49/2004. (XII. 1.) AB határozat
49/2004. (XII. 1.) AB határozat1
2004.12.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati szabályozás törvényellenességének és alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Érd Város Önkormányzat 2004. évi költségvetéséről szóló, Érd Város Önkormányzat Képviselő-testülete 6/2004. (III. 03.) ÖK. számú rendelete 7. § (2) bekezdés e) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság az Érd Város Önkormányzat 2004. évi költségvetéséről szóló, Érd Város Önkormányzat Képviselő-testülete 6/2004. (III. 03.) ÖK. számú rendelete 7. § (2) bekezdés c) és d) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett Érd Város Önkormányzata 2004. évi költségvetéséről szóló, Érd Város Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) 6/2004. (III. 03.) ÖK. számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) több pontjára. A Képviselő-testület a törvényességi észrevételek egy részét elfogadta és annak megfelelően módosította a rendeletét, néhány észrevétellel azonban nem értett egyet. A hivatalvezető törvénysértőnek tartja az Ör. 7. § (2) bekezdés c), d) és e) pontjait, amelyekben a Képviselő-testület előirányzat módosítási jogot adott a polgármesternek anélkül, hogy meghatározta volna a hatáskör gyakorlásának a kereteit. Álláspontja szerint a Képviselő-testület azzal követett el törvénysértést, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 74. § (1)–(2) bekezdése ellenére nem határozta meg a hatáskör gyakorlásának kereteit konkrét feladatok, keretösszeg vagy egyedi értékhatár megállapításával. Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy az Ör. 7. § (2) bekezdés e) pont azért is jogszabályellenes, mert figyelmen kívül hagyja az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 29. § (4) bekezdés azon rendelkezését, amely szerint a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyeztetni kell. A hivatalvezető álláspontja szerint az előzetes véleményezési jog figyelmen kívül hagyása jogszabálysértő. Miután a Képviselő-testület nem fogadta el ezen törvényességi észrevételeket, a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 98. § (3) bekezdésében foglalt jogkörében az Alkotmánybírósághoz fordult kezdeményezve az Ör. 7. § (2) bekezdés c), d) és e) pontjainak a megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,”
„(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. Az Ötv. rendelkezései:
„1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
a) önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;”
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”
„89. § (1) A helyi önkormányzat az intézményét támogatásban részesíti. Nem vonhatja el és a támogatásba nem számíthatja be az intézménynek a kötelező térítési díjon kívüli bevételeit.
(2) Az intézmény a támogatást és saját bevételeit önállóan használja fel, a használatában levő ingatlanokat és ingókat – az alapfeladata sérelme nélkül – bevételei növelésére fordíthatja.”
3. Az Áht. rendelkezései:
„62. § (1) A helyi önkormányzat költségvetéséből finanszírozza és látja el a helyi önkormányzatokról szóló és más törvényben meghatározott feladatait.”
„65. § (1) A helyi önkormányzat a költségvetését önállóan, rendeletben (a továbbiakban: költségvetési rendelet) állapítja meg.”
„69. § (1) A helyi önkormányzat költségvetési rendeletének tartalmaznia kell a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként a személyi jellegű kiadásokat, a munkaadókat terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet, illetve a helyi önkormányzat által kijelölt felhalmozások (beruházások, felújítások és az egyéb felhalmozási célú kiadások, támogatások) előirányzatait. A költségvetési rendeletnek mindezt a helyi önkormányzatra és költségvetési szerveire, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatra és költségvetési szerveire elkülönítetten és összesítve együttesen is tartalmaznia kell.”
„74. § (1) A képviselő-testület által jóváhagyott előirányzatok és költségvetési létszámkeretek között átcsoportosítást a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével a képviselő-testület engedélyezhet.
(2) A helyi önkormányzat képviselő-testülete az átcsoportosítás jogát az általa meghatározott keretek között, a bizottságaira és a polgármesterre átruházhatja.”
4. A Korm.r. rendelkezései:
„29. § (1) A helyi önkormányzat költségvetési rendelettervezete az alábbi szerkezetben készül:
a) az önkormányzat és az önállóan, illetve a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek bevételei forrásonként – a pénzügyminiszter elemi költségvetés összeállítására vonatkozó tájékoztatójában rögzített főbb jogcím-csoportonkénti részletezettségben;
b) a működési, fenntartási előirányzatok önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként, intézményen belül kiemelt előirányzatonként részletezve;
c) a felújítási előirányzatok célonként;
d) a felhalmozási kiadások feladatonként;
e) az önkormányzati hivatal költségvetése feladatonként, valamint külön tételben
1. az általános, és
2. a céltartalék;
f) éves létszámkeret önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként;
g) a többéves kihatással járó feladatok előirányzatai éves bontásban;
h) a működési és a felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatok bemutatása tájékoztató jelleggel mérlegszerűen, egymástól elkülönítetten, de – a finanszírozási műveleteket is figyelembe véve – együttesen egyensúlyban;
i) elkülönítetten is a helyi kisebbségi önkormányzat(ok) költségvetése;
j) az év várható bevételi és kiadási előirányzatainak teljesüléséről előirányzat-felhasználási ütemterv;
k) elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok, projektek bevételei, kiadásai, valamint az önkormányzaton kívüli ilyen projektekhez történő hozzájárulások.”
(...)
(4) A jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, írásban rögzíti és a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a polgármester a képviselő-testület bizottságai elé terjeszti.”
5. Az Ör. rendelkezései:
„7. § (2) A Képviselő-testület a Polgármesternek az alábbi esetekben biztosít előirányzat módosítási jogot:
(...)
c) intézmények közötti működési feladatrendezés miatti előirányzat-módosítás, ha a feladatok, illetve azok teljesítése, a tervezéskor számításba vettől eltérően alakulna, kivéve ha a feladatok átrendezéséről jogszabály vagy Képviselő-testületi döntés másként határozott,
d) a jóváhagyott intézményi költségvetési támogatás „ágazati szintű” előirányzatának betartásával átcsoportosítás a részben önállóan gazdálkodó intézmények között, ha annak feladataiban jelentős változás következik be,
e) a költségvetési intézmények működési kiadásain belüli kiemelt előirányzatok közötti átcsoportosítás,”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. A helyi önkormányzati rendszerben törvény feladatokat, hatásköröket állapíthat meg a helyi önkormányzatoknak. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületeket illetik meg. Ezek gyakorlása eltérően alakulhat. Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el. Az önkormányzati feladatok meghatározásában, az egyes önkormányzati szervek konkrét teendőinek megállapításában, az önkormányzati szervek közötti munkamegosztás kialakításában meghatározó szerepe van a képviselő-testületnek.
A törvényben meghatározott önkormányzati hatáskörök – amennyiben törvény másként nem rendelkezik – a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testület azonban egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja, ellenőrzi azok gyakorlását.
Az Ötv. általános elvein és rendelkezésein túl a képviselő-testületek hatásköre tekintetében az Áht. speciális szabályokat is tartalmaz. Az Áht. 65. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a költségvetését önállóan, rendeletben állapítja meg. Ez a költségvetési rendelet, s a rendeleti formából következik, hogy a költségvetés módosításáról is a képviselő-testület dönthet, ami értelemszerűen a költségvetési rendelet módosítása. Az Áht. azonban kivételeket is megállapít, ami egyes költségvetési hatásköröknek az átruházását jelenti. Az Áht. 74. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület által jóváhagyott előirányzatok és költségvetési létszámkeretek között átcsoportosítást a képviselő-testület engedélyezheti azzal, hogy a (2) bekezdés alapján a képviselő-testület az átcsoportosítás jogát átruházhatja. A hatáskör átruházás általános szabályaihoz képest ebben szigorúbb korlátok vannak. Az Áht. 74. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület az átcsoportosítási jogának átruházása egyrészt a képviselő-testület által meghatározott keretek között, másrészt kizárólag a bizottságaira és a polgármesterre történhet.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy az Ör. támadott rendelkezései megfelelnek-e az Áht.-ban írt törvényi feltételeknek. Az Ör. 7. § (2) bekezdése a polgármesternek biztosított előirányzat módosítási jogot és ez összhangban áll az Áht. 74. § (2) bekezdésével.
Az Ör. 7. § (2) bekezdés c) és d) pontja az előirányzat módosítás kereteiről rendelkezik. A c) pont esetén az előirányzat módosítás intézmények közötti működési feladatrendezés miatti előirányzat módosítás lehet, ha a feladatok, illetve azok teljesítése, a tervezéskor számításba vettől eltérően alakulna (kivéve, ha a feladatok átrendezéséről jogszabály vagy képviselő-testületi döntés másként határozott). A d) pont esetén az előirányzat módosítás a jóváhagyott intézményi költségvetési támogatás „ágazati szintű” előirányzatának betartásával történő átcsoportosítás a részben önállóan gazdálkodó intézmények között, ha annak feladataiban jelentős változás következik be. Tehát kettős korlátot ír elő az Ör.: be kell tartani az „ágazati szintű” előirányzatot és a részben önállóan gazdálkodó intézmények közötti előirányzat átcsoportosítás csak akkor történhet, ha annak feladataiban jelentős változás következne be.
Az Áht. 74. § (2) bekezdése azt a feltételt támasztja az átcsoportosítási jog átruházásánál, hogy az „az általa meghatározott keretek között” történhet, de a képviselő-testület által meghatározandó „keretek” tekintetében nem állapít meg részleteket. Ilyen körülmények között az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az előirányzat átcsoportosítási jog valamilyen (például a feladatnak, az átcsoportosítás ellenőrizhető indokainak, összeghatárnak megjelölése) kereteinek a meghatározása eleget tesz az Áht.-ben foglalt követelménynek. Az indítvány ebben a részében nem megalapozott, ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az Ör. 7. § (2) bekezdés e) pontja tekintetében megállapította, hogy az semmiféle keretet nem ad az előirányzat átcsoportosításhoz. Ennek a felhatalmazásnak alapján a polgármester a költségvetési intézmények működési kiadásain belüli kiemelt előirányzatok között minden korlát nélkül, szabad belátása szerint dönthet, csoportosíthat át, ami viszont ellentétes az Áht. 74. § (2) bekezdésében foglaltakkal és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe való ütközés miatt alkotmányellenes, ezért az Ör. 7. § (2) bekezdés e) pontját az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A hivatalvezető ugyanezt a rendelkezést a Korm.r. 29. § (4) bekezdésére utalva, az intézményvezető véleményezési jogának sérelme miatt is támadja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.]. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 7. § (2) bekezdés e) pontjának magasabb szintű jogszabályba, a Korm.r. 29. § (4) bekezdésébe való ütközését külön nem vizsgálta.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 778/H/2004.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás