943/B/2004. AB határozat

943/B/2004. AB határozat^*

2011.01.31.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 26. § (6) bekezdése, 27. § (8) bekezdése és 30. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 12. § (3) bekezdése, valamint a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 26. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában, valamint a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 26. § (5) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

3. Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 9. §-ával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

I n d ok o l á s

1. Az indítványozó – az indítvány benyújtását követő jogszabályi változásokra figyelemmel – módosított indítványában a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 12. § (3) bekezdése, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) 26. § (6), (8) bekezdése, 27. § (8) bekezdése, 30. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítése iránt terjesztett elő kérelmet. Indítványozta továbbá az Flt. 26. § (5) bekezdésével és államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 9. §-ával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is.

Kifejtette, hogy az Flt. 26. § (6), (8) bekezdése és 30. § (3) bekezdés ellentétes az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mert az álláskeresési járadéknak a folyósítási időtartam második szakaszára meghatározott összege, a folyósítás első szakaszára és az ismételt megállapítás esetére rögzített alsó határa, továbbá az álláskeresési segély nem biztosítja a megélhetéshez szükséges ellátást. Az Flt. 27. § (8) bekezdés szerinti, a munkaviszony létesítése esetére járó csökkentett összegű álláskeresési járadék kifizetésének a véleménye szerint „általános” 30 napos határidőhöz képest indokolatlanul hosszú, 60 napos határidejét azért tartotta az alkotmányellenesnek az indítványozó, mert „ellentmond a munkanélküli ellátások ama funkciójának, hogy az ellátás a munkanélküli állapot időszakában nyújtson megélhetést a rászorulónak.”

A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet egyfelől arra alapította, hogy az Flt. 26. § (5) bekezdésében, amely a járadékalap százalékában határozza meg a folyósítás első szakszára az álláskeresési járadékot, nincs rögzítve a járadék összegének alsó korlátja, így nem biztosítja a munkanélküliek megélhetését. Másfelől az Áht. 9. §-a az „állami feladatellátás pénzügyi fedezetének biztosítását általánosságban előírja ugyan, de nem állítja fel az alkotmányos kötelezettségek maradéktalan teljesítéséhez szükséges pénzügyi fedezet biztosításának követelményét.” Ezért a szociális ellátórendszerek nem képesek „teljeskörűen” a rászorulók megélhetését biztosítani, valamint az egészségügy, az oktatás „maradványelv alapján történő finanszírozása sem fedezi a vonatkozó alkotmányos alapjogok érvényesüléséhez szükséges költségeket.” Ezért sérül az Alkotmány 5. §-a, 17-18. §-a 66. § (2) bekezdése, 70/D. § -a, 70/E. §-a és 70. §/F. § (2) bekezdése.

2. A Tny. 12. § (3) bekezdését a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2008. évi LXXXII. törvény 30. § (1) bekezdés k) pontja hatályon kívül helyezte. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosításáról szóló 2009. évi CXXXIV. törvény 7. §-a és 9. §-a 2010. január 1-jei hatállyal az Flt. 26. §-a és 30. § (3) bekezdése helyébe, míg az egyes szociális és munkaügyi tárgyú törvényeknek az új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2010. évi XXXIX. törvény 36. § (2) bekezdése az Flt. 26. § (8) bekezdése helyébe új rendelkezést léptetett. Az Flt. 27. § (8) bekezdését az egyes szociális és foglalkoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2008. évi CVII. törvény 27. § (1) bekezdése, illetőleg az egyes törvényeknek a naptári napban való határidő-számítással összefüggésben történő módosításáról 2010. évi CLII. törvény 2. § (3) bekezdése módosította. Az Áht. 9. §-ába a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvény 19. §-a új (4)–(5) bekezdést iktatott be.

Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja, hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányellenességének vizsgálatára csak kivételesen, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz esetében [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.; 335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.], továbbá akkor kerül sor, ha a hatályát vesztett jogszabály helyébe lépő jogszabály tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.)

Az Flt. 26. §-ának az ügy elbírálásakor hatályos (8) bekezdése a járadék ismételt megállapítása helyett más ellátási formát („ideiglenes ellátás”) fogalmaz meg, amelyet a 27. § (12) bekezdésében írt, eltérő feltételek mellett folyósítható, vagyis a sérelmezett rendelkezést már nem tartalmazza. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az eljárást ebben a tekintetben, valamint a Tny. 12. § (3) bekezdése vonatkozásában az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja értelmében megszüntette. Az Flt. 26. § új (5) bekezdése az álláskeresési járadék alsó és felső határát tartalmazza, így az indítvány ebben a vonatkozásban okafogyottá vált, ezért az Alkotmánybíróság e részben az eljárást az Ügyrend 31. e) pontja alapján szüntette meg.

Az egyéb támadott rendelkezések hatályos szövegével kapcsolatosan az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma változatlanul fennáll, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot ebben a vonatkozásban elvégezte.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezése:

„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”

2. Az Flt. érintett, az indítvány elbírálásakor hatályos szabályai:

„26. § (6) Az álláskeresési járadék napi összege a folyósítási időtartam második szakaszában az álláskeresési járadékra való jogosultság kezdő napján hatályos kötelező legkisebb munkabér napi összegének 60 százaléka. Ha a járadék számításánál figyelembe vett összeg nem éri el a minimálbért, akkor mindkét szakaszban az álláskeresési járadék napi összege az (1) és (3)–(4) bekezdés szerint számított összeg 60 százaléka.”

„27. § (8) Ha az álláskeresési járadékban részesülő személy a járadék folyósítási idejének kimerítését megelőzően határozatlan időtartamú, legalább napi négy óra munkaidejű munkaviszonyt létesít, kérelmére a folyósítási időből még fennmaradó időtartamra járó juttatás összegének a (9) bekezdésben meghatározott mértékét egy összegben ki kell fizetni. A kifizetés további feltétele, hogy az álláskeresési járadékban részesült személy a járadék megszüntetésétől a kifizetés napjáig folyamatosan munkaviszonyban álljon. A munkaviszony fennállását a munkaadó igazolja. A kérelmet az álláskeresési járadék folyósítási idejének lejártát követő 30 napon belül kell benyújtani, a juttatást a kérelem benyújtásától számított két hónapon belül kell kifizetni.”

„30. § (3) Az álláskeresési segély összege a kérelem benyújtásának időpontjában hatályos kötelező legkisebb munkabér 40 százaléka. Ha a 26. § (1)–(3) bekezdése szerinti járadékalap az előbbi összegnél alacsonyabb volt, az álláskeresési segély összege a járadékalappal megegyező összeg.”

3. Az Áht. érintett rendelkezése:

„9. § (1) Az államháztartás körébe tartozó állami feladatot az állam részben vagy egészben a költségvetési szerveken keresztül látja el, vagy ellátásának a pénzügyi fedezetét részben vagy egészben, közvetlenül vagy közvetve biztosítja.

(2) Az állami feladatok tartalmát és követelményeit külön törvények írják elő.

(3) Az államháztartás egyes alrendszerei az állami feladatok ellátásához a költségvetésükben meghatározott módon és mértékben járulnak hozzá.

(4) A Kormány a maga feladatkörében olyan új állami feladatot írhat csak elő, amelynek ellátásához az irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési fejezetek költségvetésében megfelelő egyszeri és tartós pénzügyi fedezet áll rendelkezésre, vagy a fedezet megteremtéséhez felhatalmazással rendelkezik. Amennyiben a pénzügyi fedezet, illetve a felhatalmazás már nem áll rendelkezésre, intézkedni kell ezen új állami feladat megszüntetéséről.

(5) A helyi önkormányzat, valamint a települési, a területi és az országos kisebbségi önkormányzat a maga feladatkörében olyan új feladatot vállalhat, amelynek ellátásához a költségvetésében megfelelő egyszeri és tartós pénzügyi fedezet áll rendelkezésre, vagy a fedezet megteremtéséhez felhatalmazással rendelkezik. Amennyiben a pénzügyi fedezet, illetve a felhatalmazás már nem áll rendelkezésre, intézkedni kell az említett új feladat megszüntetéséről.”

III.

Az indítvány részben nem megalapozott, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan.

Az indítványozó az álláskeresési járadék, illetőleg segély összegszerűsége [Flt. 26. § (6) bekezdése és 30. § (3) bekezdése], valamint 27. § (8) bekezdésében megjelölt határidő kapcsán azzal érvel, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében deklarált szociális biztonsághoz való jogot sértik.

1. Az Alkotmánybíróság az Flt. 26. (6) bekezdése és 27. §-a alkotmányosságát – többek között – az Alkotmány 70/E. §-a tekintetében a 45/B/1997. AB határozatában (ABH 2001, 896.; a továbbiakban: Abh.) már vizsgálta. A jogszabályok e határozatban támadott szövege azonban jelentősen eltér a jelen ügy tárgyát képező szövegtől – a járadékalap az öregségi nyugdíj legkisebb összege helyett a minimálbérhez igazodik, a 27. § (8) bekezdése pedig teljesen más szabályt tartalmaz. A 669/B/1993. AB határozat (2000, 562.) elutasította a 26. § (6) bekezdésének az alkotmányellenességére vonatkozó indítványt, de más alkotmányi rendelkezésekkel összefüggésben. Ugyancsak elvégezte az Alkotmánybíróság a 209/B/2002. AB határozatban (ABH 2008, 1863.) az Flt. 27. §-ának az érdemi vizsgálatát, azonban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében.

Az Ügyrend 31. § c) pontja szerint az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani („ítélt dolog"). Minthogy jogszabályok támadott szövege jelentősen eltér a fenti határozatokban vizsgált szövegtől, illetőleg az indítványozó más alkotmányossági összefüggésekre alapította kifogását, res iudicata megállapításának nincs helye, az Alkotmánybíróság azonban az indokolásánál a korábbi határozataiban foglaltakat figyelembe vette.

Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozat rendelkező részében alkotmányos követelményként határozta meg: „Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához.” (ABH 1998, 251.) Az Alkotmánybíróság értelmezésében a szociális biztonsághoz való jog tartalma az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló jogot jelent. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 162, 163.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.] Az állam ezen kötelezettségének azáltal tesz eleget, hogy megszervezi és működteti a társadalombiztosítást és a szociális ellátórendszert. Az állami kötelezettség csak a megélhetéshez szükséges minimális szint vonatkozásában áll fenn [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.], a szociális juttatások, támogatások és egyéb kedvezmények mértéke és módja ugyanis alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének a függvénye, az Alkotmányból ezek nagyságára és módjára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 804.)

Míg az Flt. 26. § (5) bekezdése szerint az álláskeresési járadék a folyósítás első szakaszában az álláskeresőnek – a 26. § (1) bekezdésének utaló szabálya szerint – a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 19. § (3) bekezdésében meghatározott, járulékalapot képező jövedelméhez (a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény szerinti, az összevont adóalapba tartozó, az önálló és nem önálló tevékenységből származó bevételből az adóelőleg-alapszámításnál figyelembe vett jövedelem) igazodik, a 91 napot meghaladó második szakaszban az Flt. kifogásolt 26. § (6) bekezdése szerint a járadék számítási alapja főszabályként a járadékra jogosultság kezdő napján hatályos minimálbér. Az Flt. 26. §-át módosító, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXX. törvény általános indokolása rámutatott arra, miszerint a jogalkotó célja, hogy az álláskeresőket ösztönözze az állások felkutatására és a munkahelyek, munkaalkalmak elfogadására, amelyet részben azzal kíván elérni, hogy az ellátás mértéke az idő előrehaladtával, a 90 napot meghaladó – legfeljebb összesen 270 nap elteltéig tartó időszakban csökken. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban megállapította: „[a]z Alkotmány rendelkezéseiből nem következik, hogy minden (önhibáján kívül) munkanélkülinek e ténynél fogva alanyi joga lenne a munkanélküli járadékhoz, az csupán a szociális intézményrendszer keretében biztosított egyik ellátási forma, amely nem azonosítható az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetére szóló, a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal.” (ABH 2001, 896, 899.) Nem következik tehát az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséből, hogy az állam az Flt. 25. §-a alapján e támogatásra jogosult, egészségi állapota miatt munka vállalására alkalmas álláskeresőt hosszú időn keresztül azonos és olyan mértékű támogatásban részesítse, amely megélhetését biztosítja, mert ezzel nem ösztönzi a munkaerőpiacra történő visszatérésre.

Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a folyósítás második szakaszára biztosítható járadék mértékét szabályozó Flt. 26. § (6) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésébe, és az indítványt elutasította.

Az Flt. 30. §-ában szabályozott álláskeresési segély – szemben az álláskeresési támogatással, ahol a szociális és a biztosítási elemek is jelen vannak –, kifejezetten szociális támogatás jellegű, mert az Flt. 30. § (1) és (2) bekezdésében írt feltételek fennállása esetén az álláskereső álláskeresési járadékra nem jogosult. A fentiekben kifejtettek szerint az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséből nem következik állami kötelezettség e segélyek konkrét mértékére, ezért az Alkotmánybíróság ebben a vonatkozásban is elutasította az indítványt.

2. Az Flt. 27. § (8) bekezdése több ízben változott az összeget illetően, az indítványozó által felvetett alkotmányos probléma azonban fennáll. A támadott rendelkezés azonban arra az esetre vonatkozik, amikor az álláskeresési járadékban részesülő személy a folyósítás kimerítését megelőzően határozatlan idejű munkaviszonyt létesít, illetőleg munkaviszonya fenn is áll a kifizetés napjáig. Ebben az időszakban így a támogatott személy nem munkanélküli, keresettel rendelkezik, így a támadott rendelkezés és az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében rögzített ellátási jogosultság között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2002, 215, 220.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.] Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

IV.

A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az indítványozó azzal indokolta, hogy az Áht. 9. §-a csak „általánosságban” mondja ki az állam kötelezettségét az állami feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezet biztosítására, így nincs garancia a szociális ellátással, egészségüggyel, oktatással összefüggő feladatok teljesítésének fedezetére.

Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy az Áht. az államháztartás működésének és ellenőrzésének legfontosabb szabályait írja elő, a hivatkozott rendelkezés pedig e körben tartalmazza, hogy az államnak az államháztartás körébe tartozó, külön törvények által meghatározott állami feladatok ellátásának pénzügyi fedezetét milyen módon kell biztosítania. Az Áht. 7. § (1) bekezdése azt is kimondja, hogy az államháztartás egyes alrendszereiben a gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni. Az indítvány nem tartalmaz arra vonatkozóan alkotmányjogilag értékelhető érvelést, hogy az Áht. által szabályozott körben milyen, az alapjogok érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, tartalmilag inkább a költségvetéshez kapcsolódik.

Az indítvány ezért nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdése által támasztott tartalmi követelményeknek, amely szerint annak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 477/B/2001. AB végzés, ABH 2005, 1596.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e tartalmi követelmény hiányában az indítvány ebben a vonatkozásban érdemben nem bírálható el, ezért azt az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2011. január 11.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

			Dr. Balogh Elemér s. k.,			Dr. Bihari Mihály s. k.,
				előadó alkotmánybíró			alkotmánybíró

		Dr. Bragyova András s. k.,				Dr. Holló András s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

				Dr. Kiss László s. k.,		Dr. Kovács Péter s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

	Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,					Dr. Lévay Miklós s. k.,
					alkotmánybíró		alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek