57/2004. (XII. 14.) AB határozat
57/2004. (XII. 14.) AB határozat1
2004.12.14.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján – dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 107/2004. (VII. 20.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Pajzs Szövetség aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
„Akarja-e Ön, hogy az EU-Alkotmány törvénybe iktatásáról népszavazás döntsön?”
Az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését a 107/2004. (VII. 20.) OVB határozatában megtagadta. Az OVB határozatának indokolásában kifejtette: „[a]z Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. Az Alkotmánybíróság a 36/2003. (VI. 26.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a már aláírt nemzetközi szerződéseket az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződés kihirdetéséről (a továbbiakban: bécsi egyezmény) sajátos, a részes államok számára nemzetközi kötelezettséget teremtő védelemben részesíti. A bécsi egyezmény – a szerződés tárgyának és céljának a hatálybalépés előtti meghiúsításától való tartózkodási kötelezettségről szóló – 18. Cikke értelmében a Magyar Köztársaság tartózkodni köteles minden olyan cselekménytől, amely meghiúsítaná a már aláírt nemzetközi szerződés tárgyát és célját. Miután a Magyar Köztársaság az Európai Unió Alkotmányáról szóló szerződést aláírta, ez a nemzetközi kötelezettség már fennáll. Mivel jelen ügyben is megállapítható, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján tartott népszavazás a bécsi egyezmény 18. Cikkében foglalt nemzetközi kötelezettségre vonatkozna, a vizsgált kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján és az Alkotmánybíróság vonatkozó joggyakorlata értelmében kizárt a népszavazás.” Az OVB kifejtette továbbá: „a kezdeményezés ugyanazon tartalmú kérdésben került benyújtásra, melyet az Országos Választási Bizottság 121/2003. (X. 27.) számú határozatával elbírált. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 12. §-ában foglaltak értelmében ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya, illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés a népszavazás megtartásáig, vagy a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig. Mivel a beadvány benyújtásának időpontjában az Országos Választási Bizottság 121/2003. (X. 27.) számú határozatával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság előtt jogorvoslati eljárás folyik, az Országos Választási Bizottság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.”
II.
Az OVB határozata ellen a törvényes határidőn belül kifogást nyújtottak be, melynek előterjesztője a határozat megsemmisítését és az OVB új eljárás lefolytatására utasítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Az OVB határozata indokolásának első fordulatához kapcsolódóan az indítványozó kifejtette: „[a]z EU-Alkotmány jelenleg nem hatályos nemzetközi szerződés, mivel az ET 2004. június 18-i ülésén nem hatályba léptető elfogadás, hanem elvi megállapodás született, amely szerint az EU-Alkotmány 2004. október 29-i tervezett aláírással válik hatályossá. Az indokolás ebben a fordulatban utal az 1969. évi bécsi egyezmény 18. cikkére, úgy is, mint az Alkotmánybíróság korábbi – 36/2003. (VI. 26.) AB határozatában szereplő állásfoglalásában felhozott – értelmezésére. Az OVB ilyen jellegű hivatkozása az előzőek miatt alaptalan”. Az OVB határozata indokolásának második fordulata az indítványozó álláspontja szerint „téves, hiszen a jelenleg az Alkotmánybíróságnál kifogásolt aláírásgyűjtő ívek a) hitelesítését megtagadta az OVB, vagyis a »hitelesített« fordulat indokolatlan; b) a korábbi beadványok datálása az EU-Alkotmány elvi elfogadása előtti, vagyis nem ugyanarra a joghelyzetre vonatkozott, amire a jelen kifogás tárgyát képező beadvány; c) szövege nem ugyanaz és nem is ugyanarra a kérdéskörre vonatkozik, mint a hivatkozott korábbi beadványok.” Az indítványozó kifejtette továbbá: „[a]z OVB döntése negatív diszkriminációt jelent a magyar választókkal szemben, hiszen az EU Csatlakozási Okmány 5. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket nem sértenénk meg, hiszen a Csatlakozási Okmányt velünk egy időben aláírt Csehország és Lengyelország is népszavazást tart az EU-Alkotmány ratifikálása tárgyában, pedig ez a cikk rájuk is vonatkozik. Az EU-Alkotmány nem minősül az EK-Szerződés célkitűzéseinek teljesítésétől elválaszthatatlan egyezményekhez tartozónak, ezért automatikusan nem vagyunk kötelesek csatlakozni hozzá, ha így lenne, az a függetlenség és a jogállamiság megsértését jelentené. Azzal, hogy a Magyar Köztársaság egy népszavazást kezdeményez, nem követ el olyan cselekményt, mint Magyar Köztársaság, amely a szerződés tárgyának és céljának a meghiúsulását célozza. Csak teret enged a nép alkotmányban lefektetett jogainak. A nép szuverenitási jogának a gyakorlása lehet, hogy a meghiúsulást eredményezi, de a nép teszi ezt és nem a Magyar Köztársaság.”
III.
Az Alkotmánybíróság a 107/2004. (VII. 20.) OVB határozat ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) az Nsztv. és a bécsi egyezmény alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
1. Alkotmány
„2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”
„28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
(2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(...)
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(...)
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,”
2. Nsztv.
„10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.”
„12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §)
a) a népszavazás megtartásáig, vagy
b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg
c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.”
„13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
3. Ve.
„118. § (1) A 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján az Országos Választási Iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni.”
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
4. Bécsi egyezmény
„18. Cikk
A szerződés tárgyának és céljának a hatálybalépés előtti meghiúsításától való tartózkodás kötelezettsége
Az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn
a) megerősítés, elfogadás vagy jóváhagyás fenntartásával írta alá a szerződést vagy cserélte ki a szerződést létrehozó okiratokat, mindaddig, amíg nem válik nyilvánvalóvá az a szándéka, hogy a szerződésnek nem válik részesévé, vagy
b) kifejezte azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatályát elismeri, mindaddig, amíg a szerződés hatályba nem lép, és feltéve, hogy e hatálybalépést indokolatlanul nem késleltetik.”
IV.
Az Alkotmánybíróság az OVB 107/2004. (VII. 20.) OVB határozatának rendelkező részét helybenhagyta, ám az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása nem az OVB határozatának indokolásában kifejtett érveken, hanem az Alkotmánybíróság jelen határozata indokolásának megállapításain kellett volna, hogy alapuljon.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a kifogás megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB 107/2004. (VII. 20.) OVB határozatának meghozatalakor nem volt olyan aláírt nemzetközi szerződés, amely az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról rendelkezett volna. Az Európai Unió tagállamainak Kormányközi Konferenciája 2004. június 17–18-án, Brüsszelben tartott ülésén állapodott meg az „egy Európai Alkotmány létrehozásáról” szóló nemzetközi szerződés (a továbbiakban: ASz) szövegéről, melynek aláírására – a véglegesítése és az Európai Unió tagállamainak nyelvére fordítása – után 2004. október 29-én, Rómában került sor. Az ASz azonban nem lépett az aláírással egy időben hatályba. A hatálybalépéshez [az ASz IV–447. cikk (1) és (2) bekezdése szerint] az szükséges, hogy a tagállamok a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően megerősítsék a szerződést, és a megerősítő okiratokat az Olasz Köztársaság kormányánál letétbe helyezzék. Ha valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, az ASz 2006. november 1-jén lép hatályba. Ha ezen időpontig nem helyezik letétbe valamennyi okiratot, az ASz az azt követő második hónap első napján lép hatályba, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát.
Mivel az ASz aláírására 2004. október 29-én került sor, és legkorábban 2006. november 1-jén lép hatályba, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy téves az OVB határozata indokolásának az a fordulata, amely a népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését azért tagadta meg, mert a népszavazásra szánt kérdés ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése b) pontjával.
2.1. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal általánosságban megállapítja, hogy nemzetközi szerződés kihirdetése tárgyában népszavazás kezdeményezése ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjával. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásáról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Nsztvr.) 13. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés által megerősített nemzetközi szerződéseket törvénnyel kell kihirdetni. A 13. § (4) bekezdése alapján a kihirdetésre a nemzetközi szerződés hatálybalépésével egyidejűleg vagy azt követően kerülhet sor. Ha a hatálybalépéshez a szerződésben előírt feltételek már teljesültek, de a szerződés nem ezzel egyidejűleg, hanem egy meghatározott későbbi időpontban lép hatályba, a szerződés ezen időpont előtt is kihirdethető. A nemzetközi szerződés törvénybe iktatása és kihirdetése a nemzetközi szerződés beemelése a belső jogba, és azt feltételezi, hogy az állam előtte már valamilyen, a bécsi egyezmény 11. Cikke szerinti módon, így aláírással, megerősítéssel vagy csatlakozással stb. már kifejezte azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatállyal bír. Amennyiben a szerződés törvényben történő kihirdetésére már a szerződés hatálybalépése után kerül sor, a népszavazási kezdeményezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjába foglalt tilalommal lenne ellentétes. Amennyiben a szerződés még nem lépett hatályba, a kihirdetéséről tartott népszavazás a bécsi szerződés 18. cikkének b) pontjával lenne ellentétes, mely szerint az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn kifejezte azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatályát elismeri. Ez esetben is megvalósulna tehát az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjába foglalt tiltott tárgykörbe ütközés.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy helytálló-e az OVB azon érvelése, mely arra alapozza az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a megtagadását, hogy az Alkotmánybíróság előtt jogorvoslati eljárásban, ugyanezen tárgykörben egy korábbi népszavazási kezdeményezés vizsgálata folyik, így az Nsztv. 12. §-ában foglaltak értelmében nem nyújtható be ugyanazon kérdésben aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Nsztv. hivatkozott rendelkezése egyértelműen csak a hitelesített aláírásgyűjtő ívekre, illetve kérdésre vonatkozik. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítése akkor tekinthető befejezettnek, ha az Országos Választási Iroda vezetője az Nsztv. 118. § (1) bekezdése alapján hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, ugyanis csak ez után kerülhet sor az aláírásgyűjtés megkezdésére. Az OVB által jelen ügyben hivatkozott, az OVB 121/2003. (X. 27.) határozatával érintett ügyben nem került sor az aláírásgyűjtő ív hitelesítésére, így az, hogy a korábbi OVB határozat ellen kifogást nyújtottak be, melyről az OVB újabb határozatának meghozatalakor még nem döntött az Alkotmánybíróság, nem képezheti akadályát annak, hogy a szükséges alkotmányi és törvényi feltételek megléte esetén elindulhasson az aláírás gyűjtése és – a szükséges számú aláírás megléte esetén – sor kerülhessen a népszavazásra.
4. Az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdése határozza meg azt, hogy kik jogosultak népszavazás kezdeményezésére. Eszerint országos népszavazást kell tartani 200 000 választópolgár kezdeményezésére, és – az Országgyűlés mérlegelésétől függően – országos népszavazás tartható a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére. A kezdeményezés részletszabályait az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény, az Nsztv. tartalmazza. Az Alkotmánybíróság már az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában is megfogalmazta: „[az Alkotmány] 28/C. § (2)–(3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás (...) mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok »befolyása« alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze). Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a »nép«. A népszavazás Alkotmányban meghatározott »hatáskörén« [28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. (...) Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis – sem helyi, sem országos népszavazás keretében – kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát.” (ABH 1997, 331, 340, 343.)
Az Nsztv. mindezek alapján úgy határozza meg a népszavazás kezdeményezésének menetét, hogy már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt döntés szülessen arról, hogy egyrészt maga a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e az Alkotmány, illetve az Nsztv. előírásainak, másrészt pedig arról, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e az Nsztv. formai követelményeinek.
Az Alkotmány 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a kötelezően elrendelendő népszavazást; e kezdeményezés megvalósításának módja azonban az aláírásgyűjtő ív aláírása, és nem pedig a népszavazáson kifejtett választópolgári akarat. A konkrét (az OVB, illetve jogorvoslati fórumként az Alkotmánybíróság által megvizsgált) kérdés támogatására összegyűjtött 200 000 aláírás önmagában kiváltja azt a jogkövetkezményt, hogy az adott kérdésben az Országgyűlésnek népszavazást kell elrendelnie, és az érvényes és eredményes népszavazás során hozott döntést az Országgyűlés köteles végrehajtani. Az Alkotmány alapján tehát nem szükséges, de nem is lehetséges, hogy a népszavazás kezdeményezője egy másik, korábbi népszavazás legyen. A magyar népszavazási jogban nincs külön eljárás a népszavazásnak a kiírására és ettől elkülönítve, a kiírt népszavazásra szánt kérdésről szóló népszavazásra. Az Alkotmány 28/C. § (2)–(3) bekezdése, és az Nsztv. minden további nélkül lehetővé teszi, hogy – a formai feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásával – bárki ügydöntő népszavazást kezdeményezzen, megjelölve a kérdést, amelyet népszavazásra kíván feltenni. Ha a kérdés nem ellentétes az Alkotmánnyal [nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tiltott tárgykörökbe], és megfelel az Nsztv.-ben meghatározott, tartalmilag az Alkotmánybíróság határozataiban kikristályosodott egyértelműségi követelménynek, a népszavazást úgy lehet kikényszeríteni, hogy a 200 000 támogató aláírást összegyűjtik. A népszavazást soha nem általánosságban, hanem mindig valamely konkrét kérdés tekintetében kell megtartani. Így egy eljárással lehet elérni azt, hogy 1) a népszavazást elrendelje az Országgyűlés és kiírja a köztársasági elnök; 2) szó szerint abban a kérdésben kerüljön kiírásra a népszavazás, amelyben a kezdeményező kérte; 3) az érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlés tegye meg a szükséges intézkedéseket. Ezeket az elemeket azonban nem lehet külön-külön kezdeményezni. A jelen ügyben két népszavazást kellene tartani, holott a népszavazással elérni kívánt cél ezt nem indokolja, egy népszavazással is elérhető. A népszavazási kezdeményezés nem felel meg az Alkotmány, illetve az Nsztv. népszavazásra vonatkozó rendelkezéseinek, mivel a népszavazási eljárás egyes döntési elemeit indokolatlanul szétválasztja.
5. Az Alkotmánybíróság – következetes gyakorlata alapján – a kifogást elbíráló jogorvoslati eljárásában arra is választ keres, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394.; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 401.; 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 416.] A Ve. 117. §-a alapján az OVB a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti. E rendelkezés alapján az OVB-nek a népszavazásra bocsátandó kérdés tekintetében meg kell vizsgálnia, hogy azok valamennyi jogszabályi feltételnek megfelelnek-e.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jelen ügyben a probléma az, hogy az Alkotmány alapján népszavazás nem válhat egy újabb népszavazás kezdeményezőjévé. Az érvényes és eredményes népszavazás már maga eldöntheti a kérdést; nem szükséges, de nem is lehetséges újabb népszavazás kezdeményezése; ez ugyanis ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdésével, melyek meghatározzák, hogy kik kezdeményezhetnek népszavazást. Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján pedig a kötelezően elrendelt, eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését tartalmilag helybenhagyta, ám nem az OVB 107/2004. (VII. 20.) OVB határozatában, hanem az Alkotmánybíróság jelen határozatában szereplő indokok alapján.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ára, valamint az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 824/H/2004.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével. Nézetem szerint azonban a népszavazás kezdeményezését azért nem lehet jóváhagyni, mert az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdésével ellentétes az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel népszavazást tartani. Indokaim a következők:
1. Az Alkotmánybíróságnak a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-a alapján folyó eljárása jellegét tekintve jogorvoslati eljárás, de az Alkotmánybíróság ilyen esetekben is alkotmányos jogállásának megfelelően látja el feladatát [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. Így nem csak az Országos Választási Bizottság határozata ellen benyújtott kifogásban kifejtett álláspontot bírálja el, hanem a jogbiztonság követelményeire tekintettel arra is kiterjeszti a vizsgálatot, hogy nincs-e egyéb akadálya a népszavazásnak [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 343.; 15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212, 213.].
Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése tárgyában tervezett népszavazás kérdésében azt kell ellenőrizni, hogy az Alkotmány alapján lehet-e helye ügydöntő népszavazásnak.
2. Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése rendelkezik arról, hogy melyek azok a kérdések, amelyekről nem lehet népszavazást tartani. A népszavazás megengedhetőségének vizsgálata azonban nem korlátozódhat az Alkotmánynak erre a szabályára. A Magyar Köztársaság Európai Unióban tagállamként való részvételével kapcsolatban az Alkotmány módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény új szabályokkal egészítette ki az Alkotmány szövegét. Az országgyűlési döntéshozatalt érintő kérdésekben az alkotmánymódosítás a következőket tartalmazta:
– a 2/A. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges az olyan nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez, amely a 2/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Unióban tagállamként való részvétel érdekében, – az Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékben – az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlásáról szól,
– a 35/A. § (1) bekezdése szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés ellenőrzési jogkörének, a Kormánnyal való egyeztetésnek és a Kormány tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályairól,
– a 71. § (3) bekezdése szerint az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló törvényhez is a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges,
– a már hatályát vesztett 79. § ügydöntő népszavazást rendelt el az Unióhoz való csatlakozásról meghatározva a népszavazás kérdését: „Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?”
A felsorolt döntéshozatali eseteknél figyelembe kell venni
egyrészt, hogy a 2/A. § (2) bekezdése az Alkotmányból folyó jogoknak az Unió keretében történő közös gyakorlására vonatkozó nemzetközi szerződések megerősítéséhez azt a követelményt támasztja, amit a 24. § (3) bekezdése az Alkotmány megváltoztatásához vagy olyan rendkívüli döntések meghozatalához, mint a hadiállapot kinyilvánítása,
másrészt, hogy az Unióhoz való csatlakozásról tartandó népszavazást alkotmánymódosítás rendelte el.
Az alkotmánymódosításról szóló törvény javaslatának a 2/A. §-ra vonatkozó indokolása többek között a következőket mondta ki:
„A szükséges mérték garanciális jelentőségű korlátja mellett tehát azt is kimondja az Alkotmány, hogy a közös gyakorlás csak egyes konkrét hatáskörökre terjed ki, vagyis a közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme korlátozott. Amennyiben az Európai Unió alapító szerződéseinek módosításával újabb hatáskörök tekintetében válna szükségessé azok közös gyakorlása, az erről szóló nemzetközi szerződés megerősítésére és kihirdetésére irányadó az Alkotmány új 2/A. § (2) bekezdése. Tekintettel arra, hogy a törvény az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást, ez csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az Alkotmány alapján magyar állami szerv egyébként alkotmányosan gyakorolhatna.
E törvény szerint a 2/A. § (1) bekezdésében szabályozott nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez alkotmányozó többség szükséges, mivel a Magyar Köztársaság főhatalmának korlátozására kerül sor.”
3. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva azt az álláspontot fogadja el, hogy az Országgyűlés hatásköre minden kérdés eldöntésére kiterjed, ezzel szemben a népszavazással történő döntéshozatal kivételes (894/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 247, 248.). Ezt az elvi álláspontot erősítette meg az Alkotmánybíróság 1993-ban az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozatában, amelyben kimondta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben, a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magába burkolt alkotmánymódosítást [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33.].
Az 1993. évi határozat alapján az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány módosítása tárgyában nem rendelhető el olyan ügydöntő népszavazás, amelynek eredménye kötelező volna az Országgyűlésre [25/1995. (V. 10) AB végzés, ABH 1995, 427, 429.].
A népszavazás tárgyában hozott másik, elvi jelentőségű határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány 28/C. §-ának (2) és (3) bekezdésében meghatározott népszavazás a nép közvetlen hatalomgyakorlását jelenti. Itt mind a kezdeményezés, mind a kérdés megfogalmazása, mind a kikényszeríthetőség tekintetében „az ügy ura” a nép. Az Országgyűlés köteles minden „kiszolgáló”, megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 340.].
Az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása iktatta be a 28/C. § (5) bekezdését, amely meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet országos népszavazást tartani. Az Alkotmánybíróságnak az 1997. évi alkotmánymódosítás óta követett gyakorlata változatlanul fenntartja azonban azt az 1993-ban elfogadott elvet, hogy a választópolgárok kezdeményezésére tartott népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Az Alkotmánybíróság ennek az álláspontnak az alapjaként kifejtette, hogy az 1997-ben végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. A népszavazás kiegészítő jellege az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 260–261.].
Az Alkotmánybíróság álláspontjának az is alapját adja, hogy az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetett módon szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.].
Az alkotmánymódosításra irányuló jellege miatt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy nincs helye népszavazásnak annak a kezdeményezésnek az esetében, amelynél a kérdés az volt: „Akarja-e Ön, hogy Magyarország államformája Királyság legyen?” [28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290, 292.].
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy ha az alkotmánymódosítás tartalmát a népszavazás határozza meg, akkor a népszavazás elvonja az alkotmányozó hatalom jogkörét [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 262.; 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 369.].
Az alkotmánymódosítás esetén kívül az is előfordulhat a kétszázezer választópolgár által kezdeményezett eredményes ügydöntő népszavazás esetében, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására lenne köteles a törvényhozó hatalom. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ebben az esetben a népszavazásra bocsátandó kérdésnek a hitelesítési eljárásban történő előzetes alkotmányossági vizsgálata nyújthat megfelelő védelmet [15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212.]. A védelem alapja azonban ilyenkor sem az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott lista alkalmazása.
Az Alkotmány 79. §-ának az Európai Unióhoz való csatlakozásra vonatkozó népszavazásról szóló rendelkezését vizsgálva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez az egy esetre meghatározott szabály eltér a népszavazás jogi szabályozásától. A 79. §-ban meghatározottól különböző, más népszavazásra nem kerülhet sor, és ezzel kapcsolatos jogorvoslatnak nincs helye [48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 552, 554.].
4. Az elmondottak alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése – a 79. §-hoz hasonlóan – eltér az Alkotmány korábbi szabályaitól. Ez az eltérés megnyilvánul abban, hogy az alkotmányozó hatalomnak tartja fenn – a kérdés különleges jelentősége miatt – azoknak a nemzetközi szerződéseknek a megerősítését és kihirdetését, amelyek az Unióhoz való csatlakozást követően ismét rendezik az Alkotmányból származó hatásköröknek az Európai Unió keretei között történő közös gyakorlását. Az Alkotmány 79. §-ával is jelezte az alkotmányozó, hogy ebben a hatáskör közös gyakorlására vonatkozó kérdéskörben a nemzetközi egyezményről népszavazás csak akkor lehetséges, ha alkotmánymódosítás ezt lehetővé teszi.
Az Európai Alkotmányról szóló szerződés a korábbi nemzetközi szerződések helyébe lépve új rendelkezéseket tartalmaz a hatáskörök közös gyakorlásáról is. Az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése alapján ennek a szerződésnek a megerősítése és kihirdetése az alkotmányozó hatáskörébe tartozik. E nemzetközi szerződés ratifikálására vonatkozó népszavazás ellentétes volna az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdésével.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás