13/2005. (IV. 6.) AB határozat
13/2005. (IV. 6.) AB határozat1
2005.04.06.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bagi István és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 41. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot sértő – mulasztásban megnyilvánuló – alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 41. § (2) bekezdésében foglalt eljárási határidőhöz kapcsolódóan nem alkotta meg teljes körűen azokat az eljárási szabályokat, amelyek – indokolt esetben és meghatározott törvényi előfeltételek teljesülése esetén – kivételt engednek a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény számára az egy hónapos eljárási határidő betartása alól.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2005. július 1-jéig szüntesse meg.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) 41. § (2) bekezdése és 43. § (3) bekezdése utólagos alkotmányossági vizsgálatára, és ez alapján a Fot. 41. § (2) bekezdése megsemmisítésére terjesztett elő indítványt az Alkotmánybíróságnál.
Az indítványozó indítványában utalt arra, hogy a Fot.-ot módosító 2003. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Fotmód.) iktatta be a Fot.-nak a 10. Fejezetébe – a hallgatók fegyelmi felelősségét tárgyaló rendelkezések közé – a Fot. indítványban felhívott 43. § (3) bekezdését.
Az indítványozó álláspontja szerint a Fot. 43. § (3) bekezdésének azon rendelkezése, melynek értelmében a fegyelmi eljárás során – fő szabályként – a hallgatót meg kell hallgatni, bizonyos esetekben betarthatatlanná teszi a Fot. 41. § (2) bekezdésében megjelölt, egy hónapos, a fegyelmi eljárás lefolytatására előírt törvényi határidőt.
Az indítványozó véleménye szerint a Fot. 41. § (2) bekezdésének és a Fot. 43. § (3) bekezdésének az együttes értelmezéséből és alkalmazásából az következik, hogy a felsőoktatási intézménynek sok esetben – olyan okból, amely sem a felsőoktatási intézménynek, sem pedig a hallgatónak nem róható fel – érdemi döntés nélkül kell lezárnia a fegyelmi eljárást.
Az indítványozó kifejti, hogy olyan esetben, amikor a hallgató betegségből vagy más menthető okból nem tud megjelenni a fegyelmi bizottság ülésén – adott esetben többszöri időpont kitűzést követően sem –, ugyanakkor nem kéri azt, hogy az észrevételeit írásban tehesse meg, a felsőoktatási intézmény nem tehet mást, minthogy a fegyelmi eljárást megszünteti.
Az indítványozó véleménye szerint a helyzetet csak súlyosbítja, hogy a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt határidőn belül nem csak a fegyelmi határozatot kell meghoznia a fegyelmi ügyben eljáró felsőoktatási intézménynek, de az esetleges fellebbezést is ugyanezen határidőn belül kell elbírálnia.
Az indítványozói álláspont szerint a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt határidő nem elegendő arra, hogy az intézmény betartsa a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt, a fegyelmi eljárás lefolytatására vonatkozó rendelkezéseket, a fegyelmi eljárásra vonatkozó jogszabály működését tekintve nem tesz eleget a „kiszámíthatóság” és az „előreláthatóság” jogállamiságból fakadó alkotmányos követelményének, s ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az indítványozó azt is kifogásolta továbbá, hogy a támadott törvényi rendelkezésen keresztül sérelmet szenved az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezés is. Nézete szerint ugyanis a fegyelmi vétséget elkövető hallgatóval szemben a felsőoktatási intézmény – az őt a Fot. 64. §-a alapján megillető „egyetemi autonómia” keretében – intézményi ügyben hoz döntést, melynek az eljárási szabályait nem határozhatja meg a jogalkotó olyan módon, hogy gyakorlatilag betarthatatlan szabályokat ír elő az intézmény számára.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.”
2. A Fot. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„41. § (1) Ha a fegyelmi eljárás alá vont személy ellen ugyanabban az ügyben büntető eljárás folyik, annak jogerős befejezéséig a fegyelmi eljárást fel kell függeszteni.
(2) A fegyelmi eljárást – az (1) bekezdésben foglaltak kivételével – egy hónapon belül be kell fejezni.”
„43. § (1) A fegyelmi eljárás részletes szabályait, ideértve a mentesülés eseteit és a mentesítési eljárást, az intézményi fegyelmi bizottság megalakítását, a tárgyalás és a bizonyítás szabályait, a védelem biztosításának, továbbá a fegyelmi tárgyalás nyilvánosságának kérdéseit, a felsőoktatási intézmény Szabályzatban állapítja meg.
(...)
(3) A fegyelmi eljárásban a tényállást tisztázni kell. A fegyelmi eljárásban a hallgatót meg kell hallgatni, és lehetővé kell tenni számára, hogy védekezését előadja, továbbá, hogy bizonyítási indítvánnyal éljen. Ha a hallgató szabályos értesítés ellenére nem jelenik meg a bizottsági ülésen, úgy a személyes meghallgatásától el lehet tekinteni. Ha távolmaradásának menthető indokát igazolja, meghallgatására új időpontot kell kitűzni, illetve kérelmére lehetővé kell tenni, hogy észrevételeit írásban megtehesse. A bizonyítási indítvány elutasítását az eljárást befejező határozatban indokolni kell. A hallgató a fegyelmi eljárásban jogi képviselő közreműködését veheti igénybe.”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alkotmányossági vizsgálata során elsőként az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontjában foglalt utólagos normakontroll hatáskörben eljárva azt vizsgálta, hogy a Fot. indítványozó által támadott 41. § (2) bekezdése ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 70/G. § (1) bekezdésének a rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság az indítványozó által támadott törvényi rendelkezésekhez kapcsolódóan áttekintette a Fot. 10. Fejezetében foglalt, a hallgatók fegyelmi felelősségére vonatkozó törvényi szabályozás egészét.
A Fot. 40. §-a alapján a fegyelmi eljárás megindításáról a felsőoktatási intézmény vezetője, illetve a fegyelmi szabályzatban meghatározott más személy dönt. A felsőoktatási intézményben a fegyelmi jogkört első fokon a felsőoktatási intézmény fegyelmi bizottsága, másodfokon a felsőoktatási intézmény vezetője vagy a másodfokú fegyelmi bizottság gyakorolja.
A Fot. 41. § (1) bekezdése értelmében a megindult fegyelmi eljárás kizárólag egy esetben függeszthető fel, akkor, ha a fegyelmi eljárás alá vont személy ellen ugyanabban az ügyben büntetőeljárás folyik. Ez esetben a felfüggesztés a büntetőeljárás jogerős befejezéséig tart.
A Fot. indítványozó által támadott 41. § (2) bekezdése alapján az intézménynek – a fent jelzett felfüggesztés esetét kivéve – a fegyelmi eljárást egy hónapon belül be kell fejezni.
A Fot. 43. § (1) bekezdése értelmében a fegyelmi eljárás részletes szabályait, ideértve a mentesülés eseteit és a mentesítési eljárást, az intézményi fegyelmi bizottság megalakítását, a tárgyalás és a bizonyítás szabályait, a védelem biztosításának, továbbá a fegyelmi tárgyalás nyilvánosságának kérdéseit, a felsőoktatási intézmény Szabályzatban állapítja meg.
A Fot. indítványozó által is felhívott 43. § (3) bekezdése előírja, hogy a fegyelmi eljárásban a tényállást tisztázni kell. A fegyelmi eljárásban a hallgatót meg kell hallgatni, és lehetővé kell tenni számára, hogy védekezését előadja, továbbá, hogy bizonyítási indítvánnyal éljen. Ha a hallgató szabályos értesítés ellenére nem jelenik meg a bizottsági ülésen, úgy a meghallgatásától el lehet tekinteni. Ha távolmaradásának menthető indokát igazolja, meghallgatására új időpontot kell kitűzni, illetve kérelmére lehetővé kell tenni, hogy észrevételeit írásban megtehesse.
A Fot. 43. § (3) bekezdését a Fotmód. 18. §-a iktatta be 2003. július 1-i hatállyal a Fot. 10. Fejezetének a rendelkezései közé. A Fotmód. hivatkozott törvényi rendelkezése megalkotásának egyik célja éppen a fegyelmi eljárásra vonatkozó eljárási szabályok pontosítása volt. A Fot. indítványozó által támadott 41. § (2) bekezdése egy hónapos határidőt ír elő a felsőoktatási intézmény számára a fegyelmi eljárás (mindkét fokú fegyelmi eljárás) lefolytatására, ugyanakkor a Fot. 43. § (3) bekezdése – ezen határidőn belül – fő szabályként kötelezővé teszi az intézmény számára a hallgató meghallgatását.
A megindult fegyelmi eljárás felfüggesztésére kizárólag a Fot. 41. § (1) bekezdésében foglalt esetben van lehetőség.
A Fot. 43. § (3) bekezdése alapján kizárólag két esetben lehet mellőzni a fegyelmi eljárásban a hallgató meghallgatását.
Az első eset az, ha a hallgató a szabályos értesítés ellenére nem jelenik meg a fegyelmi bizottság ülésén és a távolmaradását sem menti ki. Ha a hallgató a távolmaradását – menthető indokkal – kimenti, az intézmény – az egy hónapos törvényi határidőn belül – köteles újabb időpontot kitűzni a fegyelmi eljárás alá vont hallgató meghallgatására.
A második eset az, amikor a hallgató a távolmaradását – menthető indokkal – kimenti, de egyben kéri, hogy az észrevételeit írásban tehesse meg. Amennyiben az intézmény a kérelemnek helyt ad, úgy a továbbiakban ugyancsak mellőzheti a hallgató meghallgatását a fegyelmi eljárásban.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által támadott és megsemmisíteni kért Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezés önmagában nem ütközik egyik, az indítványozó által megjelölt alkotmányi rendelkezésbe sem.
Az, hogy a törvényalkotó garanciális okokból határidőhöz kötötte a felsőoktatási intézmény számára a fegyelmi eljárás lefolytatását, még önmagában nem idézi elő sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, sem pedig az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésének oltalma alatt álló, a Fot. 64. §-ában foglalt, a felsőoktatási intézmények autonómiáját szabályozó törvényi rendelkezés sérelmét.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 41. § (2) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítására és annak megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványt – annak tartalma alapján – a jogbiztonság alkotmányos követelményében kifejeződő jogállamiság oldaláról is vizsgálat alá vette. Az Alkotmánybíróság az általa lefolytatott alkotmányossági vizsgálata során megállapította, hogy a jogalkotó a Fotmód. megalkotása során úgy módosította (pontosította) a Fot. 10. Fejezetében foglalt, a hallgatók fegyelmi felelősségét szabályozó törvényi rendelkezéseket, hogy annak során nem alkotta meg teljes körűen – az indítványozó által is hivatkozott tényállásra vonatkozó – eljárási szabályokat.
A törvényalkotó a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt, a fegyelmi eljárás határidejét megállapító szabály mellé a törvénymódosítás során úgy emelt be egy új eljárási szabályt (a fegyelmi eljárás alá vont hallgató meghallgatásának kötelezettségét), hogy ezzel egyidejűleg elmulasztotta olyan további eljárási szabályok megalkotását, amelyek – indokolt esetben és meghatározott törvényi előfeltételek teljesülése esetén – kivételt teremtenek a Fot. 41. § (2) bekezdésében előírt egy hónapos eljárási határidő alól.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabályozási hiány arra vezethet, hogy az indítványozó által jelzett esetben a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény – jogalkalmazói tevékenysége során – nem tudja egyidejűleg alkalmazni a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi határidő betartását kötelezően előíró, illetve a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt – fő szabályként a hallgató meghallgatásának a kötelezettségét rögzítő – eljárási szabályt.
2.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg továbbá akkor is, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel az Abtv. 1. § e) pontjában foglalt hatásköre alapján – hivatalból eljárva – azt is megvizsgálta, hogy a fent jelzett szabályozási hiány következtében nem sérült-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelménye.
2.2. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint valós alkotmányossági problémát vet fel az indítványozó által indítványában hivatkozott azon esetkör törvényi szabályozatlansága, amikor a fegyelmi eljárás alá vont hallgató az eljárás lefolytatására nyitva álló egy hónapos törvényi határidőn belül – neki fel nem róható okból – nem tud részt venni a fegyelmi bizottság ülésén, és nem is kéri, hogy írásban terjeszthesse elő az észrevételeit.
A Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi határidő és a Fot. 43. § (3) bekezdésében rögzített – az eljárás alá vont hallgató meghallgatását előíró – eljárási szabály ez esetben egyidejűleg és együttesen nem alkalmazható.
Ha a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény a törvényi határidőn belül érdemi döntés meghozatalával úgy zárja le az eljárást, hogy a fegyelmi bizottság üléséről – objektív okok miatt – távollévő hallgató meghallgatását mellőzi [ide nem értve a Fot. 43. § (3) bekezdése által lehetővé tett mellőzés eseteit], akkor megszegi a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt, az eljárás alá vont hallgató meghallgatására vonatkozó kötelezettségét.
Ha a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény csak az objektív akadály elhárultát követően tesz eleget a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt, a hallgató meghallgatására vonatkozó kötelezettségnek, akkor kényszerűen túllépi/túllépheti a Fot. 41. § (2) bekezdésében megjelölt törvényi határidőt.
A Fot. 43. § (1) bekezdése felhatalmazást ad ugyan arra, hogy – az itt meghatározott körben – az intézmény a fegyelmi eljárás részletes szabályait Szabályzatban határozza meg, azonban e felhatalmazás alapján a Fot. törvényi szintű rendelkezéseinek a hiányát az intézmény belső intézményi szabályzatban – technikai jellegű részletszabályok keretében – nem pótolhatja.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Fot. 10. Fejezetének alkotmányossági vizsgálat alá vett szabályozása esetében a törvényalkotót terhelő mulasztás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelményének a sérelmét idézi elő.
2.3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelményéhez kapcsolódóan a 44/1997. (IX. 19.) AB határozatában megállapította:
„Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen érvényesített alapelv, hogy ez az alkotmányi rendelkezés egyúttal azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos jogállam, vagyis az alkotmányos normák érvényesítése is, tehát a jogrendszer önmagára vonatkoztatott szabályainak a megtartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének alapvető kritériuma. Az Alkotmánybíróság felfogásában a jogbiztonság szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez, annak lényegi eleme. A jogbiztonság pedig az államtól és a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetőek legyenek. A jogbiztonság e szempontjainak súlyos megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét is jelenti. A jogállamiság elve ugyanakkor nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem puszta deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, amelynek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77.; 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172.].” (ABH 1997, 304, 308.)
2.4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelménye megköveteli, hogy a törvényalkotó teljeskörűen megalkossa azokat az eljárási szabályokat, amelyek a jogalkalmazó szervek eljárása során biztosítják számukra az általuk kötelezően alkalmazandó törvényi rendelkezések egyidejű és együttes alkalmazásának a lehetőségét.
Amennyiben a törvényalkotó a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi határidő, valamint a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt – a hallgató meghallgatásának a kötelezettségét előíró – törvényi rendelkezések egyidejű és együttes betartásának a kötelezettségét rója a jogalkalmazóra, úgy teljes körben köteles megalkotni az ezt biztosító törvényi rendelkezéseket. Ha a jogalkalmazó szervek eljárását szabályozó kötelező érvényű törvényi rendelkezések egyidejűleg és együttesen nem alkalmazhatók, akkor ez jogbizonytalanságot, kiszámíthatatlanságot idézhet elő a jogalkalmazó szervek számára.
A Fot. alkotmányossági vizsgálat alá vont fegyelmi eljárást szabályozó törvényi rendelkezései alapján megállapítható, hogy az eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény – figyelemmel arra, hogy a Fot. 41. § (2) bekezdésében, illetve 43. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseket nem lehetséges minden esetben egyidejűleg és együttesen betartani – választás elé kerül: vagy túllépi az eljárás lefolytatására előírt egy hónapos törvényi határidőt, és így lehetővé válik a fegyelmi eljárás alá vont hallgató meghallgatása, vagy a törvényi egy hónapos határidőn belül a hallgató meghallgatásának a mellőzésével meghozott érdemi döntésével lezárja a fegyelmi eljárást.
Bármely megoldást is választja az intézmény, megszegi a Fot. valamelyik fent jelzett kötelező érvényű törvényi rendelkezését, azaz az így meghozott döntése eljárási okból törvénysértő lesz, és egy esetleges jogorvoslati eljárás során alapot adhat az eljárási szabályok megsértésének a megállapítására, ezen okból akár a határozat hatályon kívül helyezésére is.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézményt a törvényalkotó – a differenciált és teljeskörű szabályozás elmulasztásával – nem állíthatja olyan helyzet elé, hogy kényszerűen megszegjen kötelező érvényű törvényi szabályokat és ennek eredményeként törvénysértő határozatot hozzon.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a Fot. 41. § (2) bekezdésében, és a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt vitatott törvényi rendelkezések egyértelmű és világos normatartalmat hordoznak, önmagukban nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelményét. Az a körülmény, hogy meghatározott esetekben az e törvényi rendelkezésekben foglalt eljárási szabályokat, a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmények egyidejűleg és együttesen nem tudják alkalmazni, lerontja a kötelező érvényű törvényi rendelkezések érvényesülését, ennek következtében azok nem tudják a fegyelmi eljárásban betölteni a jogalkotó által elvárt szabályozási feladatot.
A jogalkotónak a Fot. 43. § (3) bekezdésében foglalt – a fegyelmi eljárás alá vont hallgató meghallgatásának a kötelezettségét előíró – új eljárási szabályt úgy kellett volna beépítenie a Fot. meglévő fegyelmi eljárást szabályozó rendelkezései közé, hogy az, valamennyi esetben maradéktalanul összhangban álljon, továbbá – egyidejűleg és együttesen – alkalmazható legyen a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt, az eljárás lefolytatására meghatározott törvényi határidőt előíró rendelkezéssel.
Ennek során a jogalkotónak a törvénymódosítást megelőzően meg kellett volna vizsgálni, hogy az új eljárási szabály mellett is maradéktalanul és minden esetben betartható lesz-e a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény részéről a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt eljárási határidő, továbbá azt is, hogy e határidőn belül valamennyi esetben biztosított-e az eljárásban részt vevő felek számára az őket megillető eljárási jogok teljeskörű gyakorlásának a lehetősége.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényalkotónak – a fent jelzett szempontokra figyelemmel – a Fot. 41. § (2) bekezdésében rögzített eljárási határidőhöz kapcsolódóan olyan további eljárási szabályokat kellett volna megalkotni, amelyek – indokolt esetben és pontosan körülhatárolt törvényi előfeltételek mellett – kivételesen lehetővé teszik a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmény számára a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt eljárási határidőtől való eltérést.
2.5. A Fot. fegyelmi eljárást szabályozó rendelkezései jelenleg nem adnak lehetőséget, a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézménynek arra, hogy a Fot. 41. § (2) bekezdésében rögzített eljárási határidőt meghosszabbítsa, de arra sem, hogy a Fot. 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetkörön túlmenően az eljárást – a fegyelmi eljárás alá vont hallgató meghallgatását képező objektív akadály fennállta esetén annak elhárultáig – felfüggessze.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a más jogterületek által szabályozott fegyelmi eljárások eljárási szabályai között ismertek olyan eljárási szabályok, amelyek lehetővé teszik a fegyelmi eljárás alá vont személynek a fegyelmi tárgyalásról objektív okból fennálló akadályoztatása miatti távolmaradása esetén azt, hogy az eljárás lefolytatására megszabott törvényi határidő tiszteletben tartásával sor kerüljön az eljárás alá vont személy tárgyaláson történő meghallgatására.
A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) a fegyelmi eljárás vizsgálati szakaszában lehetőséget ad a vizsgálat lefolytatására előírt törvényi határidő meghosszabbítására [51/A. § (1) bekezdés], valamint szabályozza azt az esetet ha a köztisztviselő meghallgatására tartós akadályoztatása okából a vizsgálat időtartama alatt nem kerülhet sor [51/A. § (4) bekezdés]. A Ktv. 51/A. § (5) bekezdésének a) pontja értelmében lehetőség van a vizsgálat felfüggesztésére. A fegyelmi eljárás tárgyalási szakaszában is lehetővé teszi a törvény – az akadályoztatás okának megszűnéséig – az eljárás felfüggesztését az 54. § (4) bekezdésében foglalt esetkörben.
A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 47. § (3) bekezdése a fegyelmi eljárás vizsgálati szakaszában – a Ktv. szabályozásához hasonlóan – ugyancsak lehetővé teszi a vizsgálat határidejének a meghosszabbítását.
A Kjt. 47. § (6) bekezdése rendelkezést tartalmaz arra az esetre, ha a közalkalmazott szóbeli meghallgatására tartós akadályoztatása okából a vizsgálat időtartama alatt nem kerülhet sor, míg a Kjt. 47. § (7) bekezdése – az akadály elhárultáig – előírja az eljárás felfüggesztését.
A fent ismertetett szabályozásokban a törvényalkotó a fegyelmi eljárások – azok egyes eljárási szakaszai – lefolytatására előírt eljárási határidőkhöz kapcsolódóan olyan további (differenciált) eljárási szabályokat alkotott (pl. az eljárási határidő meghosszabbítására, az eljárás felfüggesztésére vonatkozó szabályok), amelyek – indokolt esetben és meghatározott törvényi előfeltételek fennállta esetén – lehetőséget teremtenek a fő szabályként meghatározott eljárási határidő alóli kivételre, és ezen keresztül arra, hogy a fegyelmi eljárást – az eljárás alá vont meghallgatásával és az eljárási határidők betartása mellett – érdemi döntéssel lehessen lezárni.
A hiányzó eljárási szabályokat a jogalkotónak úgy kell pótolni, hogy továbbra is biztosított legyen a fegyelmi eljárások ésszerű határidőn belül történő lezárásának a lehetősége, illetve, hogy a megalkotandó szabályok kellő garanciát biztosítsanak az eljárások indokolatlan elhúzását célzó magatartásokkal szemben.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a jogbiztonságból eredő jogállami követelmény az, hogy a hallgatók fegyelmi eljárása során biztosított legyen az eljárást szabályozó – egyébként világos és egyértelmű normatartalmat hordozó – kötelezően alkalmazandó törvényi eljárási szabályok jogalkalmazó szervek által történő egyidejű és együttes alkalmazásának a lehetősége. Az ennek érvényesülését biztosító hiányzó törvényi rendelkezések megalkotása a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényalkotó a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi határidőhöz kapcsolódóan nem alkotta meg teljeskörűen azokat a törvényi szintű eljárási szabályokat, amelyek – indokolt esetben és meghatározott törvényi előfeltételek mellett – kivételt teremtenek a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt törvényi határidő alól, és ez által minden esetben biztosítják a Fot. 41. § (2) bekezdésében és a Fot. 43. § (3) bekezdésében rögzített törvényi rendelkezések egyidejű és együttes alkalmazhatóságát, a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmények számára.
Ez a szabályozási hiány olyan törvényalkotói mulasztás, amely a fegyelmi eljárást lefolytató felsőoktatási intézmények számára jogbizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot okozhat, és nem teszi számukra minden esetben lehetővé a kötelező érvényű törvényi rendelkezések együttes és egyidejű betartását (követését).
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot sértő alkotmányellenes helyzetre figyelemmel, az Alkotmánybíróság határidő megjelölésével felhívta a törvényalkotót a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megszüntetésére.
Az Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 696/B/2003.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat második pontjával, amelyben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján – hivatalból eljárva – a jogállamiság részét képező jogbiztonságot sértő mulasztást állapított meg. A mulasztás megállapítását az indokolta, hogy a törvényalkotó a Fot. 41. § (2) bekezdésében foglalt egy hónapos határidő betartása alól a felsőoktatási intézmény számára – „indokolt esetben és meghatározott törvényi előfeltételek teljesülése” esetére – nem állapított meg eljárási szabályokat.
2. Az Alkotmánybíróság bevett gyakorlata a jogbiztonság sérelmére alapított mulasztás megállapítása, de nem önmagában, hanem más alkotmányos rendelkezéssel összefüggésben. Az eljárási szabályok tekintetében a garanciális szabályok hiánya valamely alapjog érvényesülésével összekapcsolva alapozta meg az alkotmánysértő mulasztás megállapítását. Az alapjog érvényesülését biztosító garanciák hiánya az Alkotmánybíróság gyakorlatának 1992. óta meghatározó és visszatérő mércéje. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227, 232–233.].
A garanciális (eljárási) szabályok hiányán alapuló alkotmánysértő mulasztás, így adott esetben a népszavazáshoz való jog [57/1997. (X. 14.) AB határozat; 24/1999. (VI. 30.) AB határozat], a tulajdonhoz való jog [1/2004. (II. 12.) AB határozat], a jogorvoslathoz való jog [46/2003. (X. 16.) AB határozat; 60/2003. (XI. 26.) AB határozat], szerzett jog [2/2000. (II. 25.) AB határozat] szerződési szabadság [6/1999. (IV. 21.) AB határozat], az önkormányzáshoz való jog [47/2001. (XI. 22.) AB határozat] érvényesülését veszélyeztette.
A határozatban megállapított mulasztás indokolásában nem szerepel az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint – a fenti példákkal illusztrált – jellemző mögöttes (alapjogvédelmi) mércéje: adott alapjog (alkotmányos jog) érvényesülése veszélyének vizsgálata.
A rövid eljárási határidő – ésszerű határidőként – vitatható volta a törvényességi érdeksérelem (mulasztás) keretében marad, nem éri el az alkotmánysértő mulasztás szintjét. A vizsgált eljárási szabályok alkotmányossági nézőpontja a hallgató oktatáshoz való joga, vagyis nem önmagában a fegyelmi eljárás törvényes lefolytatása, hanem annak alapjogi kihatása. Amennyiben a kiszabott fegyelmi büntetés a hallgató oktatáshoz való jogát érinti (a tanulmányokból meghatározott időre való eltiltás, kizárás a felsőoktatási intézményekből) a bírói út kellő garanciát jelent.
A kifejtett indokokra tekintettel az alkotmánysértő mulasztás megállapítását nem tartom megalapozottnak. A határozatban megindokolt alkotmánysértő mulasztás azzal a veszéllyel járhat, hogy az Alkotmánybíróság a jogalkotási anomáliákat kizárólag a jogbiztonság sérelmére hivatkozással minősíti alkotmánysértő helyzetnek, ezáltal jelentősen kiszélesítheti e hatáskörének kereteit.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás