7/2004. (III. 24.) AB határozat
7/2004. (III. 24.) AB határozat1
2004.03.24.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Bihari Mihály, dr. Harmathy Attila, dr. Kukorelli István és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról'' szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény 38. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról'' szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény egésze és a rendelkező rész 1. pontjával nem érintett rendelkezései – az indítvány összefüggésében – nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján törvényt fogadott el ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról'' [a továbbiakban: Mtv.]. Az Mtv. első hat fejezete egy-egy törvény módosításáról rendelkezik, a hetedik pedig az átmeneti és záró rendelkezéseket tartalmazza.
Az Országgyűlés elnöke az Mtv.-t 2003. december 17-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – 2003. december 22-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy megítélése szerint az Mtv. egésze, de különösen annak harmadik fejezete, illetve a hetedik fejezethez tartozó 38. §-a alkotmányellenes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontja alapján indítványozta a ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
A köztársasági elnök indítványát az alábbi indokokkal támasztotta alá:
1.1. Véleménye szerint az Mtv. elfogadására a jogalkotási eljárás előírásainak megsértésével került sor. Hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. §-ára, miszerint a jogalkalmazó szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A köztársasági elnök rendelkezésére álló adatok szerint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) a törvénytervezetről kialakított véleményét már csak az országgyűlési bizottságoknak fejthette ki.
Ezen túlmenően a köztársasági elnök hivatkozott a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Psztv.) 4. § (4) bekezdésére, amely előírja, hogy a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz jogszabályok megalkotására. A hivatkozott rendelkezés ezen túlmenően azt is tartalmazza, hogy a Felügyelet véleményét a pénzügyi rendszert, a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni. Utalt továbbá a Psztv. 8. § f) pontjára is, amely előírja, hogy a Felügyelet elnöke tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Felügyelet feladatkörét érintő kérdések tárgyalásakor. A köztársasági elnök tudomása szerint a Felügyelet elnöke ,,nem vehetett részt'' azon a kormányülésen, amelynek egyik napirendi pontja az Mtv. tervezetének megvitatása volt. Álláspontja szerint ez a hivatkozott törvényi előírás tudatos megsértésének tekinthető. Végezetül mindehhez hozzáfűzte, hogy nem került sor a törvénytervezetre vonatkozó szokásos államigazgatási egyeztetésre (tárcakörözésre) sem.
A fentiekben foglaltak alapján a köztársasági elnök azt a következtetést vonta le, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabályok megsértése egyértelmű. Mindez – a szabályok megsértése súlyosságának mérlegelése függvényében – megalapozza az Mtv. egészének alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
1.2. A köztársasági elnök külön is aggályosnak tartotta az Mtv. 38. § (1) bekezdését, amely szerint a törvény hatálybalépésének napján megszűnik a Felügyelet elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya.
A köztársasági elnök szerint ez a rendelkezés egyedi személyi döntést mond ki normatív, törvényi formában, amely ezáltal két vonatkozásban is alkotmányellenes.
Alapvetően azért állapítható meg az alkotmányellenesség – állította a köztársasági elnök – mert az egyedi személyi döntés törvénybe foglalása visszaélés a törvényhozás rendjével, ugyanis a vitatott rendelkezést nem általános normaként hozták meg. Ezen túlmenően alkotmányellenes azért is – mutatott rá – mert az egyedi döntés törvényi formába foglalása elvonja a jogorvoslat lehetőségét az érintettektől, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot. Az alkotmányi sérelem körében rámutatott továbbá arra is, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása, a visszahívás törvényi kötöttsége a jogállami garanciák egyike. Ezt a garanciát teljes egészében elvonja – a jelenlegi vezetés tekintetében – a kifogásolt törvényi megoldás.
Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt döntés egyedi jellegét – az indítványozói álláspont szerint – erősíti a 38. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a Felügyelet vezetését a főigazgató látja el. A köztársasági elnök az Mtv. több rendelkezésére is hivatkozva azt a következtetést vonta le, hogy a 38. § valódi célja a Felügyelet jelenlegi vezetésének azonnali leváltása, akár a vezetés – és így a működés folyamatossága – megszakításának árán is.
Mindezek alapján a köztársasági elnök az Mtv. 38. § alkotmányellenességének megállapítását indítványozta.
1.3. Az alkotmányellenesség megállapításának indokoltságát – a fentieken túlmenően – arra alapozta, hogy az Mtv. 38. §-a mint normatív formába öntött egyedi, személyi döntés azért is sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét, mert ellentétes a jogbiztonsággal.
A Felügyelet működése körében ugyanis különösképpen azért kell érvényesülnie a jogbiztonság követelményének, mert a felügyeleti szerv stabilitása fontos feltétele a piacgazdaság működésének. A köztársasági elnök indítványának ez a része már túlmegy a 38. § tartalmán, és a szervezetátalakítás egészét érinti. Kifejti, hogy az Mtv. által bevezetni kívánt szervezeti reform sérti a viszonylagos állandóság és a kiszámíthatóság követelményét, s ezt az állítását különösen a következőkkel támasztja alá.
Az átalakítás megrendítheti a pénzügyi szervezetek bizalmát az őket felügyelő intézményben.
Érinti magát a Felügyeletet, annak vezetését, munkatársait, a működés folyamatosságát és kiszámíthatóságát.
Végezetül sérti a jogbiztonságot az, ha a határozott időre kinevezett vezetőt nem a törvényben meghatározott módon, hanem törvénymódosítással távolítják el megbízatásának lejárta előtt.
A köztársasági elnök a jogbiztonsággal összefüggésben megismételte azt az állítását, miszerint a Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek az Mtv. szerinti elmozdítása az egyébként irányadó garanciális rendelkezések megkerülésével történik. Mindeközben a Felügyelet szervezete és tevékenysége nem szűnik meg és nem is alakul át a megbízatások megszüntetését indokoló módon.
Az indítvány kifogásolta azt is, hogy az Mtv. nem rendezi a Psztv. 9/B. §-a alapján, a Felügyelet elnöke tanácsadó testületeként működő Felügyeleti Tanács helyzetét. Ezzel – a köztársasági elnök megítélése szerint – sérül a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom alkotmányos követelménye.
2. Az indítvány által felhívott alkotmányi rendelkezések a következők:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.''
II.
Az Alkotmánybíróság elsőként az Mtv. tervezete előkészítésével, különösképpen az egyeztetéssel kapcsolatos indítványi kérelmet vizsgálta.
1. Az Alkotmánybíróság működése során ebben a tárgykörben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvének alapján, a jogalkotási eljárásra vonatkozó előírások figyelembevételével alakította ki álláspontját.
A jogállamiság elvéből fakad, hogy a hatályos jogi rendelkezéseket be kell tartani. Ha a jogszabály előkészítőjét akár a Jat., akár más jogszabályi rendelkezés alapján véleményeztetési, egyeztetési kötelezettség terheli, akkor annak köteles eleget tenni. Amennyiben ezt elmulasztja, törvénysértően jár el, ami a jogállamisággal ellentétes.
Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett mérlegelnie, hogy önmagában a törvényesség sérelme, vagyis a vonatkozó előírásoknak a jogszabály-előkészítés során történő megszegése eredményezhette-e a jogállamiságnak a jogszabály alkotmányellenességet eredményező megsértését.
Az egyeztetési kötelezettségre vonatkozó határozatokban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény érvényességét. Kimondta azt is, hogy a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha ez egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik. Hangsúlyozta továbbá, hogy az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a Jat. rendelkezései nem minősülnek alkotmányos szabálynak [lásd 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493., 495–496.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338., 342.; 347/B/2000. AB határozat, ABK 2003. április, 284., 287.].
Az ún. eljárási alkotmányellenességgel, a jogalkotás alkotmányos rendjével összefüggésben az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat az alábbiakat tartalmazza összefoglaló jelleggel:
,,Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé.
[...]
A 34/1991. (IV. 15.) AB határozatában (ABH 1991, 172.) az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján megalkotandó új jogalkotási törvény elfogadására még nem került sor. Ezt a törvényt egyébként az Országgyűlés azóta sem hozta meg. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság gyakorlatában azt az elvi állásfoglalást követi, amely szerint a Jat. szabályainak megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha az egyben alkotmányi alapelvbe, illetve konkrét alkotmányi rendelkezésbe is ütközik.
[...]
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (ABH 1997, 331, 345.) az Alkotmánybíróság – utalással a 3/1997. (I. 23.) AB határozatban (ABH 1997, 39.), továbbá a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban (ABH 1997, 128.) foglaltakra is – kifejtette, hogy a törvényalkotás folyamata bizonyos eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. Nem minősül azonban ilyen súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele.'' (ABH 1998, 387, 395, 397.)
Az Alkotmánybíróság működésének első 10 esztendeje alatt nem hozott olyan döntést, amelyben azért állapított volna meg alkotmányellenességet, mert a jogalkotó a jogszabály előkészítése körében számára kötelezően előírt egyeztetési-véleményeztetési kötelezettségét elmulasztotta. Ugyanakkor ki sem zárta ennek lehetőségét, csak azt a ,,feltételt'' szabta, hogy a kötelezettségszegés vagy egyúttal valamely alkotmányi elvbe, illetőleg konkrét rendelkezésbe ütközzék, vagy az eljárási szabálytalanság olyan súlyú legyen, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét önmagában előidézi.
Az egyeztetés-véleményeztetés elmulasztása miatt elsőként – és ezidáig egyedüliként – a 30/2000. (X. 11.) AB határozat (ABH 2000, 202.) mondta ki egy kormányrendelet (nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozása) alkotmányellenességét. Álláspontját az Alkotmánybíróság az alábbiakkal támasztotta alá:
,,Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint 'a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam'. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.
[...]
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Kvtv. [a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény] jelzett szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv – az Országos Környezetvédelmi Tanács – meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.
Mivel a Rendelet a Kvtv. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, ezért megállapítható, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette.
[...]
Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert a fentiekben kifejtett – az Alkotmány 18. §-ával kapcsolatos – alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.'' (ABH 2000, 202., 207., 208.)
A jelen ügy elbírálása szempontjából az alábbi körülményeket indokolt a fenti határozatból külön kiemelni:
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat az alkotmányellenességet formai okból, a jogállamiság sérelme miatt mondta ki, de a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette. Az alkotmányellenesség megállapítása nem törvényre, hanem kormányrendeletre vonatkozott.
2. A köztársasági elnök a jelen ügyben azért kérte az alkotmányellenesség megállapítását, mert szerinte az Mtv. tervezetének elkészítése során előírt egyeztetési kötelezettség Kormány általi elmulasztása sérti általában a jogállamiság elvét, illetve – a szabályszegés súlyától függően – akár az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét is eredményezheti. Az indítvány ezen túlmenően más alkotmányi rendelkezésre nem hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy alkotmányi szempontból külön kell választani az általában a jogalkotásra vonatkozó szabályozást a törvényalkotási eljárásra előírt rendelkezésektől. Ezt maga a Jat. is megteszi, amikor a 37. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és az Országgyűlés ügyrendje szabályozza.
Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése értelmében törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A (2) bekezdés szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. A törvényalkotási eljárás részletesebb szabályainak megállapításáról szóló kötelezettséget maga az Alkotmány nem írja elő, erről törvényi szinten a Jat. fentebb hivatkozott 37. §-a szól.
A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) a törvényalkotási eljárás részletes szabályait meghatározza, ugyanakkor nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a törvényalkotási eljárásban figyelemmel kell lenni az adott törvényjavaslat előkészítésének szabályosságára. Nincs arra vonatkozóan konkrét házszabályi előírás, hogy a törvényjavaslat tárgyalása során vizsgálni kellene a törvénytervezet előkészítésének megfelelőségét, a jogszabályban az előterjesztő számára kötelezően előírt egyeztetések megtörténtét, azok teljeskörűségét, a vélemény figyelembevételét vagy a mellőzés indokoltságát. A Házszabály a bizottságok működési rendje körében mindösszesen annyit mond ki, hogy a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének a megismerésére.
Az Alkotmánybíróság – részben a fentiekből következően is – leszögezi, hogy a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések.
Mindezekből következően az Mtv. tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt.
A Psztv. 4. § (4) bekezdése értelmében – amint erre a köztársasági elnök is hivatkozott indítványában – a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során. Ez a véleményeztetési eljárás – tekintettel a Felügyelet Kormány alá rendeltségére – a jogszabályok előkészítésének közigazgatási egyeztetési körébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy nem állapítja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészítés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében, továbbá az Abtv. vonatkozó rendelkezései alapján az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságát jogosult vizsgálni. Ebből következően az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozik az előterjesztő (Kormány) jogkövető magatartásának, avagy mérlegelési jogkörében hozott egyedi döntésének önmagában való megítélése. A törvényben foglaltak be nem tartása kétségkívül törvénysértés, de – a vizsgált összefüggésben – nem valósít meg alkotmányellenességet. Amint arra az Alkotmánybíróság fentebb már hivatkozott: ,,[a] jogszabály előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán.'' (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495–496.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának áttekintése során az indokolás II/1. pontjában külön kiemelte, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban (ABH 2000, 202.) az alkotmányellenesség megállapítására az Alkotmány egyik konkrét rendelkezésére (18. §) is tekintettel került sor. Jelentős, mi több, meghatározó az a különbség, hogy a hivatkozott határozatban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés. Vagyis: a Kormány abban az ügyben saját jogalkotási hatásköre gyakorlása során hagyott figyelmen kívül egy törvényi előírást, ami jellegében eltér a mostani esettől. Ugyancsak ebben a határozatában mondta ki az Alkotmánybíróság elvi éllel azt, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegésének súlyosságát eseti mérlegeléssel kell eldönteni.
Az előkészítési eljárásban kötelezővé tett egyeztetés nem arra irányul, hogy az előterjesztő valamely szerv egyetértését beszerezze, hanem csupán arra, hogy véleményét megismerje. Az előkészítő jogkörébe tartozik az, hogy a véleményben foglaltakat részben, illetőleg egészben magáévá tegye, de úgy is dönthet, hogy azt teljes egészében figyelmen kívül hagyja. Ez a megállapítás a közigazgatási egyeztetésre is értelemszerűen vonatkozik, így a Psztv. 4. § (4) bekezdésében foglaltakra is irányadó.
A Jat. 18. § (1) bekezdésére is tekintettel a törvényjavaslat előterjesztőjének kötelezettsége, hogy a törvényalkotási eljárásban – akár bizottsági, akár plenáris ülésen, avagy más formában – az előkészítésről az Országgyűlést tájékoztassa, ennek körében a szakmai, avagy érdekképviseleti szervek véleményét ismertesse.
Az előkészítő eljárás és az érdemi, ügydöntő eljárás közötti különbségnek meghatározó jelentősége van adott jogszabályi rendelkezés formai alkotmányosságának megítélésében. Az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi, a köztársasági elnök egyes jogköreinek értelmezéséről szóló határozatában a döntéshozatali eljárás szabályainak alkotmányos jelentőségét hangsúlyozta.
,,A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez.'' [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABK 2003. december, 866., 871.]
Az Mtv. tervezetének előkészítése során esetlegesen elmulasztott, vagy nem teljeskörűen lefolytatott véleményeztetés nem része a döntéshozatali eljárásnak, annak csupán előkészítését szolgálja, így arra a fent idézett határozat megállapításai nem lehetnek irányadók.
A jelenleg hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás alapján az Országgyűlés törvényalkotói jogkörének részét képezi az, hogy mérlegelje az egyes törvényjavaslatok előkészítésének szabályosságát, ezen belül különösen azt, hogy a Jat.-ban, illetve más törvényben előírt egyeztetési kötelezettségének az előterjesztő eleget tett-e. Ennek megfelelően az Országgyűlés esetről esetre dönt arról, hogy az előkészítés hiányossága miatt a beterjesztett törvényjavaslatot az előterjesztőnek visszaadja, vagy – a hiányosság ellenére – a törvényjavaslatról érdemi tárgyalásba kezd, majd elfogadásáról, illetve elvetéséről határozatot hoz. A törvénytervezet előkészítésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár.
A jogalkotási eljárás előírásainak megsértésére alapozott, és ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonság követelményének megszegését állító indítvány vizsgálata eredményeképpen az Alkotmánybíróság a törvénytervezet véleményeztetésével kapcsolatos kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatt az Mtv. alkotmányellenességét nem állapította meg.
Mivel az indítvány további, konkrét alkotmányi rendelkezés megsértését nem állította, az Alkotmánybíróság tartalmi alkotmányellenesség megállapítására irányuló vizsgálatot a véleményeztetés esetleges elmaradásával összefüggésben nem folytatott le.
Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódóan megjegyzi: az Országgyűlésnek természetesen módja van arra, hogy az Alkotmányban, illetőleg törvényben, avagy ügyrendjében a törvényjavaslatok tárgyalási rendjére vonatkozóan olyan szabályozást hozzon létre, amely formalizáltan kötelezővé teszi a törvénytervezetek előkészítési folyamatának vizsgálatát.
A szabályozás során azonban nem lehet eltekinteni a jogállamiság elvétől. Ennek értelmében az Országgyűlés, mint a törvényhozói hatalmi ág letéteményese alkotmányosan nem hozható abba a helyzetbe, hogy törvényalkotói jogkörét az előterjesztőnek az előkészítés során megnyilvánult magatartása függvényében, annak alárendelten gyakorolhassa. Mindez az államhatalmi ágak megosztásának alkotmányi elvéből is következik.
III.
A továbbiakban az Alkotmánybíróság az Mtv. III. fejezetében, azaz a 13–27. §-okban foglalt, a Felügyeletet érintő szervezetátalakítás alkotmányosságának vizsgálatát végezte el.
1. Az Alkotmány a következő rendelkezéseket tartalmazza a kormányzás szervezetéről:
,,19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.''
,,34. § A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza.''
,,37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.''
,,40. § (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.''
Törvényi szinten nincs szabályozás a kormányzati szervek szervezetének általános kialakítási rendjéről, a már kialakított szervezetek megváltoztatásának feltételeiről (nincs közigazgatási szervezeti törvény).
Egyes, tehát konkrét kormányzati (közvetlenül Kormány alá rendelt, vagy a Kormány valamely tagjának felügyelete alatt álló) szervek (országos hatáskörű szerv vagy minisztériumi hivatal) felállításáról törvény és kormányrendelet egyaránt rendelkezhet. Törvény szól, pl. a jelen eljárásban vizsgált Felügyeletről (Psztv.), az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról (2002. évi LXV. törvény), a Nemzeti Hírközlési Hatóságról (az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény).
Kormányrendelet rendelkezik számos országos hatáskörű szerv (minisztériumi hivatal) felállításáról, vagy már létező szerv belső szervezetének megváltoztatásáról.
Az 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat tartalmazza az országos hatáskörű államigazgatási szervek irányításával és felügyeletével kapcsolatos részletes szabályokat.
2. Az Alkotmánybíróság a szervezetalakítás szabadsága tekintetében a helyi önkormányzatokról [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pont] és az érdekvédelmi szervezetekről [Alkotmány 70/C. § (1) bekezdés] hozott több határozatot.
A Kormány szervezetalakítási szabadságáról az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat tartalmaz megállapítást, amelynek lényege az, hogy az Alkotmány bizonyos rendelkezései [35. § (1) bekezdés, 40. § (3) bekezdés] szerint a kormányzati struktúra kialakításában a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. (ABH 1998, 387., 405.)
Ugyanebben a határozatban az Alkotmánybíróság iránymutatóan állást foglalt magának az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogköre terjedelméről, tartalmáról.
,,Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Ebből következik: az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy – figyelemmel a társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre – meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét.
[...]
A vonatkozó határozatában az Alkotmánybíróság [...] éppen azt hangsúlyozta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozásának alapja nem az Alkotmány, hanem a törvényhozói elhatározás. Egyúttal kiemelte az Alkotmánybíróság azt is: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262.]. Demokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért van demokratikus legitimációja a Kormánynak és az államigazgatás szervezetének is. Mindebből következik, hogy nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a társadalombiztosítási önkormányzatok törvény általi megszüntetése és a társadalombiztosítási Alapok felügyeletének, irányítási szerveinek közvetlenül a Kormány alá rendelése.'' (ABH 1998, 387, 398, 399.)
Az Alkotmánybíróság tehát azt hangsúlyozta, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet.
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
A fentiekhez kapcsolódóan a Kormánynak, mint a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének Alkotmányban előírt joga és egyúttal kötelezettsége, hogy a neki alárendelt (a Kormány irányítása alatt álló) közigazgatási szervek irányítását, felügyeletét ellássa.
3. A köztársasági elnök a jelen ügyben a szervezetalakítással kapcsolatban azért kérte az alkotmányellenesség megállapítását, mert álláspontja szerint a Felügyeletnek az Mtv. III. fejezetével célzott átalakítása sérti a viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság követelményét, és ezáltal az Mtv. idevonatkozó szabályozása ellentétes a jogállamiság nélkülözhetetlen elemét képező jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság vizsgálata ebben az összefüggésben a Felügyelet szervezeti struktúrájának megváltoztatására terjedt ki, ami nem foglalja magában az Mtv. VII. fejezet 38. § előírásaiból következő átmeneti idő alkotmányosságának megítélését.
3.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetét (vezetését) érintő rendelkezéseit.
A módosítás a Felügyeleten belül két szervezeti egységet hoz létre, egyrészt a Felügyeleti Tanácsot, másrészt a hivatalt [Mtv. 13. §-ával megállapított Psztv. 1. § (5) bekezdés].
A Felügyeleti Tanácsra vonatkozó szabályozást az Mtv. 22., 23. és 24. §-aival megállapított Psztv. 9/B., 9/C. és 9/D. §-ai tartalmazzák. Az első rendelkezés módosítás: a jelenleg hatályos szabályozás szerinti Felügyeleti Tanács (a Felügyelet elnökének tanácsadó testülete) helyébe az irányítási-hatósági jogkörrel felruházott Felügyeleti Tanács lép. A másik két rendelkezés új, a Felügyeleti Tanácsra vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg.
Ahol a hatályos szabályozás a Felügyelet elnökének egyes feladatairól, valamint összeférhetetlenségéről szól, ott a módosítás – bizonyos körben – a Felügyeleti Tanács elnökét nevesíti [Mtv. 16. §, Psztv. 6/A. §; Mtv. 17. §, Psztv. 6/B. § feladatváltozással; Mtv. 26. §, Psztv. 10. § (14) bekezdés].
A Felügyeleti Tanács elnökére vonatkozóan új rendelkezést iktat be az Mtv. 24. §-a [Psztv. új 9/D. §], amely megtiltja, hogy a Felügyeleti Tanács elnökét (és további tagját) a tisztségének betöltésével kapcsolatos eljárása és döntése vonatkozásában utasítsák. A jelenleg hatályos szabályozás a Felügyelet elnökére vonatkozóan ilyen rendelkezést külön nem tartalmaz, de a Psztv. 1. § (4) bekezdése a Felügyelet egészére mondja ki az utasítás tilalmát. Ez utóbbi rendelkezést az Mtv. annyiban módosítja, hogy a felügyeleti (pénzügyminiszteri) jogosítványok gyakorlásából kiveszi e tilalmat. Mindez annyit jelent, hogy az eddigi teljes utasítási tilalom az Mtv. hatálybalépését követően megszűnne. A pénzügyminiszter említett felügyeleti jogköre a Felügyelet szervezeti és működési szabályzata jóváhagyására, tevékenységének értékelésére, a rendeltetésszerű működés ellenőrzésére, valamint a Felügyeleti Tanács elnökének beszámoltatására terjed ki.
Az Mtv. 25. §-ával megállapított Psztv. új 9/E. §-a tartalmazza a Felügyeleti Tanács elnöke jogállására (jogviszonyára) vonatkozó rendelkezéseket.
Végezetül a módosítás magában foglalja a hivatal főigazgatójára (helyettesére) vonatkozó rendelkezéseket [Mtv. 18–21. §-ok, Psztv. 7–8. §-ai, 9. § (1) bekezdés, 9/A. §].
Áttekintve az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetéről (vezetéséről) szóló módosításokat, megállapítható, hogy az érintett rendelkezések az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi (államigazgatási) szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogkörét nem haladják meg. A szabályozás nem érint Alkotmányban foglalt szervet, továbbá olyan alkotmányi rendelkezést sem, amely az Mtv. vizsgált része tekintetében kétharmados szavazattöbbséget igényelt volna.
A Felügyelet szervezetében a leglényegesebb változtatás a két szervezeti egység (Felügyeleti Tanács, illetve hivatal) létrehozása. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelménye körében azt vizsgálta, hogy a szervezeti tagozódásnak megfelelően megtörtént-e a jelenlegi szabályozás szerint egységes belső szervezetű Felügyelet feladat- és hatáskörének megosztása. A fent hivatkozott rendelkezések azt mutatják, hogy a megosztást a jogalkotó elvégezte, vagyis a megváltoztatott szervezeti tagoltsággal is biztosított a feladatkör – ezen belül is különösképpen a hatósági tevékenység – ellátása.
A szervezeti változtatás és az ennek megfelelően kialakított feladatköri megosztás célszerűségének (hatékonyságának) megítélése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, mert a jogszabályok megalkotásában, módosításában esetlegesen szerepet játszó célszerűségi szempontokat – következetesen érvényesített gyakorlata szerint – nem is vizsgálja.
,,Az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, nem vizsgálhatja a jogszabályok szükségességét, célszerűségét, de igazságosságát sem.'' [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31., 52.]
,,Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett gyakorlata alapján a kifogásolt rendelkezés alapjául szolgáló gazdaságpolitikai és szociálpolitikai szempontú jogalkotói döntés célszerűségét nem vizsgálta.'' (615/B/2002. AB határozat, ABK 2003. október, 729., 731.)
3.2. A köztársasági elnök indítványa kifejezetten tartalmazza azt, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt szervezet-átalakítás a viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság alkotmányi követelményével ellentétes.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy a jogbiztonsággal kapcsolatban kimunkált jogállami mércék, elvek (kiszámíthatóság, előreláthatóság, stabilitás, a létrejött jogviszonyokba való beavatkozás tilalma, a szerzett jogok védelme, felkészülési idő) a társadalom különböző szervezetei, a polgárok jogviszonyait érintő jogi szabályozással szemben megfogalmazott követelmények. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABK 2003. március, 90., 96.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196., 199., 200.; 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364., 367.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188., 192., 193.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155., 158.]
A jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a szerv hatósági tevékenységének veszélyeztetését eredményezi, vagy ha a szerv az átszervezés következtében nem tud eleget tenni feladatainak, avagy az átszervezés következtében a szerv tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válik. A jelen ügyben – a 3.1. pont alatt elvégzett vizsgálat eredményére tekintettel – ezen jogbiztonságot veszélyeztető tényezők egyike sem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság rámutat: a jogbiztonság követelményeinek az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát.
3.3. A 3.1. és 3.2. pontokban foglaltak alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt, a Felügyelet szervezetének módosulását jelentő szabályozás a jogalkotó (Országgyűlés) szervezet-alakítási szabadsága körében történt, az Alkotmány tételes rendelkezéseit – ideértve a kétharmados szabályt is – nem érinti, továbbá azt is, hogy a módosítással kialakított szervezeti modell alkalmas a Felügyelet feladatai – ezen belül a hatósági tevékenység – ellátására.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mtv. III. fejezetének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg.
4. A köztársasági elnök indítványa a Felügyelet szervezetátalakításával összefüggésben külön érintette a jelenleg hatályos szabályozás szerinti Felügyeleti Tanács Mtv. általi megszüntetésének alkotmányosságát. Az Mtv. 22. §-ával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy nem a jogbiztonság követelményének megfelelően rendezi a Psztv. 9/B. §-a alapján a Felügyelet elnöke tanácsadó testületeként működő Felügyeleti Tanács helyzetét. Ezzel – a köztársasági elnök megítélése szerint – sérül a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom alkotmányos követelménye.
A Psztv.-t 2002. január 1-jei hatállyal módosította a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény. A módosító törvény 434. § (12) bekezdése szerint:
,,(12) A Psztv. a következő címmel és 9/B. §-sal egészül ki:
'Felügyeleti Tanács
9/B. § (1) A Felügyeleti Tanács az elnök tizenöt tagból álló tanácsadó szerve. A tanács üléseit a Felügyelet elnöke vezeti.
(2) A tagokat a Felügyelet elnöke a tagok egyharmada tekintetében a pénzügyminiszterrel, kétharmada tekintetében a felügyelt szektort reprezentáló szakmai szövetségekkel való konzultáció alapján nevezi ki a pénzügyi szervezetek tevékenységével kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti, illetőleg gyakorlati szakmai ismeretekkel rendelkező személyek közül.
(3) A Felügyeleti Tanács a Felügyelet fejlesztésének stratégiai, valamint a szabályozás és annak alkalmazása, továbbfejlesztése elvi kérdéseiben foglal állást.
(4) A tagok megbízatása 3 évre szól.' ''
Az Mtv. 22. §-a úgy rendelkezik, hogy a fent idézett Psztv. 9/B. § helyébe az a rendelkezés lép, amely a Felügyelet vezetését ellátó – legfeljebb öt tagból álló – Felügyeleti Tanácsot hozza létre. Vagyis: a módosítással kialakított Felügyeleti Tanács funkcióját, feladatkörét tekintve teljesen más jellegű, mint a módosítással megszüntetett elnöki tanácsadó testület, csupán az elnevezésük egyezik meg. Az Mtv. ezen a szabályozáson túlmenően nem tartalmaz külön rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a korábbi Felügyeleti Tanácsot, mint a Felügyelet elnökének tanácsadó testületét megszünteti.
A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy ,,a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.'' (ABH 1992, 135., 142.)
Az Mtv. 22. §-a szerinti szabályozási mód – bár jogalkotás-technikai értelemben kifogásolható – a jogalkotói szándékot egyértelműen tükrözi. Megállapítható, hogy egy minőségében új szervezeti modell létrehozásával a korábbi, megszüntetett elnöki pozícióhoz kapcsolódó tanácsadó testület, mint szervezeti egység e jogi szabályozás erejénél fogva megszűnik.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a vizsgált rendelkezés a megszüntetésre vonatkozó kifejezett előírás hiányában is világos és egyértelmű, s ezért nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményébe.
IV.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Mtv. VII. fejezetébe, az átmeneti és záró rendelkezések körébe illesztett 38. § alkotmányosságának vizsgálatát folytatta le.
A köztársasági elnök indítványi kérelme formálisan az Mtv. 38. §-a egészét támadja, de ténylegesen csak a rendelkezés (1) és (2) bekezdését érinti. Ennek megfelelően az alkotmánybírósági vizsgálat nem terjedt ki az Mtv. 38. § (3) bekezdésében foglaltakra, amely egyébként mindösszesen azt rögzíti, hogy a módosítást követően a jogszabályokban említett elnökön a Felügyeleti Tanács elnökét kell érteni.
Az indítvány által támadott törvényszöveg a következő:
,,38. § (1) E törvény hatálybalépésének napján megszűnik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete – e törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő – elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya. Az elnököt, elnökhelyettest végkielégítésként a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényben meghatározott összeg illeti meg, kivéve, ha a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével e törvény hatálybalépését követő 30 napon belül újabb közszolgálati jogviszonyt létesít.
(2) A Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének vezetését a főigazgató látja el.''
A köztársasági elnök szerint a vizsgált rendelkezés egyedi személyi döntést mond ki normatív, törvényi formában, amely egyrészt azért alkotmányellenes, mert ez a megoldás visszaélés a törvényhozás rendjével, másrészt azért, mert elvonja a jogorvoslati jogot. Utalt arra is, hogy a jogbiztonság sérelmét jelenti a vizsgált rendelkezés átmeneti szabálya, mert az a Felügyelet működését, annak folyamatosságát veszélyezteti.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megjegyzi: a magyar törvényalkotási gyakorlatban előfordul az, hogy teljességgel normatív tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Általában valamely esemény vagy személy jelentőségének állítanak ilyen módon emléket. Például ,,2001. évi LXIII. törvény a magyar hősök emlékének megörökítéséről és a Magyar Hősök Emlékünnepéről''; ,,2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról''; ,,1996. évi LVI. törvény Nagy Imre mártírhalált halt magyar miniszterelnök és mártírtársai emlékének törvénybe iktatásáról''.
A köztársasági elnök indítványa értelemszerűen nem az ilyen jellegű ,,norma-mentes'' törvényekre vonatkozik, hanem arra az esetre, amikor törvénnyel egyedi esetben döntenek.
2. A vizsgált rendelkezésnek az alkotmánybírósági eljárás szempontjából releváns elemei a következők: elsőként a rendelkezés egyedi döntés jellege, másodszor a döntés azonnali hatálybaléptetése, valamint – éppen ebből fakadóan – az átmenetre vonatkozó szabály beiktatása és harmadszor a döntésnek a jogorvoslati joghoz való viszonya.
Az Alkotmánybírósági eljárás tartalmát és kereteit ennek megfelelően az a szabályozási tény határozta meg, hogy a jogalkotó a Felügyelet szervezeti átalakításának egyik fontos elemét, vagyis a korábbi szervezeti formáról történő átállást nem normatív módon az Mtv. III. fejezetében (a Felügyeletről szóló törvény módosításához rendelten), hanem az átmeneti és záró rendelkezések (Mtv. VII. fejezet) közé helyezte el. A vizsgált rendelkezés tartalma és a törvényen belüli elhelyezése önmagában azt jelzi, hogy a jogalkotó nem tulajdonított különösebb jelentőséget az átmenetre vonatkozó szabályozás megfelelő kialakításának.
3. A rendelkezés egyedi döntés jellegével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg.
3.1. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az egyedi döntések alkotmányosságát – normatív tartalmuk hiánya miatt – nem vizsgálja [pl. 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993., 407., 408–409., 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167., 1171., 939/B/2001. AB végzés ABH 2002, 1775, 1776.]
A 45/1997. (IX. 19.) AB határozatban (ABH 1997, 311.) azonban éppen arra való tekintettel állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet, hogy a jogalkotó konkrét törvényi rendelkezésbe foglalt egyedi döntést hozott, és ezzel súlyosan korlátozta a tulajdonhoz való alapjogot.
Az Alkotmánybíróság a következőkre alapította döntését: ,,[...] az Alkotmánynak a kisajátításról szóló 13. § (2) bekezdése olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági határozattal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. [...] Értelemszerűen alkalmazandó ez az alkotmányi rendelkezés arra az esetre is, amely esetben a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást ellenszolgáltatás nélkül már tűrnie nem kell, mert az aránytalan. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Htvr. [a hajózásról szóló 1973. évi 6. törvényerejű rendelet] 20. § (4) bekezdésének a) pontjában alkalmazott konkrét megoldás – a 20/A. § (1) bekezdésének összefüggésében – alkotmánysértő.
[...]
A Htvr. támadott 20. § (4) bekezdése – mint nem a tulajdoni viszonyokkal foglalkozó normatív rendelkezés – tartalmilag a konkrét minősítések elrendelése folytán több egyedi döntés összesítését foglalja magában. A szabályozásnak ez a módszere lényegileg a jogorvoslati lehetőséget is elzárta az érintett ingatlantulajdonosok elől, amely ugyancsak alkotmányellenes helyzetet eredményezett. A minősítésre kötelezett hatóság feladatát a jogalkotó – a tulajdonjogi helyzeteket figyelmen kívül hagyva – műszaki-technikai ismérvek alapján, földrajzi fekvés szerint egyedileg határozta meg. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. A szabályozásnak ez a módja, azaz az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét, ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 6/1994. (II. 18.) AB határozatában kifejtette (ABH 1994, 65, 67.). Az Alkotmánybíróság a Htvr. 20. § (4) bekezdésének a) pontját ezért is alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette.'' (ABH 1997, 311, 318.)
Egy másik ügyben mindenekelőtt arra alapította az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság, hogy a normatív formában hozott egyedi döntés elvonta a jogorvoslati jogot:
,,A tilalom bevezetésének az Ör.-ben alkalmazott konkrét formája azonban alkotmánysértő. Az Ör. 2. § (2) bekezdése a mellékletre utalással, az Ör. melléklete pedig a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, illetőleg az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint – a valós vagy feltételezett – jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. Az Ör. azonban az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését és 1. mellékletét megsemmisítette.'' [6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 65, 66–67.]
3.2. A Psztv. a Felügyelet vezetéséről és megbízatásukról a következőket tartalmazza:
,,7. § (1) A Felügyelet élén az elnök áll, akinek két helyettese van.
(2) A Felügyelet elnökét hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára az Országgyűlés választja, illetve hívja vissza. A javasolt személyt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja. A Felügyelet két elnökhelyettesét hatéves időtartamra a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. A kinevezésre, illetve felmentésre irányuló javaslatot a Felügyelet elnöke teszi meg, amelyet – egyetértése esetén – a pénzügyminiszter terjeszt elő a miniszterelnöknek.''
Az Mtv. 38. § (1) bekezdése a Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek megbízatása, illetve közszolgálati jogviszonya megszűnéséről rendelkezik. A Psztv. 7. § (11) bekezdése értelmében a Felügyelet elnökére, elnökhelyettesére és alkalmazottaira a Psztv.-ben foglalt eltérésekkel a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései az irányadóak.
A megbízatás megszűnésére vonatkozóan a Psztv. a Ktv.-ben foglaltaktól eltérő, tehát speciális szabályozást tartalmaz, amely értelemszerűen kizárja a Ktv.-nek a közszolgálati jogviszony megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezéseinek alkalmazását.
,,7. § (4) A Felügyelet elnökének megbízatása megszűnik:
a) a megbízatási időtartam leteltével;
b) lemondással;
c) visszahívással;
d) összeférhetetlenség megállapításával;
e) halálával.
(5) A lemondást írásban kell közölni az Országgyűlés elnökével és a miniszterelnökkel.
(6) Visszahívással
a) szüntethető meg a megbízatás, ha a Felügyelet elnöke neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízatásából eredő feladatainak;
b) szűnik meg a megbízatás, ha a Felügyelet elnöke neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetve jogerős bírósági ítélet megállapítása szerint bűncselekményt követett el.
(7) Ha a Felügyelet elnökének megbízatása visszahívással szűnik meg, a visszahívást nyilvánosan indokolni kell.
(8) Ha a Felügyelet elnökével kapcsolatban a 10. §-ban foglalt összeférhetetlenségi ok áll fenn, azt a megválasztását követő tíz napon belül meg kell szüntetnie. Ennek megtörténtéig a tisztségből eredő jogkörét nem gyakorolhatja.
(9) Ha a Felügyelet elnöke a (8) bekezdésben foglalt kötelezettségének a fenti határidőben nem tesz eleget, az Országgyűlés határozattal állapítja meg az összeférhetetlenséget.
(10) E § (4) bekezdését – kivéve annak d) pontját – továbbá a (6) és (7) bekezdéseket a Felügyelet elnökhelyettesei tekintetében is alkalmazni kell azzal, hogy a visszahíváson felmentést kell érteni és a lemondást a miniszterelnökkel kell írásban közölni.''
A közszolgálati jogban a jogviszony megszűnésének lehetnek objektív (a jogviszony alanyai akaratnyilatkozatától független) vagy szubjektív (a felek, illetőleg azok egyikének akaratnyilatkozatán nyugvó) okai. A Psztv. szabályozásában objektív megszűnési ok a Felügyelet elnökének halála, a határozott idő (6 év) eltelte és az összeférhetetlenség megállapítása. Szubjektív oknak minősül a lemondás és a visszahívás. Mindezt összevetve a Ktv. vonatkozó rendelkezéseivel, megállapítható, hogy nem szerepel a Psztv.-ben foglalt megszűnési okok között az, hogy a jogviszony megszűnhet a törvény erejénél fogva (objektív megszűnési jogcím), illetve az sem, hogy felmentéssel vagy közös megegyezéssel (szubjektív megszűnési jogcímek) lehetne az elnök jogviszonyát megszüntetni. Ez a szabályozási tartalom azt mutatja, hogy a törvényalkotó a Psztv.-ben a Ktv.-hez képest szűkebben határozta meg az elnöki (elnök-helyettesi) közszolgálati jogviszony megszűnésének törvényi feltételeit.
A Felügyelet elnökének (elnökhelyetteseinek) megbízatása határozott időre, konkrétan hatéves időtartamra szól, de az a jelenleg hatályos szabályozásból nem következik, hogy a megbízatás ennél semmiképpen nem lehet rövidebb. A törvényben foglalt és ennek megfelelően a kinevezésben meghatározott időtartam – adott körülmények között – lerövidülhet. A jogviszony-megszűnési okok többsége [Psztv. 7. § (4) bekezdés b)–e) pontjai] az időtartam elteltét megelőzően szünteti meg a jogviszonyt. A munkáltató részéről egyoldalú jognyilatkozattal történő megszűnés esetét (visszahívás) a Psztv. 7. § (6)–(7) bekezdései külön részletezik.
A Felügyelet elnökének hatéves időtartamra szóló megbízatásával kapcsolatban a köztársasági elnök külön hivatkozik arra, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása a jogállami garanciák egyike.
Az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú (öt, hat, kilenc, tizenkettő éves) megbízatások meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával.
Az Alkotmányban nevesített tisztségviselők (pl. köztársasági elnök, alkotmánybírák, Állami Számvevőszék elnöke, Legfelsőbb Bíróság elnöke, legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat.
Más a helyzet azonban a kormányzati alárendeltségben működő szervek vezetői esetében, minthogy ezen szervek létrehozása nem alkotmányos kötelezettség, a már létrehozott szervek megszüntetésére vagy átalakítására is lehetőség van. A Felügyelet elnöke, de több más országos hatáskörű szerv vezetője esetében a kormányzati ciklusváltástól elszakított megbízatási időtartam csupán a szakmai munka, a hatósági tevékenység folyamatosságát, zökkenőmentességét segíti elő. Ebből következően a hatéves megbízatási időtartam megváltoztatása sem lenne alkotmányellenes.
3.3. Az állami beavatkozás, illetve korlátozás kérdése azzal kapcsolatban nem merülhet fel, hogy egy országos hatáskörű, a Kormány irányítása alatt működő szerv szervezet-átalakítása nyomán munkakörök kerülnek megszüntetésre. Az Országgyűlés törvényhozóként a szervezet-alakítási szabadsága körében hozta meg ezt a döntését (lásd Indokolás III. pont). A munkakörök megszüntetésének ésszerűségét, vagyis az önkényesség hiányát a szervezeti változás alátámasztja.
Az Mtv. 38. § (1) bekezdése bizonyos, közszolgálati jellegű, határozott időtartamra szóló jogviszonyok megszűnését állapítja meg a törvény hatálybalépésének napjával amiatt, hogy a konkrét jogviszonyok alapját képező státusok (munkakörök) a Felügyelet szervezetének megváltozása miatt ugyanebben az időpontban megszűnnek.
A közszolgálati jogviszony megszűnésének egyik esetköre az, amikor a törvény erejénél fogva szűnik meg a jogviszony. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a ,,törvény erejénél fogva'' kitétel speciális közszolgálati jogi fogalom, amely azt takarja, hogy bizonyos jogi tények bekövetkezése a közszolgálati jogviszonyt megszünteti. Ilyennek minősül az, ha a jogviszony fennállása alatt a köztisztviselő valamely, a törvényben meghatározott kötelezettségének (pl. vizsga letétele, vagyonnyilatkozat benyújtása, eskütétel) nem tesz eleget. Ha a rendelkezés alapjául szolgáló bármely releváns tény felmerül, azt a munkáltató köteles írásba foglalni és a jogviszony megszűnését mérlegelés nélkül megállapítani. Az Mtv. 38. § (1) bekezdése ennek alapján – a közszolgálati jog kialakult terminológiájára tekintettel – nem minősíthető ,,törvény erejénél fogva'' történő megszűnésnek. A vizsgált szabályozás ugyanis nem valamely törvényi (általános, tehát normatív tartalmú) jogviszony-megszűnési okot konstruál, hanem közvetlenül állapítja meg a hivatalban lévő elnök és elnökhelyettesek jogviszonyának megszűnését.
A közszolgálati jogviszony megszüntetése normatív szabályozási módjának hiánya külön is megerősíti a személyi váltásra vonatkozó átmeneti szabályok megalkotásának szükségességét és jelentőségét. Ezzel szemben a jogalkotó olyan egyedi döntést hozott, amely az érintett vezetők megbízatását azonnal – az Mtv. hatálybalépése napján – megszünteti.
Önmagában azonban a döntés egyedi jellege – az Alkotmánybíróság idevonatkozó és a IV/3.1. pont alatt ismertetett gyakorlatára is tekintettel – nem eredményezi a rendelkezés alkotmányellenességét. Ennek megfelelően a jelen ügyben is azt kellett vizsgálni, hogy a döntés tartalma ütközik-e az Alkotmány valamely előírásával.
4. Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt döntés tartalma joghatásában kettős: egyrészt a Felügyelet elnöke és elnökhelyettesei megbízatásának azonnali megszűnését, másrészt – a döntés negatív következményeként – a Felügyelet vezetés nélkül maradását eredményezi. Ez utóbbit részlegesen, illetve látszólag korrigálja az Mtv. 38. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a Felügyelet vezetését a Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a főigazgató látja el. A megszorítás azzal magyarázható, hogy a Felügyelet élén – a szervezet-átalakítás érdemi elemeként – az Mtv. 22. §-ával beiktatott Psztv. 9/B. § (1) bekezdése szerint a Felügyeleti Tanács áll. A Felügyeletnek ez a szervezeti egysége viszont nem csupán vezetési-irányítási funkciót tölt be, hanem egyúttal a Felügyelet legfontosabb hatósági jogköreit is – kizárólagosan – gyakorolja. Értelemszerűen a főigazgató ebben – vagyis a Felügyeleti Tanács hatósági jogkörében – helyettesítő funkciót még az átmeneti időben sem láthat el.
4.1. Az Alkotmánybíróság áttekintette a Felügyeleti Tanácsnak az Mtv. 23. §-ával megállapított Psztv. 9/C. § (1) bekezdésében rögzített kizárólagos hatáskörébe tartozó jogköreit. E szerint – többek között – ilyennek minősül a pénzügyi szervezet alapítási engedélyének kiadása, tevékenységi engedélyének visszavonása, továbbá a Felügyelet ellenőrzési stratégiájának, illetve ellenőrzési tervének jóváhagyása.
A módosítással nem érintett Psztv. 3. §-ának értelmében a Felügyelet hatásköre az alábbi törvények hatálya alá tartozó szervezetek, személyek és tevékenységek felügyeletére terjed ki:
a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény;
a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény;
a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény;
az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény;
a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény;
a közraktározásról szóló 1996. évi XLVIII. törvény;
az egyes szakosított hitelintézetekről szóló törvények;
a kockázati tőkebefektetésekről, a kockázati tőkealapokról szóló 1998. évi XXXIV. törvény.
Ezen túlmenően a Psztv. 4. § (1) bekezdése értelmében a Felügyelet ellátja mindazon feladatokat, amelyet törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály a hatáskörébe utal.
A Felügyelet tehát kiterjedt hatáskörrel rendelkezik, számos hatósági jogosítványt gyakorol az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben, illetve az egyes pénzügyi törvényekben meghatározott határidőkön (pl. azonnal, 8, 30, 60, 90 napon) belül.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint a hatásköri rendelkezések általános címzettje maga a Felügyelet. A szervezet-átalakítás következtében a hatáskörök gyakorlása megoszlik, mert bizonyos ügyekben csak a Felügyeleti Tanács járhat el [lásd a fentebb hivatkozott Psztv. 9/C. § (1) bekezdés].
A fentiekből következően az Mtv. hatálybalépése után mindaddig, amíg a Felügyeleti Tanács ténylegesen meg nem alakul, a Felügyelet bizonyos hatásköreinek gyakorlása nem biztosított. Ez a megállapítás nemcsak az újonnan induló, hanem a már folyamatban lévő ügyekre is irányadó. Az Mtv. hatálybalépésekor a folyamatban lévő hatósági (államigazgatási) eljárásokban a törvényben meghatározott határidők egy része már letelhet. Emiatt a fentebb hivatkozott hosszabb határidőket sem lehet abszolút értéken venni, akár az is előfordulhat, hogy a Felügyeleti Tanács hatáskörébe utalt ügyekben napokon belül döntést kell hozni.
4.2. A Felügyeleti Tanács megalakításának eljárási szabályait az Mtv. 22. §-ával megállapított Psztv. 9/B. § tartalmazza. E szerint a Felügyeleti Tanács elnökére a miniszterelnök tesz javaslatot, a javasolt személyt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja, majd az Országgyűlés dönt a megválasztásáról. A Felügyeleti Tanács tagjaira szintén a miniszterelnök tesz javaslatot, de előtte ki kell kérnie a már időközben megválasztott Felügyeleti Tanács elnökének véleményét, majd ezt követően a köztársasági elnök dönt a kinevezésekről. Az Mtv. 24. §-ával megállapított Psztv. 9/D. § (3) bekezdése értelmében a Felügyeleti Tanács döntéséhez legalább három tag jelenléte és szavazata szükséges.
Az ismertetett szabályozás alapján nem lehet megállapítani a Felügyeleti Tanács megalakításához szükséges időtartamot. Mindenesetre az rögzíthető, hogy a Psztv. 9/B. § (2), illetve (3) bekezdése nem rendelkezik arról, hogy mikor (meddig) kell a miniszterelnöknek a Felügyeleti Tanács elnökének megválasztására, illetőleg a Felügyeleti Tanács tagjainak a kinevezésére javaslatot tennie. Nyilvánvalóan a javaslatok megtételét követően kerülhet sor az előírt egyeztetések lefolytatására, valamint a döntések meghozatalára, amely az átmeneti idő tartamának további meghosszabbodását eredményezi.
4.3. Az Alkotmánybíróság vizsgálata alapján megállapította, hogy az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdésében foglalt döntés, illetve az átmeneti időre vonatkozó megfelelő szabályozás hiánya a hatósági jogalkalmazásban jogbizonytalansághoz vezet. A Felügyelet működésében az ügyek átmeneti vitelének csak egy részét biztosítja, ugyanakkor a legfontosabb hatósági jogkörök gyakorlását meghatározatlan ideig ellehetetleníti.
Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette: ,,[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.'' (ABH 1991, 454, 456.)
Kimondta továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a stabilitás alkotmányos követelményét veszélyeztető tényező lehet, ha a jogalkotásban az átmeneti időre megállapított szabályozás nem megfelelő. Az átmeneti szabályok megalkotása során követelmény, hogy az új szabályozásra történő átállás előreláthatóan, kiszámíthatóan történjék. Ezt kívánja meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság lényegi elemét adó jogbiztonság szempontja is. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203., 209.]
A jelen indokolás III/3.2. pontjában a Felügyeletnek az Mtv. III. fejezetében kialakított új szervezeti modelljével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott: a jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a hatósági tevékenységet, illetve a feladatok ellátását veszélyezteti vagy ha a szerv működésének kiszámíthatatlanságát eredményezi. Ez a megállapítás nemcsak a megváltoztatott szervezeti tagoltságra vonatkoztatható, hanem az új hatósági szervezeti modellre történő átállás szabályaira, körülményeire is. A jogbiztonság sérelmét tehát az a szabályozás is megvalósítja, amely az egyébként nem kifogásolható új szervezeti formára való átállást a hatósági jogkörök gyakorlásának folyamatosságára vonatkozó alkotmányos igény figyelmen kívül hagyásával határozza meg.
Minthogy a fentiek miatt az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét, az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezések alkotmányellenességét megállapította.
5. Az indítványi kérelemben foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság vizsgálta az Mtv. 38. § (1) bekezdését abból a szempontból is, hogy sérti-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslati jogot.
A Ktv. 59. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyból származó igényének érvényesítése érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat. A Ktv.-nek ez a szabálya a Psztv. tekintetében is alkalmazandó.
Az Alkotmánybíróság rámutat: közigazgatási szerv munkáltatói jogkörben hozott döntése nem minősül hatósági aktusnak, amely ellen fellebbezésnek vagy közigazgatási perben bírói felülvizsgálatnak, azaz jogorvoslatnak lenne helye. A Ktv. szabályozása szerint ilyenkor ,,közszolgálati jogvita'' kezdeményezhető a munkaügyi bíróság előtt, és ez vonatkozik a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének esetére is [Ktv. 59. § (3) bekezdés a) pont].
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a hatósági döntések elleni jogorvoslatok biztosítását teszi alapjoggá. A jelen indokolás IV/3.1. pontjában ismertetett, egyedi döntésekkel kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági határozatok is csak akkor állapították meg az alkotmányellenességet, ha az egyedi döntés alapjogot korlátozott.
Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt törvényalkotói döntés a közszolgálati jogvita szempontjából kétségkívül speciális helyzetet eredményez, mert a munkáltatói jogkör gyakorlóját a közszolgálati jogviszony megszüntetéséből teljes mértékben kizárja. Ebből következően a jogvita tárgyává az érdemi döntést nem, csak a megszűnést konkrétan megállapító (nevesített) határozat egyéb elemeit (pl. végkielégítés mértéke) lehet tenni.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mtv. 38. § (1) bekezdésének az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközését nem állapította meg.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a benne foglalt elvi álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részének első pontjába foglalt döntéssel, amely kimondja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról'' szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény (a továbbiakban: Mtv.) 38. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes, egyetértek.
Az alkotmányellenesség kimondását azonban, a határozat indokolásával ellentétben, a Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró úr párhuzamos indokolásában kifejtettek, és az alábbi érvek alapján látom indokoltnak.
A kifogásolt rendelkezések értelmében a törvény hatálybalépésének napján megszűnik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) – a törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő – elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya. A Felügyelet új vezetőinek kinevezéséig az intézmény vezetését a főigazgató látja el. Az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése megalkotásával a törvényhozó az Országgyűlés által megválasztott vezető megbízatási idejét – megítélésem szerint alkotmányellenesen – szervezetátalakításhoz kötötten lerövidítette a törvényben meghatározott megbízatási időhöz képest. Ez olyan szervezetátalakításhoz kötött, törvényhozással való visszaélés, amely sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt demokratikus jogállam elvét és az annak tartalmi összetevőit jelentő alkotmányos követelményeket.
Az Országgyűlés az államigazgatási szervekre vonatkozó szervezetátalakítási döntései tekintetében széles körű szabadsággal rendelkezik, e tekintetben csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az Országgyűlésnek joga van törvényalkotás útján alkotmányos jogállású és nem alkotmányos jogállású (ilyen a Felügyelet is) szervezetek átalakítására, megszüntetésére egyaránt. A szervezet átalakítása során az Országgyűlés megrövidítheti, vagy meghosszabbíthatja a törvény által létrehozott szervezet vezetőjének/vezetőinek megbízatási idejét is. A törvényhozás útján végrehajtott szervezet-átalakítás ugyanakkor nem lehet eszköze, és nem szolgálhat arra, hogy az Országgyűlés által megválasztott vezető/vezetők megbízatási idejét lerövidítsék.
A demokratikus jogállam a versengő többpártrendszerre épül és elismeri azt, hogy a parlamenti többséghez jutó és kormányzati pozícióba kerülő többségi hatalom birtoklói meghatározott politikai pozíciókat saját jelöltjeikkel töltsenek be (,,politikai zsákmányelv''). A demokratikus választások során kialakult parlamenti, kormányzó többségnek az a joga, hogy meghatározott pozíciókat saját jelöltjeikkel töltsenek be azonban korlátozott, keretei a demokratikus jogállamban szigorúan meghatározottak. Demokratikus jogállamban a versengő többpártrendszer zsákmányelve – az államapparátus működőképessége és stabilitása érdekében – nem sértheti a politikai és a közigazgatási pozíciók szigorú elválasztásának elvét.
A pozíciók saját jelöltekkel való betöltése közvetlen formában érvényesül a kifejezetten politikainak minősíthető posztok, így a miniszterelnök, a miniszterek és a politikai államtitkárok vonatkozásában. Megbízatásuk alapja az, hogy élvezik az aktuális parlamenti többség, illetve azok vezetőinek politikai bizalmát. Ezen pozíciók betöltése a parlamenti ciklusokhoz, illetve a politikai bizalomhoz és mérlegeléshez kötött.
Demokratikus jogállamban azonban szigorú korlátai vannak a parlamenti választások eredményéhez kötött kinevezési és választási zsákmányelv érvényesülésének. Ennek – a politikai és a közigazgatási pozíciók szigorú elválasztásán túl – jól ismert demokratikus technikái: szigorú összeférhetetlenségi szabályok megalkotása, a parlamenti ciklusidőn átívelő kinevezések alkalmazása, minősített többségű szavazás előírása stb.
A versengő többpártrendszerekben érvényesülő kormányváltások kapcsán a politikai pozíciók saját jelöltekkel való betöltése szabályainak szigorú betartása demokratikus jogállami követelmény. A demokratikus jogállam követelménye a folyamatosság, a kiszámíthatóság, a jogbiztonság. Ugyanilyen fontos az állami szervezetek és vezetőik demokratikus legitimitása, amely azon a bizalmon alapul, hogy az állami szervezetek működésével kapcsolatos eljárási, szervezeti, valamint a kinevezésre és a megbízatás kitöltésére vonatkozó szabályokat szigorúan betartják. Ez a követelmény nemcsak az Alkotmányban felsorolt alkotmányos szervekre, hanem az állami szervezetek egészére kiterjedő demokratikus jogállami követelmény, amelynek feltétlenül érvényesülnie kell minden választott pozíció betöltőjével kapcsolatban.
A demokratikus jogállam alkotmányos értékéből levezethető követelmény tehát, hogy az Országgyűlés által megválasztott vezetők, testületek tagjai kitölthessék törvényben meghatározott megbízatási idejüket. Megbízatási idejük lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, visszahívás, összeférhetetlenség megállapítása stb.) alapján kerülhet sor.
A választott pozíciót betöltők megbízatási idejének – szervezetátalakítás útján történő – lerövidítése sérti a demokratikus jogállam és a demokratikus legitimitás értékeit.
Az Országgyűlés szervezetátalakítási szabadságának demokratikus jogállami korlátja a törvény által megszabott megbízatási idő kitöltésének követelménye. A szervezet-átalakító szabályozás során a megbízatási idejét töltő (az országgyűlési ciklushoz kötött, vagy azon túlmutató) vezetők, illetve közfeladatot ellátó személyek megbízatási idejét lerövidíteni nem lehet, a szervezet átalakítása megbízatásukat nem érintheti. A megbízatási idő lejártát követő időszakra vonatkozóan a törvényhozás szabadon dönthet a törvényben meghatározott megbízatási idő lerövidítéséről, meghosszabbításáról, a választás helyett megbízás alapján történő betöltéséről, vagy akár az egy személyi vezetői pozíció testületi vezetéssel történő felváltásáról.
A Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek a megbízatását – szervezetátalakításra hivatkozva – a törvényhozó úgy szüntette meg törvényalkotás útján, hogy ezáltal lerövidítette a Felügyelet vezetőinek a törvényben meghatározott megbízatási idejét. Ezen túlmenően az Országgyűlés – igaz, hogy törvényalkotás útján, de – annulálta a törvényhozás választói-megbízási akaratát. A megbízatási időnek az ilyetén való lerövidítése az állami szervezetek demokratikus működésébe, kiszámíthatóságába, folyamatosságába és a politikai zsákmányelv érvényesülésének korlátozásába vetett bizalmat, a jogállami demokrácia legitimációs értékét sérti. Mindezekből következően az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt demokratikus jogállam követelményeibe ütközik és ezért alkotmánysértő. Az Országgyűlés törvényalkotás útján megvalósuló szervezet-átalakítási jogával csak jogállami módon, a demokratikus jogállamiság keretei között élhet.
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
I.
1. Egyetértek a határozat rendelkező részének 1. pontjával. Az 1. ponthoz tartozó indokolástól azonban véleményem az alábbiak szerint tér el:
– a törvényalkotónak az a rendelkezése, amely állami vezetők megbízatását a megbízási idő lerövidítésével szünteti meg – a Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró úr által kifejtett álláspont szerint – az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését is sérti,
– alkotmányellenes az a szabály, amely köztisztviselői jogviszonyt törvénnyel szűntet meg és nem teszi lehetővé a jogorvoslatot, a bírósághoz fordulást.
2. A bírósághoz fordulást kizáró szabály alkotmányellenessége tekintetében indokaim a következők:
a) A köztársasági elnök az indítványának 2. pontjában az egyedi döntés törvényi formába öltöztetését azért is alkotmányellenesnek tartja, mert ennek következtében a jogszabály által érintetteknek nincs jogorvoslati lehetőségük a döntés ellen, nem fordulhatnak bírósághoz. Az indítvány ennek az álláspontnak az alátámasztásául hivatkozik az Alkotmánybíróság két olyan határozatára, amely a jogsérelem bírósági orvoslási lehetőségének hiánya miatt az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése alapján állapítja meg az alkotmányellenességet. Az indítvány elbírálása szempontjából azonban nem annak van meghatározó jelentősége, hogy a vonatkozó számos alkotmánybírósági határozat közül melyekre történik hivatkozás. A kérdéses rendelkezés alkotmányosságának megítélése szempontjából az a fő kérdés, hogy megengedhető-e köztisztviselői jogviszony olyan megszüntetése, amely ellen nincs jogorvoslat, nem lehet bírósághoz fordulni.
b) Az Alkotmánybíróság a jogorvoslat hiányát több határozatában vizsgálta. Az Alkotmány 57. §-a (5) bekezdésének megsértését bírósági, közigazgatási és más hatósági döntések ellen történő jogorvoslatok szempontjából bírálta el. Több határozat azonban a kérdést más szempontok, az Alkotmány más rendelkezései alapján vizsgálta. Így például az egyik esetben az Alkotmánybíróság a közalkalmazotti jogviszony jogellenes megszüntetésével kapcsolatban az Alkotmány 2. §-ának sérelmét állapította meg azért, mert a jogszabály nem tette lehetővé, hogy bíróság érdemben vizsgálja a vitás ügyet [4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 76–77.].
A köztársasági elnök indítványában felvetett kérdésre az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése alapján ad választ. Ennek alapján követi az Alkotmánybíróság azt az elvet, hogy az állam köteles a polgári joginak tekintett jogviták elbírálására bírói utat biztosítani [59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 355., 3/1994. (I. 21.) AB határozat, ABH 1994, 59, 60., 1074/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 452, 453.]. A bírósághoz fordulás az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése szerint alapjog, amely – a szükségesség és arányosság elveinek figyelembevételével – korlátozható ugyan, de a korlátozás nem érintheti az alapjog lényeges tartalmát (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505., 935/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 765, 772–773.). Az ügyészi jogviszony legfőbb ügyész által történt megszüntetése esetén az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Alkotmány 57. §-a (5) bekezdésének megsértését, mert nem volt szó bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntésről, de a bírósághoz fordulás lehetőségének hiánya miatt kimondta a támadott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése alapján [3/1994. (I. 21.) AB határozat, ABH 1994, 59, 63.]. Azonos elvi állásponton volt legutóbb az 50/2003. (XI. 5) AB határozat (ABK 2003. november 763, 770.).
c) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata összhangban van az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) határozataiban kifejtett elvekkel. A sokat idézett Golder v. The United Kingdom ügyben a Bíróság kimondta, hogy a polgári jogi jogviták esetén a bírósághoz fordulás joga az alapjogok közé tartozik. Ez a jog kifejezésre jut az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én aláírt egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. cikkének 1. bekezdésében, és ennek a jognak a biztosítása nélkül nem lehet jogállamról beszélni (1975. február 21-i határozat, A sorozat, no. 18, 34–36. pont).
A Bíróság egy másik határozata – megismételve a Golder ügyben kifejtett álláspontot – rámutatott arra, hogy a bírósághoz fordulás lehetősége nélkül fennáll az önkényes eljárás veszélye, az Egyezmény alapját képező jogállam elvével ellentétes helyzet keletkezik (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, 1994. december 9-i határozat, 22/1993/147/496 számú ügy 42. pont). A Bíróság egyébként elismeri, hogy ez a jog is korlátozható, de a korlátozás csak akkor nem sérti az államnak az Egyezmény aláírásával vállalt kötelezettségeit, ha a korlátozás az Egyezmény keretei között elfogadható cél érdekében történt és a korlátozás nem jelent aránytalanul nagy hátrányt ahhoz a célhoz képest, amelynek az elérésére irányul.
d) A köztársasági elnök indítványának arra a kérdésére, hogy az előzetes kontroll alá vont törvény 38. § (1) bekezdésének a meghatározott személyek közszolgálati jogviszonyának azonnali hatályú megszüntetését törvényben kimondó, bírósági felülvizsgálatot nem engedő, egyedi rendelkezése alkotmányosnak tekinthető-e, a fentiek alapján azt kell válaszolni, hogy ez a rendelkezés alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatát jelző, fent idézett határozatok az alapjog lényegét érintő korlátozásnak tekintették a polgári jogi jellegűnek minősülő vitákban a bírósághoz fordulás lehetőségének kizárását és ezért nem is vizsgálták, hogy olyan korlátozásról van-e szó, amely kényszerítő ok következtében, aránytalan hátrány okozás nélkül történt [a 20/1990. (X. 4.) AB határozatban megfogalmazott elvek szerint, ABH 1990, 69, 71.]. A 38. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége tehát az Alkotmány 57. §-a (1) bekezdésében meghatározott alapjog olyan sérelme miatt áll fenn, amely az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján a jelen esetben is megállapítható.
II.
Álláspontom szerint a határozat rendelkező része 2. pontjának megfogalmazása nem helyes.
A köztársasági elnök indítványának 1. pontja arra a kérdésre irányul, hogy a kérdéses törvény megalkotási folyamatában az egyes eljárási szabályok megsértése közjogi érvénytelenséget eredményez-e és ez megalapozza-e a kérdéses törvény egészének az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján való megsemmisíthetőségét. A határozat erre a kérdésre ad választ. Ezért nézetem szerint a rendelkező rész 2. pontjának a következőket kell tartalmaznia:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény megalkotási folyamatában nem került sor az eljárási szabályok olyan megsértésére, amely megalapozná a törvény egészének az Alkotmány 2. §-a alapján való megsemmisítését.
A párhuzamos indokolásban írtakkal egyetértek:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
A párhuzamos indokolás I. 2. pontjával egyetértek.
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével, valamint az 1. pontjának indokolásával egyetértek. A 2. pont indokolásától azonban részben eltér az álláspontom.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában arra a következtetésre jutott, hogy a támadott törvény megalkotása során nem került sor olyan szabály megsértésére, amelyet az Alkotmány 2. § (1) bekezdése támaszt a jogalkotási eljárásokkal szemben, ezért a törvény egésze nem alkotmányellenes. Erre a végkövetkeztetésre az Alkotmánybíróság jelentős részben a 30/2000. (X. 11.) AB határozat (ABH 2000, 202.) alapul vételével jutott. Jelen döntés indokolása szerint a mostani esetet azért kell a korábbi döntéstől eltérően megítélni, mert az nem törvényalkotási, hanem kormányrendelet-alkotási eljárásra vonatkozott.
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban azt mondta ki, hogy ,,a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek.'' A határozat szerint ,,a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság (...) követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette.'' A határozat emellett kimondta, hogy a vizsgált szabályozás jelentősen befolyásolja ,,a jövendő generációk életfeltételeit'', s ez ,,a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát növeli, és az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztetheti.'' [ABH 2000, 205–209.; a teszt későbbi alkalmazása: 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 128–129.]
A 30/2000. (X. 11.) AB határozattal kialakított teszt szerint tehát a vizsgálandó kérdés az, hogy ,,jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetről'' van-e szó. Amennyiben a válasz igen, akkor vizsgálni kell, hogy a jogszabály-előkészítési, illetve jogalkotási eljárás során elmaradt-e az egyeztetés-véleményezés. Végül az Alkotmánybíróságnak a vizsgálat során figyelembe kell vennie, hogy a vizsgált szabályozás szoros összefüggésben áll-e az Alkotmány valamelyik rendelkezésével, illetve valamely alapjog érvényesülésével. [A tartalmi alkotmányellenesség megállapítása nem része a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kialakított követelményeknek.]
Jelen ügyben – a határozat indokolásában ismertetett jogszabályok alapján – kétséget kizáróan megállapítható, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete közhatalmi feladatokat lát el, és a Psztv. 4. § (4) bekezdése kifejezetten nevesíti a Felügyelet véleményezési jogát a pénzügyi rendszert, illetőleg a -felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabálytervezetekkel kapcsolatban.
Ezért vizsgálni kell, hogy elmaradt-e az egyeztetés-véleményezés. Az Alkotmánybíróság számára rendelkezésre álló dokumentumok azt bizonyítják, hogy a jogszabály-előkészítés során nem kérték ki a Felügyelet véleményét, ugyanakkor a Felügyelet elnöke részt vett az Országgyűlés költségvetési és pénzügyi bizottságának a törvényjavaslat általános vitára való alkalmasságáról határozó, 2003. november 12-én tartott ülésén, s azon kifejtette észrevételeit. (KTVB/64/2002–2006.) Ezért az eljárás során érvényesült a Felügyelet véleményezési joga, a kormányzati jogszabály-előkészítés idején elkövetett mulasztást az Országgyűlés orvosolta, s így az országgyűlési képviselők és a szélesebb nyilvánosság megismerhette a Felügyelet álláspontját.
A 30/2000. (X. 11.) AB határozattal kialakított teszt harmadik elemének, a tartalmi alkotmányossági kapcsolat létének eseti vizsgálata a fentiek miatt nem szükséges, de – a köztársasági elnök indítványa alapján és a támadott jogszabály tartalmát figyelembe véve – a megkövetelt szoros összefüggést nem is tartom megállapíthatónak.
Mindazonáltal jelen ügyben az Alkotmánybíróság nem ezt a vizsgálatot végezte el, hanem arra helyezte a hangsúlyt, hogy – a mintául szolgáló üggyel ellentétben – nem kormányrendeleti, hanem törvényi szabályozásról van szó. Az én olvasatomban a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban ez nem volt mérlegelendő szempont, és az Alkotmánybíróság jelen határozatának indokolása sem szolgáltat kellő alapot arra, hogy a megállapított jogszabály-előkészítési követelmények csak törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályokra vonatkozzanak. Ha a jogforrási szint mérlegelendő körülmény, akkor az Alkotmánynak az Országgyűlés státuszát és a törvényeknek a magyar alkotmányos rendszerben betöltött szerepét meghatározó 19. §-a az irányadó. Ezért a törvények megalkotására vonatkozóan – a rendeletekéhez képest – csak szigorúbb alkotmányossági mércét tudok elfogadni, s nem enyhébbet.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
1. Egyetértek a határozat rendelkező része 2. pontjában írtakkal, beleértve a rendelkező rész indokolását is.
2. Nem értek egyet azzal, hogy az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes lenne.
II.
Az ügy alkotmányossági megítélésénél alapvető jelentőségűnek tartom a következők figyelembevételét:
1. A jelen esetben olyan szerv véleményezési (egyeztetési) lehetősége maradt el, illetőleg szenvedett sérelmet, amely a Kormány alárendeltségében működő, annak irányítása alatt álló, közhatalmi szerv.
A Felügyelet tehát közhatalmi szerv ugyan, amely azonban a hierarchikus rendbe tagolódva, ,,irányított'' szervként része a végrehajtó hatalomnak. Véleményét, álláspontját is ilyenként fejti, (fejtheti) ki. Nem kívülálló, az irányító (létrehozó) szervtől független, amelynek a véleménye elmaradása közjogi érvénytelenséget vonhatna maga után. (Különösen nincs így akkor, ha az adott ügyben önmaga ,,sorsáról'' is nyilatkoznia kellene.)
2. Az átszervezés (s annak következményeképpen a Felügyelet elnökének elmozdítása) az irányító szerv aktusa, amelynek nem lehet mércéje a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kimondott elv.
Nyomatékosan kiemelem tehát magam is: a most vizsgált ügy természeténél fogva más, olyan irányítás körébe tartozó cselekmény (aktus), amely ugyan közhatalmi jogosítványokkal rendelkező, de más szerv (Országgyűlés, Kormány) irányítása alá tartozó szervet érint. Legtágabb értelemben itt a támadott Mtv.-t megalkotó Országgyűlésről van szó, amelyet – a jog- és ,,tankönyvirodalom'' szerint is – az irányítás 3 jogi eszköze illet meg: a) Jogszabály (törvény) alkotás; b) Konkrét utasítás kibocsátása (ezt önkorlátozással maga szűkítheti attól függően, mekkora autonómiát kíván hagyni az irányított szervnek. Ez történik itt is azzal, hogy a Psztv. 1. § (1) bekezdése kimondja: ,,[a) Felügyelet a jogszabályokban meghatározott feladatkörében nem utasítható.'']; c) A személyzeti ügyekben hozható határozatok.
Ennek a három irányítási eszköznek az alkalmazási lehetősége mindaddig korlátlan, amíg az az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésébe nem ütközik.
A jelen esetben a szervezetátalakítás (amelyhez az irányító szervnek éppúgy joga van, mint az általa létrehozott szervezet megszüntetéséhez is) egyidejűleg a vezetői megbízatás megszűntét is eredményezi, éspedig oly módon, hogy erről az (egyedi) döntésről maga az Mtv. szól. Ez a döntés azonban – a mondottak szerint – irányítási aktus, amelynél – éppen ezért – az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslatok szóba sem hozhatók. Ez a döntés ugyanis sem nem bírósági, sem nem közigazgatási és más hatósági döntés. Ennek megfelelően vele összefüggésben nem is vetődhet fel a jogorvoslat hiánya. Helyes tehát a többségi határozatnak az az álláspontja, amely szerint nem lehet szó az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének megsértéséről.
3. A Felügyelet kétségkívül fontos feladat- és hatáskörökkel rendelkezik a pénzügyi szervezetek felügyelete tekintetében. Mindezt tudva sem emelte az alkotmányozó hatalom az ,,alkotmányos intézmények'' sorába, ezért az Országgyűléstől és Kormánytól való függetlensége sem mérhető sem a Magyar Nemzeti Bankéhoz, sem az Országos Rádió- és Televízió Testületéhez. (De: a Gazdasági Versenyhivataléhoz és a Közbeszerzési Tanácséhoz sem.)
Megjegyzem: Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban szabályozott, azaz ,,alkotmányos intézményeket'' kezeli kiemelten [lásd 24/2000. (VII. 6.) AB határozat.].
A Psztv. 1. § (1) bekezdése szerint ,,a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv felügyeletét a pénzügyminiszter látja el''. Ennek megfelelően a Felügyelet kormányzati alárendeltségben működő közigazgatási (valójában inkább államigazgatási) szerv. A 30/2000. (X. 11.) AB határozatban megfogalmazottak sem rá, hanem a Kormánytól független közhatalmi szervekre vonatkoznak. Ebben a körben (azaz a Kormánytól független közhatalmi szervek körében) a véleményezési jog elvonása egyben – elvi alapjaiban – a hatalommegosztás elvének sérelmét is jelenthetné.
A Kormány irányítása alatt álló közigazgatási szervek vonatkozásában azonban ez az érv nem tartható, esetükben fogalmilag sem beszélhetünk a hatalommegosztás elvének sérelméről. (Lévén szó a végrehajtó hatalmon belüli irányítási viszonyról.)
Alkotmányban írt fontos jogosítványokkal rendelkező szervek viszont az Országgyűlés, a Kormány, illetőleg a miniszter.
Az Országgyűlés, a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerveként … meghatározza a Kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit [Alkotmány 19. § (1) és (2) bekezdései], törvényeket alkot, meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét, megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását [Alkotmány 19. § (3) bekezdés b), c), d) pontjai].
A Kormány: biztosítja a törvények végrehajtását, irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket, biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról. [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b), c), e) pontok]
Kiemelten utalok az Alkotmány 40. § (3) bekezdésére, amely szerint: ,,A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.'' (Az Alkotmány valójában nem is felügyeleti, hanem irányítási jogkört adott a Kormánynak, hiszen a ,,külön szervek létesítésének'' joga már nem felügyeleti, hanem irányítási jogkör.)
Mindebből levonható az a következtetés, hogy a szervezetek létrehozása, átszervezése, megszüntetése tekintetében gyakorlatilag nincs is különbség az Országgyűlés és a Kormány jogköre között. (Egy kivétel azonban mindenképpen van: minisztériumokat a Kormány nem hozhat létre.)
A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. [Alkotmány 37. § (2) bekezdése.]
Kérdés az, minek biztosítsunk elsőbbséget: egy kétségkívül fontos (de Alkotmányba fel nem emelt) feladatkörökkel és hatáskörökkel rendelkező szerv érintetlenségének (s benne a vezető 6 éven át fennálló elmozdíthatatlanságának), vagy az imént említett Alkotmányban szabályozott és védett szervek (Országgyűlés, Kormány, miniszterek) Alkotmányban is tételesen felsorolt feladat- és hatáskörei zavartalan gyakorlásának. Az Alkotmány alapján az utóbbit kell előtérbe helyezni annak hangsúlyozásával, hogy a felsorolt szervek az Alkotmányban kapott feladataik ellátásához egy nekik alárendelt, irányításuk és felügyeletük alatt álló szerv irányában akár az átszervezés jogával (s benne a nem ,,alkotmányosan védett'' vezető 6 évre szóló munkaviszonyának megszüntetését is magában foglaló) jogokkal is rendelkeznek. (Értelemszerűen azonban itt a felügyeletet létrehozó Országgyűlésről van szó, amely ugyanakkor újrarendezheti a Kormány és az ,,érintett'' miniszter irányítási és felügyeleti jogait is.) E jogkörében – álláspontom szerint – az Országgyűlés maga vállalta politikai felelősséggel jár el, amelynek célszerűségét, ésszerűségét az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja.
Egyetértek tehát azzal, hogy a többségi határozat önmagában a 6 éves megbizatás ,,idő előtti'' megszüntetését maga sem tekintette alkotmányellenesnek.
4. A határozat indokolása a Felügyeletnek az Mtv. III. fejezetében kialakított új szervezeti modelljével kapcsolatban kifejti: ,,a jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a hatósági tevékenységet, illetve a feladatok ellátását veszélyezteti vagy, ha a szerv működésének kiszámíthatatlanságát eredményezi. … A jogbiztonság sérelmét tehát az a szabályozás is megvalósítja, amely az egyébként nem kifogásolható új szervezeti formára való átállást a hatósági jogkörök gyakorlásának folyamatosságára vonatkozó alkotmányos igény figyelmen kívül hagyásával határozza meg.''
A többségi határozat mindezekből levonja az alábbi következtetést: ,,Minthogy a fentiek miatt az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét, az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezések alkotmányellenességét megállapította.''
Álláspontom szerint ezzel az Alkotmánybíróság olyan követelményeket állított fel, amelyek védőpajzsul szolgálhatnak egy Alkotmányba fel nem emelt szerv számára. Külön is kifogásolhatónak tartom, hogy a testület a jogbiztonság sérelméhez itt elegendőnek tartotta a ,,feladatok ellátásának veszélyeztetését'', a ,,szerv működésének kiszámíthatatlanságát'', ,,a hatósági jogkörök gyakorlása folyamatosságára vonatkozó alkotmányos igényt.'' A védelmi szintet tehát itt (egy nem Alkotmányban szabályozott szervnél) megemelte, míg ugyanezt például az alkotmányi szabályozással okkal helyén értékelt (azaz ,,alkotmányos'') más szerveknél nem tette meg. Például az elégtelen állami finanszírozás okából működésükben ,,veszélyeztetett'' önkormányzatoknál sem, amelyeknél a kötelező önkormányzati feladatokhoz elmulasztotta az állam megadni a feladat ellátásával arányban álló forrásokat, vagy egyenesen forrásokat vont el tőlük (lásd 1,9%-os központi pénzalapképzés önkormányzati forrásokból); esetükben kevésnek tartotta az Alkotmánybíróság az arra való hivatkozást, hogy mindez a ,,feladatok ellátását veszélyeztetheti'', ,,a szerv működését kiszámíthatatlanná teszi'', illetőleg ezáltal ,,a hatósági jogkörök gyakorlása folyamatossága'' kerülhet veszélybe.
Az Alkotmányba felemelt (egyes álláspontok szerint: önálló hatalmi ágnak tekinthető) önkormányzatoknál a működés ,,ellehetetlenülését'', az önkormányzati jogkörök ,,kiüresedését'' állította mércéül. [2/1997. (I. 22.) AB határozat. (ABH 1997. 27, 31–32.); 18/1999. (VI. 11.) AB határozat. (ABH 1999. 137, 139–140)]
Nyomatékosan kiemelte az Alkotmánybíróság a következőket: ,,Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy – gyakrabban – az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban – más alapjog sérelmét kivéve – nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.'' [28/1994. (V. 20.) AB határozat. ABH 1994. 134., 140.]
Figyelemreméltóak azok a gondolatok is, amelyeket mindehhez az Alkotmánybíróság a 47/2001. (XI. 22.) AB határozatában hozzáfűzött. Nevezetesen: ,,Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. (1) bekezdés c) pontjából a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely biztosítja a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételeket. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit, az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alapján alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül.'' (ABH 2001, 320.)
Úgy érzékelem, hogy a ,,működőképesség'' tekintetében a többségi határozat jóval szigorúbb elvárásokat támasztott az Alkotmányba fel nem vett Mtv. 38. § (1), illetve (2) bekezdése tekintetében. [Zárójelben újra aláhúzom: mindeközben pl. nincs kellő védettsége egy másik, ám ,,alkotmányos'' intézmény(rendszer)nek. (1300 feletti az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok száma, ami jórészben arra vezethető vissza, hogy az ő működésüknél nem elegendő ,,a feladatok ellátásának veszélye'', a ,,működés kiszámíthatatlanná'' válása, a ,,hatósági jogkörök gyakorlása folyamatosságának'' a veszélyeztetettsége.)]
5. A többségi határozat szerint tehát az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét, ezért a testület megállapította e rendelkezések alkotmányellenességét.
Az ennek megalapozására felhozott fenti érvek számomra elfogadhatatlanok és (például az önkormányzati működés – működésképtelenség ,,tesztjéhez'' viszonyítva) következetlennek is tűnnek. Kiemelem továbbá, hogy az Alkotmánybíróság mind ez ideig általában azt az álláspontot képviselte, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme önmagában és egyedül nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához. Ezúttal ettől a következetesen képviselt álláspontjától is eltért, s mindössze egy hártyavékony indokra (a működés veszélyeztetettségére, kiszámíthatatlanságára, a hatósági munka folyamatos vitelének megszakadására) hivatkozva védett meg egy irányítás és felügyelet alá tartozó, Alkotmány szintjére fel nem emelt szervet. Ezzel ugyanakkor – nézetem szerint – Alkotmányban szabályozott jogkörű irányító és felügyeletet ellátó szervek (Országgyűlés, Kormány, Pénzügyminisztérium) feladatellátását korlátozta, ami által pedig feladni látszik azt az eddig következetesen vállalt elvet is, amely szerint szűken értelmezi hatáskörét államszervezeti kérdések megítélésekor.
6. A határozat indokolása 4.2. pontja szerint az eljárási határidők hiánya ,,az átmeneti idő tartamának további meghosszabbodását eredményezi''. Álláspontom szerint a Felügyeleti Tanács elnökének a megválasztása, a Felügyeleti Tanács megalakítása a törvény hatálybalépését követő néhány napon belül megtörténhet, megfelelő előkészítés és egyeztetés alapján a miniszterelnöknek a javaslata kialakításával nem kell ugyanis megvárnia a törvény hatálybalépésének a napját, a bizottsági meghallgatás is megtörténhet a hatálybalépés napja előtt, a Felügyeleti Tanács miniszterelnök által javasolt elnöke a vele való egyeztetés alapján a megválasztása napján adhat véleményt a Felügyeleti Tanács tagjairól, s még ugyanezen a napon dönthet akár a köztársasági elnök is. Következésképpen az indokolásban feltételezett határidő mulasztások sem feltétlenül következnek be, így azok veszélye sem éri el feltétlenül az alkotmányellenesség szintjét.
7. Felvetődhet még az a kérdés is, vajon nem sérti-e az Alkotmány 2. §. (1) bekezdésében foglalt demokratikus jogállamiság elvét az, ha az Országgyűlés által cikluson átívelő időre megválasztott tisztségviselő megbízatását a megbízatási idő lejárta előtt (pl. átszervezés eredményeként) egy más összetételű Országgyűlés megszünteti. Álláspontom szerint az ilyen védelem nem az Országgyűlés általi megválasztottsághoz, hanem csak az ilyen tisztség Alkotmányba emeltségéhez tapadhat. Ez a széles körű (2/3-os szavazattöbbségű) legitimáltság az, amely ,,alkotmányosan'' védetté tesz egy közmegbízatást. Ha megelégednénk ehhez a puszta Országgyűlés általi megválasztottsággal, úgy gyakorlatilag lehetővé tennénk a mindenkori Országgyűlés számára a kénye-kedve szerinti számú pozíciók választási ciklusokon túli kialakítását. Ez a gyakorlat pedig éppen hogy előidézője lehet a majdani kormányozhatóság veszélyeztetésének, minthogy Alkotmányban rögzített feladatkörű szervek (Országgyűlés, Kormány, miniszterek) irányító és felügyeleti munkáját béníthatnák meg az előző kormányzattól ,,ajándékba kapott'', tetszőleges számú maguknak védettséget követelő vezetői megbízatások.
8. A 26/2001. (VI. 29.) AB határozat értelmében a törvényalkotót széles körű mérlegelés illeti meg atekintetben, hogy a közfeladatok megoldására milyen szervezeti formát tart a leginkább alkalmasnak. (ABH 2001, 242, 249.) Az Országgyűlést e szervezetalakítási (létrehozási, átszervezési, megszüntetési) jog – álláspontom szerint is – ,,szabadabban'' illeti meg akkor, ha Alkotmányban nem szereplő szerv szervezeti felépítését (ezen belül vezetési struktúráját) határozza vagy változtatja meg. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következően a törvényhozónak azonban ilyenkor is rendeznie kell a szerv korábbi dolgozóinak, vezetőinek a viszonyait. Ha ezt mulasztja el, s ezzel az Alkotmány további anyagi jogi rendelkezésének sérelmét is előidézi, úgy a szervezet (át)alakítás alkotmányellenesnek minősülhet.
A vizsgált esetben a Felügyelet – mint mondottam – nem Alkotmányban szereplő intézmény, következésképpen alkotmányos védelmének is ehhez a körülményhez kellett volna igazodnia. Tartok tőle, hogy védelmének e szintjét a többségi határozat lényegesen megemelte.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjával. Álláspontom szerint az Mtv. megalkotási folyamatában az egyes eljárási szabályok megsértése a törvény egészének a közjogi érvénytelenségét eredményezi.
2. Mindenben egyetértek dr. Bihari Mihály alkotmánybíró úr párhuzamos indokolásának a határozat rendelkező része 1. pontja indokolásától eltérő véleményt megfogalmazó részével. Egyetértek azzal, a dr. Harmathy Attila alkotmánybíró úr párhuzamos indokolásában kifejtett állásponttal is, amely szerint a bírósághoz fordulást kizáró szabály alkotmányellenes.
Véleményem szerint azonban az Mtv. 38. § (1) bekezdése – dr. Bihari Mihály alkotmánybíró úr párhuzamos indokolásában írtakon túl – azért is ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mert az a jogállamban tiltott, konkrét esetre szóló törvénynek minősül.
I.
1. A köztársasági elnök indítványa szerint ,,a ... Törvény elfogadására a jogalkotási eljárás előírásainak megsértésével került sor'', … ,,jelen Törvény esetében a jogalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak megsértése a Törvény egészét érinti, és ez megalapozza a Törvény egészének megsemmisíthetőségét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján''. A köztársasági elnök hivatkozik arra, hogy a rendelkezésére álló adatok szerint a törvénytervezetről a Felügyelet a véleményét már csak az országgyűlési bizottságoknak fejthette ki. Utal arra, hogy a Psztv. 4. § (4) bekezdése szerint a Felügyelet véleményét a pénzügyi rendszert, a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni. Állítja, hogy ,,az a tény pedig, hogy a Felügyelet elnöke nem vehetett részt a Kormány 2003. október 29-én tartott ülésének azon napirendi pontján, amelynek tárgya a Felügyeletet is érintő törvénytervezet volt, sérti a Psztv. 8. § f) pontját, mely szerint a Felügyelet elnöke tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Felügyelet feladatkörét érintő kérdések tárgyalásakor''.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata különbséget tesz a Jat.-ban foglalt és a külön törvényben foglalt véleményezési jog jelentősége között.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele [7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419., 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 397., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.]. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint azonban ,,a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek''. E határozat kimondta, hogy az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét (ABH 2000, 202, 206–207.).
3. Az Alkotmánybíróság említett határozata értelmében a véleményező szerv ,,közhatalmi jellege'' irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség.
A Felügyelet – a róla szóló törvényből megállapíthatóan – sajátos jogállású közigazgatási szerv. A Felügyelet fejezeti jogosítványokkal felruházott költségvetési szerv; a Felügyelet számára feladatot csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján jogszabály írhat elő; a Felügyelet a jogszabályokban meghatározott feladatkörében nem utasítható; a Kormány üléseinek a Felügyelet feladatkörét érintő napirendi pontjához a Felügyelet elnökét meg kell hívni; bevételeit törvény határozza meg; bevételeivel önállóan gazdálkodik, azok más célra mint működésének fedezete, nem vonhatók el. A Felügyelet a Kormánytól viszonylag független.
A Psztv. 2. § (1) bekezdése szerint a Felügyelet tevékenységének célja a pénz- és tőkepiac zavartalan és eredményes működésének, a pénzügyi szervezetek ügyfelei érdekei védelmének, a piaci viszonyok átláthatóságának, a pénzügyi piacokkal szembeni bizalom erősítésének, továbbá a tisztességes piaci verseny fenntartása érdekében a pénzügyi szolgáltatási, a kiegészítő pénzügyi szolgáltatási, a befektetési szolgáltatási, a kiegészítő befektetési szolgáltatási, az elszámolóházi, a befektetés-kezelési, árutőzsdei szolgáltatási, a biztosítási, biztosításközvetítői, a biztosítási szaktanácsadói tevékenységet szervező szervezet, illetve személy, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak, a magánnyugdíjpénztárak, közraktárak, kockázati tőketársaságok, kockázati tőkealapok, kockázati tőkealap kezelők, valamint a tőzsdék és tagjaik (a továbbiakban együtt: pénzügyi szervezetek) prudens és hatékony működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának elősegítése és folyamatos felügyelete.
A (2) bekezdés kimondja, hogy a Felügyelet folyamatosan vizsgálja a pénzügyi szervezetek működésére vonatkozó jogszabályok és felügyeleti rendelkezések betartását, melyek – különösen a pénzmosással, bennfentességgel, tisztességtelen árfolyam manipulációval kapcsolatos előírások – megsértése esetén a külön jogszabályokban meghatározott intézkedési jogkörrel rendelkezik, valamint más hatáskörrel rendelkező szervnél eljárást kezdeményez. A Felügyelet közhatalmi jogosítványokkal rendelkező szerv.
4. A Psztv. 4. § (4) bekezdése 2002. január 1-jéig úgy rendelkezett, hogy ,,a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz e jogszabályok megalkotására''.
A törvény hatályos szövege szerint ,,a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz jogszabályok megalkotására. A Felügyelet véleményét a pénzügyi rendszert, a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni''.
A (4) bekezdés második mondatát a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény 434. § (6) bekezdése állapította meg. Figyelmet érdemel, hogy ugyanennek a törvénynek a 434. § (17) bekezdése egy IV. fejezetet iktatott be a Psztv.-be a Felügyelet gazdálkodásáról. A 11/A. és 11/B. § a Felügyelet bevételeit és önálló gazdálkodását határozzák meg; a 11/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a Felügyelet elnökének véleményét a bevétel részét képező igazgatási-szolgáltatási díjak mértékének megállapításánál a pénzügyminiszter köteles figyelembe venni.
A 2001. évi CXX. törvény 434. §-ához fűzött indokolás szerint a törvényhozót az a szándék vezette a Psztv. átfogó módosításánál, hogy ,,a nemzetközi követelményeknek megfelelő, jelenleginél is függetlenebb, hatékonyabb felügyeleti rendszer alakuljon ki''. A nemzetközi követelményeket illetően a Hatékony Bankfelügyelet Alapelvei, amelyeket a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság dolgozott ki, továbbá az Európai Közösségek Bizottsága 1999., 2000., 2001. és 2002. évi országjelentésének a felügyeletre vonatkozó részei irányadók.
A jelen esetben a Felügyelet véleményének kikérése garanciális jelentőségű a piacgazdaság fontos szereplői hatékony ellenőrzése feltételrendszerének kialakítása és fenntartása szempontjából. A Psztv. szándéka szerint a felügyelt pénzügyi szervezeteket érintő jogalkotási eljárásban vizsgálni kell a nemzetközi követelményekre is figyelemmel azt, hogy a tervezett módosítás függetlenebb és hatékonyabb felügyeleti rendszert alakít-e ki.
5. Az Mtv. nem csupán a Psztv.-t módosítja, hanem több más törvényt: a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvényt, a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvényt, a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2003. évi XV. törvényt, a szövetkezeti törvényeket, a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvényt.
Az Mtv. általános indokolása az Mtv. célját illetően egyebek között a következőket tartalmazza: ,,A közelmúltban a pénzügyi piacokon több olyan esemény történt, ami a befektetők, betétesek és ügyfelek érdekeinek sérelmét okozta. A problémák vizsgálata arra az eredményre vezetett, hogy a pénzügyi rendszer biztonságos működése, az ügyfelek érdekeinek védelme több ponton megköveteli a hatályos jogszabályok felülvizsgálatát, pontosítását, illetve a felügyeleti hatáskör erősítését.'' Az Mtv. a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabálynak minősül.
6. A Psztv. 4. § (4) bekezdése két jogosítványt tartalmaz. Véleményezési jog illeti meg a Felügyeletet a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, és külön véleményezési jog illeti meg a jogszabály elkészített (elfogadott) tervezetét illetően is.
A Jat. 23. §-a értelmében a jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező, illetőleg a kijelölt miniszter (a továbbiakban: szakminiszter) felelős a jogszabály előkészítéséért. A 24. § (2) bekezdése kimondja, hogy a szakminiszter a törvényjavaslatok tervezetét az igazságügy-miniszterrel együtt készíti el, és terjeszti a Kormány elé.
A Jat. 38. § (1) bekezdése szerint, ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével. A (3) bekezdés előírja, hogy ilyen esetben a törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról a Kormány gondoskodik.
A Psztv. 4. § (4) bekezdése feljogosítja a Felügyeletet arra, hogy a törvényjavaslat tervezetéről és a törvényjavaslatról is véleményt mondjon. Más megfogalmazásban ez azt jelenti a Jat. idézett szabályaira figyelemmel, hogy a Psztv. a Kormány kötelezettségévé teszi a vélemények beszerzését.
A Felügyeletnek az Alkotmány 9. §-ában említett piacgazdaság működtetésében betöltött szerepére, jogállására, ismertetett jogosítványaira továbbá az Mtv. tartalmára tekintettel az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett volna, hogy az Mtv. javaslatának tervezetéről és az Mtv. javaslatáról a Felügyelet véleményét kikérték-e. Figyelemmel a Felügyelet ismertetett tevékenységére, ennek elmaradása, a Psztv.-ben szereplő jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva az adott esetben eléri az alkotmánysértés szintjét.
II.
1. A köztársasági elnök szerint a Felügyelet működése közben érvényesülnie kell a jogbiztonság követelményének, amely különösen fontos feltétele épp a piacgazdaság működésének. Megállapítja: ,,a jogalkotónak szabadságában áll a pénzügyi felügyelet szervezetének általa legcélszerűbbnek tartott módját kialakítania. A jogbiztonság követelménye e tekintetben sem abszolutizálható olyan értelmezésben, amely ténylegesen a jogrendszer kivételt nem tűrő feltétlen (abszolút) változatlanságának igényét emelné alkotmányos követelménnyé. A jogbiztonság követelménye nem ezt, hanem a viszonylagos állandóság, a kiszámíthatóság követelményét fogalmazza meg.'' A köztársasági elnök utal arra, hogy az Mtv. 38. §-a érinti a Felügyelet által felügyelt pénzügyi szervezeteket, és megrendítheti azok bizalmát az őket felügyelő intézményben; különösen súlyos lehet a jogbiztonság sérelme, ha a Felügyelet kiemelt érdeklődéssel övezett, és nagy horderejű ügyben jár el, és ennek folyamán kerül sor a vezetés leváltására.
2. Az Alkotmány formális törvényfogalomból indul ki. A törvény az Országgyűlésnek olyan aktusa, amely meghatározott eljárásban jön létre, amelynek az elfogadásáról az Országgyűlés határoz, és amelyet a köztársasági elnök aláír és kihirdet.
Alapelv, hogy a törvény olyan szabály, amely elvont és általános. Az Alkotmány szabályai értelmében az Országgyűlés törvény elnevezésű döntése alapvetően csakis az elvont és általános szabály; személyek és esetek sokaságára alkalmazandó.
Mégis az Alkotmány értelmében lehetséges konkrét esetet is törvény által szabályozni. Habár az Alkotmány nem írja elő szövegszerűen, hogy a költségvetést törvényben kell elfogadni, történetileg minden modern államban a költségvetésnek (elfogadásának vagy elvetésének) elvileg alkotmánybiztosíték szerepe van, a költségvetésről törvényben rendelkeznek a parlamentek. A költségvetési törvény az egyik példa a konkrét, egyedi eset szabályozására törvény által. A költségvetés a következő évre szóló pénzügyi terv, kezdetét és végét az államháztartási törvény szabályozza. A költségvetési törvény nem vitásan egy egészen konkrét esetet szabályoz: a következő év költségvetését. (A zárszámadási törvény hasonlóképpen.)
Bizonyos más esetekben is megengedi az Alkotmány, hogy egészen konkrét intézkedéseket törvényben fogadjanak el. Ezek olyan intézkedések, amelyek természetüknél fogva törvényi formát kívánnak, vagy az intézkedés jelentősége a törvényi formát lehetővé teszi.
A kötelezően törvényi formát kívánó konkrét intézkedések közé tartozhatnak a valamely állami hatóság felépítését szabályozó szervezeti törvények.
Törvényi formát alkalmazhat az Országgyűlés belátása szerint pl. egyes beruházásokról szóló döntéseinél (ahelyett, hogy az illető beruházásra szánt előirányzatot csak az éves költségvetési törvényekben szerepeltetné).
Ilyenkor az állam működése éppen a konkrét eseteket érintő törvényhozás útján maradhat hatékony, jóllehet a felsorolt esetekben szó sincs elvont és általános szabályozásról.
Konkrét esetre hozott bizonyos törvények viszont a demokratikus jogállamiság elvét sérthetik. Ha egy törvény maga alapvető jogot korlátoz, vagy az illető törvény alapján alapvető jogot lehet korlátozni, akkor a törvénynek általános érvényűnek kell lennie, és nem vonatkozhat csak egyetlen esetre. (Korlátozó törvény pedig általában csak a jövőre nézve szabályozhat.) Ez nemcsak a jogállamiság általános elvéből, hanem közvetett módon az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből is következik.
3. Konkrét esetre szóló törvényről akkor lehet beszélni, ha az illető törvény csak egyetlen esetet szabályoz. A konkrét esetre szóló, alkotmányellenes törvény és az általános törvény elhatárolása nehézséget okoz. Problémát okoz különösen az olyan törvény, amelyet általánosan fogalmaznak meg, de mégis gyakorlatilag csak egyetlen (vagy meghatározott számú) személyt érinthet.
Annak megértéséhez, hogy miért tilos a konkrét esetre szóló törvény a jogállamban, az Alkotmány rendelkezéseiből kell kiindulni. Az Alkotmány elvileg biztosítja mindenki számára a bírói utat és a jogorvoslatot, akinek a jogait a közhatalom megsérti. Különösen vonatkozik ez a kormányzati hatalomra – de a jogalkotóira is, noha a jogalkotói (ezen belül a törvényhozói) hatalom intézkedései ellen igénybe vehető jogvédelem kivételes. Az Alkotmányban és ennek alapján más törvényekben azonban a sajátos szabályai ennek is megvannak (lásd pl. az absztrakt és konkrét normakontroll kezdeményezésének jogát, a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzését az önkormányzati normák felett, az ügyészi óvás intézményét az állami irányítás egyéb jogi eszközeivel kapcsolatban).
Az Alkotmánybíróság – igaz, nem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozva – eddig két esetben állapította meg, hogy a szabályozásnak az a módja, amikor (ingatlantulajdon)-jogot korlátozó egyedi döntés jogszabályi formában való megjelentetése kizárta a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sértette a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét, alkotmányellenes [önkormányzati rendeletre: 6/1994. (II. 18.) AB határozatában, ABH 1994, 65, 67., törvényre: 45/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 311.].
4. Különösen aggályos lehet az a jogalkotói megoldás, amely nem általánosan alkalmazható módszert ír elő valamely szervezeti változásból eredő munkajogi következmények rendezésére a jövőre nézve, hanem csupán esetről esetre szabályoz. Még aggályosabb ez akkor a demokratikus jogállamiság szempontjából, ha a munkavégzésre irányuló jogviszony eredetileg – vagy akár a szervezeti változást követően is – határozott időre szól a törvény szerint.
Ha eredetileg nem számolhat a jogviszony megszűnésével az érintett személy, ilyen esetben is a törvényhozónak jogában áll a szervezet átalakítása, de az ilyen törvénynek magának kell egyensúlyt teremtenie a szervezeti és akár személyi változást indokoló érdekek és az érintett személyek jogos érdekei között.
Bármelyiknek egyoldalú figyelembevétele alkotmányellenes lehet a demokratikus jogállam sérelme miatt. A határozott időre szóló megbízás merev védelme akadályozhatja a hatékonyabbnak tartott államszervezési megoldások akár azonnali bevezetését. Másik oldalról, az átalakítás teljes szabadsága elismerése mellett, annak kiszámíthatatlansága miatt az érintett személy szenvedhet aránytalan sérelmet határozott idejű jogviszonya idő előtti megszűnésével.
A kiegyensúlyozás érdekében az érintett személyt kedvezőbb helyzetbe kell hozni, mintha rá csupán a mindenkire vonatkozó szabályokat kellene alkalmazni. Másképpen fogalmazva, a törvénynek előny biztosításával kell kiegyenlítenie azt a hátrányt, amit a határozott időre szóló megbízás fennmaradásába vetett bizalom megsértésével okoz. (Az Mtv. a Felügyelet vezetőivel kapcsolatban nem tartalmaz ilyen rendelkezést.) Megfelelő kiegyensúlyozás nélkül a szervezeti átalakítást is tartalmazó, de a múltban keletkezett konkrét megbízásokat is a törvény erejénél fogva megszüntető, azaz konkrét esetre szóló törvények a jogállamiság elvét sértik.
5. Amikor az a kérdés, hogy egy szervezeti törvény, amely konkrét személyekre is vonatkozik, jogállamban tiltott önkényes állami beavatkozást jelent-e, vizsgálni kell a szervezeti átalakítás módját. Más a helyzet, ha az illető szerv által végzett feladat, és ezáltal a szerv maga is megszűnik, és más a helyzet, ha a feladat fennmarad, és tovább működik maga a szervezet is.
A jogalkotónak széles szabadsága van abban, hogy az általa már megalkotott törvényeken változtasson. A törvény szerint létrehozott konkrét jogviszonyba való közvetlen jogalkotói beavatkozásnak azonban alkotmányos korlátai vannak. Önmagában egy szervezeti struktúra megváltoztatása nem jelent alkotmányossági problémát. Alkotmányossági problémát okozhat viszont, ha az átalakítás valójában konkrét személyekre vonatkozik vagy megfelelő átmenet nélkül váltják fel a korábbi szabályozást. Egyetértek a köztársasági elnök indítványában foglalt következő megállapítással: ,, … egyedi személyi döntés törvényi normába foglalása visszaélés a törvényhozás rendjével, mert a törvényt nem általános normaként hozzák. A római jog óta ismert jogalkotási elv a privilegia ne irroganto: törvénnyel ne döntsenek el egyedi ügyet''.
Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében olyan egyedi döntés jelenik meg, amelyben a törvényhozó a Felügyelet vezetőit célozta meg. Noha az Mtv. szervezetalakító szabályokat is tartalmaz, és ezért bizonyos fokig természetes, hogy a vezetési struktúra átalakítása konkrét vezetőket is érint, az átalakítás terjedelme, módja és lehetséges következményei azt valószínűsítik, hogy a törvény célja valójában a vezetők eltávolítása volt. Ezt erősíti, hogy az Mtv. változatlanul megtartja a jövőre nézve is a hat évre szóló kinevezési szabályt és a szűk felmentési okokat. Nehezen értelmezhető, hogy ha nem a konkrét személyek eltávolítása a Felügyelettől volt a törvény célja, akkor az egyébként alkalmatlannak nem minősített, a törvény szigorú feltételeinek mindenben megfelelt vezetők – akár választásuktól függően is – miért nem láthatnak el, akár átmenetileg, továbbra is olyan részfeladatot, amelyet korábban elláttak.
Mindezek alapján, véleményem szerint, az Mtv. mint konkrét esetre szóló törvény is ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
Alkotmánybírósági ügyszám: 935/A/2002.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás