729/B/2004. AB határozat
729/B/2004. AB határozat*
2008.02.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 45. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 45. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 45. §-ával összefüggésben nemzetközi szerződésbe ütközésre hivatkozó indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság megszüntetéséről és a HungaroControl Magyar Légiforgalmi Szolgálat létrehozásáról szóló 45/2001. (XII. 20.) KöViM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint ezzel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az indítványozó a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: T.) 45. §-a, valamint a Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság megszüntetéséről és a HungaroControl Magyar Légiforgalmi Szolgálat létrehozásáról szóló 45/2001. (XII. 20.) KöViM rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól.
A támadott rendelkezések alkotmányellenességét az indítványozó lényegében egy gazdálkodó szervezet konkrét jogsérelmére alapozza. Az előadott tényállás szerint a R. által létrehozott Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér Üzemeltető Részvénytársaság a repülőtér üzemeltetési jogaival rendelkező társasággal (Ferihegy Utasterminál Fejlesztő Kft. FUF) közölte, hogy az általa kötött szerződéseket lehetetlenülés címén megszűntnek tekinti. (Az indítványozó nem azonos a FUF Kft.-vel.)
Az alkotmányellenességet illetően az indítványozó a jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] sérelmét látja abban, hogy a jogalkotó nem rendelkezett kifejezetten a folyamatban levő jogviszonyok sorsáról, és ebben az összefüggésben kéri a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is. Ugyanebben a vonatkozásban hivatkozik a kellő felkészülési idő hiányára is, tekintettel arra, hogy a támadott rendelkezések kihirdetése és hatálybalépése között mindössze 6 nap (4 munkanap) telt el.
A vállalkozáshoz való jog [Alkotmány 9. § (2) bekezdés] sérelmét látja továbbá abban, hogy a T. és a R. szabályai megakadályozzák a hivatkozott társaságot abban, hogy korábbi vállalkozói tevékenységét folytassa, azaz anélkül zárja ki az azonos profilú vállalkozók sorából, hogy ez az alapjog-korlátozás másik alapjog érvényre juttatása érdekében történne.
Az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezések lehetőséget adtak a tulajdon, illetve a tulajdoni védelmet élvező vagyoni jog kártalanítás nélküli elvonására, ezáltal sértik az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat.
Az Alkotmány 70/A. §-ában rögzített megkülönböztetés tilalmába ütközőnek tartja azt a körülményt, hogy a támadott rendelkezések kizárólag a sérelmet szenvedett társaságra vonatkozóan tartalmaznak korlátozó rendelkezést.
Hivatkozik még az indítvány az európai közösségi versenyjog szabályaival, valamint – a sérelmet szenvedett társaság tagjának kanadai honosságára való tekintettel – a magyar–kanadai beruházásvédelmi megállapodással (1995. évi XXIII. tv.) való ellentétre, ezen keresztül pedig az Alkotmány 7. §-ának, illetve 2/A. §-ának sérelmére is.
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének sérelmét állítja az indítványozó arra hivatkozással, hogy a R. a működtetési tevékenység átruházási tilalmának kimondásával túllépte a felhatalmazó jogszabályként megjelölt, az államháztartásról szóló 1992. XXXVIII. törvény 91/A. § (3) bekezdésében foglaltakat.
Az Alkotmánybíróság beszerezte a gazdasági és közlekedési miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
A T.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése:
„A koncesszió
45. § (1) Az állam a Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér fejlesztésére, felújítására, karbantartására, a leszállási, repülőtér-használati díjak beszedésére, az utasforgalmat szolgáló létesítmények, valamint a poggyász, az üzem- és kenőanyag, az áruk és postai küldemények kezelésére szolgáló létesítmények üzemeltetésére (a továbbiakban együtt: működtetés)
a) az állam többségi részesedésével vagy kisebbségi részesedése esetén szavazatelsőbbségi részvényével működő gazdálkodó szervezetet [Ptk. 685. § c) pontja] vagy költségvetési szervet alapít; vagy
b) a működtetés gyakorlásának időleges jogát koncessziós szerződésben engedi át.
(2) A koncessziós pályázat kiírására, elbírálására és a koncessziós szerződés megkötésére a miniszter jogosult.
(3) A pályázati kiírásnak – a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény 8. §-ában foglaltakon túlmenően – tartalmaznia kell:
a) a koncessziós társaság alaptőkéjének a beruházott tőkéhez viszonyított legkisebb mértékét;
b) a Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér rendeltetését;
c) az alkalmazható leszállási, repülőtér-használati díjak megállapításának módját és feltételeit;
d) a működtetés egészség- és környezetvédelmi követelményeit;
e) a pályázaton való részvétel feltételeit (pl. részvételi díj, biztosíték, a pályázó gazdálkodási, pénzügyi helyzetéről nyújtott tájékoztatás).
f) (hat.kív.)
(4) A pályázat nyertesének a koncessziós társaságot részvénytársaságként kell megalapítania, amely jogosult kereskedelmi, vendéglátó létesítmények építésére és üzemeltetésére is.
(5) A működtetés körébe tartozó tevékenységek gyakorlását a működtető harmadik személy részére nem engedheti át.
(6) A repülőtér üzemeltetésével összefüggő, az (1) bekezdésben meg nem jelölt egyéb tevékenységek (pl. földi kiszolgálás) – amennyiben nem járnak együtt a létesítmények fejlesztésével, felújításával, karbantartásával – folytatására a szerződésekre vonatkozó egyéb előírások az irányadók, azok nem minősülnek koncesszióköteles tevékenységnek.
(7) A repülőtér üzemben tartóját az általa üzemeltetett földi kiszolgáló létesítmények és berendezések használatára irányuló szerződéskötési kötelezettség terheli.”
A T.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:
„Működtetés
45. § (1) A Magyar Állam és a Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér vagyonkezelője közötti vagyonkezelési szerződésnek – a külön jogszabályokban meghatározottakon túl – tartalmaznia kell a repülőtér fejlesztésére, felújítására, karbantartására, a leszállási, repülőtér-használati díjak beszedésére, az utasforgalmat szolgáló létesítmények, valamint a poggyász, az üzem- és kenőanyag, az áruk és postai küldemények kezelésére szolgáló létesítmények üzemeltetésére (a továbbiakban együtt: működtetés) vonatkozó kötelezettségeket és jogosultságokat is.
(2) A vagyonkezelői jog átruházásához az államháztartásért felelős miniszter egyetértése szükséges.
(3) A működtetést, illetve a működtetés körébe tartozó egyes tevékenységek gyakorlását a vagyonkezelő harmadik személy részére nem engedheti át.
(4) A repülőtér üzemeltetésével összefüggő, az (1) bekezdésben meg nem jelölt egyéb tevékenységekre (pl. földi kiszolgálás) – amennyiben nem jár együtt a létesítmények fejlesztésével, felújításával, karbantartásával – az (1) bekezdésnek a működtetés jogára vonatkozó rendelkezéseit nem kell alkalmazni.
(5) A repülőtér üzemben tartóját – a külön jogszabályban foglaltakra is figyelemmel – az általa üzemeltetett földi kiszolgáló létesítmények és berendezések használatára irányuló, a földi kiszolgálási tevékenységre jogosult gazdálkodó szervezet vonatkozásában fennálló szerződéskötési kötelezettség terheli.”
A R.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos, az indítvány szempontjából releváns rendelkezései:
„Az államháztartásról szóló – többször módosított – 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 91/A. §-ának (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján – az Áht. 90. §-a (1) bekezdésének c) pontjában és a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 61. §-ában foglaltakra is figyelemmel, a pénzügyminiszterrel, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterrel, valamint a belügyminiszterrel, az egészségügyi miniszterrel, a honvédelmi miniszterrel és a környezetvédelmi miniszterrel egyetértésben a következőket rendelem el:
1. § (1) A légi forgalom irányítására és egyéb légi forgalmi szolgálatok ellátására, valamint Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér működtetésére létrehozott, központi költségvetési szervként működő Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóságot (a továbbiakban: LRI; székhelye: 1185 Budapest, Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér; alapító és felügyeleti szerve a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium) 2001. december 31. napjával megszüntetem.
(2) Az LRI megszüntetésével egyidejűleg, az LRI jogutódjaként központi költségvetési szervként megalapítom a HungaroControl Magyar Légiforgalmi Szolgálatot (a továbbiakban: HungaroControl; székhelye: 1185 Budapest, Igló utca 33–35.; alapító és felügyeleti szerve a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium).
(3) A HungaroControlt – az Lt. 61. §-ának (2) bekezdése alapján – a légi forgalom irányítását és egyéb légi forgalmi szolgálatok ellátását végző szervnek jelölöm ki.
(4) Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér működtetését – az Lt. 45. §-a (1) bekezdésének a) pontja alapján, és figyelemmel a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény 2. §-a (1) bekezdésének a) pontjában foglaltakra is – 2002. január 1. napjától az LRI jogutódjaként a Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér Üzemeltető Részvénytársaság (a továbbiakban: Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér Rt.) végzi az alábbi körben:
a) a repülőtér fejlesztése, felújítása, karbantartása;
b) a leszállási, repülőtér-használati díjak megállapítása és beszedése;
c) az utasforgalmat kiszolgáló létesítmények, valamint a poggyász, az üzem- és kenőanyag, az áruk és postai küldemények kezelésére szolgáló létesítmények üzemeltetése;
d) repülőtéri utastájékoztató és információs szolgálat fenntartása;
e) a repülőtéren az elsősegélynyújtó és repülés-egészségügyi szolgálat fenntartása;
f) egyéb, a részvénytársaság alapító okiratában megjelölt feladatok.
(5) A Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér Rt. a (4) bekezdés a)–c) pontjaiban meghatározott tevékenységek gyakorlását harmadik személy részére nem engedheti át.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a R.-t a légiforgalmi irányító szolgálatot ellátó és a légiforgalmi szakszemélyzet képzését végző szervezetről szóló 83/2006. (XII. 13.) GKM rendelet 4. § (4) a) pontja 2007. január 1. napjával hatályon kívül helyezte.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges.” [29/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 316, 323.] Mivel jelen ügyben az indítványozó a R. alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának b) pontja szerinti hatáskörben, absztrakt normakontrollként kérte, ezért e vonatkozásban az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette, és vizsgálatát a T. 45. §-ában foglaltakra korlátozottan folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy noha az indítvány a T. 45. § egésze alkotmányellenességének megállapítását kérte, tartalmi hivatkozása csakis a jogszabályhely azon rendelkezésére vonatkozik, amely szerint „a működtetést, illetve a működtetés körébe tartozó egyes tevékenységek gyakorlását a vagyonkezelő harmadik személy részére nem engedheti át.” Ebből következően az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az indítvány tartalma alapján csak a T.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos 45. § (3) bekezdése tekintetében végezte el.
3. A Magyar Köztársaság Kormánya és Kanada Kormánya között a beruházások ösztönzéséről és kölcsönös védelméről Ottawában, 1991. október 3-án aláírt Megállapodás kihirdetéséről szóló 1995. évi XXIII. törvény kapcsán hivatkozik az indítványozó az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének sérelmére. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése szerint a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát csak az ott felsoroltak kezdeményezhetik. Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem tartozik ebbe a személyi körbe, az Alkotmánybíróság e vonatkozásban az indítványt, mint nem jogosulttól származó indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította.
4. Az indítványozó álláspontja szerint a vizsgált rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság részét képező jogbiztonságot. Alkotmányellenességet lát abban, hogy a jogalkotó nem gondoskodott a folyamatos jogviszonyokra vonatkozó átmeneti szabályokról, és ezzel lehetőséget adott a szabályok visszamenőleges hatályú alkalmazására. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetést megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Ilyen tartalma a támadott rendelkezésnek nincsen, és olyan utalást sem tartalmaz, amely szerint rendelkezését a már létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kellene, ezért a jogállamiság sérelmére hivatkozó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította. (A felkészülési idő elégtelen voltára hivatkozó indítványozói érvelés csak a R. vonatkozásában értelmezhető, mivel a T.-nek a hatályos szöveggel azonos tartalmú rendelkezése jóval az indítvány benyújtása előtt, 2002. január 1-jén lépett hatályba.)
5. További érvelésében az indítványozó a vállalkozáshoz való jog [Alkotmány 9. § (2) bekezdés], a tulajdonhoz való jog (13. §), valamint a megkülönböztetés tilalmának [70/A. § (1) bekezdés] sérelmére hivatkozik. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a T. alkotmányossági vizsgálatba bevont rendelkezése és a hivatkozott alkotmányi rendelkezések között érdemi és közvetlen összefüggés nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 720/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1005, 1007.; 380/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1306, 1313–1314.] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
6. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kéri az indítványozó arra hivatkozva, hogy a jogalkotó elmulasztott átmeneti szabályokat alkotni a folyamatban lévő jogviszonyok tekintetében és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A mulasztásos alkotmánysértés megállapításához tehát két feltételnek, a jogalkotó jogszabályi felhatalmazással összefüggő mulasztásának és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 351, 355.]
A támadott rendelkezés tekintetében egyik feltétel sem állapítható meg; átmeneti szabályok megalkotására vonatkozó jogalkotási kötelezettség nem áll fenn, és ilyenre az indítványozó sem hivatkozott. A T. vizsgált rendelkezését illetően pedig a 5. pontban foglaltak szerint az alkotmányellenességet az összefüggés hiánya következtében nem találta megállapíthatónak az Alkotmánybíróság, ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
7. Az indítvány tartalma alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 2/A. §-ának (a közösségi jog versenyszabályai), valamint 35. § (2) bekezdésének (jogalkotói felhatalmazás túllépése) állított sérelme csakis a R. szabályaival összefüggésben értelmezhető. Tekintettel arra, hogy a jelen határozat III/1. pontjában foglaltak szerint a R. alkotmányosságára vonatkozó vizsgálatot az Alkotmánybíróság megszüntette, az indítványnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel összefüggő részeivel érdemben nem foglalkozott.
Budapest, 2008. február 18.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k., Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás