40/2005. (X. 19.) AB határozat
40/2005. (X. 19.) AB határozat1
2005.10.19.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére hivatalból indított eljárás alapján – dr. Bihari Mihály, dr. Kukorelli István és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bagi István és dr. Harmathy Attila alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Országgyűlés a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben nem alkotta meg az Országos Érdekegyeztető Tanácsnak mint az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés szervezetének létrehozására és működésére vonatkozó törvényi rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy az alkotmányellenes mulasztás megszüntetése érdekében jogalkotási kötelezettségének 2006. március 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 9. §-a, 10. §-a, 10/A. §-a és 12. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Flt.) a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosításáról szóló 1996. évi CVII. törvénnyel (a továbbiakban: Fltm.) megállapított 9. §-a, 10. §-a, 10/A. §-a és 12. §-a alkotmányossági vizsgálatára két indítvány érkezett. Az indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik indítványozó szerint az Flt.-nek – az Fltm. 2–4. §-aival és 6. §-ával módosított – 9–10/A. §-ai és 12. §-a azért sértik az Alkotmány 2. § (3) bekezdését, 4. §-át, 70. § (2)–(4) bekezdéseit, valamint a 70/A. § (1) bekezdését, „mivel a fent idézett törvénnyel diszkriminatívan kirekeszti a megyei munkaügyi tanácsokból és a megyei érdekegyeztetésből a rendszerváltás alkalmával vagy azóta alakult, demokratikusan alulról szerveződő szabad-szakszervezeteket”. Az indítványozó szerint a támadott szabályok – jogtalan hátrányos megkülönböztetést alkalmazva – egyes szakszervezeti szövetségeket „a demokratikus közügyek társadalmasításából, a közgondolkodásból és a közügyek gyakorlásából” kizárják azzal, hogy a megyei érdekegyeztetésben csak az Országos Érdekegyeztető Tanácsban (a továbbiakban: OÉT) képviselettel rendelkező szakszervezeti szövetségek vehetnek részt. Az indítványozó sérelmezte és az alkotmányellenesség indokaként hivatkozott továbbá arra is, hogy a törvény – annak ellenére, hogy az egyes szakszervezeti szövetségek „megyénként változó súllyal és szervezettséggel vannak jelen” – „hat szakszervezeti szövetségben maximálisan számszerűsíti a megyék munkavállalói oldalának résztvevőit”.
A másik indítványozó az Flt. 9. §-a, 10/A. §-a és a 12. §-a alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány 4. §-a sérelmére hivatkozva kérte. Azt kifogásolta, hogy az OÉT-ben, a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületében (a továbbiakban: MAT) és a Megyei (fővárosi) Munkaügyi Tanácsokban (a továbbiakban: munkaügyi tanács) való részvétel szabályai nem határozzák meg a munkavállalók érdekképviseletének ellátására jogosultak körét, „a szakszervezetek mégis rajtuk kívül mindenkit kizárnak”. Sérelmezte, hogy e testületekben „kizárólag szakszervezeti tisztségviselők a teljes jogú tagok”, és hogy a támadott rendelkezések alapján a szakszervezetek „a munkavállalói érdekképviseletből konkrét megfogalmazás nélkül általánosságban törvényekre való hivatkozással” kizárják a nem szervezett munkavállalók munkahelyen kívüli érdekképviseletét és a munkanélküliek érdekképviseletét felvállaló társadalmi szervezeteket. A támadott szabályok alkotmányellenessége körében az indítványozó arra is hivatkozott, hogy azok az „aktív korosztály egyéb érdekképviseletét” ellátó, nem szakszervezetként működő társadalmi szervezetek és szövetségeik Alkotmányban írt feladatainak ellátását „jogilag nem biztosítják”, mivel – ellentétben a szakszervezetekkel – az általuk vállalt feladatok ellátásához, működésükhöz a központi költségvetésből normatív támogatáshoz nem juthatnak, szakértelmükért díjazásban nem részesülhetnek, vállalkozásból származó bevételeiket pedig közhasznú feladatokra kötelesek fordítani.
2. Az Alkotmány 70. §-át az indítványok benyújtását követően, 2004. május 1-jei hatállyal módosította a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 7. §-a. A helyi önkormányzati képviselő- és polgármester választás, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvétel jogáról továbbra is az Alkotmány 70. § (2) bekezdése rendelkezik, míg a passzív választójog általánosságát kimondó rendelkezés alóli kivételeket a korábbi 70. § (3) bekezdése helyett a 70. § (5) bekezdése jelenleg hatályos rendelkezése tartalmazza. A közhivatal viselésének alkotmányos alapjogát pedig a korábbi 70. § (4) bekezdése helyett a 70. § (6) bekezdés új rendelkezése szabályozza. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványozó által megsemmisíteni kért rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánynak az elbíráláskor hatályos 70. § (2), (5) és (6) bekezdésére figyelemmel végezte el.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az indítványok benyújtását követően az Flt. 12. § (7) bekezdésének második mondatát hatályon kívül helyezte a miniszterek feladat- és hatáskörének változásával, valamint az Ifjúsági és Sportminisztérium létrehozásával összefüggésben szükséges törvénymódosításokról szóló 1998. évi LXXXVI. törvény 77. § (2) bekezdésének a) pontja, az Flt. 9. §-át, 10. § (4) bekezdését, 10/A. § (1) bekezdését és a 12. § (1) bekezdését pedig a miniszterek feladat- és hatáskörének változásával összefüggésben szükséges törvénymódosításokról szóló 2002. évi XLVII. törvény 1–4. §-a módosította. A jogszabály-módosítások azonban az indítványokban felvetett problémák tartalmát lényegében nem érintették. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a támadott norma helyébe lépő hasonló tartalmú szabályozás az indítványban megjelölt szempontok alapján vizsgálandó. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 822/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.] Mivel a jelen ügyben vizsgált jogszabály módosítása nem változtatott a sérelmezett rendelkezések alkotmányosságával összefüggésben felvetett kérdéseken, az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot az elbíráláskor hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le.
3. Az Alkotmánybíróság az eljárás során – az indítvánnyal kapcsolatos észrevételei megtétele érdekében – megkereste a gazdasági minisztert és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert.
II.
Az indítványban megjelölt és az elbírálásnál figyelembe vett jogszabályok:
Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) ...
(3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.”
„4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.”
„70. § (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.
(5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából.
(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
Az Flt. indítványozók által kifogásolt rendelkezései:
„9. § A Kormány az országos jelentőségű foglalkoztatáspolitikai kérdésekben a munkavállalók és a munkaadók országos érdekképviseleti szervezeteivel az Országos Érdekegyeztető Tanácsban (a továbbiakban: OÉT) egyeztet. Ennek során az OÉT
a) véleményezi a foglalkoztatást közvetlenül érintő törvénytervezeteket,
b) évente beszámoltatja a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületét,
c) a munkájában résztvevő országos munkaadói és munkavállalói szövetségek útján kijelöli a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületének a munkaadói, továbbá munkavállalói képviselőit, és javaslatot tesz a visszahívásukra.
A Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete
10. § (1) A Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete (a továbbiakban: MAT) a munkaadók, a munkavállalók és a Kormány képviselőiből álló testület, amely a Munkaerőpiaci Alappal kapcsolatos jogokat, illetőleg kötelezettségeket az e törvényben foglaltak szerint gyakorolja, illetőleg teljesíti.
(2) A MAT munkaadói oldala a munkaadók képviselőiből, munkavállalói oldala a munkavállalók képviselőiből, kormányzati oldala a Kormány képviselőiből áll.
(3) A MAT megbízatása négy évre szól.
(4) Ha a MAT a megbízatásának lejártát követő munkanapig nem alakul meg, a Munkaerőpiaci Alap foglalkoztatási és rehabilitációs alaprészével kapcsolatos döntési jogkörét a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter gyakorolja.
10/A. § (1) A MAT tagjait a munkaadók képviselői tekintetében az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkaadói szövetségek, a munkavállalók képviselői tekintetében az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkavállalói szövetségek jelölik, egyéb megegyezés hiányában az általuk képviseltek részéről teljesített munkaadói, illetve munkavállalói járulékfizetés arányának figyelembevételével. A MAT tagjait a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter bízza meg, valamint vonja vissza a megbízást. A Kormány képviseletét ellátó tagok közül a megbízásra, illetőleg a megbízás visszavonására egy-egy tag esetében az oktatási miniszter, valamint a pénzügyminiszter tesz javaslatot, további négy tag esetében a megbízásról, illetőleg a megbízás visszavonásáról a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter a saját hatáskörében dönt.
(2) A MAT új tagját, ha a korábbi tag megbízatásának megszűnésére
a) a MAT megbízatásának lejárta miatt került sor, legkésőbb a lejáratot megelőző 15. napig,
b) egyéb okból kerül sor, az ok bekövetkezésétől számított 30 napon belül
kell jelölni.
(3) A MAT-nak nem lehet tagja, illetve nem vehet részt a szervezetét érintő döntések meghozatalában az a személy, aki olyan szervezetnek a tulajdonosa, vezető tisztségviselője, vezető állású munkavállalója, amelyet a MAT döntései közvetlenül érintenek. E rendelkezés alkalmazása szempontjából a Kormány képviseletét ellátó tagok tekintetében figyelmen kívül kell hagyni a Miniszterelnöki Hivatallal, a minisztériumokkal, az országos hatáskörű szervekkel, továbbá az Állami Foglalkoztatási Szolgálat szerveivel fennálló közszolgálati és közalkalmazotti jogviszonyt.
(4) A MAT egyes oldalain résztvevő tagok száma hat főnél több nem lehet.
(5) A tagok megbízatása a MAT megbízatásának időtartamára szól. A MAT döntéseinek meghozatalában csak az vehet részt, aki megbízólevéllel rendelkezik.
(6) Ha a szavazásra a MAT
a) oldalai jogosultak, az oldalak szavazata egyenlő,
b) tagjai jogosultak, az egyes oldalak hat-hat szavazattal rendelkeznek.
(7) A MAT ügyrendjét egyhangúan maga határozza meg.”
„12. § (1) A munkaügyi tanácsnak a munkaadók képviseletét ellátó tagjait (munkaadói oldalát) az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkaadói szövetségek megyei szervezetei, a munkavállalók képviseletét ellátó tagjait (munkavállalói oldalát) OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkavállalói szövetségek megyei szervezetei jelölik, illetve vonják vissza a jelölést. A tagokat – a jelölés, illetőleg annak visszavonása alapján – a munkaügyi központ igazgatója bízza meg a munkaügyi tanács megbízatásának lejártáig terjedő időtartamra, továbbá hívja vissza. A helyi önkormányzatok képviseletét ellátó tagokat (önkormányzati oldalt) a megyei (fővárosi) közgyűlés, valamint a megye területén lévő megyei jogú városok képviselőtestülete választja, és hívja vissza. A választás, illetve visszahívás alapján a tagok részére a megbízólevelet a munkaügyi központ igazgatója adja át, illetve vonja vissza.
(2) A munkaügyi tanácsnak nem lehet tagja az a személy, aki olyan szervezetnek a tulajdonosa, vezető tisztségviselője, vezető állású munkavállalója, amely a munkaügyi központ által közvetített személyek részére rendszeres szolgáltatást (képzést, munkaközvetítést) nyújt. A munkaügyi tanács a tagjai tekintetében további összeférhetetlenségi szabályt is megállapíthat.
(3) A munkaügyi tanácsban a munkaadók, a munkavállalók és az önkormányzatok képviseletét oldalanként legalább három, de legfeljebb hat tag látja el.
(4) A tagok megbízatása a munkaügyi tanács megbízatásának időtartamára szól. A megbízatásról, annak változásáról a munkaügyi központ igazgatója 15 napon belül értesíti a MAT-ot.
(5) A munkaügyi tanács új tagját, ha a korábbi tag megbízatásának megszűnésére
a) a munkaügyi tanács megbízatásának lejárta miatt került sor, legkésőbb a lejáratot megelőző 15. napig,
b) egyéb okból kerül sor, az ok bekövetkezésétől számított 30 napon belül
kell jelölni, illetőleg megválasztani.
(6) Ha a tagokat kijelölő, illetőleg választó szervezetek között vita merül fel, a vitás kérdésben a megyei (fővárosi) munkaügyi központ igazgatója a MAT-hoz fordulhat.
(7) A munkaügyi tanács döntéseinek meghozatalában csak az vehet részt, aki megbízólevéllel rendelkezik.
(8) A munkaügyi tanács a munkavállalók, a munkaadók és az önkormányzatok képviselőinek megegyezésével határoz. A munkaügyi tanács határozatának meghozatala során a munkaadói, a munkavállalói, valamint az önkormányzati oldalt egy-egy szavazat illeti meg. A munkaügyi tanács megegyezés hiányában a MAT-hoz fordulhat, amelynek képviselője közvetít a felek között, és javaslatot tesz a megállapodásra.
(9) A munkaügyi tanács az ügyrendjét egyhangúan maga határozza meg.
(10) A munkaügyi tanács a megyei foglalkoztatási feladatok ellátása érdekében együttműködik a megyei területfejlesztési tanáccsal.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként röviden áttekintette az állami és a versenyszférát befolyásoló, ún. makroszintű érdekegyeztetés mai rendszerének kialakulását.
Az Országos Érdekegyeztető Tanács létrehozását a Minisztertanács az akkori vezető érdekképviseleti szervezetek (SZOT, Magyar Gazdasági Kamara stb.) meghívásával kezdeményezte az 1081/1988. (X. 1.) MT határozatában. „A gazdasági érdekegyeztetés intézményes rendszerének kialakítása érdekében” létrehozott Tanács főként a központi bérszabályozást előkészítő és befolyásoló érdekegyeztető fórumként működött.
A rendszerváltást követően megalakult új kormány 1990-ben – bevonva a rendszerváltás során alakult új érdekképviseleteket – átalakította az érdekegyeztetés rendszerét. A 3240/1990. (VIII. 12.) Korm. határozat nyomán megalakult Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: ÉT) az 1990. augusztus 31-én elfogadott ügyrendje és az 1991. szeptember 20-án elfogadott, egységes szerkezetbe foglalt alapszabálya alapján mint „az érdekegyeztetés folyamatosan működő, tripartit (háromoldalú) rendszerű országos fóruma” kezdte meg működését. Az ÉT érdekképviseleti oldalát munkavállalói oldalon hat, munkáltatói oldalon kilenc érdekképviseleti tömörülés alkotta. A tagokat az alapszabály a Kormány, a munkavállalói és a munkáltatói érdekképviseletek tárgyalócsoportjaiként határozta meg, amelyek „a napirendben szereplő kérdésekben megállapodásra jogosult személyekkel, önszerveződéssel jönnek létre”, feladataként pedig a munka világának szereplőit érintő átfogó gazdasági, jövedelmi, szociális és munkaügyi kérdések megtárgyalását, a különböző érdekek feltárását, valamint konfliktusok megelőzésében, kezelésében való közreműködésben jelölte meg.
A megalakulás időszakában, egészen a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) 1992. július 1-jei hatálybalépéséig az ÉT létezését és működését semmilyen jogszabály nem jelezte, s az Mt. is csupán az ÉT résztvevőiről és hatásköreiről rendelkezett: „A munkaügyi kapcsolatokat és a munkaviszonyt érintő országos jelentőségű kérdésekben a Kormány a munkavállalók és munkáltatók országos érdekképviseleti szervezeteivel az Érdekegyeztető Tanácsban egyeztet.” [A foglalkoztatási érdekegyeztetés kereteiről az 1991. március 1-jén hatályba lépett Flt. már tartalmazott szabályokat, az érdekegyeztetés ellátására működtetett szervezetként azonban nem az ÉT-t, hanem – az ÉT alapszabálya alapján létrehozott, annak állandó bizottságaként működő – Munkaerőpiaci Bizottságot, valamint a Megyei (fővárosi) Munkaügyi Tanácsokat nevezte meg.]
Az érdekegyeztetés országos fóruma megalakulása óta eltelt időszakra jellemző, hogy a Tanács hatásköreit és a Tanácsban „képviselettel rendelkező” érdekszervezetek delegálási jogait megállapító jogszabályok köre folyamatosan bővült. Jellemző továbbá, hogy a különböző jogszabályokban a jogalkotó a Tanácsot, valamint néhány, az érdekképviseleti oldal által delegáltak részvételével működtetett testületet konzultatív jogosítványokon túlmenő, különböző közhatalmi természetű hatáskörökkel is felruházta (pl. Mt. 17. §; Flt. 9. §; 39/A. §).
Az ÉT 1999 áprilisában Országos Munkaügyi Tanáccsá (a továbbiakban: OMT) alakult át. Az OMT ideiglenes alapszabálya az érdekképviseleti oldalt alkotó tagokra vonatkozóan reprezentativitási szabályokat fogalmazott meg (a tagsági kritériumok megegyeztek a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvényben írt feltételekkel). A tagi státus „elnyerése”, az érdekképviseleti oldalon résztvevők kiválasztása, valamint a fórum létrehozása, szervezete és működése azonban továbbra sem jelentek meg a jogrendben. Ez a helyzet a mai napig változatlan.
A Tanács tényleges működése és a tételes jogi szabályozás összhangjának hiányát jelzi, hogy a jogi szabályozás az országos foglalkoztatási és munkaügyi tárgyú egyeztetés fórumaként 1999-ben még az ÉT-t, 2000. január 1-jétől 2002. december 9-ig az Országos Munkaügyi Tanácsot, ezt követően pedig az OÉT-t határozta meg. Ettől függetlenül a „testület” már 1999 áprilisától OMT-ként definiálta magát, az OMT megszűnését pedig az Országos Érdekegyeztető Tanács 2002. július 26-i alakuló ülésén állapította meg, a Kormány és a szociális partnerek által kötött, az érdekegyeztetés megújításáról szóló megállapodásban. E megállapodásban a felek rögzítették, hogy a háromoldalú tárgyalások legátfogóbb fóruma az OÉT, amelynek „hatáskörébe tartozik a munka világával összefüggő valamennyi kérdéskör, beleértve a gazdaságot, a foglalkoztatást, és a jövedelmek alakulását befolyásoló adó, járulék és költségvetési témakörök, jogszabálytervezetek megvitatása is”.
A Kormány és a szociális partnerek közötti makroszintű érdekegyeztetés tehát, egyrészt a jogszabályokban meghatározott keretekre, valamint – az érdekegyeztetés szükségességéről, folyamatosságáról, a társadalmi párbeszéd intézményrendszerének továbbfejlesztéséről kiadott kormányhatározatok által is jelzett – mindenkori kormányzati szándékra figyelemmel, változó intenzitással az ÉT-ben, majd annak „utódszervezeteiben” működött és működik jelenleg is. [Az ÉT megalakulása óta a gazdasági-szociális, munkaügyi, foglalkoztatási, képzési stb. tárgyú kérdéseket érintő érdekek két-, három- vagy többoldalú egyeztetésére – részint jogszabályi rendelkezések, részint a résztvevők megállapodása alapján – különböző szinteken új fórumok egész sora alakult meg (egyes esetekben állami, önkormányzati, illetőleg szakmai érdekképviseletek stb. részvételével), ezek jogszabályi rendezése azonban nem képezte a jelen alkotmányossági vizsgálat tárgyát.]
Az alkotmányossági vizsgálat alá vont szabályozást illetően azonban – a határozat IV. részében kifejtettek szerint – a legjelentősebb tény az, hogy az ÉT és „utódszervezetei” jogállásáról, megalakulásáról, létrehozatala rendjéről, szervezetéről és működéséről egyetlen jogszabály sem rendelkezik, s a fórum a mai napig lényegében azonos szereplőkkel, a résztvevők konszenzusán nyugvó testületként, a saját maga által meghatározott szervezeti keretek között és működési rendben gyakorolja a jogszabályokban, illetve a felek megállapodásaiban rögzített, részben konzultatív, részben közhatalmi típusú hatásköreit.
2. Az Alkotmánybírósághoz érkezett, jelen határozattal elbírált indítványok közös tartalmi vonása, hogy az Flt.-nek a „Foglalkoztatási érdekegyeztetés szervezete” című II. fejezetében rögzített egyes rendelkezéseit azonos szempontból, nevezetesen a munkavállalók érdekegyeztetésben való részvétele szabályozásával összefüggésben, konkrétan a részvételre jogosultak köre meghatározása, illetve annak elégtelensége miatti alkotmánysértő volta miatt támadják. Az Alkotmánybíróságnak az utólagos normakontroll hatáskörében eljárva ezért elsőként arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a foglalkoztatási érdekegyeztetés megvalósítása érdekében létrehozott együttműködési „formákban”, illetve szervezetekben való munkavállalói participáció Flt.-ben foglalt szabályozása sérti-e az indítványozók által megjelölt alkotmányi rendelkezéseket.
2.1. A jogalkotó az Flt. megalkotásának célját a törvény preambulumában a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való alapvető jog gyakorlásának elősegítésében, a foglalkoztatási feszültségek feloldásában és a munkanélküliek ellátásának biztosításában határozta meg. E célok megvalósítása, a foglalkoztatás elősegítése, a munkanélküliség megelőzése és hátrányos következményeinek enyhítése érdekében az Flt. 1. §-a a Kormány, a helyi önkormányzatok, a munkaadók és a munkavállalásra jogosultak és ez utóbbiak érdekképviseleti szervezetei együttműködési kötelezettségét rögzíti. A foglalkoztatással kapcsolatos állami feladatok ellátása érdekében a törvény – az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzatok feladatai mellett – rögzíti a munkaadók és a munkavállalók főbb jogosítványait és kötelezettségeit, ezek között azt, hogy a munkaadók „érdekképviseleti szerveik”, a munkavállalók „képviselőik” útján részt vesznek a foglalkoztatási érdekegyeztetésben. (Flt. 8. §) A részvétel formáit a törvényhozó jelenleg az Flt. támadott rendelkezéseiben szabályozott három intézmény, az OÉT, a MAT és a munkaügyi tanácsok szabályozásával teremti meg: a Kormány, illetve a helyi önkormányzatok, valamint az Alkotmány 63. § (1) bekezdése, a 70/C. § (1) bekezdése és az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrejött országos munkavállalói (és munkaadói) érdekképviseleti koalíciók képviselőiből álló testületek működtetésére biztosít lehetőséget.
2.2. Az Flt. 9. §-ában szabályozott testületben (OÉT) való részvétel az érdekképviseletek számára egyrészt jogot jelent a Kormánnyal való tanácskozásra, a jogalkotás előkészítő szakaszában való konzultatív részvételre. Az érdekegyeztetés országos „fórumában” való részvétel jogot jelent továbbá a Munkaerőpiaci Alap pénzeszközei felhasználásával kapcsolatos, részben konzultatív, részben döntési, illetve igazgatási hatáskörökkel felruházott testületek (az Flt. támadott 10–10/A. §-aiban és 12. §-ában szabályozott MAT és a munkaügyi tanácsok) megalakításában, személyi összetételének meghatározásában, valamint a MAT igazgatásában való részvételére (beszámoltatására).
Az Flt. támadott rendelkezéseiben tehát a törvényhozó a munkaerőpiac főbb szereplői konzultációjának, a foglalkoztatáspolitikával összefüggő érdekviták lefolytatásának, az eltérő érdekek összeegyeztetésének teremtett intézményes kereteket. Az érdekegyeztetésre alakult testületek hatáskörei gyakorlásában részt vevő érdekszervezeti konföderációk számára – intézményes keretek között – ad lehetőséget a törvényhozó a foglalkoztatáspolitikával összefüggő közhatalmi döntések meghozatalában, befolyásolásában, a foglalkoztatással, a munkanélküliek ellátásának biztosításával, munkához jutásának támogatásával, szociális biztonságának elősegítésével kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok ellátásában való részvételre.
3. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a foglalkoztatási érdekegyeztetés szervezeteiben való munkavállalói részvétel Flt.-ben foglalt szabályozása sérti-e az Alkotmány 4. §-át.
3.1. Az érdekvédelem területein működő szervezetek különböző jogosítványaival és az érdekegyeztetés alkotmányosságával az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott.
Az Alkotmánybíróság – szakszervezeti egyetértési jog alkotmányossági vizsgálata során – először a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatában állapította meg, hogy az Alkotmány 4. §-a „(...) a szakszervezeteknek a korábbi alkotmányszövegben is szereplő érdekvédelmi és képviseleti jogát terjeszti ki más érdekképviseleti szervekre. Ugyanakkor sem ez a szabály, sem a 70/C. § (1) bekezdésének a szakszervezet és egyéb érdekképviselet alapításának szabadságát tartalmazó rendelkezése nem foglal magában előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység tartalmára vonatkozóan”. (ABH 1990, 42, 44.) Ugyanezt a megállapítást erősítette meg az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 397.; a 488/B/1999. AB határozat, ABH 2003, 1104, 1108.; a 32/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 153, 164.; a 911/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1487, 1494.
A 655/B/1995. AB határozatában (ABH 1997, 604, 606.) az Alkotmánybíróság megállapította: „A gazdasági és társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek működésének feltételeiről, feladatairól és formáiról az Alkotmány e rendelkezése kifejezett szabályt nem tartalmaz, így az érdekegyeztetés működésének pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai nincsenek.”
Az 518/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság elutasította az érdekvédelmi, illetőleg egységes és szankcionált érdekegyeztetési törvény hiánya miatt, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt. „Sem az Alkotmány, sem más törvény nem kötelezi az Országgyűlést érdekképviseleti törvény meghozatalára. Az érdekképviseletek képviseleti és érdekvédő feladatait rögzíti az Alkotmány 4. §-a. Ezt a követelményt konkretizálja a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (...), amelynek 20. §-a szerint az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az őket érintő jogszabálytervezetek előkészítésébe. Hasonlóan rendelkezik a Gkt. 60. §-ának (5) bekezdése is, mely kimondja, hogy a gazdasági tartalmú helyi képviselő-testületi előterjesztésről – még a benyújtása előtt – ki kell kérni a területen érdekelt érdekképviseleti szervezet, illetőleg a területi gazdasági kamara véleményét. Van tehát jogszabály az érdekegyeztetésre a jogalkotási folyamatban.” (ABH 1996, 624, 625.)
Az Alkotmánybíróság a fenti határozatokban tett megállapításokat a jelen ügy elbírálása során is irányadónak tekintette.
3.2. Az Flt. támadott rendelkezései az Alkotmány – indítványozók által felhívott – 4. §-ával összefüggnek: részvételi jogaik gyakorlása során a munkavállalói érdekképviseletek – az Alkotmány 4. §-ában foglalt érdekképviseleti és védelmi funkciójuknak megfelelően – a munkavállalói érdekek érvényesülését biztosítják. A munkavállalók részvételére vonatkozó szabályoknak az Alkotmány 4. §-ába ütközés miatti alkotmányellenessége azonban nem állapítható meg – az indítványozók által hivatkozott – azon az alapon, hogy azok lehetőséget adnak egyes, a munkavállalói érdekek védelmét és képviseletét ellátó társadalmi szervezetek érdekegyeztetésből való „kizárására”.
Az Alkotmány 4. §-ából nem származnak a foglalkoztatáspolitikai tárgyú érdekegyeztetés megvalósítása érdekében működtetett intézményekben, együttműködési formákban való részvétel szabályozására vonatkozó konkrét követelmények. Nem kérhető számon a jogalkotótól az Alkotmány 4. §-ával összefüggésben az sem, hogy a jelenlegi szabályok az érdekképviseletek megyénként eltérő „szervezettségét” figyelmen kívül hagyják, így a megyei érdekegyeztetésben – általuk jelölt képviselőik útján – résztvevő koalíciók nem reprezentálják „megfelelően” a munkavállalókat. A szakszervezetek és más érdekképviseletek feladatait rögzítő alkotmányos szabály – amint azt az Alkotmánybíróság a fent hivatkozott határozataiban kifejtette – az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység tartalmáról, különböző formáiról nem tartalmaz rendelkezést. Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában a szakszervezeti vagyon átmeneti biztosításával, megóvásával kapcsolatos jogok és kötelezettségek elosztása alkotmányosságát vizsgálta. (A munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. törvény a jogokat és kötelezettségeket a várományi jogosultak közül csak azok egy meghatározott körére: a törvényben konkrétan megnevezett érdekképviseleti szövetségek képviselőiből álló Igazgató Tanácsra ruházta.) Az ebben a határozatban tett megállapítás a jelen ügyben is irányadó: „Ha a törvényhozó az alanyi jogok alkotmányellenes megkülönböztetés nélküli elosztását biztosítja, azzal az alkotmányossági követelményeknek eleget tesz; az érdekképviseletek számára alkotmányosan biztosított jog mikénti gyakorlása már az Alkotmány 4. §-ában írt rendelkezéssel összefüggésbe nem hozható.” [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 145–146.]
Nem ütközik az Alkotmány 4. §-ába az a megoldás sem, hogy a törvényhozó a MAT és a munkaügyi tanácsok személyi összetételének meghatározásában való részvételre (a munkavállalói oldalt alkotó tagok jelölésére, a munkaügyi tanácsoknál annak visszavonására is) jogosított érdekképviseletek esetében szűkítést alkalmaz. Az érdekegyeztetés intézményeiben való munkavállalói részvétel szabályozásának az Alkotmány 4. §-ából levezethető, pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai nincsenek. Az érdekközvetítést lehetővé tevő formák megválasztásában – így az állam, az önkormányzatok és a különböző érdekképviseletek közötti konzultáció, az érdekszervezeteknek a közhatalmi döntéshozatalba, a foglalkoztatással kapcsolatos problémák felszámolását célzó állami feladatok ellátásába való konzultatív bevonása biztosításának jogi kereteit illetően is – a jogalkotó széles körű mérlegelési hatáskörrel rendelkezik. E célra intézményesíthet érdekegyeztető tanácsot vagy más fórumokat, de ezen kívül számos más megoldás közül is választhat.
A támadott szabályok a munkanélküliséggel kapcsolatos állami feladatok ellátásában résztvevő társadalmi szervezetek költségvetésből vagy egyéb forrásból származó támogatásáról, szakértőik díjazásáról és gazdálkodásáról nem szólnak, ezért az ezzel kapcsolatos indítványozói kifogások nem vizsgálhatók.
3.3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a közhatalom letéteményesei (állami szervek, önkormányzatok), illetve a civil szféra közötti érdekegyeztetés hagyományosan konzultációt, azaz tanácskozást, információcserét, érdekvitát, az eltérő érdekek, vélemények ütköztetését, konfliktusfeloldást, a közhatalmi döntésekkel érintetteknek a döntések előkészítésbe való bevonását, nem pedig a közhatalmi döntések meghozatalában való közvetlen részvételt jelenti.
Az Alkotmánybíróság a támadott szabályok alkotmányossági vizsgálata során észlelte, hogy az érdekegyeztetés Flt. által szabályozott rendszerében az érdekegyeztetés tartalmát adó jogok nemcsak „klasszikus” konzultatív (tárgyalási, javaslattételi, véleményezési stb.) jogosítványokat, hanem – a jelen határozat IV. részében részletesen kifejtettek szerint – igazgatási típusú, illetve döntési jogköröket, azaz közhatalom gyakorlást jelentő hatásköröket is takarnak. A támadott szabályok közül az Flt. 9. § b) pontja tartalmaz ilyen rendelkezést: a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező, államigazgatási típusú szerv (MAT) feletti felügyeleti kontroll gyakorlása ugyanis közhatalmi hatáskört jelent.
A MAT és a munkaügyi tanácsok hatásköreit megállapító, közhatalmi jogosítványokat szabályozó rendelkezéseket az indítványok nem érintették. Azt a kérdést, hogy a foglalkoztatáspolitikai tárgyú érdekegyeztetésre létrehozott testületeknek közhatalom gyakorlására jogosító hatáskörökkel való felruházására az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő keretek között került-e sor, az Alkotmánybíróságnak az utólagos normakontroll hatáskörében eljárva – erre irányuló indítvány hiányában – nem volt lehetősége vizsgálni. Az indítványozók által hiányolt részvételi jogok „természetének” különbözőségét ezért kizárólag az Flt. 9. § b) pontja, az OÉT-nek a MAT beszámoltatására adott hatásköre vonatkozásában értékelhette az Alkotmánybíróság.
Az Alkotmány 4. §-ából a munkavállalói érdekszervezetek számára nem következik jogosultság közhatalom gyakorlást jelentő hatáskörök gyakorlásában való részvételre. Az Alkotmánybíróság elsőként a 7/1993. (II. 15.) AB határozatában (ABH 1993, 418, 420.), majd az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban az érdekképviseletek jogalkotásban, mint közhatalmi tevékenységben való közreműködésével (jogszabály tervezetek véleményezésével) kapcsolatban állapította meg: „A hatalmi ágak elválasztására épülő államszervezetben (...) szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól.” (ABH 1998, 387, 397.)
Ebből következően az Flt.-nek a foglalkoztatáspolitikai tárgyú érdekegyeztetésre létrehozott testület közhatalom gyakorlást jelentő hatásköre ellátásában való részvételét szabályozó 9. § b) pontja és az Alkotmány 4. §-a között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az Flt. 9. §-a, 10. § (1) és (2) bekezdésének, a 10/A. § (1) bekezdésének, a 12. § (1) bekezdésének, és a 12. § (3) bekezdésének az Alkotmány 4. §-ába ütközése miatti alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság a támadott szabályok alkotmányosságát a továbbiakban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével összefüggésben vizsgálta. E körben az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett döntenie, hogy a támadott rendelkezések megvalósítják-e a munkavállalók érdekvédelmét és képviseletét ellátó érdekképviseleti szervezetek alkotmánysértő megkülönböztetését.
4.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az Alkotmány e rendelkezését – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Az Alkotmánybíróság e határozatokban kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140. stb.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161–162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.; 397/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 786, 787.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1035. stb.] Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy az Alkotmányban meghatározott alapjog-kategóriák, így az Alkotmány 70/A. §-ában írt, a diszkrimináció tilalmát meghatározó rendelkezés – annak ellenére, hogy azokat az Alkotmány állampolgári aspektusból fogalmazza meg – a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 72, 82.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 27–28.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, 1991, 88, 114., 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 141. stb.], a jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy jogaikat alkotmányosan indokolatlan megkülönböztetés nélkül érvényesítsék.
4.2. Az Alkotmánybíróság határozata III. 2.1. pontjában megállapította, hogy az Flt. támadott rendelkezései által szabályozott testületek hatáskörei gyakorlására a munkavállalók képviseletében az Alkotmány 63. § (1) bekezdése, a 70/C. § (1) bekezdése és az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrejött érdekképviseleti szervezetek közül az országos munkavállalói érdekképviseleti koalíciók, illetve ezek szövetségei által jelöltek jogosultak. E körbe pedig nem csupán a szakszervezet elnevezéssel működő érdekképviseletek, hanem mindazon bejegyzett és működő társadalmi szervezetek (egyesületek) is beletartoznak, amelyek alapszabályukban megfogalmazott céljuk szerint a munkavállalói érdekek előmozdítására jöttek létre és szervezik tagságukat. Annak – az érdekszervezetek alapszabályi rendelkezései alapján történő – megítélésére azonban, hogy az egyes érdekszervezetek, illetve szövetségeik közül melyek tekinthetők munkavállalói érdekképviseleteknek, az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel.
A munkanélküliek érdekvédelmének érvényesülését hiányoló indítványozói kifogással kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat: az – alapszabályukban foglalt céljuk szerint – munkavállalói érdekképviseletre létrejött társadalmi szervezetek nem kizárólag a munkajogviszonyban (és az azzal egy tekintet alá eső jogviszonyokban) állókat tömörítik és szervezik, hanem valamennyi, a munkavállalói érdekek előmozdítására létrehozott szervezet céljaival azonosuló, e célok megvalósítása érdekében a társadalmi szervezettel (egyesülettel) tagsági jogviszonyt létesítő jogalanyt – függetlenül attól a körülménytől, hogy egy részük éppen nem áll munkajogviszonyban. Éppen ezért az utóbbi kör, azaz az álláskereső, éppen munka nélkül lévő munkavállalók a munkavállalói érdekképviseleti szervezetekből nem zárhatók ki munkaviszonyuk megszűnése, illetve a jogviszony hiánya alapján, a tagsági jogviszony fennállását a munkajogviszony fennállásához kötő alapszabályi rendelkezés ugyanis alkotmányellenes diszkriminációt valósítana meg.
Ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme az indítványozók által felhozott fenti indokok alapján nem állapítható meg.
4.3. A törvényhozó az Flt. 9. §-ában a foglalkoztatáspolitikai tárgyú, országos jelentőséggel bíró kérdések megvitatására, a Kormánnyal való konzultációra a munkavállalók (és a munkaadók) országos érdekképviseleti szervezeteit jogosítja fel, az OÉT különböző hatáskörei meghatározása során pedig a MAT munkavállalók képviseletét ellátó tagjainak kijelölésére és a képviselők visszahívására való javaslattételre jogosultként az OÉT „munkájában résztvevő” országos munkavállalói (és munkaadói) szövetségeket külön is nevesíti. A munkavállalók MAT-ban való képviseletéről, a munkavállalói oldalt alkotó tagok kiválasztásáról ezen túlmenően az Flt. 10/A. § (1) bekezdése külön is rendelkezik. Az itt alkalmazott terminológia szerint a MAT tagjai jelölésére a munkavállalók képviselői tekintetében „az OÉT-ben képviselettel rendelkező országos munkavállalói szövetségek” jogosultak. Ez utóbbival azonos megoldást alkalmaz a törvényhozó, amikor a munkaügyi tanácsok esetében az országos munkavállalói szövetségek megyei szervezetei jelölési jogához szintén azt a feltételt rendeli, hogy a koalíciók az OÉT-ben képviselettel rendelkezzenek.
Az indítványozók által hiányolt részvételi jogok gyakorlásához rendelt többletfeltételt, azaz az OÉT-ben képviselettel rendelkezést illetően a törvény további szabályokat nem tartalmaz. Nincsenek továbbá annak meghatározására alkalmas szabályok sem, melyek azok az országos érdekképviseleti konföderációk, amelyek az „OÉT munkájában résztvevőknek” tekinthetők. Az Alkotmánybíróság áttekintette az OÉT számára hatásköröket megállapító más törvényeket (a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény, a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény, az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről 1995. évi XXXIX. törvény) is, az „OÉT munkájában résztvevő”, illetve az „OÉT-ben képviselettel rendelkező” érdekképviseletek „beazonosítására” alkalmas szabályokat e törvények sem tartalmaznak.
A részvételre írott feltételek teljesülése megítélésének alapjául szolgáló szempontoknak, kritériumoknak jogszabályi rendezése hiányában az indítványozók által hiányolt részvételi jogok gyakorlására jogosított, és – értelemszerűen – az abból kizárt jogalanyok (érdekképviseletek) csoportja sem határozható meg. Nem vizsgálható ennek következtében az sem, hogy a törvényhozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően járt-e el, azaz milyen szempontokat vett figyelembe (s ennek során helyesen mérlegelt-e) a foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetésben való részvételre jogosultak kiválasztásánál. Az OÉT munkájában résztvevők, az OÉT-ben képviselettel rendelkezők („tagság”) meghatározására alkalmas szabályok ismerete nélkül ezért nem lehet állást foglalni abban a kérdésben sem, hogy a jogalkotó alkalmazott-e alkotmányellenes különbségtételt az OÉT hatáskörei gyakorlásában, valamint a MAT és a munkaügyi tanácsok megalakításában való munkavállalói részvétel szabályozása során. A támadott szabályok az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével összefüggésben, e vonatkozásban nem vizsgálhatók.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat ezen részeiben elutasította.
5. Alaptalanok az Alkotmány 2. § (3) bekezdése és a 70. § (2), (5) és (6) bekezdései sérelmét állító kifogások is. Az Alkotmány 2. § (3) bekezdése a demokratikus jogállam védelme érdekében az alkotmányellenes, erőszakos hatalomátvétel, illetve hatalomgyakorlás alkotmányos tilalmát mondja ki. Az Flt.-nek a foglalkoztatási és munkaerőpiaci képzési érdekegyeztetés regionális szerveiben való részvételt és azok működését szabályozó rendelkezései az Alkotmány 2. § (3) bekezdésében foglalt, a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására vonatkozó tilalommal nem hozhatók alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatba. E szabályok nem állnak alkotmányos szempontból értékelhető összefüggésben az Alkotmány választójogról – mint politikai alapjogról –, és a közhivatal viseléséről szóló rendelkezéseivel sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523–524.; 141/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 584, 586.; 743/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 417–418.; 720/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1005, 1007.; 575/B/1992. AB határozat, ABH 1999, 456–460. stb.], ezért az Alkotmánybíróság a kifogásolt szabályok megsemmisítésére irányuló indítványt ezekben a vonatkozásokban is elutasította.
6. Az indítványozó érdekképviseletek által hiányolt részvételi jogokkal kapcsolatban a támadott szabályok közül az Flt. 9. §-a, 10. § (1) és (2) bekezdése, 10/A. § (1) bekezdése és a 12. § (1) bekezdése, a munkaügyi tanácsokban résztvevők képviselőinek számáról pedig a 12. § (3) bekezdése rendelkezik. Az indítványozók által megjelölt problémák az Flt. támadott további rendelkezéseivel nem hozhatók összefüggésbe, alkotmányosságuk ezért – figyelemmel arra is, hogy e szabályokkal kapcsolatban alkotmányossági problémára nem hivatkoztak – az indítványokban megjelölt szempontok alapján nem vizsgálható.
IV.
1. A jelen ügyben az egyik indítványozó – utólagos normakontrollra irányuló indítványában – a munkavállalói érdekképviseleteknek az érdekegyeztetés szervezeteiben való részvételi jogai szabályozásával, a részvételi jogok gyakorlásából való kizárásával összefüggésben kifogásolta, hogy az Flt. alapján nem határozható meg, hogy mely szervezetek a „teljes jogú” tagok.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: „Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.”
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2002, 351, 355.]
Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság számos határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 351, 355.]
2. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a foglalkoztatási érdekegyeztetés szervezeteiben való részvételre vonatkozó szabályozás esetleges hiányosságai nem eredményeznek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 4. §-ával ellentétes helyzetet.
2.1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: demokratikus jogállamban a társadalom különböző csoportjai érdekeinek megjelenítése, azok hatékony képviselete, a társadalmi párbeszéd csatornái kiépítettsége különös jelentőségű. Ebből következően a társadalmi párbeszéd működése zavartalanságához akkor is fontos érdek fűződik, ha az erre létrehozott különböző formációkban, intézményekben való részvétel nem jelenti az Alkotmányból közvetlenül levezethető hatáskörök gyakorlását. A politikai közösséget alkotó egyes jogalanyok érdekazonossága mentén szerveződött csoportjainak, az érdekvédelmi célú szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való bevonása (a döntésekkel érintettek informálása, véleményének, javaslatainak kikérése és meghallgatása stb.) a széles körű egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének alapja, amely kapcsolatban áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokratikus jogállamisággal, a demokrácia alkotmányos alapelvének érvényesülésével, valamint az Alkotmány 61. § (1) bekezdéséből származó, a közügyek informált megvitatásának követelményével is.
A demokratikus jogállam fogalmához „nem csupán a jogállami intézményrendszer formális kiépítése, hanem annak ‘normális' működtetése (...) is hozzátartozik”. [28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 138, 142.] A demokratikus jogállam intézményrendszere „normális” működésének pedig feltétele az is, hogy az állami döntéshozatal mechanizmusában jelentőséget kell tulajdonítani az érdekképviseletek véleményformálásának.
A közhatalom letéteményesei (állami szervek, önkormányzatok), illetve a civil szféra közötti foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés a közhatalmi döntésekkel érintetteknek a döntések előkészítésbe való bevonását valósítja meg. Ennek során a résztvevők konzultációja, tanácskozása, információcseréje révén sor kerülhet az eltérő érdekek, vélemények megismerésére, ütköztetésére és közös mérlegelésére, az érdekek különbözőségén alapuló konfliktusok feloldására, az eltérő érdekeket összeegyeztető, kölcsönösen elfogadható megoldások kialakítására. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közhatalmi döntésekkel érintetteket tömörítő különböző társadalmi, érdekképviseleti szervezeteknek a döntéshozatali folyamatba való bekapcsolására alkalmas, hatékonyan működő eszközrendszer megteremtése, közreműködői (javaslattételi, véleménynyilvánítási, egyetértési) jogosítványok biztosítása, intézményesített egyeztető mechanizmusok működtetése hozzátartozik és egyben biztosítéka is annak, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt „demokratikus” jelző tartalommal telítődjék.
2.2. Az Alkotmány 4. §-a szerint az érdekképviseletek, köztük a szakszervezetek, „védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit”. Az Alkotmánybíróság – a jelen határozat indokolásának III. részében ismertetett – számos határozatában hangsúlyozta, hogy az Alkotmány 4. §-a általánosságban fogalmazza meg az érdekképviseleti szervezetek érdekvédő és -képviselő funkcióját. Az Alkotmány ezen túl nem határozza meg az érdekképviseleti tevékenység fórumait és az érdekképviseleteket megillető konkrét jogosultságokat. Ezért nem Alkotmányból folyó követelmény, hogy a törvényhozás érdekegyeztetési „csúcsszerv” vagy más intézmények létrehozataláról rendelkezzen a társadalmi szervezetek és érdekképviseletek közvetítő szerepének megjelenítésére a gazdasági és szociális, illetve a foglalkoztatáspolitikai kérdésekben.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor hangsúlyozza azt is, hogy az Alkotmány 4. §-ából következően a szakszervezetek és más érdekképviseletek számára teret kell biztosítani arra, hogy az érdekkörükbe tartozó közügyekben – a szükséges közérdekű információk birtokában – javaslataikat, álláspontjukat megjeleníthessék. E tekintetben az Alkotmány 4. §-ával összefüggésben áll a 61. § (1) bekezdése, amely a közérdekű adatok megismeréséhez és a véleménynyilvánításhoz való jogot fogalmazza meg, továbbá a 36. §-a is, amely kimondja: „Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.” Mindemellett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott demokratikus jogállamiság részét képezi, hogy a társadalomban jelen lévő különböző nézeteket és érdekeket képviselő érdekszervezetek javaslattétel, véleménynyilvánítás révén befolyásolják az állami döntéshozatalt. Ugyanakkor nem következik kényszerítően az Alkotmányból, hogy a gazdasági és szociális, illetve a foglalkoztatáspolitikai kérdésekben megfogalmazódó álláspontok kifejezésére és ütköztetésére a törvényhozó speciális fórumokat is létrehozzon a munkavállalói és más érdekképviseletek számára. A törvényhozó tehát szabadon eldöntheti, hogy létrehoz-e erre a célra különleges intézményeket a mindenki számára nyitva álló, már meglévő intézményeken túl.
Az Alkotmányból következőkhöz képest konkrétabb követelmény fogalmazódik meg a kormányok és a munkaadói, valamint a munkavállalói érdekszervezetek képviseletének hármasára épülő Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 122. számú konvenciójában, amely az állam és a szociális partnerek konzultációs kötelezettségét rögzíti. Magyarország a 2000. évi LXII. törvénnyel kihirdetetett, a foglalkoztatáspolitikáról szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1964. évi 48. ülésszakán elfogadott 122. számú Egyezmény 3. cikkében konzultáció biztosítására vállalt nemzetközi kötelezettséget: az egyezmény végrehajtása során „(...) a foglalkoztatáspolitikával kapcsolatban tanácskozni kell a tervezett intézkedések által érintettek képviselőivel, különösen a munkaadók és a munkavállalók képviselőivel, azzal a céllal, hogy teljes mértékben figyelembe vegyék tapasztalatukat és véleményüket, biztosítsák teljes együttműködésüket az ilyen politika kidolgozásában és megnyerjék hozzá a támogatásukat”.
A javaslattételhez és a véleménynyilvánításhoz, azon belül az állami döntések előzetes és utólagos megvitatásához való jogon túlmenő jogosultságok biztosítása a szakszervezetek és más érdekszervezetek számára nem következik az Alkotmány 4. §-ából. Ha azonban a törvényhozás ezen túlmenő, „speciális” jogosultságok, pl. a közhatalmi döntések meghozatalában való közvetlen részvétel jogával ruházza fel az érdekszervezeteket, akkor különleges jogszabályi garanciákra van szükség annak érdekében, hogy ennek során érvényesüljenek a demokratikus jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdéséből fakadó követelményei.
Alkotmányossági szempontból tehát meghatározó jelentősége van annak is, hogy a törvényhozó a foglalkoztatáspolitikával kapcsolatos közhatalmi döntéshozatalban milyen „természetű” részvételi jogot (pl. javaslattételi, véleményezési, együttdöntési jog, vétójog) biztosított-e az érdekszervezeteknek. Továbbá jelentősége van annak, hogy az érdekegyeztetésben biztosított jogok a foglalkoztatáspolitikai vagy általában a gazdasági, szociális kérdésekre vonatkoznak-e, illetve, hogy a jogok gyakorlása kihatással van-e az érdekszervezetek által képviselt tagságon túlmenő alanyi körre is.
3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja azt az állam- és jogrendszert alapjaiban meghatározó elvet, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokratikus jogállami rendszer alapelve az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint az, hogy a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában számos alkalommal hangsúlyozta: „A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” [Először: 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben meg kellett vizsgálnia azt, hogy az érdekegyeztetési fórumok, testületek gyakorolnak-e közhatalmat, és ha igen, annak biztosított-e a jog által meghatározott szervezeti kerete, s szabályozza-e a jog a szervezetek működési rendjét annak érdekében, hogy közhatalmi hatáskörök gyakorlására a jogalanyok számára megismerhető és kiszámítható szabályok alapján és korlátok között kerüljön sor.
3.1. A hatályos jogi szabályozás alapján az OÉT az érdekegyeztetés „csúcsszervének” minősül. Hatásköreiről az Flt.-n kívül – a jelen határozat III. 4.3. pontjában felsorolt – más törvények is rendelkeznek. Az OÉT az Flt. 9. §-a alapján véleményezi a foglalkoztatást közvetlenül érintő törvénytervezeteket, és felügyeleti kontrollt (beszámoltatás) gyakorol a MAT felett. Az OÉT hatáskörébe tartozóként szabályozza továbbá a törvényhozó a MAT munkavállalói képviselőinek kijelölését is. Az Flt. az OÉT számára további hatásköröket nem állapít meg, a MAT és a munkaügyi tanácsok munkavállalói oldala képviselői jelölésének jogát viszont attól teszi függővé, hogy az országos munkavállalói érdekképviseleti koalíciók az OÉT-ben rendelkeznek-e képviselettel. Nyilvánvaló, hogy ez a körülmény felértékeli az OÉT szerepét és jelentőségét, amely önmagában is szükségessé teszi azt, hogy a jogállását, szervezeti és működési rendjét meghatározó jogi szabályozás kellően körültekintő és precíz legyen.
3.2. Az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés másik intézményeként szabályozott MAT feladata a Munkaerőpiaci Alappal kapcsolatos, az Flt.-ben meghatározott jogok gyakorlása, illetve kötelezettségek teljesítése.
A Munkaerőpiaci Alap célja a foglalkoztatáshoz, a munkanélküliséghez, a képzési rendszer fejlesztéséhez kapcsolódó pénzeszközök összevonásával, egységes kezelésével: a munkanélküliek ellátásának biztosítása, a munkaerő alkalmazkodásának, a munkanélküliek munkához jutásának és a képzési rendszer fejlesztésének támogatása, a felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek munkavállalói szociális biztonságának, valamint a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának elősegítése, hozzájárulás a korengedményes nyugdíjak kifizetésének részbeni finanszírozásához, az egyes alaprészekből finanszírozott ellátások, támogatások működtetésével kapcsolatos kiadások fedezetének biztosítása, továbbá az Állami Foglalkoztatási Szolgálat és az Európai Foglalkoztatási Szolgálat működési és fejlesztési kiadásainak finanszírozásához történő hozzájárulás [Flt. 39. § (2) bekezdés].
Az Alap bevételi forrásai a munkavállalók, munkaadók és vállalkozók által fizetendő, adók módjára behajtható járulékokból (munkaadói, munkavállalói és vállalkozói járulék), hozzájárulásokból (rehabilitációs és szakképzési hozzájárulás), továbbá központi költségvetési támogatásból, privatizációból származó és egyéb bevételekből (hatósági eljárás folytán befolyt bevétel, bírság, késedelmi pótlék stb.) származnak. Az Alap része (alrendszere) az államháztartásnak, működtetését, az alaprészek pénzeszközeinek felhasználását az Flt. és más jogszabályok [az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), a szakképzési hozzájárulásról és a képzés fejlesztésének támogatásáról szóló 2003. évi LXXXVI. törvény, a Bérgarancia Alapról szóló 1994. évi LXVI. törvény stb.] szabályozzák.
A MAT a Munkaerőpiaci Alappal kapcsolatban részben konzultatív (az Alap éves költségvetésére javaslattételi, pénzeszközei felhasználását illetően értékelési, a munkanélküli ellátásokra, foglalkoztatást elősegítő támogatásokra vonatkozó jogszabály-tervezeteket illetően véleményezési stb.), részben döntési hatásköröket gyakorol (Flt. 39/A. §, 39/B. §). A Munkaerőpiaci Alappal kapcsolatos rendelkezési jogot ugyanis a jogalkotó – taxatívan felsorolt esetekben – megosztotta a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter és a MAT között. A MAT és a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter együttdöntési joga – az Flt. szabályozásával összhangban – az Áht.-ben is megjelenik: „Az elkülönített állami pénzalapként működő Munkaerőpiaci Alap tekintetében az illetékes miniszter rendelkezési jogát törvény által szabályozott keretek között megoszthatja a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületével” (Áht. 123/B. §).
A MAT és a miniszter együttdöntési joga érvényesül a Munkaerőpiaci Alap egyes alaprészei közötti átcsoportosításról, az érdekegyeztetés működési feltételeinek biztosításához történő hozzájárulásról, annak felhasználási módjáról, a rehabilitációs foglalkoztatást és az esélyegyenlőséget segítő programok, valamint a munkaerő-piaci intézményfejlesztési programok Munkaerőpiaci Alapból történő hazai finanszírozásáról, a projekteknek a Nemzeti Segélykoordinátorhoz történő benyújtását megelőzően a PHARE, majd az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával megvalósuló munkaerő-piaci programok Munkaerőpiaci Alapból történő hazai finanszírozásáról, a foglalkoztatási alaprésznek az iskolarendszeren kívüli felnőttképzési célra elkülönített pénzügyi keretén felüli részét illetően a központi és decentralizált keret arányáról, a decentralizálás elveiről, valamint az átcsoportosításokról, központi foglalkoztatási, képzési, a megváltozott munkaképességű munkanélküliek és a fogyatékos személyek képzését, az esélyegyenlőséget elősegítő képzési, valamint a munkaerő-piaci integrációs programok indításáról, és a programokhoz kapcsolódó költségekről, foglalkoztatási és képzési célú közalapítványok támogatásáról stb.
3.3. A munkaügyi tanácsok feladatát az Flt. a megyékben és a fővárosban a foglalkoztatási és munkaerő-képzési, a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatási rehabilitációját elősegítő támogatások nyújtásával kapcsolatos érdekegyeztetés ellátásában határozza meg. Ehhez a törvény egyrészt döntési jogkört (a Munkaerőpiaci Alap foglalkoztatási alaprészének a megyében rendelkezésre álló eszközei felhasználásának elveiről és az egyes támogatások arányáról), másrészt konzultatív jogosítványokat (a Munkaerőpiaci Alap decentralizált pénzeszközei megyei szintű felhasználásának figyelemmel kísérése, a Munkaerőpiaci Alap rehabilitációs alaprészének a megyében felhasználható pénzügyi keretéből nyújtható támogatásokra kiírt pályázatok tervezetének, és a megyei munkaerőpiaci szervezet működésének véleményezése, a megye foglalkoztatási helyzetével kapcsolatos rövid és hosszú távú programok kezdeményezése, véleményezése, végrehajtásuk figyelemmel kísérése, a munkaügyi központ vezetője kinevezésének, továbbá a fővárosban és a megyékben foglalkoztatható külföldiek legmagasabb száma meghatározásának előzetes véleményezése) biztosít [Flt. 13. §; 7. § (7) bekezdés].
3.4. A 16/1998. (V. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság „közhatalmi jellegű közfeladatnak” minősítette a társadalombiztosítási alap bevételeinek felhasználásával kapcsolatos, az alap pénzeszközeinek meghatározott célra történő elkülönítésére, átcsoportosítására stb. biztosított döntési jogkört. [ABH 1998, 140, 145.]
A 10/1998. (IV. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Az állam feladatait az Alkotmány és a jogszabályok határozzák meg. Az állami feladatok végrehajtása során keletkező költségek biztosításáról pedig az Országgyűlés általában költségvetési törvényben gondoskodik. A közkiadások finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek keretében az adók meghatározása), miként annak elosztása is az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi jogosultság.” (ABH 1998, 107, 111.)
A fentiek alapján megállapítható: a foglalkoztatási érdekegyeztetés hatályos jogi szabályozásának rendszerében az érdekegyeztetés tartalmát adó jogok nemcsak klasszikus konzultatív (tárgyalási, javaslattételi, véleményezési stb.) jogosítványokat, hanem közhatalom-gyakorlást jelentő hatásköröket is takarnak. Az Flt. rendelkezéseiben meghatározott, közhatalmi jogosultság gyakorlását jelentő különböző rendelkezési-döntési jogokat a törvényhozó két, államigazgatási típusú szervre, a MAT-ra (a miniszterrel való együttdöntést előírva), és a munkaügyi tanácsokra telepítette. Az Flt. jelenlegi szabályozásában így a MAT és a munkaügyi tanácsok – az elkülönített állami pénzalap felhasználásának (stratégiai) kérdéseire vonatkozó döntési jogaik alapján – állami feladat ellátásában résztvevő, közhatalmi típusú, végrehajtó-rendelkező tevékenység gyakorlásának jogával felruházott szervnek minősülnek. E „minőségükön” és az általuk gyakorolt jogosítványok közhatalmi jellege megítélésén az sem változtat, hogy rendelkezési-döntési jogaik gyakorlása, illetve kötelezettségeik teljesítése során (a Munkaerőpiaci Alap pénzeszközei felhasználásának részletes jogi szabályozása, illetve miniszter „felülbírálati” jogán keresztül) szoros állami kontroll érvényesül.
A közhatalmi jogosítványokkal rendelkező, államigazgatási típusú, illetőleg államigazgatási feladatot ellátó szerv beszámoltatása, azaz a szerv feletti felügyeleti kontroll gyakorlása közhatalmi hatáskört jelent. Ennélfogva az OÉT-nek a MAT beszámoltatására adott felhatalmazása is közhatalmi jogosítvány.
4. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés közhatalmat gyakorló „szervezetét”, az OÉT-t a törvény nem hozta létre, s működésének alapvető szabályait sem határozta meg. Az OÉT – mint szervezet – létrejöttét, statuálásának módját (a megalakítására irányadó eljárás rendjét) tehát a törvényhozó nem szabályozta, és nem alkotott szabályokat a tagsági státus „elnyerése” feltételeit, a taggá válás folyamatát illetően sem. Hiányoznak továbbá a „szervezet” működésére vonatkozó alapvető szabályok is. Az OÉT-re vonatkozó joganyag egységes abban, hogy a Tanács létezését, jogrendszerben elfoglalt helyét csupán hatáskörei jelzik, a hatáskörök gyakorlása során biztosított, az érdekegyeztetés tartalmát adó (véleményezési, beszámoltatási, jelölési stb.) jogok gyakorlásában való részvétel azonban a „szervezet” jogképessége hiányában állami úton kikényszeríthetetlen.
Az OÉT jogi keretei minimális kritériumai rendezésének hiányában megállapítható, hogy a jogalkotó nem teremtette meg az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetésnek intézményi keretet adó fórum legitimitását, és nem tisztázható a „tagok” kiléte sem. Ezt a jogi státus nélküli, a jogi szabályozás alapján meg nem határozható tagságú „szervezetet” a törvényhozó ugyanakkor egy közhatalmi jogosítványokkal rendelkező, államigazgatási típusú szerv feletti felügyeleti jogkör gyakorlására (a MAT beszámoltatására), másrészt e szerv megalakításában való részvételre (a MAT érdekképviseleti oldalát alkotó tagjai jelölésére) jogosította fel. Ez egyben azt is jelenti, hogy a MAT és a közhatalmi hatáskörökkel is felruházott munkaügyi tanácsok érdekképviseleti oldalait alkotó tagok – az OÉT és „az OÉT-ben képviselettel rendelkező” érdekképviseletek jelölési joga alapján – a minisztertől, illetve a munkaügyi központ vezetőjétől származó kinevezésüket, illetve megbízásukat egy statuálatlan, legitimitással nem rendelkező „szervezettől”, illetve a „szervezetben” – a jog által meg nem határozott szabályok szerinti – „tagsággal”, képviselettel rendelkező érdekképviseleti koalíciók jelölése alapján kapják.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az OÉT-re vonatkozó törvényi szabályozás hiányosságai, azaz a megalakulás, tagság, működés alapvető szabályai törvényi rendezésének hiánya következtében sérül a jogállamiság alapvető követelménye, konkrétan az a követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki a tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Az OÉT-t, mint közhatalmat gyakorló, illetve közhatalmat gyakorló testületek (MAT, munkaügyi tanácsok) megalakításában, létrehozásában résztvevő szervezetet a jog (a törvényhozó) formálisan nem intézményesítette. E formálisan létre sem hozott, jogi legitimációval nem rendelkező szervezet értelemszerűen nem legitimálhat összetételükben tőle függő, ugyancsak közhatalmat gyakorló további szervezeteket (MAT, munkaügyi tanácsok) sem. Az érdekegyeztetés országos fóruma szabályozásának fenti hiányosságai folytán nem kiszámítható a MAT és a munkaügyi tanácsok közhatalmi hatásköröket is gyakorló szervezeteinek a működése sem, mivel megalakulásuk a jog által kellően nem szabályozott, tisztázatlan jogállású, összetételű és működésű „szervezet”, illetve annak a jog által meg nem határozott „tagjai” döntésének függvénye.
A szabályozás elmaradásában megnyilvánuló mulasztás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes helyzetet eredményezett, mivel a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető fórumok létének törvényi alapja hiányzik, és így nem biztosított a legitimációjuk.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság határidő megjelölésével – az indítványokkal támadott rendelkezések alkotmányossági vizsgálata eredményeként – felhívta a törvényalkotót a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megszüntetésére.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a munkavállalói és munkaadói érdekképviseleteknek a foglalkoztatással, a munkanélküliek ellátásának biztosításával, munkához jutásának támogatásával, szociális biztonságának elősegítésével kapcsolatos állami feladatok ellátásába való bevonása, ennek érdekében az állam és érdekszervezetek képviselőiből álló testületeknek a felállítása és a testületeknek egyes közhatalom gyakorlására jogosító hatáskörökkel való felruházása önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes. Az állami feladatok ellátásának finanszírozására létrehozott elkülönített állami pénzalap működtetéséhez járulékok fizetésével hozzájáruló személyeknek az alap pénzeszközei felhasználásába való bevonása történhet az érdekképviseleteik közvetítésével, az állam és az érdekszervezetek képviselőiből álló testületek felállításával, de más módon, pl. az alap önkormányzati típusú igazgatásának megteremtésével is. A közhatalom-gyakorlást jelentő állami feladatok társadalmi, érdekképviseleti szervezeteknek való átadása azonban csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő, azokkal összhangban álló keretek között történhet.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 27/B/1997.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat 1. pontjával, amelyben az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg és felhívja az Országgyűlést, hogy alkossa meg az Országos Érdekegyeztető Tanács létrehozására és működésére vonatkozó szabályokat.
1. Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést az érdekegyeztetésről. A preambulumnak az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvénnyel meghatározott szövege utal a szociális piacgazdaságra.
A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) rendelkezett az Országos Érdekegyeztető Tanács és a Megyei (fővárosi) Munkaügyi Tanács létrehozataláról és működéséről. Az Flt. törvényjavaslatának indokolása szerint „a szociális piacgazdaságban az előző berendezkedéshez képest teljesen megváltozik a gazdaság közvetlen résztvevői közötti szereposztás. Meg kell szűnjön a totális és paternalisztikus államfelfogás és át kell adja helyét egy, a szociális partnerségre törekvő szemléletnek”. Ennek érdekében szabályozta az Flt. a foglalkoztatási kérdésekben az érdekegyeztetési tevékenységet országos és megyei (fővárosi) szinten. Az érdekegyeztetés résztvevői a munkavállalók és a munkáltatók érdekképviseleti szervezetei által kijelölt képviselők, valamint a Kormány és helyi szinten az önkormányzat képviselői.
Az Flt. nem tartalmaz meghatározást arról, hogy a munkavállalók és a munkáltatók milyen érdekképviseleti szervezeteit kell az érdekegyeztetésnél számításba venni.
2. Az érdekképviselet kérdése az Alkotmánybíróság tevékenységének kezdete óta jelentkezik. A 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban kifejtett és azóta is követett értelmezés szerint az Alkotmány 4. §-a az érdekvédelmi és képviseleti jogot a szakszervezeteken kívül az érdekképviseleti szerveknél is elismeri, de sem a 4. §, sem a 70/C. § (1) bekezdése nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység tartalmáról (ABH 1990, 42, 44.). Az érdekvédelmi szerepet az Alkotmánybíróság gyakorlata többnek tekinti, mint a magánérdekek védelmét, ezt a tevékenységet az Alkotmány preambulumában kimondott szociális piacgazdaság megvalósulásához tartozónak minősíti [24/1990. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1990, 115, 118.].
Az Alkotmány preambulumában szereplő szociális piacgazdaság nem alapjog, hanem államcél [33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 246, 248.]. Az érdekegyeztetési rendszer kialakítását az Alkotmány jelenlegi szövege nem írja elő, a preambulumban deklarált szociális piacgazdaság elvének az Alkotmány többszöri módosítása ellenére nincs konkretizálása. A jogalkotónak – az Alkotmány egyéb kérdésekre vonatkozó szabályainak a keretei között – nagy szabadsága van a rendszer kialakításánál.
3. Az érdekegyeztetés nem jelenti azt, hogy az érdekegyeztetést végző fórumok közhatalmi jogosítványokat kapnak. Nem teszi az állami döntési rendszer részévé az érdekegyeztetés szerveit a Torinóban 1961. október 18-án kelt Európai Szociális Karta sem (kihirdette az 1999. évi C. törvény), bár több cikkében rendelkezik az érdekegyeztetésről (így a II. rész 3, 4, 5, 6. és 33. cikk).
Az olyan jogszabályi rendezés, amely az érdekegyeztetési fórumokat közhatalmi jogosultságokkal ruházza fel, megköveteli az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján a valamennyi érintett részére biztosított választójogot, vagy a közvetett választási rendszerben az érintettekre visszavezethető választási láncolatot, a demokratikus legitimációt [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 43, 145–150.].
Az a szabályozás, amely az érdekegyeztető fórumoknak közhatalmi jogosultságokat biztosít, más szempontból is alkotmányossági aggályokat vethet fel. Tekintettel azonban arra, hogy az indítványok erre nem terjedtek ki, a jelen ügyben vizsgálatukra nem kerülhet sor. Megjegyzendő mégis, hogy az érdekegyeztetésben résztvevők jogszabály útján történő meghatározása akadálya lehet az érdekképviseleti szervek jogalkotást követő szabad mozgásának, a figyelembe vett szervezetek képviseleti szerepe változásának, új szervezetek megjelenésének és jelentős támogatottságának. Ez a körülmény az Alkotmány 70/C. §-ának (1) bekezdésével ellentétessé teheti a szabályozást [a 70/C. § (1) bekezdésén alapuló plurális érdekképviseleti rendszerre vonatkozott az 52/1994. (XI. 4.) AB határozat, ABH 194, 286, 287, hasonló álláspontot fejt ki a 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103–104.]. Az érdekegyeztetésben résztvevők körének jogszabállyal történő rögzítése az ebbe a körbe nem tartozók figyelmen kívül hagyása miatt az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikkének megsértésével is járhat (National Union of Belgian Police v. Belgium, Appl. No. 4464/70, 39. pont, Swedish Engine Drivers' Unionv. Sweden, Appl. No. 5614/72, 40, 45–47. pont).
Az elmondottak alapján nézetem szerint nem az alkotmányossági szempontból aggályos, de a jelen ügyben az eljárási feltételek hiányában nem vizsgálható jogi szabályozás kiegészítésére kötelezés lett volna a megoldás.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy jelen ügyben az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. Az alkotmányellenes helyzetet a határozatban foglaltaktól részben eltérő okokkal magyarázom, és eltérően ítélem meg az alkotmányellenesség megszüntetésének módját is.
I.
Helyesnek tartom a határozat indokolásának azt a – rendelkező részben foglaltakat kiegészítő – megállapítását, hogy az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetésben részt vevő, „közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető fórumok létének törvényi alapja hiányzik, és így nem biztosított legitimációjuk”. A közhatalmi döntéshozatalra vonatkozó legitimáció hiánya sérti az Alkotmány 2. § (2) bekezdését és 4. §-át.
1. Az 1989–90-ben létrehozott magyar Alkotmány nem nevesíti a gazdasági és szociális érdekegyeztetés csúcsszervét, és nem írja elő meghatározott makroszintű érdekegyeztető intézményrendszer létrehozását. Az Alkotmány 4. §-a csupán általánosságban rendelkezik a szakszervezetek és más érdekképviseletek érdekvédő és érdekképviselő funkciójáról. Ezzel ellentétes koncepciót tükröz például a francia alkotmány, amelyben szerepel a konzultatív jogkörökkel rendelkező Gazdasági és Szociális Tanács. Egyetértek a határozat indokolásával, amely szerint nem következik az Alkotmány 4. §-ából, hogy a törvényhozás érdekegyeztetési csúcsszerv vagy más intézmények létrehozataláról rendelkezzen.
A határozat indokolásában megállapítja, hogy az intézményesített egyeztető mechanizmusok működtetése hozzátartozik és egyben biztosítéka is annak, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt ‘demokratikus' jelző tartalommal telítődjék”. Kétségtelen, hogy a különböző érdekcsoportok informális csatornákon keresztül befolyásolják a kormányzatokat. Ezért kézenfekvő megoldásnak tűnik, hogy az érdekegyeztetési formák intézményesítése az Alkotmány szövegében vagy az Alkotmányból fakadó követelményként jelenjen meg, mert – a feltételezés szerint – így széles és nyilvános néprészvételre nyílhat lehetőség a döntéshozatali folyamatokban. Ám „A stato syndicalisto e corporativoba vezető út a demokrácia jószándékával van kikövezve.” (Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban. Rejtjel, Budapest, 2004. 208–209. o.) A közhatalmi döntéshozatal nem lesz demokratikusabb attól, hogy a gazdasági, szociális és más érdekszervezetek számára speciális együttdöntési fórumokat hoznak létre. Az Alkotmánynak a közérdekű adatok megismeréséhez és a véleménynyilvánításhoz való jogot megfogalmazó 61. §-a tág teret biztosít arra, hogy a politikai közösség tagjai egyénileg vagy csoportosan, illetve szervezetek révén megfogalmazzák javaslataikat, véleményüket a közügyek eldöntésekor. Ennél többet az Alkotmány egyetlen rendelkezése sem követel meg.
2. Az elmúlt években kialakultak az országos szintű gazdasági és szociális érdekegyeztetés intézményei, melyek csúcsszerve az Országos Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: OÉT). Az Országgyűlés nem csupán a hagyományos konzultációs jogosultságokat ismerte el, hanem az OÉT-et, valamint a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületét és a munkaügyi tanácsokat – a határozat indokolásában ismertetett – közhatalmi jogosítványokkal is felruházta. Miközben tehát a foglalkoztatási érdekegyeztetés szervei beépültek az állami döntéshozatalba, a – határozat indokolásában szintén feltárt – szabályozási hiányosságok miatt az országos érdekegyeztető fórumnak nincs jogi alapja, és kérdéses az esetleges új tagok belépése. Míg az egyesülési jogi szabályok rendezik az egyes szakszervezetek és más érdekképviseletek jogi státuszát, és megkövetelik a belső demokratizmust, az országos érdekegyeztető fórumok jogalanyisága tisztázatlan.
3. A közhatalom-gyakorlás alkotmányos feltételeit az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szereplő népszuverenitás elvét alapul véve határozta meg: „A közhatalom gyakorlásának (...) alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor.” [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.] „A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is.” (ABH 1998, 140, 146.)
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok közhatalom-gyakorlásának alkotmányossági vizsgálatakor általános érvénnyel állapította meg: „Választások általi legitimáció esetén mellőzhetetlen feltétel, hogy az önkormányzat valamennyi választójoggal rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a választásokon. Emellett a választásnak a konkrét önkormányzati szerv tagjainak konkrét alkalommal történő meghatározására kell irányulnia. Ellenkező esetben nem lehet a közhatalmi feladat ellátására adott felhatalmazásról beszélni. Nem megfelelő tehát a más célú, más feladatra való felhatalmazásra irányuló választás eredményeit alapul venni a személyi összetétel meghatározása szempontjából. (...)
A demokratikus legitimáció delegálási rendszerben is csak úgy jöhet létre, ha az önkormányzati alanyok többsége határozza meg az önkormányzati képviselők személyét. Ha társadalmi szervezetek vagy érdekképviseletek jogosultak a delegálásra, szükséges, hogy az önkormányzati alanyok túlnyomó többsége tagja legyen ezeknek a szervezeteknek. A választott önkormányzatokkal szemben ugyanis, ahol minden önkormányzati alanynak választójoga van, a delegációs elven létrehozott önkormányzatok „választói” értelemszerűen azoknak a testületeknek a tagságára korlátozódnak, amelyek jogosultak közvetlenül vagy közvetve képviselőket küldeni. Ha a szervezetek az alanyok túlnyomó többségét magukban foglalják, a legitimáció fennáll. A „túlnyomó többség” megkövetelésére azért van szükség, mert a delegálásra jogosult szervezetben tagsággal nem rendelkező önkormányzati alanyok ki vannak zárva az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából, azaz nem ahhoz hasonlítható a helyzet, mintha nem élnének választójogukkal, hanem nincs választójoguk. Az pedig alkotmányosan nem várható el, hogy az önkormányzat alanyai az önkormányzati képviselők delegálásának befolyásolása céljából belépjenek az érdekképviseletek alapításának joga, illetve az egyesülési jog alapján létesült szervezetbe, amelynek csupán egyik feladata és részjogosítványa a delegálás.” [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 148–149.]
Mindezeket figyelembe véve úgy ítélem meg, hogy a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető fórumok legitimációjának hiánya ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szereplő népszuverenitás elvével.
4. Mivel a vizsgált esetben szakszervezetek és más érdekképviseletek legitimáció nélküli közhatalom-gyakorlásáról van szó, sérül az Alkotmány 4. §-a is. Ez a rendelkezés ugyanis a szakszervezetek és más érdekképviseletek érdekvédelmi és érdekképviseleti jogát ismeri el, amelybe nem tartozik bele a közhatalom-gyakorlás. Az Alkotmány így világosan elválasztja a közhatalmat gyakorló alkotmányos intézményeket az ilyen hatalommal nem rendelkező szervezetektől. [Az Alkotmány 3. § (3) bekezdése az állam és a társadalom közötti közvetítésben számos alkotmányos jogosultsággal, kiváltsággal rendelkező pártoknak kifejezetten megtiltja, hogy közvetlenül közhatalmat gyakoroljanak.] Az érdekszervezetek konzultációs jogai összeférnek az Alkotmány 4. §-ával, ezen túlmenően csak akkor vehetnek részt a közhatalmi döntéshozatalban, illetve akkor láthatnak el átruházott állami feladatot, ha kellő legitimációval rendelkeznek, és az állam felügyeli tevékenységüket.
II.
A határozat szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése érdekében az Országgyűlésnek a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Flt.) rendelkeznie kell az OÉT szervezetének létrehozataláról és működéséről. Ez csupán az egyik lehetséges módja az alkotmányellenesség megszüntetésének.
1. Az Flt. nem tartozik az Alkotmányban nevesített törvények közé, és az Alkotmány nem követeli meg, hogy e szabályozási tárgykörben az Országgyűlés önálló törvényt fogadjon el. Ahogyan azt a határozat indokolása is megállapítja, az országos szintű foglalkoztatási érdekegyeztetés körébe tartozó jogokról az Flt.-n kívül számos más jogszabály is rendelkezik: a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény, a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény, valamint az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről 1995. évi XXXIX. törvény. Mindezek miatt az országos érdekegyeztetésben részt vevő fórumok létének törvényi megalapozása az Flt.-n kívül történhet már létező egyéb törvényben. Emellett, bár „jogszabályi kényszer nincs az egységes érdekvédelmi törvény meghozatalára”, az Országgyűlés új, önálló törvényt (akár átfogó érdekegyeztetési törvényt) is alkothat. (518/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 624, 625.)
2. Az Alkotmányból nem következik, hogy meghatározott intézményrendszer keretei között valósuljon meg az országos foglalkoztatási érdekegyeztetés, és az sem, hogy ezek a fórumok közhatalmi jogosítványokkal is rendelkeznek. Ezért az Országgyűlés úgy is megszüntetheti az alkotmányellenes helyzetet, hogy a törvényekből kiiktatja a közhatalmi jogosítványokat, és minden érintett szervezet számára biztosítja, hogy az érdekkörébe tartozó közügyekben – a szükséges közérdekű információk birtokában – megjeleníthesse javaslatait, álláspontját. Ebben az esetben a törvényhozónak elsősorban az Alkotmánynak a közérdekű adatok megismeréséhez és a véleménynyilvánításhoz való jogot megfogalmazó 61. §-ára, valamint a Kormány és az érdekelt társadalmi szervezetek együttműködéséről rendelkező 36. §-ára kell tekintettel lennie.
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás