mellett – a térségek besorolására és a kiemelt térségek behatárolására terjedt ki. A Kr. ezzel szemben a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szól, meghatározva a kistérség fogalmát, rendeltetését, alapvető jellemzőit, a kistérségek számát és az egyes kistérségekbe tartozó településeket. Ilyen tartalmú rendelet kibocsátására a Tft. hivatkozott rendelkezése nem adott felhatalmazást.
A fentiek alapján megállapítható, hogy a Kormánynak a Kr. megalkotására sem az Alkotmány 35. §-a (1) bekezdésének b) pontja, sem 35. §-ának (2) bekezdése alapján nem volt joga. Ezért a Kr.-t meg kellene semmisíteni (a Kr. tartalmának alkotmányossági vizsgálatára így nem is kerülne sor).
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozunk:
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás