335/B/2005. AB határozat
335/B/2005. AB határozat*
2007.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Ktt.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Véleménye szerint a Ktt. sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a 43. § (2) bekezdését, a 44/A. § (1) bekezdés h) pontját, valamint a 44/C. §-át, továbbá a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdését és a (6) bekezdés c) pontját. Az indítványozó utalt arra, hogy korábban a köztársasági elnök kezdeményezte a még ki nem hirdetett törvény 1. § (1), valamint (3) és (4) bekezdései alkotmányellenességének a megállapítását. Az Alkotmánybíróság a 31/2004. (IX. 11.) AB határozatában megállapította, hogy az elfogadott – akkor még ki nem hirdetett – törvénynek a köztársasági elnök által megjelölt rendelkezései alkotmányellenesek, az Országgyűlés erre figyelemmel módosította a törvényt. Az indítványozó hangsúlyozza, hogy a törvény és a módosítás elfogadása is az egyszerű többség szabályai szerint történt, emiatt úgy véli, hogy ez sérti az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt rendelkezést, ezért javasolja a Ktt. – tehát az egész törvény – alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.”
„44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”
2. Az Ötv. rendelkezései:
„1. § (5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.”
„(6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
(...)
c) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekeinek képviselete és védelme céljából területi, valamint országos érdekképviseleti szervezetbe tömörülhet, feladat- és hatáskörében együttműködhet külföldi helyi önkormányzattal, beléphet nemzetközi önkormányzati szervezetekbe.”
3. A Ktt. rendelkezései:
„1. § (1) A kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei (a továbbiakban: képviselő-testület) a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással (a továbbiakban: többcélú kistérségi társulási megállapodás) a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását. E törvény alkalmazásában kistérségen a törvény mellékletében megjelölt kistérséget kell érteni.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Több alkotmánybírósági határozat külön is tárgyalta a helyi önkormányzatok alapjogai alkotmányos szabályozásának, a kétharmados szabályozás fő kérdéseit. Ez utóbbiakról az Alkotmánybíróság részletesen fejtette ki álláspontját a 4/1993. AB határozatában (ABH 1993, 49–76.) a következőként:
Hangsúlyozta, hogy a minősített többség követelménye ugyanúgy értelmezendő „a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására” és az önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról vagy intézményről szóló törvényre.
Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget. (ABH 1993, 69.)
A „helyi önkormányzatokról szóló törvény” elfogadásához szükséges minősített többséget az Alkotmánybíróság mindig úgy értelmezte, hogy az csakis az Alkotmány 44/C. §-ának közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre vonatkozik. Ez a hatályos jogban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény. (ABH 1993, 70.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43. § (2) bekezdése az önkormányzati jogokat és kötelességeket egyszerű többségű törvényhozási tárggyá teszi; sőt, ha nem alapjogról van szó, a kétharmados többség kérdése fel sem merül. [37/1991. (VII. 27.) AB határozat, ABH 1991, 178.; a 47/1991. (IX. 24.) AB határozat, ABH 1991, 438.] Az Alkotmánybíróság az 1586/B/1990/5. határozatban (ABH 1991, 608.) mondta ki először, hogy az Alkotmány 44/C. §-a nem zárja ki, hogy az Ötv.-ben szereplő intézményre vonatkozóan további részletes szabályokat egyszerű szavazattöbbségű törvény tartalmazzon. Az önkormányzatokról – azok egyes jogairól és kötelességeiről – „szólhat” tehát egyszerű többséggel hozott törvény is. (ABH 1993. 70.) Ilyen, egyszerű többséggel elfogadott törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény is. A kétharmados többséggel elfogadott Ötv. 41. § (3) bekezdése pedig külön kiemeli és egyértelművé teszi, hogy törvény – tehát egyszerű szótöbbséggel elfogadható törvény – a társulás egyes feltételeit megállapíthatja.
2. Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott 44/C. §-a alapján a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogaI.
Az Alkotmány 44/C. §-a két szabályt fogalmaz meg. Az egyik szerint a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a szabály – egyszerű nyelvtani értelmezés alapján is – csak egyetlen, a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához szükséges, és nem bármely, az önkormányzatokat érintő törvényi rendelkezéshez. Az Alkotmány 44/C. §-ában megfogalmazott második szabály szerint pedig az önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvénnyel korlátozhatók. Az Alkotmánybíróság fent hivatkozott 4/1993. (II. 12.) AB határozata is rámutatott már arra, hogy az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni. Következésképpen, ha a kétharmados többséggel elfogadott Ötv. valamely önkormányzati alapjog korlátozását egyszerű többséggel elfogadott törvény útján lehetővé teszi, akkor az ezen az alapon egyszerű többséggel elfogadott törvény mindaddig nem alkotmányellenes, amíg az Ötv.-be nem ütközik. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 71.; 1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 558.]
3. Az indítványozó a Ktt. alkotmányellenességét az Alkotmány 44/C. §-ára alapozva állította, vagyis úgy vélte, hogy ez a törvény a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazatával fogadható el, márpedig a Ktt.-t az Országgyűlés a jelenlévő képviselők egyszerű többségének igen szavazatával alkotta meg.
Az Alkotmánybíróságnak tehát az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a Ktt. megalkotásához szükséges-e az Országgyűlésben a kétharmados minősített többség.
Az Alkotmánybíróság megállapította: A Ktt. nem általában a települési önkormányzatok társulási alapjogát rendezi, hanem a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szól, tehát a társulások egyik típusának szabályait tartalmazza.
A hatáskörcsoportokon belül a társulási jog a helyi önkormányzatok egyik alapjoga. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati alapjogokat a 44/A. § állapítja meg, ezek között az (1) bekezdés h) pontja szerint a helyi önkormányzatok alapjogainak egyike az, hogy a képviselő-testület szabadon társulhat más képviselő-testülettel.
Az önkormányzati önállóság egyik alkotmányos garanciája a társulási szabadság, az önállóság a társulásban. A szabad társulás alkotmányos elvéből következik az, hogy a képviselő-testület önállóan, szabadon, kötelezés, kényszer nélkül dönthet úgy, hogy feladatait saját maga, önállóan látja el, biztosítja azok ellátásához szükséges anyagi, szervezeti, személyi és egyéb feltételeket. Szabadon, önállóan dönthet azonban úgy is, hogy valamely közszolgáltatási feladatának ellátásáról más képviselő-testülettel megállapodva, társulva gondoskodik. Ez az alkotmányos alapjog magában foglalja azt is, hogy melyik más képviselő-testülettel (képviselő-testületekkel) hozza létre a társulást, továbbá az érintett képviselő-testületek közösen, szabadon – a törvény keretei között – dönthetnek a társulási megállapodás tartalmáról is.
4. Az Alkotmány 44/C. §-a alapján a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai. Mivel a társulási jog a helyi önkormányzatok egyik alapjoga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjára hivatkozva az indítvány azt állítja, ez az alapjog sérül, mivel a Ktt.-t egyszerű többséggel fogadta el az Országgyűlés. Az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy korlátozza-e a Ktt. a helyi önkormányzatok szabad társulásának alkotmányos alapjogát. Ennek megválaszolásához a Ktt. vonatkozó rendelkezéseinek az elemzése szükséges.
A helyi önkormányzatok feladataik hatékonyabb és célszerűbb megoldására sokféle társulást hozhatnak létre. Maga az Ötv. is több társulási típust tárgyal (hatósági igazgatási társulás, intézményi társulás, társult képviselő-testület, továbbá lényegét tekintve a körjegyzőség), de az Ötv. 41. § (1) bekezdése is hangsúlyozza, hogy a társulásnak az Ötv. 42–44. §-aiban foglaltakon kívül más formái is lehetnek.
A Ktt. nem a helyi önkormányzatok alapjogát, hanem a települési önkormányzatok társulásainak csak az egyik típusát, a többcélú kistérségi társulást szabályozza.
A Ktt. 1. § (1) bekezdése szerint a kistérségben működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. (A kistérségeket a törvény melléklete jelöli meg.) E rendelkezés egyszerű nyelvtani értelmezése alapján megállapítható, hogy nincs kényszer, nem kötelező a törvényben megjelölt kistérségi társulás létrehozása, hanem az lehetőség: az érintett – a törvény mellékletében megjelölt kistérségekhez tartozó – települési önkormányzatok képviselő-testületei dönthetnek úgy is, hogy nem alakítanak ilyen társulást. A kistérségi társulásban való részvételről a települési önkormányzatok képviselő-testületei önállóan, szabadon dönthetnek. A kötelezés, a kényszer elkerülésének még olyan garanciáját is tartalmazza a Ktt. 1. § (9) bekezdése, miszerint a többcélú kistérségi társulási megállapodás jóváhagyásához, módosításához, a többcélú kistérségi társulás megszüntetéséhez, a társuláshoz történő csatlakozásához minden érintett képviselő-testület minősített többségű döntése szükséges.
A Ktt. a többcélú kistérségi társulások megalakítását nem kötelezéssel, hanem anyagi ösztönzéssel kívánja elérni. A Ktt. 2. § (2) bekezdése alapján amennyiben a többcélú kistérségi társulás legalább az (1) bekezdés a), b), c) és r) pontokban meghatározott feladatkörbe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról gondoskodik, akkor ezekhez a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást biztosít.
Az Alkotmánybíróság megállapította: a Ktt. – összhangban a társulás szabadságának az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjába foglalt elvével – a többcélú kistérségi társulások megalakítására nem tartalmaz kötelező rendelkezést, ezért nem ellentétes az Ötv. 1. § (5) bekezdésével. Nem korlátozza a települési önkormányzatok alkotmányos alapjogát a szabad társulásra, ezért nem ellentétes az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával, sem az Ötv. 1. § (6) bekezdés c) pontjával. A Ktt. elfogadásához nem volt szükség a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára, következésképpen a Ktt. nem ellentétes az Alkotmány 44/C. §-ában foglaltakkal. Az indítványozó az Alkotmány 44/C. §-ával való vélt ellentétre építve állította a Ktt.-nek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 43. § (2) bekezdésével, 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával, valamint az Ötv. 1. § (5) bekezdésével, (6) bekezdés c) pontjával való ellentétét. Az Alkotmánybíróság nem állapította meg a Ktt. ellentétét az Alkotmány 44/C. §-ával, s mivel az indítvány egyéb részei erre az – indítványozó által vélt – ellentétre alapultak, az Alkotmánybíróság a fentiek alapján az indítványt egészében elutasította.
Budapest, 2007. március 20.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k., Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás