1114/H/2005. AB határozat
1114/H/2005. AB határozat*
2006.11.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a Közgyűlés és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/1997. (I. 21.) önkormányzati rendelete 22/A. § (2) bekezdése törvényellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) – miután Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) a törvényességi észrevételét nem fogadta el – az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a Közgyűlés és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/1997. (I. 21.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 22/A. § (2) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését. Ezt a rendelkezést az Ör. módosításáról szóló 31/2005. (VI. 27.) önkormányzati rendelet iktatta be. A módosítás lényege az, hogy a napirendi pontok tárgyalása előtt a képviselőcsoport nevében három percben van felszólalási lehetőség, a Közgyűlés bármely tagja a napirendi pontok tárgyalása után szólalhat fel három percben. A hivatalvezető álláspontja szerint ez a szabályozás sérti az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésében deklarált véleménynyilvánítás szabadságát, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdésében megfogalmazott képviselői egyenjogúság elvét.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése.”
„44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület :
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
( ... )
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
2. Az Ötv. rendelkezései:
„12. § (1) A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára.”
„14. § (1) A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges.”
„15. § (1) Minősített többség szükséges a 10. § a), b), e), f), g) pontban foglalt ügyek, továbbá a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához [14. § (2) bek.], valamint a 12. § (4) bekezdésének b) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez.
(2) A minősített többséghez a megválasztott települési képviselők több mint a felének a szavazata szükséges.”
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”
„18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében határozza meg.”
„19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.
(2) A települési képviselő:
(...)
b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni; illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;
c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének – a képviselő-testület által átruházott – önkormányzati ügyben hozott döntését;
(...)
f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában.”
3. Az Ör. rendelkezései :
„22/A. § (1) Napirenden kívüli (napirend előtti, napirend utáni) felszólalás a napirenden nem szereplő, interpelláció, kérdés tárgykörébe nem tartozó, a város egészét érintő, halaszthatatlan ügyben tehető. A felszólalási szándékot az ülést megelőző munkanapon 12.00 óráig írásban kell eljuttatni a polgármesternek, egyidejűleg közölni kell a felszólalás tárgyát és okát. A napirenden kívüli felszólaláshoz csak a polgármester, illetve a személyében érintett szólhat hozzá legfeljebb három percben.
(2) A napirendi pontok tárgyalása előtt a képviselőcsoport nevében annak vezetője vagy az általa megbízott személy egy alkalommal, három percben szólalhat fel.
(3) Napirendi pontok tárgyalása után a Közgyűlés bármely tagja egy alkalommal, legfeljebb három percben szólalhat fel.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az Alkotmány 61. §-ának, a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogának tartalmával. Megállapította: „a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak. (. . . ) Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás- és sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 170–171.] „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a szabad véleménynyilvánítás anyajoga felöleli a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. E két jog kölcsönösen feltételezi egymást és az Alkotmány 61. §-a mindkettőt ugyanúgy biztosítja.” Ugyanakkor az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy „a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni.” [60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 354.]
A véleménynyilvánítás jogának korlátlanságát valló véleményekkel szemben az „Alkotmánybíróság álláspontja szerint a véleménynyilvánítás szabadságának a demokratikus társadalomban elengedhetetlen gyakorlása azonban – az alkotmányos keretek között – korlátozható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogot korlátozó normáknak ki kell elégiteniők a szükségesség és arányosság követelményét.” [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 206.] „Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésben megállapított szabad véleménynyilvánítás joga azt jelenti, hogy bárki gondolatát, meggyőződését szabadon formálhatja és azt megfelelő keretek között kinyilváníthatja.” (987/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 529.)
2. A hivatalvezető a törvénysértést állító álláspontját a következőként részletezte:
„Az SZMSZ új 22/A. §-a szerint azoknak a képviselőknek, akik – a rendelet 15. §-ban meghatározottak szerint – képviselő csoportot hozhatnak létre, a (2) bekezdés alapján napirend előtt kifejthetik véleményüket a képviselő-csoport vezetője vagy az általa megbízott személy útján. Emellett a (3) bekezdés szerint, amikor napirend után bármely közgyűlési tag felszólalhat, szintén lehetőséget kapnak az ülésen felszólalni. (...) Az Alkotmánybíróság 27/1998. (VI. 16.) AB határozatában kifejtettek értelmében a szabad mandátum elvéből következően a képviselő saját döntése alapján csatlakozhat képviselőcsoporthoz, azt kötelezővé tenni számára nem lehet. (...) A többletjogok szabályozásának módját illetően merül fel alkotmányossági aggályom, mely szerint a képviselők napirend előtti véleménynyilvánítási jogosítványai csak abban az esetben érvényesíthetők, amennyiben képviselőcsoporthoz csatlakoznak. Az Alkotmánybíróság korábban idézett határozatában azonban kifejtette, hogy szabad mandátum és a képviselői jogegyenlőséget a képviselőcsoportok jogosítványainak kialakítása során kell figyelembe venni. Ebből következően az Ör. szabályozása értelmében a képviselői véleménynyilvánítási jog korlátozott a képviselőcsoporthoz nem tartozó képviselők esetében.”
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a támadott rendelkezések által sérül-e a képviselőcsoporthoz nem tartozó képviselők véleménynyilvánítási joga, sérül-e az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított véleménynyilvánítási szabadsága, sérül-e a képviselők jogegyenlősége, azaz az Ötv. 19. § (1) bekezdése.
a) Az Alkotmánybíróság a 308/B/2000. AB határozattal (a továbbiakban: Abh.) – amelyre a hivatalvezető is hivatkozik – olyan beadványt bírált el, amely annak az önkormányzati szabályozásnak az alkotmányellenességét állította az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére alapozva, hogy a napirendi pontok vitájában egy képviselő csupán egyszer szólhat hozzá és mindössze 3 percben. Az Abh. (ABH 2001, 1380–1385.) elutasítva a beadványt különösen a következőkre mutatott rá:
„A helyi önkormányzatok működésének szervezeti kereteit és rendjét, néhány garanciális szabályon túl, az Ötv. keretjelleggel szabályozza. Az Ötv. a képviselő-testület működése tekintetében az alapvető, garanciális szabályokat határozza meg (határozatképesség, a döntéshozatal, az érvényes döntés feltételei, a képviselő-testület aktusai, a jegyzőkönyv hitelessége, rendeletek kihirdetése). Az Alkotmány a 44/A. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzatok alapjogai, alapvető hatáskörei közé sorolja a képviselő-testület azon jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítja szervezetét és működési rendjét. Ennek alapján az önkormányzati szabályozás, a szervezeti és működési szabályzat rendezési körébe tartozik az ülés menetének, a tanácskozás rendjének, a kérdések, a hozzászólások, a vita lezárása stb. részletes szabályainak a meghatározása. Az Ötv. 18. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatát rendeletben határozza meg. A rendelet elfogadásához az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján minősített többség, a testület tagjai több mint a felének igen szavazata szükséges. Minősített többséggel a képviselő-testület a saját működése körében önkorlátozó szabályokat hozhat.”
Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint az indítványban kifogásolt rendelkezés nem jelenti, nem eredményezi a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogának tartalmi korlátozását. A szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogából ugyanis nem következik az, hogy képviselő-testület ülésén a testület tagjai korlátlan számban és időtartamban szólhatnak hozzá.
Az Abh. vizsgálta, hogy az önkormányzati képviselőnek általában és az adott napirendhez kapcsolódóan milyen lehetősége van véleménye szabad kinyilvánítására. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: „Az önkormányzati képviselő, mint minden állampolgár, a véleményét szabadon kinyilváníthatja; ebben a tekintetben a támadott rendelkezés nem jelent korlátozást.
Az önkormányzati képviselőnek az önkormányzat működési körében több lehetősége van véleménye szabad kinyilvánítására, ezeknek csak egyike a képviselő-testület ülésén való hozzászólás. A képviselő-testület munkájához kapcsolódóan:
– a képviselőnek rendelkezésére áll minden helyi nyilvános fórum, pl. helyi tv, rádió, sajtó;
– a képviselő részt vehet bármely bizottság ülésén, ahol nem korlátozott a hozzászólás ideje;
– a képviselő részt vehet a döntések előkészítésében [Ötv. 19. § (1) bekezdés];
– a képviselő írásban is benyújthatja a hozzászólását, amelyet kérésére a jegyzőkönyvhöz kell csatolni;
– a döntést követően is a képviselő rendelkezésére állnak a nyilvánosság helyi fórumai, ahol kifejtheti a véleményét.”
b) Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők véleménynyilvánítási jogát szabályozó önkormányzati rendeletek kapcsán több más tartalmi kérdésben is állást foglalt már.
A 33/1998. (VI. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: „a vizsgált esetben határozott különbséget kell tenni a véleménynyilvánítás szabadsága és a véleménynyilvánítás megjelenítésének formája, módja között. A véleménynyilvánítás szabadsága – alkotmányos alapjogként – fokozott védelmet élvez, azt csak az emberi méltósághoz, a becsülethez és a jó hírnévhez való jogok védelme – mint külső korlátok – korlátozhatják. Más a helyzet azonban a vélemény külső megjelenítésének formájával, módjával kapcsolatban. Erre nézve ugyanis a testületnek, mint autonóm közösségnek jogában áll olyan (ön)korlátozó rendelkezéseket alkotni, amelyek garantálják a testület zavartalan működését. Ezek a helyi szabályok gyakorlatilag olyan „tűrési határt” vonnak meg, amelyen belül maradva még biztosítható az érdemi testületi működés.” (ABH 1998, 260–261.)
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az önkormányzati működés egyik legfontosabb formája a képviselő-testület munkája. Következik ez abból, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése (Alkotmány 42. §). A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg népszavazással gyakorolják [Alkotmány 44. § (1) bekezdés]. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik [Ötv. 9. § (1) bekezdés]. Mindezekből következik, hogy a népszavazás mellett önkormányzati ügyekben a meghatározó szerep a képviselő-testületé.
Az önkormányzati képviselő a választópolgárok érdekeit képviseli [Ötv. 19. § (1) bekezdés], köteles részt venni a képviselő-testület munkájában [Ötv. 19. § (2) bekezdés f) pont]. Ez a kötelezettség értelemszerűen a képviselő jogát is jelenti a képviselő-testület munkájában való részvételre, amely magában foglalja az ülésen való részvétel, a kérdezés, a hozzászólás, a javaslattétel jogát.
Az Abh. külön kiemelte: „a megalapozott testületi döntés feltétele az eltérő álláspontok, vélemények tisztázása, a beterjesztett javaslat elfogadása, illetőleg elvetése mellett szóló érvek, indokok ismerete. A képviselői vélemények tömören is elmondhatók és részletesen is kifejthetők. A képviselő-testületi üléseken hosszan tartó viták is kialakulhatnak. A tanácskozás elhúzódásának megelőzése indokolhatja a tanácskozás kereteinek a szervezeti és működési szabályzatban való megvonását.”
3. A hivatalvezető indítványa a törvényellenességet arra alapítja, hogy az egyéni képviselőnek többlet jogosítványa van a hozzászólásra akkor, ha tagja képviselőcsoportnak, ezt a jogot csak úgy szerezheti meg, ha képviselőcsoporthoz csatlakozik, márpedig a szabad mandátum elve alapján erre nem kötelezhető. Ezért állítja az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének és az Ötv. 19. § (1) bekezdésének a sérelmét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. minden képviselőnek azonosan biztosítja a napirend utáni felszólalás lehetőségét a város egészét érintő, halaszthatatlan ügyben. A képviselők jogai tehát ebben a tekintetben egyenlőek, nem merül fel az Ötv. 19. § (1) bekezdésének a sérelme.
Az Ör. 22/A. § (2) bekezdése a napirend előtti felszólalás lehetőségét a város egészét érintő, halaszthatatlan ügyben a képviselőcsoportnak biztosítja, annak vezetője vagy az általa megbízott személy élhet ezzel a lehetőséggel egy alkalommal és három percben. A napirend előtti felszólalás joga tehát nem egyéni képviselői jog az Ör. alapján, hanem egy testületet, a képviselőcsoportot megillető jog. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja a szervezetét és működési rendjét, megilleti a szervezetalakítás szabadsága. Az Ötv. 22. § (1) bekezdés alapján a képviselő-testület határozza meg a bizottsági szervezetét. (Törvény bizottság megalakítását kötelezővé teheti.) Az Ötv. 28. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hozhat létre. Sem az Alkotmány, sem az Ötv. nem rendelkezik képviselőcsoportról, a szervezetalakítási szabadságból következően azonban a képviselő-testület rendelkezhet képviselőcsoport alakításáról.
Az Ör. 15. § (1) bekezdése szerint: „Képviselőcsoport alakításához legalább három képviselő szükséges. A képviselőcsoport megalakulását, megszüntetését a polgármester útján írásban kell a Közgyűlésnek bejelenteni.” A képviselőcsoportot tehát maguk a képviselők alakíthatják meg. Korlátozó szabály az Ör. 15. § (3) bekezdésében található annyiban, hogy egy párthoz tartozó képviselők egy képviselőcsoportot hozhatnak létre. A képviselő-testület testületi szerveinek (bizottság, részönkormányzat, képviselőcsoport) a képviselő-testület feladatot, hatáskört, a képviselő-testület működéséhez kapcsolódó jogokat állapíthat meg. Ezek a jogok – így a napirend előtti felszólalás joga – nem egyéni képviselői jogok, hanem a testületet, jelesül a képviselőcsoportot megillető jogok. A testületet megillető jogok nem állíthatók szembe a képviselők egyéni jogaival. Következésképpen a támadott rendelkezés nem ellentétes az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével, nem ellentétes az Ötv. 19. § (2) bekezdésével sem, így nem ütközik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt.
Budapest, 2006. november 28.
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás