Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

41/2005. (X. 27.) AB határozat

41/2005. (X. 27.) AB határozat1

2005.10.27.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló, az Országgyűlés 2005. május 23-i ülésnapján elfogadott törvény 25. § (1) bekezdése, 25. § (2) bekezdés fg) pontja, 32. § (11) bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115. § (3) és (8) bekezdése, 151. § (5) bekezdése, 153. § (1) bekezdés 5. pontja alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés a 2005. május 23-i ülésnapján fogadta el a felsőoktatásról szóló törvényt (a továbbiakban: újFot.). Az Országgyűlés elnöke 2005. május 26-án küldte meg a törvényt a köztársasági elnöknek kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – 2005. május 31-én az Alkotmánybírósághoz fordult azzal, hogy megítélése szerint a törvény egyes rendelkezései alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontjára, 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára tekintettel indítványozta a ki nem hirdetett törvény 25. § (1) bekezdése, 25. § (2) bekezdés fg) pontja, 32. § (11) bekezdés c) pontja, 115. § (3) és (8) bekezdése, 151. § (5) bekezdése, 153. § (1) bekezdés 5. pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
2. A köztársasági elnök az indítványát az alábbiakkal támasztotta alá:
2.1. A köztársasági elnök az újFot. 25. § (1) bekezdését és 25. § (2) bekezdésének fg) pontját ellentétesnek tartotta az Alkotmány 70/G. §-ával.
A köztársasági elnök – az Alkotmány 70/G. §-ába foglalt tudományos élet szabadságával kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatra való hivatkozással – azt állította, hogy az állami felsőoktatási intézmények léte önmagában még az alapvető jog érvényesülését nem garantálja. A szabadságjog jogosultjai – a tudomány művelői – csak akkor tudják indokolatlan befolyástól mentesen folytatni tudományos tevékenységüket, ha azt a felsőoktatási intézmény szervezete, azon belül is a tudományt – kutatást és oktatást – közvetlenül érintő döntések meghozatalának rendje kellő módon biztosítja. Ennek megvalósulásához a felsőoktatási intézménynek a tudományos tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben a végrehajtó hatalommal szemben autonómiával kell rendelkeznie. Ez pedig a kutatással és oktatással közvetlenül összefüggő kérdésekben feltételezi a tudományos élet szabadságához való jog jogosultjai, a tudomány művelőinek közössége önálló döntési jogát. Ebben az értelemben tehát a tudományos élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája) valósítja meg. Az autonómia hordozója a felsőoktatási intézmény. Az Alkotmány 70/G. §-ából következő intézményvédelmi kötelezettségbe ütközik ezért a felsőoktatási intézmény autonómiájának olyan korlátozása, amely által a tudomány művelésével közvetlenül összefüggő kérdések eldöntése kikerül annak a közösségnek a kezéből, melyet az adott felsőoktatási intézményben a tudományos élet szabadsága jogosultjai alkotnak.
A köztársasági elnök rámutatott arra, hogy az újFot. 20. § (1) bekezdése szerint az irányító testület a felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó, s annak végrehajtását ellenőrző szerve. Ezt az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint az állami fenntartású felsőoktatási intézményben létre kell hozni. Az újFot. 23. § (3)–(4) bekezdései biztosítják, hogy a szenátus által vagy a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által jelölt tagok a rektorral együtt többségben legyenek az oktatási miniszter által jelölt tagokkal szemben. Azonban a 23. § (6) bekezdés f) pontja – a rektor kivételével – kifejezetten kizárja az irányító testületi tagságból azokat, akik az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói jogviszonyban állnak. A 23. § (9) bekezdése szerint az irányító testület tagjaival az oktatási miniszter köt megállapodást, a tiszteletdíj fedezetét az Oktatási Minisztérium biztosítja. A 23. § (5) bekezdése – a rektor kivételével – nem követel meg tudományos fokozatot vagy oktatói tapasztalatot az irányító testület tagjaitól, és még a felsőoktatási intézmény oktatási, tudományos kutatási, művészeti tevékenységének megfelelő felsőfokú végzettség is csak összesen három tagnál feltétel.
Tekintettel arra, hogy az irányító testület tagjai nem állnak jogviszonyban a felsőoktatási intézménnyel, nem tagjai az intézmény tudományos közösségének, s nem vesznek részt az intézmény tudományos tevékenységében, ezért nem szükségszerűen rendelkeznek a tudomány mindennapi működésére vonatkozó ismerettel. Ennek hiányában pedig az irányító testület nem tekinthető olyan önkormányzati szervnek, mely a tudományos élet szabadságához való jog jogosultjai, a tudomány művelői számára az Alkotmány 70/G. §-ának megfelelő beleszólási jogot ad a tudomány művelését közvetlenül érintő kérdésekbe.
Ez a deficit azért sérti az Alkotmány 70/G. §-át, mert az irányító testület olyan kérdésekről dönthet, melyek a tudomány szabadságát, ezen belül is a kutatást és publikációt közvetlenül érintik. Az újFot. 25. § (1) bekezdése ugyanis – egyebek mellett – felhatalmazza az irányító testületet arra, hogy az intézményfejlesztési terv részeként elfogadja a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiát. E stratégia tartalmát az újFot. 5. § (3) bekezdése úgy határozza meg, hogy az abban foglaltak közvetlenül, meghatározó módon érintik a tudományos tevékenység végzését, ezen belül is a kutatás, alkotás szabadságát. Már csak azért is így van ez, mert a szenátus az újFot. 27. § (1) bekezdése értelmében az irányító testület által hozott stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat. Az irányító testület döntési jogát nem csökkenti még az sem, hogy a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia kialakítását az újFot. 5. § (4) bekezdése alapján a tudományos tanács irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai, egyetemi docensek, továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori képzésben részt vevő hallgatók (doktoranduszok) képviselői vesznek részt. A tudományos tanács jogköre ugyanis – a köztársasági elnök szerint – pusztán előkészítő jellegű, és nem változtat az irányító testület érdemi döntési jogosultságán.
Az újFot. 25. § (2) bekezdés fg) pontja feljogosítja az irányító testületet még arra is, hogy döntsön „gazdaságtalan tevékenységének és az ahhoz kapcsolódó szervezetének, szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről.” Ezzel az irányító testület döntési jogosultságot kap arra is, hogy tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt végző szervezeti egységet pusztán gazdaságossági szempontok alapján átalakítsa, megszüntesse. Ez a jogkör tehát olyan lehetőséget ad az irányító testületnek, mellyel alapjaiban meghatározhatja a tudomány művelőinek tevékenységét. Különösen így van ez arra tekintettel, hogy a gazdaságtalan működés pontosabban nem definiált fogalom, így igen tág mozgásteret ad az irányító testületnek.
Minderre tekintettel az irányító testületnek az újFot. 25. § (1) bekezdésében és 25. § (2) bekezdésének fg) pontjában meghatározott döntések meghozatalára történő felhatalmazása az Alkotmány 70/G. §-ába ütköző módon korlátozza a felsőoktatási intézmények önkormányzatát, autonómiáját. A tudományos tevékenységgel, ezen belül a kutatással közvetlenül összefüggő kérdések eldöntését ugyanis nem a tudományos élet szabadságához való jog jogosultjainak közösségére bízzák.
2.2. A köztársasági elnök megítélése szerint az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdésével ellentétes, mert a tudomány területére tartozó kérdésben döntési jogot ad a Kormánynak.
A köztársasági elnök utalt arra, hogy az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdése értelmében tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Ez a szabály nem pusztán az egyes tudományos eredmények értékelését tartja fenn a tudomány művelői számára, hanem általában kizárja az államot annak meghatározásából, mely konkrét tevékenység tekinthető a tudomány művelésének, milyen módszerekkel működhet a tudományos kutatás, egyáltalán mi tekinthető tudománynak. Ezért az elfogadott tudományágak meghatározása az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdése szempontjából éppúgy tudományos kérdésnek minősül, mint az egyes tudományos eredmények megállapítása.
A Kormány azonban az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alapján rendeletben határozza meg az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyik. A Kormány lényegében szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy mi minősül tudományágnak a doktori képzés tekintetében. A Kormánynak ezen döntési szabadságát a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottságnak az újFot. 109. § (2) bekezdésén, illetve a Felsőoktatási Tudományos Tanácsnak az újFot. 112. § (5) bekezdésén alapuló véleményezési joga sem korlátozza.
A doktori képzés jellemzően a tudomány leendő művelőinek nevelését szolgálja. Hosszú távon azonban nem képes „túlélésre” az a tudományág, melynek művelői a doktori képzéssel nem tudják kinevelni saját utánpótlásukat. Ezért annak a Kormány által történő meghatározása, hogy mely tudományágakon folyhat doktori képzés, egyúttal hosszú távon döntő mértékben meghatározza azt is, milyen tudományágakat lehet művelni és oktatni Magyarországon. Ez pedig ellentétes az Alkotmány 70/G. §-a (2) bekezdésének a fentebb kifejtett aspektusával.
2.3. Az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. § (8) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, 70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mivel a felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási miniszter fenntartói döntéseivel kapcsolatban.
Az újFot. 7. § (4) bekezdése és a 104. § (6) bekezdése értelmében az oktatási miniszter – ha a törvény másképp nem rendelkezik – ellátja az állami felsőoktatási intézmények tekintetében a fenntartói irányításból eredő feladatokat. A fenntartói irányítás tartalmát az újFot. 115. §-a határozza meg azzal, hogy a 105. § (10) bekezdése értelmében az állami felsőoktatási intézmények tekintetében a fenntartó nem gyakorolhatja azokat a jogosítványokat, amelyek a törvény rendelkezései alapján az irányító testület jogkörébe tartoznak. Az állami felsőoktatási intézmények esetén tehát az oktatási miniszter gyakorolja azokat a 115. §-ban meghatározott jogokat, melyeket az újFot. nem utal az irányító testület hatáskörébe. A 115. § (3) és (8) bekezdésében foglalt hatáskörök az állami intézmények esetén ez alapján az oktatási minisztert illetik meg.
Az újFot. 115. § (3) bekezdése alapján az oktatási miniszter (mint fenntartó) intézkedési terv készítésére hívhatja fel az irányító testületet, illetve a rektort. Erre egyebek mellett akkor kerülhet sor, ha: a felsőoktatási intézmény figyelmen kívül hagyta az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit, és emiatt a költségvetését túllépte, hatvan napon túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési éven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát, és ezért a 37. § (4) bekezdés c) pontja értelmében a felsőoktatási intézmény megszüntetésének lehet helye. Ha az oktatási miniszter az intézkedési tervet nem fogadja el, úgy az állami felsőoktatási intézmény további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről dönthet. Ebben az esetben tehát az oktatási miniszter szinte korlátlan döntési joggal bír az állami felsőoktatási intézmény szervezetének és tevékenységének átalakítására.
Az újFot. 115. § (8) bekezdése felhatalmazza továbbá az oktatási minisztert (mint fenntartót) a normatív költségvetési támogatás folyósításának felfüggesztésére, ha az állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt – nem alakították meg az irányító testületet. Egy ilyen döntés szükségszerűen a felsőoktatási intézmény működésének az ellehetetlenülését vonhatja maga után.
Az újFot. 115. §-a alapján a fenntartó általában nem hatóságként jár el, így eljárása az újFot. ellenkező rendelkezése hiányában nem a közigazgatási eljárás szabályai szerint zajlik, ellene jogorvoslattal tehát nem lehet élni. Ez a contrario következik abból, hogy a 115. § (6) bekezdése a törvényességi ellenőrzés körében kifejezetten a közigazgatási hatósági eljárásról és szolgáltatásról szóló törvény VI. fejezetében foglaltak alkalmazását rendeli. [Az indítványban foglaltak szerint az újFot. e rendelkezése a 151. § (1) bekezdése értelmében 2005. szeptember 1-jén lép hatályba, míg az utalásban szereplő, a közigazgatási hatósági eljárásról és szolgáltatásról szóló 2004. évi CXL. törvény csak 2005. november 1-jén. Ez azt jelenti, hogy az újFot. a törvényességi ellenőrzésre vonatkozóan egy, a hatálybalépésekor még hatályba nem lépett törvényre utalja a jogorvoslati eljárást.] Ugyanakkor a 115. § (3) és (8) bekezdésében foglalt fenntartói irányítási jogkörök gyakorlása közvetve érinti a tudományos élet szabadságára vonatkozó alapjogot, közvetlenül pedig korlátozza a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmány 70/G. §-ából eredő önigazgatását, autonómiáját. Az autonómia természetesen nem korlátozhatatlan, ha a korlátozás a fent kifejtett feltételeknek megfelel. Azonban az autonómiát ilyen súllyal korlátozó egyedi döntésekkel szemben az Alkotmány 57. § (1) bekezdése – tekintettel a 70/G. §-ra és a 70/K. §-ra is – megköveteli a bírósághoz fordulás lehetőségét.
A felsőoktatási intézmény az Alkotmány 70/G. §-ának érvényesülését biztosító intézmény, melyet az újFot. is autonómnak minősít. Tekintettel arra, hogy az újFot 115. § (3) és (8) bekezdésében meghatározott döntések a 70/G. §-a jogosultjainak alanyi jogait is érintik közvetve, ezért az alapjogi igények bíróság előtt való érvényesíthetőségét biztosítani kell. A felsőoktatási intézmény bírósághoz fordulásának joga a jelzett döntésekkel szemben csak akkor lehetne kizárható, ha ez elkerülhetetlenül szükséges, és egyúttal arányos lenne. Nem látható azonban olyan körülmény, mely az oktatási miniszter 115. § (3) és (8) bekezdésén alapuló döntése jogszerűségének érdemi bírósági felülvizsgálatát kizárná, illetve a kizárást szükségessé tenné.
Mindezek alapján az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. § (8) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, 70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mert felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási miniszter döntéseivel kapcsolatban.
2.4. Az újFot. 151. § (5) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét, mert értelmezhetetlen módon állapítja meg a hatályos Fot. alkalmazhatósága megszűnésének időpontját.
Az újFot. 151. § (3) bekezdés a) pontja 2006. szeptember 1-jével helyezi hatályon kívül a hatályos Fot.-ot. Ugyanakkor a 151. § (5) bekezdése szerint a Fot. rendelkezéseit az újFot. hatálybalépésének napjától akkor lehet alkalmazni, ha az újFot. „bevezetése még nem kezdődött meg”. E szabály alapján nem lehetséges megállapítani, meddig az időpontig alkalmazhatóak a hatályos Fot. rendelkezései. Ez alapjaiban sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvét, melynek alapvető követelménye, hogy egy norma (érvényessége, hatálya, alkalmazhatósága) egyértelmű, és kétség nélkül megállapítható legyen.
A magyar jogban a „bevezetés” fogalma nem ismert. Szinonimája a hatálybalépés lehetne, ez azonban értelmetlen az adott rendelkezés kontextusában. A jogalkalmazó vállára kerül így a hatályos Fot. alkalmazhatóságának a megállapítása. Ily módon a jogalkalmazó az életviszonyok sokaságának kezelésekor maga lenne hivatott arra, hogy két hatályban lévő, ugyanazon életviszonyokat átfogóan, kódexszerűen szabályozó törvény szabályainak egymáshoz való pontos viszonyát megállapítsa, és ennek következményeit levonja. Ez nem csak azért aggályos, mert a jogalkalmazót megoldhatatlan feladat elé állítja, hanem azért is, mert ily módon több tízezer érintett különféle életviszonyainak szabályozása válik bizonytalanná. [A hatályos Fot. egyes rendelkezései akár a Fot. hatályának megszűnése után is alkalmazhatóak lennének. Az újFot. 151. § (5) bekezdése ugyanis elválasztja a hatályos Fot. alkalmazhatóságát annak hatályától, és alkalmazásának nem szab konkrét végső időbeli korlátot.]
Mindezek alapján az újFot. 151. § (5) bekezdése sérti a jogbiztonság elvét, és ezért ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.
3. A köztársasági elnök indítványának ismeretében eljuttatta véleményét az Alkotmánybírósághoz a felsőoktatásról szóló törvényjavaslatot benyújtó oktatási miniszter.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány alábbi rendelkezéseit vette alapul:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”
„70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.”
2. A köztársasági elnöki indítvánnyal támadott újFot. érintett rendelkezései:
„1. § (1) E törvény célja a tanítás és a tanulás alkotmányos jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése. A tanuláshoz való jog alapján a Magyar Köztársaság minden állampolgárának joga, hogy igénybe vegye a felsőoktatás által nyújtott szolgáltatásokat, feltéve, hogy képességei alkalmassá teszik a felsőfokú tanulmányokra. A tanítás, a kutatás és a művészeti élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg.”
„5. § (3) A felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiát készít, amelyben meg kell tervezni különösen a kutatási programokat, a pályázati eljárási rendet, tudományos rendezvényeket, hazai és nemzetközi tudományos együttműködés fejlesztésével kapcsolatos teendőket, a tudományos művek kiadásának, a kutatási tevékenység folytatásának támogatási feltételeit, a tudományos eredmények hasznosításának módját.
(4) A felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiájának kialakítását és megvalósítását tudományos tanács irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai, egyetemi docensek, továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori képzésben részt vevő hallgatók (a továbbiakban: doktorandusz) képviselői vesznek részt.”
„7. § (4) Az állam nevében a fenntartói jogokat – ha e törvény másként nem rendelkezik – az oktatási miniszter gyakorolja.”
„20. § (1) A felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület.”
„23. § (1) Az irányító testület a felsőoktatási intézmény feladatainak végrehajtását megalapozó, a közpénz és a közvagyon hatékony és felelős használatát szolgáló éves költségvetési, valamint stratégiai döntéseket hozó és végrehajtásukat ellenőrző, a fenntartói feladatok ellátásában – e törvényben meghatározottak szerint – közreműködő testület. Az állami fenntartású felsőoktatási intézményben az irányító testületet létre kell hozni, a nem állami felsőoktatási intézményekben – az alapító okiratban meghatározottak szerint – az irányító testület létrehozható.
(...)
(3) Az irányító testület elnöke a felsőoktatási intézmény rektora.
(4) A hét, illetve kilenc tagú irányító testületbe két, illetve három főt delegál az oktatási miniszter, négy, illetve öt főt a szenátus. A szenátusi delegáltak körében egy tagot a hallgatói önkormányzat javasol. Ha a szenátus a javaslatot nem fogadja el, a hallgatói önkormányzat újabb személyre tehet javaslatot. Az oktatási miniszter által delegált tagokkal szemben – tagonként külön-külön – a szenátus, tagjai legalább kétharmadának egyhangú szavazatával kifogással élhet. Nem lehet az irányító testület tagja, akivel szemben a szenátus írásban indokolt kifogással élt, helyére az oktatási miniszter másik személyt delegál, akivel szemben a szenátus nem élhet a kifogásolás jogával.
(5) Az oktatási miniszter által delegált tagok közül legalább egynek, a szenátus által delegált tagok közül legalább kettőnek a felsőoktatási intézmény oktatási, tudományos kutatási, művészeti tevékenységének megfelelő felsőfokú végzettséggel, továbbá a szakképzettségének megfelelő területen szerzett legalább öt év vezetői gyakorlattal kell rendelkeznie.
(6) Nem lehet tagja az irányító testületnek az, aki
a) büntetett előéletű,
b) köztisztviselő, vagy polgármesteri tisztséget tölt be,
c) a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény hatálya alá tartozik,
d) politikai pártban tisztséget tölt, illetve töltött be, fizetett pártalkalmazottként foglalkoztatták vagy foglalkoztatják, feltéve, hogy a kizáró ok megszűnése óta még nem telt el legalább öt év,
e) önkormányzati, országgyűlési vagy európai parlamenti képviselő,
f) az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói jogviszonyban áll,
g) tagja más felsőoktatási intézmény irányító testületének,
h) az állami felsőoktatási intézmények kivételével, az oktatási miniszter felügyelete alatt álló költségvetési szervvel közalkalmazotti jogviszonyban áll,
i) betöltötte a hetvenedik életévét.
(...)
(9) Az irányító testület tagjait az oktatási miniszter kéri, illetve menti fel. A szenátus által delegált tagok felkérését a szenátus elnöke kezdeményezi az oktatási miniszternél. Az irányító testület tagjait havi rendszerességgel fizetett tiszteletdíj illeti meg, amelynek összege a költségvetési évet megelőző év utolsó munkanapján érvényes legkisebb kötelező munkabér (minimálbér) háromszorosa, az elnöké ötszöröse, ha az irányító testület tagjainak száma hét, illetve négyszerese, az elnöké hatszorosa, ha az irányító testület tagjainak száma kilenc. Az irányító testület tagjaival az oktatási miniszter köt megállapodást. A tiszteletdíj fedezetét az Oktatási Minisztérium biztosítja.”
„25. § (1) Az irányító testület fogadja el a stratégiai, foglalkoztatási, üzleti tervet (a továbbiakban: intézményfejlesztési terv). Az intézményfejlesztési tervben kell meghatározni a fejlesztéssel, a fenntartó által a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott vagyon hasznosításával, megóvásával kapcsolatos elképzeléseket, a várható bevételeket és kiadásokat. Az intézményfejlesztési terv része a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia. A kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiát meg kell küldeni a regionális fejlesztési tanács részére, hogy figyelembe lehessen venni a régió társadalmi, gazdasági fejlesztését szolgáló középtávú program elkészítésénél és végrehajtásánál. Az intézményfejlesztési tervet középtávra, legalább négyéves időszakra kell elkészíteni, évenkénti bontásban meghatározva a végrehajtás feladatait. Az intézményfejlesztési terv része a foglalkoztatási terv. A foglalkoztatási tervben kell meghatározni azt a létszámot, amelynek keretei között a felsőoktatási intézmény megoldhatja feladatait.
(2) Az irányító testület a jogszabályok keretei között
(...)
b) elfogadja a felsőoktatási intézmény
ba) költségvetését és a számviteli rendelkezések szerinti beszámolóját,
(...)
f) dönt
(...)
fg) gazdaságtalan tevékenységének és az ahhoz kapcsolódó szervezetének, szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről;
(...)
(3) Az irányító testület határozza meg a felsőoktatási intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület döntése előtt beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus az irányító testület megkeresésétől számított harminc napon belül nyilváníthat véleményt. A határidő jogvesztő. Az irányító testület döntése alapján a szenátus – a szervezeti és működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési rendjét.”
„27. § (1) A szenátus az alapító okiratban meghatározottak és az irányító testület által hozott stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat, továbbá ellenőrzi azok végrehajtását. A szenátus meghatározza működésének rendjét és – ha e törvény másként nem rendelkezik – az oktatói vagy kutatói munkakörben foglalkoztatott tagjai közül megválasztja elnökét.”
„32. § (11) A Kormány határozza meg
(...)
c) a doktori fokozat megszerzésének feltételeit, a doktori iskola létesítésének eljárási rendjét, továbbá az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyhat.”
„37. § (4) A fenntartó a felsőoktatási intézményt – az (1) bekezdésben meghatározottakon kívül – a következő esetekben szüntetheti meg:
a) ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen volt. E rendelkezés alkalmazásában sikertelen a felvételi eljárás, ha ennek következtében a felsőoktatási intézményben a hallgatói létszám adott évben nem éri el a felvehető maximális hallgatói létszám hetven százalékát;
b) ha a felsőoktatási intézmény működése a fenntartó többszöri felhívása ellenére jogszabálysértő vagy az alapító okirattal ellentétes;
c) ha a felsőoktatási intézmény figyelmen kívül hagyta az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit, és emiatt a költségvetését túllépte, hatvan napon túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési éven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát;
d) ha a működő felsőoktatási intézmény helyett egy vagy több, másik felsőoktatási intézményt létesít;
e) ha a felsőoktatási intézmény a folyamatos működéshez szükséges feltételekkel már nem rendelkezik.”
„99. § (2) Az Országgyűlés a felsőoktatási intézmény állami elismerését a felsőoktatási intézménynek az e törvény 1. számú mellékletébe történő felvételével adja ki. Ha a felsőoktatási intézmény megszűnik, az Országgyűlés – e törvény módosításával – törli az 1. számú mellékletből.”
„104. § (6) Az oktatási miniszter – ha e törvény másképp nem rendelkezik – ellátja az állami felsőoktatási intézmények tekintetében a fenntartói irányításból eredő feladatokat.”
„109. § (2) A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság véleményezi a felsőoktatásról szóló törvény és végrehajtási rendeletei, illetve a felsőoktatást szabályozó miniszteri rendeletek tervezeteit.”
„112. § (5) A Felsőoktatási és Tudományos Tanács véleményezi a felsőoktatásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei, illetve a felsőoktatást szabályozó miniszteri rendeletek tervezeteit.”
„115. § (3) A fenntartó felhívja a felsőoktatási intézmény irányító testületét, illetve rektorát, hogy készítsen intézkedési tervet, ha e törvény 37. §-a (4) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott intézkedésnek van helye. A fenntartó az intézkedési tervet vagy elfogadja, és ellenőrzi az abban foglaltak végrehajtását, vagy dönt a felsőoktatási intézmény további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről.
(...)
(8) Az oktatási miniszter felfüggesztheti a normatív költségvetési támogatás folyósítását, ha az állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt – nem alakították meg az irányító testületet.”
„151. § (3) 2006. szeptember 1-jén
(...).
(5) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezéseit e törvény hatálybalépésének napjától akkor lehet alkalmazni, ha e törvény bevezetése még nem kezdődött meg.”
„153. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendelettel szabályozza
(...)
5. a többciklusú képzés és a felsőfokú szakképzés rendjét, a képesítési keretet, a képzés indításának eljárását, a doktori képzés szabályait, a tudományterületeket, tudományágakat [32. § (11) bekezdés, 145. § (7) bekezdés],
(...).”
III.
1. Az indítvány által aggályosnak tartott szabályok alkotmányellenességének megítélésénél az Alkotmánybíróság először a felsőoktatási intézmények autonóm működésének kérdésével foglalkozott.
1.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a felsőoktatási intézmények működése és autonómiája az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ával összefüggő szabályként szerepel. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/F. §-ába foglalt művelődéshez (oktatáshoz) való jog értelmezésével azt állapította meg, hogy: „Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa.” (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.) Majd az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 70/F. §-a alapján „az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsőoktatási intézmények működési feltételeinek kialakításában.” [35/1995. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1995, 163, 166.] Más határozatában pedig kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy az „oktatáshoz való jog részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog gyakorlása (...) csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti a felsőfokú tanulmányok folytatásának a feltételeit.” [51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 686.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/G. § (1) és (2) bekezdésébe foglaltakat egymással szoros kapcsolatban vizsgálta, továbbá a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusának minősítette, s mindezzel összefüggésben vezette le a tudomány autonómiájának kiemelt védettségét és a tudomány művelőinek a tudományt érintő döntési jogosultságát:
„Az Alkotmány 70/G. §-a a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének – magának a kutatásnak – és tanításának szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán – ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni.
Minden tudomány alapvető célja az igazság keresése, a megismerés, a tudomány épülése. Az államnak tudományos igazságok kérdésében semlegesnek kell lennie, viszont alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell, hogy a tudomány művelői a tudományos kutatások és a tudományos ismeretek terjesztésének szabadságjogát – alkotmányos keretek között – gyakorolhassák. Ezért az állam a tudományos alkotás és ismeretszerzés, továbbá a tudományos tanítás szabadságát csak olyan korlátozásoknak vetheti alá, amely a kommunikációs szabadságjogok korlátozásával szemben támasztott alkotmányos követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik, az a véleménynyilvánítás szabadságából eredő külön nevesített alanyi jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen.
Mindannyiszor, amikor a történelem során az állam a tudomány szabadságát politikai, ideológiai, vallási vagy egyéb korlátozásnak vetette alá, az az egész társadalom fejlődésének béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság, hogy a tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni autonómiával is szorosan összefügg. A tudományos tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos eszmék és nézetek szabad áramlása, így az egész társadalom, az emberiség fejlődésének alapfeltétele és az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka.
Mivel a tudományos élet szabadsága a szabad véleménynyilvánításhoz való alkotmányos alapjog egyik megnyilvánulása, az Alkotmánybíróságnak a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tett, a szabad kommunikáció kitüntetett szerepére vonatkozó megállapításai az Alkotmány 70/G. §-ában biztosított szabadságjoggal kapcsolatban is irányadók (ABH 1992, 178.). Így általában a tudomány, a tudományos ismeretszerzés és a tudományos tanítás szabadsága, noha nem korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog, amelynek csak kivételes korlátozó rendelkezésekkel szemben kell engednie, olyanokkal, amelyek közvetlenül valamely alapjog érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy amelyek valamely elvont alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló titokvédelem) feltétlen érvényesülését hivatottak biztosítani.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182–183.]
Később a felsőoktatási intézmények önkormányzatát (autonómiáját) az Alkotmánybíróság a hatályos Fot. rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálta:
„Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot. negyedik része fejt ki. A Fot. 64. §-a szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe. A Fot. 65. § (1) bekezdése szerint pedig az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott jogai, kötelezettségei és hatáskörei tiszteletben tartásával látja el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek.” [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1995, 170, 172.]
Az intézményi autonómia hordozóival kapcsolatban az Alkotmánybíróság – a hatályos Fot. (Ftv.) nyomán – kifejtette:
„Az Ftv. 32. § (1) bekezdése ugyanis nem szűkíti le a tudományos élet szabadságához fűződő jogosultságok kedvezményezetti körét az egyetemi tanárokra, ellenkezőleg; azt kifejezetten az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi körre terjeszti ki (»A felsőoktatási intézmények az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és a tanulás szabadságát.«). Az autonómia hordozója pedig az intézmény, az egyetem; ennek adja meg az Ftv. az önkormányzati jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is.” (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.)
1.2. A felsőoktatási intézmény autonóm működése alkotmányos alapokon nyugszik. A felsőoktatási intézmények autonómiáját ugyanakkor az európai egyetemek Magna Chartája (a továbbiakban: Magna Charta) is biztosítja, melyre mind a hatályos Fot., mind az újFot. preambuluma hivatkozik. A Magna Charta az Alapelvek között, az 1. pontban megállapítja: „A földrajzi helyzetből és a történelmi hagyományokból fakadóan különbözőképpen megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény, amely a tudományos kutatásban és az oktatásban hozza létre, értékeli és adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse a kor szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden politikai, gazdasági és ideológiai hatalommal szemben függetlennek kell lennie.”
Majd a 3. pont szerint: „A kutatás, az oktatás, a képzés szabadsága az egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak és az egyetemeknek saját illetőségükön belül biztosítaniuk kell ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását.
A türelmetlenséget elutasító, a párbeszédre mindig kész egyetem a tanárok és diákok együttműködésének kivételezett helye. A tanároké, akik képesek ismereteik átadására és rendelkeznek mindazon eszközökkel, amelyek tudásuk kutatással és innovációval való továbbfejlesztéséhez szükségesek; a diákoké, akik feljogosítottak, alkalmasak és készek ismereteik gyarapítására.”
1.3. A felsőoktatási intézmények autonómiáját – az Alkotmánynak megfelelően – az újFot. 1. §-a is deklarálja. Az újFot. 1. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a „tanítás, a kutatás és a művészeti élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg”. Az újFot. 1. §-ába foglalt intézményi autonómiával kapcsolatban a miniszteri indokolás az alábbiakat tartalmazza:
„A művelődéshez való jog és az Alkotmány 70/G. §-a szerinti tanítás és tanulás szabadsága a tudományos és művészeti élet külső beavatkozástól való mentességének biztosításában, a tudományos, művészeti kérdéseknek a tudomány, illetve a művészeti ág művelői vagy ezek testületei általi értékelésében nyilvánul meg. Ezt a célt szolgálja a felsőoktatási intézmények számára biztosított intézményi autonómia, a függetlenség törvényi szintű garanciáinak megteremtése, az autonómia, a függetlenség céljának, tartalmának és korlátjainak meghatározása. (...)
Ez az autonómia az oktatás, kutatás, az intézmény belső szervezetének kialakítása, a működtetés és gazdálkodás önállósága területén nyer értelmet, alanyai az intézmény, az oktató, a kutató, a hallgató, illetve ezek közössége. Az autonóm joggyakorlás egyéni vagy közösségi formája azonban nem sértheti más jogosultak ilyen igényét.”
1.4. A fentiek alapján tehát az Alkotmány 70/F. §-ába foglalt művelődéshez (oktatáshoz) való jog biztosítja a felsőoktatási intézmények létrehozását és működését, az Alkotmány 70/G. §-a pedig a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát garantálja. Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá arra, hogy „tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik”. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.] A véleménynyilvánítás szabadságából eredően a tudomány szabadsága a tudományos tevékenység védelmét biztosítja. A tudományos tevékenység nem másoktól elzárt, egyéni, hanem kollektív tevékenység, mely a tudomány művelőinek a független tudományos műhelyek keretében folytatott párbeszédén és vitáin alapul. A tudományos tevékenység szabadságához tehát nem elegendő a tudomány művelői számára egyéni jogokat biztosítani, valamint az állami beavatkozások és korlátozások elleni védelmet garantálni. Az Alkotmány ugyanis nemcsak tartózkodást, hanem pozitív cselekvést is megkövetel az államtól. [V.ö.: 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1992, 176, 194.] Ezért az államnak olyan, törvényben szabályozott megoldásokat kell nyújtania, amelyek megfelelően biztosítják a külső befolyástól mentes, szabad, professzionalizálódott tudományos tevékenység folytatását. Ennek intézményi kereteit az állam köteles megteremteni.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az államot intézményvédelmi kötelesség terheli. Az állam az objektív intézményvédelmi kötelességéből eredően „úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302–303.] A hivatkozott alapjogokkal összefüggésben az állam köteles gondoskodni olyan intézményekről, illetve megfelelő szervezeti szabályokról, amelyek a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad folytatását garantálják. A szabad tudományos tevékenység lényegét a tudományos értékrend külső befolyástól mentes érvényesülése jelenti. A tudományos minőség szabad meghatározása érdekében biztosítani kell a tudomány művelői önálló döntési jogát és függetlenségét, vagyis a tudomány autonómiáját. A tudomány autonómiája önkormányzati jogokon keresztül valósul meg, melyeket az állam intézményvédelmi kötelessége alapján létrehozandó felsőoktatási intézményeknek kell biztosítani. A tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad művelésének ezért alapvető biztosítéka az önkormányzatisággal, autonómiával rendelkező felsőoktatási intézmények megteremtése. Ez az, amit az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat mellett a hatályos Fot. és az újFot. által hivatkozott Magna Charta, valamint az újFot. 1. §-a és az ahhoz fűzött miniszteri indokolás is elismer, garantál és támogat.
A felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nemcsak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti.
Az intézményi autonómia alapján garantált a felsőoktatási intézmény szervezeti önállósága és önigazgatáshoz való joga. Az önálló, vagyis autonóm működés úgy biztosítható, ha törvény rögzíti a felsőoktatási intézményekre vonatkozó alapvető szabályokat, s az Országgyűlés határozza meg a felsőoktatási intézmények létét és működését érintő alapvető döntéseket (létrehozás, megszüntetés, felsőoktatási intézetek központi költségvetési támogatása stb.). Az országgyűlési döntés keretében pedig a felsőoktatási intézmény belső életét, szervezetét és működését a saját maga által elfogadott intézményi szabályzat állapítja meg. Ezekről a kérdésekről tehát az Országgyűlésen és a felsőoktatási intézményeken kívül más szervek és szervezetek nem dönthetnek.
A felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett.
A felsőoktatási intézmény önkormányzatát fel kell hatalmazni a saját működésére vonatkozó norma- és szabályalkotáshoz való, valamint egyedi döntéshozatali joggal. Az intézmény szervei által hozott, jogokat és kötelezettségeket érintő egyedi döntések esetén azonban az érintettek jogorvoslathoz való jogát, beleértve a független bírósághoz fordulás jogát is garantálni kell.
Az állam nemcsak mint fenntartó lép kapcsolatba a felsőoktatási intézményekkel, s támogatja azok működését. Az állam ellenőrzi is a felsőoktatási intézmény törvényes működését, mégpedig a miniszter által gyakorolt törvényességi felügyeleti jogon keresztül. Természetesen különbség van a felsőoktatási intézményeket érintő jogalkotási, a törvényességi felügyeleti és az újFot. által intézményesített fenntartói jogkörök között. Az autonóm felsőoktatási intézmények mindazonáltal nem kerülhetnek alárendelt helyzetbe. A felsőoktatási intézmények függetlenségének védelme érdekében – a jelenleg hatályos Fot. 65. § (2) bekezdése szerint – a felsőoktatási intézmények önkormányzatát sértő jogszabályok és egyedi döntések az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatók. Az Alkotmánybírósághoz fordulást azonban az újFot. már nem teszi lehetővé.
Az intézményi autonómiához hozzátartozik a gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény – a törvény keretei között – megállapíthatja a saját költségvetését, illetve a pénzeszközeivel önállóan gazdálkodhat. A szabad tudományos, oktatási és kutatási tevékenység folytatásának biztosítéka a felsőoktatási intézmény állami támogatása. A felsőoktatási intézmény autonóm működését nem veszélyeztetve a jogalkotó jogosult az állami támogatást úgy meghatározni, hogy a felsőoktatási eszközök elosztásánál a tudomány szempontjainak megfelelő teljesítménykritériumok érvényesüljenek. Az értékelési kritériumok meghatározásánál semmiképpen sem szabad pusztán piaci hasznossági és politikai célszerűségi szempontokat figyelembe venni.
1.5. Az Alkotmánybíróságnak az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében Alkotmányból származó feladata van (pl.: az önkormányzatokat, felsőoktatási intézményeket, szakmai kamarákat illetően). Az Alkotmánybíróság az autonómia, illetve az önkormányzati jogok korlátozásának alkotmányos terjedelmét a helyi önkormányzatok kapcsán korábban már vizsgálta. Bár a helyi önkormányzatok, mint területi alapon létrehozott autonóm szervezetek és a felsőoktatási intézmények, mint autonóm közintézetek között számos eltérés van, de az autonómiával (önkormányzatisággal) összefüggő megállapítások a felsőoktatási intézmények vonatkozásában is alkalmazhatók.
Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az autonómia „elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára”. Az Alkotmánybíróság szerint az önkormányzat „a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket és működésük rendjét”. Továbbá: „a törvényi szabályozás önálló mozgásteret kell hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy működésének feltételeit, sajátos feladatait figyelembe véve dönthessen a feladatai ellátásához szükséges és arra alkalmas szervezet létrehozásáról”. Megállapította azt is, hogy a „szervezetalakítási autonómia nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem szervezeti kérdésekben való döntési jogosultságok, szervezeti hatáskörök összességének gyakorlását jelenti. Az egyes hatáskörök törvényi korlátozása nem eredményezi az (...) önkormányzati jog alkotmányellenes korlátozását mindaddig, amíg a (...) hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy önálló felelősséggel döntsön az ellátandó feladataihoz igazodó szervezet létrehozásáról.
Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a saját szervezetének kérdéseiben.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28–29.]
1.6. A tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság és a tanítás szabadsága érvényesülésének alapvető biztosítéka a felsőoktatási intézmény autonómiája. Az autonómia védelme tehát az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ából ered. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény autonóm működését az Alkotmánybíróság alkotmányos értékként ismerte el, védelmét az Alkotmánybíróság eddigi határozatai is megalapozzák.
Az Alkotmány által biztosított és az Alkotmánybíróság által védett autonómia azonban nem zárja ki az autonóm jogkörök megengedett törvényi korlátozását. A korlátozásnál figyelembe kell venni az Alkotmányban és az Alkotmánybíróság határozataiban foglaltakat. Törvény a felsőoktatási intézmény gazdasági hatékonyságát és szervezeti ésszerűségét ösztönző, korlátozó szabályokat is megállapíthat [pl.: a hatályos Fot. is tartalmaz ilyen szabályozást (10/C. §)]. Nem alkotmányellenes a felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján való ellenőrzése, gazdaságossági követelmények előírása a fenntartó részéről, a költségvetési eszközök és juttatások teljesítményhez kötött biztosítása. Nem alkotmányellenes továbbá az intézmény működéséhez, tudományos, kutatási és oktatási feladatainak ellátásához szükséges alapot meghaladó költségvetési támogatások – előre pontosan meghatározott, a tudomány szempontjainak megfelelő – teljesítménykritériumok szerinti elosztása sem.
2. A köztársasági elnök indítványában az újFot. 25. § (1) bekezdése és 25. § (2) bekezdés fg) pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte. Ez a két rendelkezés az irányító testület döntési jogkörét szabályozza.
2.1. Az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint az állami fenntartású felsőoktatási intézményben irányító testületet kell létrehozni, mely a 20. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó, s annak végrehajtását ellenőrző szerve. Az újFot. 23. § (2) bekezdése szerint az irányító testület a felvehető hallgatói létszámnak megfelelően hét vagy kilenc tagból áll. Az újFot. 23. § (3)–(4) bekezdése írja elő, hogy az irányító testületben a szenátus, vagy a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által delegált tagok a rektorral együtt többségben legyenek az oktatási miniszter által delegált tagokkal szemben.
Az újFot. 23. § (6) bekezdés f) pontja szerint ugyanakkor nem lehet az irányító testületnek tagja – a rektor kivételével – az, aki az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói jogviszonyban áll. A 23. § (5) bekezdése továbbá a rektor kivételével nem követel meg tudományos fokozatot vagy oktatói tapasztalatot az irányító testület tagjaitól, és még a felsőoktatási intézmény oktatási, tudományos kutatási, művészeti tevékenységének megfelelő felsőfokú végzettség is csak összesen három tagnál feltétel. Az újFot. 23. § (9) bekezdése szerint az irányító testület tagjait az oktatási miniszter kéri, illetve menti fel, a tagokkal az oktatási miniszter köt megállapodást, s a tiszteletdíj fedezetét az Oktatási Minisztérium biztosítja.
Az újFot. a felsőoktatási intézmény felépítését tehát teljesen átalakítja. A felsőoktatási intézmények vezetésében domináns irányító testület – a rektor kivételével – részben a miniszter, részben a szenátus által delegált külső személyekből áll. Az újFot. 23. § (6) bekezdésébe foglalt szigorú összeférhetetlenségi szabályok következtében a miniszter, illetve a szenátus által delegált tagok nem lehetnek a felsőoktatási intézmény oktatói, valamint tudományos kutatói és hallgatói. Az irányító testület ezért a rektor kivételével nem a felsőoktatási intézménnyel jogviszonyban lévő oktatókból, kutatókból és hallgatókból, vagyis a tanszabadság hordozóiból, illetve az általuk meghívott külső szakemberekből, hanem tőlük idegen személyekből tevődik össze. Az irányító testület tagjai többségével szemben nem előírás, hogy egyáltalán valamilyen felsőfokú végzettséggel rendelkezzenek. A tagok továbbá nem főállásban látják el ezt a megbízatást, vagyis más munkaviszonnyal is rendelkezhetnek. Az irányító testület tehát lényegileg a felsőoktatási intézménytől független, külső döntéshozó szervezet.
Az újFot. alapján a hét/kilenc tagú irányító testületbe két/három főt delegál a miniszter. A miniszter által delegált tagokkal szemben – tagonként külön-külön – a szenátus, tagjai legalább kétharmadának egyhangú szavazatával egyszer kifogást emelhet. Az írásban indokolt kifogást követően a miniszter által delegált másik személlyel szemben a szenátus már nem élhet a kifogásolás jogával. Az irányító testületbe küldött két/három miniszteri delegálttal, valamint a négy/öt szenátusi delegálttal az oktatási miniszter köt megállapodást. Ennek a megállapodásnak a jogi formája, kerete, tartalma teljesen tisztázatlan. Az irányító testületi tagokkal szemben fennálló, az újFot. 23. § (6) bekezdésébe foglalt szigorú összeférhetetlenségi szabályok miatt a megállapodást szinte csak a polgári jog szabályai szerinti megbízási formában lehet megkötni. Amennyiben pedig a megállapodás megbízási formában jön létre, akkor a megbízó miniszter az irányító testület tagjai számára, mint megbízottak számára akár utasítást is adhat. Ezen túlmenően az Oktatási Minisztérium biztosítja az irányító testület tagjai tiszteletdíjának fedezetét, s ezen keresztül a tagok működését befolyásolhatja. Az irányító testület tagjai közül továbbá a rektor megbízását és felmentését a fenntartó (állami felsőoktatási intézmények esetében az oktatási miniszter) kezdeményezi, s ő gyakorolja a rektor felett a munkáltatói jogokat (e tekintetben az irányító testület és a szenátus csak javaslattevő funkciót lát el). A munkáltatói jogok gyakorlása alá-fölérendeltségi viszonyt hoz létre a rektor és a fenntartó (oktatási miniszter) között.
Az irányító testület helyzetét és összetételét tekintve nyilvánvalóan nem a felsőoktatási intézmény önkormányzati szerve. A felsőoktatási intézményektől ily módon idegen irányító testületet nem lehet felhatalmazni a felsőoktatási intézmény autonómiájával védett, az intézményi autonómia hordozói számára biztosított önkormányzati jogosultságok gyakorlására, mert ez az autonómia elvonását jelentené.
2.2. Az újFot. értelmében ugyanakkor az irányító testület dönt a felsőoktatási intézmény önkormányzati jogkörébe tartozó jelentősebb kérdésekben.
2.2.1. Az újFot. 25. § (1) bekezdése szerint az irányító testület az intézményfejlesztési terv részeként elfogadja a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiát. Az újFot. 5. § (3) bekezdése szerint a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiában kell tervezni a kutatási programokat, a pályázati eljárási rendet, tudományos rendezvényeket, hazai és nemzetközi tudományos együttműködés fejlesztésével kapcsolatos teendőket, a tudományos művek kiadásának, a kutatási tevékenység folytatásának támogatási feltételeit, a tudományos eredmények hasznosításának módját. Az újFot. 27. § (1) bekezdése értelmében továbbá a szenátus az irányító testület által hozott stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat, illetve ellenőrzi azok végrehajtását. Ezek figyelembevételével megállapítható, hogy az irányító testület a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia elfogadásán keresztül jelentősen meghatározza a felsőoktatási intézményben folytatott képzési és kutatási tevékenységet.
Az irányító testületnek a képzési és kutatási tevékenységet érintő döntési jogkörét nem korlátozza az sem, hogy a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia kialakítását az újFot. 5. § (4) bekezdése alapján tudományos tanács irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai, egyetemi docensek, továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori képzésben részt vevő hallgatók (doktoranduszok) képviselői vesznek részt. A tudományos tanács jogköre ugyanis a törvény megfogalmazása szerint pusztán előkészítő jellegű, vagyis nem csökkenti az irányító testület érdemi döntési jogosultságát.
2.2.2. Az irányító testület az újFot. 25. § (2) bekezdés fg) pontja alapján jogosult még arra is, hogy döntsön a felsőoktatási intézmény „gazdaságtalan tevékenységének és az ahhoz kapcsolódó szervezetének, szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről”. Az újFot. az irányító testületet tehát feljogosítja arra, hogy a tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt végző szervezeti egységet – pontosan meg nem határozott – gazdaságossági szempontok alapján átalakítsa, megszüntesse. Így az irányító testület az oktatási és tudományos szervezeti egységeket akár a saját maga által meghatározott szempontok szerint is átalakíthatja, illetve megszüntetheti. Ezzel az irányító testület alapjaiban meghatározhatja és szinte teljes egészében a saját maga által megállapított közvetlen piaci érdekeknek rendelheti alá a tudományos, az oktatási és a kutatási tevékenységet, melyek a felsőoktatási intézmény alaptevékenységei.
2.2.3. Az irányító testületnek az újFot. szerinti létrehozása, jogköre és összetétele eleve ellentétes a tudományos élet szabadságával.
Az újFot. 25. § (1) bekezdése és 25. § (2) bekezdésének fg) pontja az irányító testületet a felsőoktatási intézményben folytatott, a felsőoktatási intézmény autonómiájával védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintő, alapvető döntések meghozatalára (pl.: az intézmény fejlesztési tervének az elfogadása, szervezeti tagozódásának a megállapítása, a költségvetés és az annak teljesítésére vonatkozó beszámoló elfogadása, a rektor megbízására vonatkozó előterjesztés megtétele stb.) hatalmazza fel. Tekintettel arra, hogy az irányító testület a felsőoktatási intézménytől idegen, a miniszter által irányított szervezet, ezért az intézményi autonómia körébe tartozó, a fentiekben ismertetett döntések meghozatalára nem jogosult.
A gazdaságos működésre törekvés, a felsőoktatási intézmény teljesítményelvű értékelése önmagában nem alkotmányellenes. A felsőoktatási intézménytől idegen szervezet azonban a teljesítmény értékelésén keresztül az alapjogokból eredő feladatot ellátó felsőoktatási intézmény önkormányzati jogköreit nem gyakorolhatja. A teljesítményértékelésnél egyébként sem szabad pusztán hasznossági és célszerűségi szempontokat, bizonytalan és meg nem ismerhető kritériumokat figyelembe venni, mert ez a felsőoktatási autonómia kiüresítését jelenti.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott 861/B/1996. AB határozata szerint a felsőoktatási intézmény autonómiáját megtestesítő személyi kör: az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. (ABH 1998, 650, 654.) Kizárólag az autonómia alanyai gyakorolhatják az intézményi autonómiából származó önkormányzati jogokat. A felsőoktatási intézmény autonóm döntési jogkörébe tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek irányított szervnek. [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1995, 170, 172.] Mindezekre figyelemmel a felsőoktatási intézmény önkormányzati jogainak az újFot. 25. § (1) bekezdése és 25. § (2) bekezdésének fg) pontja alapján történő elvonása az Alkotmány 70/G. §-ába foglalt, a tudományos élet szabadsága, a tanszabadság és a tanítás szabadsága érvényesülésének sérelmét eredményezi.
3. A köztársasági elnök indítványában továbbá az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte. Az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alapján a Kormány rendelete határozza meg „az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyhat”, illetve „a tudományterületeket, tudományágakat”.
A tudományterületek, tudományágak meghatározása, illetve annak rögzítése, hogy mely tudományágakon folyhat doktori képzés a tudományos élet művelését, az oktatási, kutatási tevékenység folytatását, ezek támogatását, a tudomány leendő művelőinek utánpótlását alapvetően és hosszú távon befolyásolja. A tudományos minőségnek ez a meghatározása az intézményi autonómia folytán a tudomány művelőinek a joga. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]
A tudományterületek és a tudományágak rendeleti szabályozása, illetve azoknak a tudományágaknak a Kormány által történő meghatározása, hogy melyeken folyhat doktori képzés, önmagában nem biztosítja az autonómia alanyainak a döntési jogát az intézményi autonómiával védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintően. A Kormány tehát a felsőoktatási autonómia alanyaitól függetlenül, szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy mi minősül tudományterületnek, tudományágnak, illetve olyan tudományágnak, amelyen doktori képzés folyhat és doktori fokozatot lehet szerezni, valamint tudományos pályázatokat lehet beadni. A rendeleti szintű szabályozásra adott felhatalmazás – a tudományos élet szereplőinek a döntéshozatalban való megfelelő részvétele nélkül – akár a tudománytól idegen szempontok szerinti meghatározást is lehetővé teszi, mely a tudományos fokozatszerzés szabadságát és a tudományágak professzionalizációját veszélyezteti.
Megállapítható, hogy bár a rendeletalkotásnál a Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság az újFot. 109. § (2) bekezdése, illetve a Felsőoktatási Tudományos Tanács az újFot. 112. § (5) bekezdése szerint véleményezési joggal rendelkezik, ez a Kormány döntési szabadságát lényegében nem befolyásolja. Az intézményi autonómia körébe tartozó kérdésekről az autonómia alanyai tehát csak véleményt nyilváníthatnak, érdemben ugyanakkor nem határozhatnak. A tudományterületek, tudományágak normatív módon történő meghatározása önmagában nem kifogásolható. A felsőoktatási autonómiát érintő szabályozás tartalmának meghatározásában biztosítani kell azonban az autonómia alanyai érdemi részvételét.
Tekintettel arra, hogy az intézményi autonómiával védett tevékenységeket érintő érdemi döntések meghozatalában az intézményi autonómia alanyainak érdemi részvétele nem biztosított, ezért a felsőoktatási autonómiával védett tudományos minőséget érintő rendeleti szabályozás az autonómia elvonásához vezethet.
Az Alkotmánybíróság 40/1995. (VI. 15.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek”. (ABH 1995, 170, 172.) Az önkormányzati jogkörök gyakorlásából az autonómia alanyainak a kizárása az autonómia sérelmét jelenti, s ezen keresztül az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésébe foglalt tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság és a tanítás szabadsága jelentős korlátozásához vezet. Sérti továbbá az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdését, mely szerint tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.
4. A köztársasági elnök indítványában az újFot. 115. § (3) és (8) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát is kezdeményezte.
Az újFot. 115. §-a határozza meg a fenntartói irányítás tartalmát. Az állami felsőoktatási intézmények tekintetében az újFot. 7. § (4) bekezdése és 104. § (6) bekezdése alapján – a törvény eltérő rendelkezése hiányában – az oktatási miniszter látja el a fenntartói irányításból eredő feladatokat.
4.1. Az újFot. 115. § (3) bekezdése értelmében a fenntartó (állami felsőoktatási intézményeknél az oktatási miniszter, mint a fenntartói jogkörökből eredő feladatok ellátója) intézkedési terv készítésére hívhatja fel az irányító testületet, illetve a rektort, ha a 37. § (4) bekezdés a) és c) pontjában meghatározott intézkedéseknek van helye.
Az újFot. 115. § (3) bekezdése kifejezetten hivatkozik a 37. § (4) bekezdésében foglaltakra, így az utóbbit az újFot. 115. § (3) bekezdésével kapcsolatos államfői indítvány is érintette. Az újFot. 115. § (3) bekezdése szerinti fenntartói jogkörök gyakorlására csak a 37. § (4) bekezdése szerinti esetekben kerülhet sor. Az újFot. 115. § (3) bekezdése tehát nem is értelmezhető a 37. § (4) bekezdése nélkül. Ezen túlmenően az újFot. 37. § (4) bekezdése az a)–e) pontok szerinti esetekben – a 115. § (3) bekezdéséhez hasonlóan – a fenntartót (oktatási miniszter) a felsőoktatási intézmény megszüntetésére hatalmazza fel. A fenntartói jogkörök azonos és egymással összefüggő szabályozása miatt az újFot. 115. § (3) bekezdése vizsgálatánál az ugyanezen rendelkezésben hivatkozott 37. § (4) bekezdése sem hagyható figyelmen kívül. Az Alkotmánybíróság ezért az indítvány értelmében az újFot. 115. § (3) bekezdését együtt vizsgálta az abban hivatkozott 37. § (4) bekezdésével; a 37. § más rendelkezésével azonban nem foglalkozott.
Az újFot. 37. § (4) bekezdés a) és c) pontja szerint a felsőoktatási intézmény megszüntetésének indoka, ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen volt (a hallgatói létszám nem éri el a felvehető maximális hallgatói létszám hetven százalékát), illetve a felsőoktatási intézmény figyelmen kívül hagyta az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit, és emiatt a költségvetését túllépte, hatvan napon túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési éven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát.
Amennyiben az újFot. 115. § (3) bekezdése által hivatkozott 37. § (4) bekezdés a) és c) pontja szerinti esetekben készített intézkedési tervet a fenntartó (oktatási miniszter) mégsem fogadja el, úgy az állami felsőoktatási intézmény további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről dönthet.
Az újFot. 115. § (3) bekezdése – egyebek mellett – a 37. § (4) bekezdés c) pontjában szereplő „ésszerű és takarékos gazdálkodás” követelményére hivatkozik. Az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményének érvényesítése önmagában nem alkotmányellenes. Alkotmányos követelmény azonban, hogy az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit normatív módon, előzetesen megállapított, nyilvános, pontos és stabil, a tudomány szempontjainak megfelelő teljesítménykritériumok formájában határozzák meg, s a felsőoktatási intézmény működési alapját a követelmények teljesítése szerinti támogatás ne veszélyeztesse. A 37. § (4) bekezdés c) pontjában szereplő „ésszerű és takarékos gazdálkodás” tartalma gyakorlatilag meghatározhatatlan. A 37. § (4) bekezdése szerinti feltételek teljesítésének megítélése lényegében a fenntartó (oktatási miniszter), mint döntéshozó saját mérlegelésétől függ. A 115. § (3) bekezdése alapján készítendő fenntartói intézkedési terv jogi jellege és tartalma szintén teljesen tisztázatlan. Ráadásul a fenntartó arról is a saját belátása szerint határozhat, hogy az elkészített intézkedési tervet elfogadja-e. Ellenkező esetben dönt a felsőoktatási intézmény további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről. Mindezek alapján a felsőoktatási intézmény további működtetése, átszervezése, megszüntetése a pontos feltételek hiányában a fenntartó (állami felsőoktatási intézmények esetében az oktatási miniszter) diszkrécionális jogkörébe tartozik.
4.2. Az újFot. 115. § (8) bekezdése arra is felhatalmazza az oktatási minisztert (mint fenntartót), hogy a normatív költségvetési támogatás folyósítását felfüggessze, ha az állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt – nem alakították meg az irányító testületet.
Az újFot. 23. § (4) bekezdése alapján lehetőség van arra, hogy a szenátus – a törvényben meghatározottak szerint – az oktatási miniszternek az irányító testületbe delegált tagjaival szemben kifogást tegyen. Akivel szemben a szenátus írásban indokolt kifogást tett, az nem lehet az irányító testület tagja. Helyére azonban az oktatási miniszter másik személyt delegál, akivel szemben a szenátus nem élhet a kifogásolás jogával. Nem tisztázott, hogy az újFot. 115. § (8) bekezdése alapján akkor is mulasztás terheli-e a szenátust, ha az újFot. 23. § (4) bekezdése alapján az irányító testületbe az oktatási miniszter által delegált tagokkal szemben kifogással élt, s ezért nem tudták azonnal megalakítani az irányító testületet. Ebben az esetben a felsőoktatási intézmények a normatív költségvetési támogatás folyósításának felfüggesztésével való fenyegetettség miatt rákényszerülhetnek az oktatási miniszter (mint fenntartó) által az irányító testületbe delegált tagok feltétel nélküli elfogadására. Az újFot. 115. § (8) bekezdése tehát kiszolgáltatott helyzetbe hozza a felsőoktatási intézményt a fenntartóval (oktatási miniszter) szemben, mert a normatív költségvetési támogatás felfüggesztésére irányuló döntése a felsőoktatási intézmény ellehetetlenülését vonhatja maga után.
Bizonytalan továbbá, hogy a szenátust terheli-e a mulasztás, ha a szenátusi delegáltak körében az újFot. 23. § (4) bekezdése szerint a hallgatói önkormányzat nem tesz javaslatot, vagy a szenátus és a hallgatói önkormányzat nem jut megegyezésre a hallgatói delegált személyében. A hallgatói delegált tekintetében tehát a szenátust esetleg akkor is mulasztás terheli, ha ennek megszüntetése érdekében a szenátus tehetetlen. A ténylegesen a szenátusnak fel nem róható, de formálisan a szenátust terhelő mulasztás eredményeként pedig a fenntartó (oktatási miniszter) szintén felfüggesztheti a felsőoktatási intézménynek nyújtott normatív költségvetési támogatás folyósítását.
4.3. A fenntartónak (oktatási miniszter) a felsőoktatási intézmény működtetését, átszervezését, megszüntetését, valamint a felsőoktatási intézménynek nyújtott normatív költségvetési támogatás felfüggesztését érintő diszkrecionális döntési jogköre következtében a felsőoktatási intézmények léte, működése, szervezete és gazdálkodása a fenntartótól (oktatási miniszter) függ. A felsőoktatási intézményre vonatkozó döntési jogkörök ilyen mértékű centralizálása és koncentrációja, s a fenntartóhoz (oktatási miniszter) telepítése a felsőoktatási intézmények autonómiájának elvonását jelenti.
A felsőoktatási intézmények léte az Alkotmány 70/F. §-ából, szervezeti, működési gazdálkodási önállósága az intézményi autonómiából, az Alkotmány 70/G. §-ából eredő követelmény. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-a garantálja tehát a felsőoktatási intézmények autonóm működését. Ezzel szemben a fenntartónak (oktatási miniszter) az újFot. 37. § (4) bekezdése, illetve 115. § (3) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti szinte korlátlan döntési jogköre a felsőoktatási intézmény megszüntetésére, az intézményi autonómia elvonására ad lehetőséget, mely önmagában ellentétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ával. A vizsgált rendelkezések alapján továbbá a fenntartó (oktatási miniszter) a felsőoktatási intézmények létét, működését és szervezetét érintően diszkrecionális jogkört gyakorol. A felsőoktatási intézmények a fenntartóval (oktatási miniszter) szemben kiszolgáltatott, alárendelt helyzetbe kerülnek. Ez a felsőoktatási intézmények autonóm működése helyett a felsőoktatási intézmények működési és létbizonytalanságát hozza létre. Mindezek alapján az újFot. 115. § (3) bekezdése, s az általa hivatkozott 37. § (4) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti döntési jogkörök a fentiekben megjelölt alapjogok sérelmét eredményezik.
A felsőoktatási autonómia alapján követelmény, hogy a felsőoktatási intézmények önállósága és függetlensége érdekében kizárólag törvény, illetve az Országgyűlés határozzon a felsőoktatási intézmények létét (létesítését, megszüntetését) érintő kérdésekben. Az intézményi autonómiából eredő követelmény továbbá, hogy az önkormányzati jogköröket csak az intézményi autonómia alanyai gyakorolhassák. Az újFot. 115. § (3) bekezdése, a 37. § hivatkozott (4) bekezdése, valamint az újFot. 115. § (8) bekezdése mindazonáltal a fenntartónak (oktatási miniszter) adnak felhatalmazást a felsőoktatási intézmény autonóm működését közvetlenül érintő diszkrecionális jogkörök gyakorlására. Az ilyen széles körű felhatalmazás az intézményi autonómia, a felsőoktatási intézmény önállóságának és függetlenségének a megszűnését vonja maga után.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az újFot. 115. § (3) és (8) bekezdésében, valamint 37. § (4) bekezdésében foglalt fenntartói irányítási jogkörök alkotmányellenességét. A fenntartót ezért ezeknek a jogköröknek a gyakorlására nem lehet alkotmányosan felhatalmazni. A fenntartó (oktatási miniszter) a felsőoktatási intézmény működtetését, átszervezését, megszüntetését, valamint a felsőoktatási intézménynek nyújtott normatív költségvetési támogatás felfüggesztését érintő – az újFot. 115. § (3) és (8) bekezdésében, valamint 37. § (4) bekezdésében foglalt – döntési jogkörökkel nem rendelkezhet. Ennek megfelelően a vizsgált rendelkezéseknek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, illetve 70/K. §-ával való összefüggését az Alkotmánybíróság már nem vizsgálta.
5. A köztársasági elnök indítványában még az újFot. 151. § (5) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát is kezdeményezte, mert az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét sérti, hogy értelmezhetetlen módon állapítja meg a hatályos Fot. alkalmazhatóságának megszűnését.
Az újFot. 151. § (3) bekezdés a) pontja 2006. szeptember 1-jével helyezi hatályon kívül a hatályos Fot.-ot. A 151. § (5) bekezdése szerint ugyanakkor a Fot. rendelkezéseit az újFot. hatálybalépésének napjától, vagyis 2005. szeptember 1-jétől csak akkor lehet alkalmazni, ha az újFot. „bevezetése még nem kezdődött meg”.
Az újFot. alapján nem egyértelmű, hogy pontosan mikor alkalmazható a hatályos Fot., illetőleg az újFot. Kérdéses továbbá, hogy a Fot. a hatályon kívül helyezése után is alkalmazandó-e, ha az újFot. bevezetésére még nem került sor. Egy már hatályát vesztett jogszabálynak a hatályon kívül helyezést követő alkalmazása már önmagában is jogbizonytalanságot okozhat. Nem világos, hogy mikor kezdődik az újFot. alkalmazása. A „törvény bevezetése” ugyanis, mely a hatályos Fot. alkalmazását lezárja, s egyben az újFot. alkalmazásának kezdetét jelenti, nem határozható meg pontosan. Ez egy tisztázatlan fogalom, mely szubjektív jogalkalmazói döntésre, különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára ad lehetőséget. Ez pedig az Alkotmánybíróság korábbi határozata szerint „csorbítja a jogbiztonságot”. (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.)
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből következő alapvető követelmény, hogy egy norma (érvényessége, hatálya, alkalmazhatósága) egyértelmű, és kétség nélkül megállapítható legyen. „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Későbbi határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy: „Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható.” [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.]
A hatályos Fot.-nak az újFot. bevezetésétől függő alkalmazhatósága bizonytalanságot teremt. Az újFot. 151. § (5) bekezdése ugyanis elválasztja a hatályos Fot. hatályon kívül helyezésétől annak alkalmazását, és a törvény hatályon kívül helyezése után sem szab az alkalmazásának végső időbeli korlátot.
Mindezek alapján az újFot. 151. § (5) bekezdése sérti a jogbiztonság elvét, és ezért ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.
Az Alkotmánybíróság e határozatát az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Alkotmánybírósági ügyszám: 514/A/2005.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az Alkotmánybíróság határozata rendelkező részének összes pontjával egyetértek.
A határozat rendelkezéseihez kapcsolódó indoklást illetően azonban szerencsésnek tartottam volna, ha az Alkotmánybíróság érdemben is kitér a felsőoktatási autonómiát illetően a nemzetközi jogi összefüggésekre. Ez azért is indokolt lett volna, mivel a határozat érvelésében fontos viszonyítási pontként jelenik meg az európai egyetemek Magna Chartája, s az abban foglaltakat szembesíti a határozat a felsőoktatási törvény vonatkozó rendelkezéseivel, s ahhoz viszonyítva is állapít meg ellentmondást a törvényben. A Magna Charta Universitatum azonban nem nemzetközi jogi érvényű dokumentum, mivel e dokumentumot nem az államok, hanem az európai egyetemek rektorai fogadták el.
A Magna Charta Universitatum irányadó voltát ezért az Alkotmánybíróságnak alá kellett volna támasztania. Célszerű lett volna tehát utalnia arra, hogy az államok (és Magyarország is) factum concludens-ekkel jelezték, hogy azt maguk is iránymutatónak tekintik. Így az európai oktatásügyi miniszterek bolognai (1999. június 19.), prágai (2001. május 19.), berlini (2003. szeptember 19.) értekezleteik közös nyilatkozataiban kifejezték kötődésüket a Magna Charta elveihez. (A bolognai nyilatkozat 16. bekezdése külön is utal az egyetemi autonómiára. A berlini nyilatkozat két helyen, i. a minőségbiztosítás és ii. a felsőoktatási intézmények és a hallgatók c. alpontokban külön is érinti az autonómiát, utóbbi esetben „a miniszterek elismerik, hogy szükséges az, hogy az intézményeknek jogukban álljon szervezetükről és belső igazgatásukról dönteni.”) A miniszteri konferenciák kommünikéiből, közös nyilatkozataiból még nem következik az, hogy a dokumentumot nemzetközi jogi kötelezettség szintjére emelték volna, hiszen tudatosan nem nemzetközi szerződést kötöttek, de mindez ugyanakkor a dokumentum irányadó jellegének „elismeréséről” tanúskodik.
Az egyetemi autonómiát egyértelmű kötelezettségként előíró nemzetközi jogi szerződés híján is van számos idevágó, nemzetközi jogi relevanciájú dokumentum. Ilyenek a nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlások, s különösen azok, amelyek Magyarország által is vállalt nemzetközi jogi szerződések rövid utalásait bontják ki és értelmezik. Ezek az ajánlások legalábbis figyelembe vehetők, a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának megítélése során. Ha Magyarországot terhelő nemzetközi jogi kötelezettségről lenne szó, azt a magyar jogalkalmazó s maga az Alkotmánybíróság is köteles lenne alkalmazni, függetlenül az ügy súlyától, míg ha ajánlási értékű határozatról van szó, akkor az figyelembe vehető, s az ebből eredő következményeket a jogalkalmazó állapítja meg. Az irányadó nemzetközi jogi szabályok szerint tehát nem köteles ugyan alkalmazni, de ha alkalmazza, akkor nem követ el jogsértést. Mivel az Alkotmánybíróság nem adhat egy nemzetközi szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért különös figyelmet kell fordítania azokra a nemzetközi dokumentumokra, amelyekben a szerződő felek által arra feljogosított testületek értelmezést végeznek.
Az Alkotmánybíróság határozatának érvrendszerét, s pozitivista megalapozottságát erősítette volna a hivatkozás az alábbi dokumentumokra:
Így az Egyesült Nemzetek Oktatási és Kulturális Szervezetének, az UNESCO-nak 1997. évi, a felsőoktatási személyzet státusáról elfogadott ajánlása 17. §-ában kimondja, hogy „az autonómia az önkormányzatnak az a foka, amelyik szükséges a felsőoktatási intézményben a tényleges döntéshozatalhoz”. A 18. § szerint „az autonómia az akadémiai szabadság intézményes formája és előfeltétele a felsőoktatási személyzetre és intézményekre bízott feladatok megfelelő végrehajtásához.” A 21. § szerint „az önkormányzat, a kollegialitás és a megfelelő vezetés lényegi komponensét képezik a felsőoktatási intézmények érdemi autonómiájának.”
Az ENSZ keretében 1966-ban fogadták el a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát, ebben Magyarország is részes fél. Itt a szerződési kötelezettségek végrehajtásának ellenőrzését egy monitoring-bizottság végzi, a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága. Ez a testület 1999. december 8-án bocsátotta ki az oktatáshoz való jogról (a GSZKJ Egyezségokmány 13. cikke) készített 13. sz. elemzését („General Comment E/C.12/1999/10). Ennek 39. cikke rögzíti, hogy „az akadémiai szabadság magában foglalja (...) a jogot a tagságra a szakmai és a reprezentatív akadémiai testületekben”, a 40. cikk pedig kimondja, hogy „az akadémiai szabadság élvezete feltételezi a felsőoktatási intézmények autonómiáját”. Ismételve az UNESCO-ajánlásból fentebb idézett tételeket, hívja fel a figyelmet arra, hogy „figyelemmel a jelentős költségvetési beruházásokra a felsőoktatásban, megfelelő egyensúlyt kell teremteni az intézményi autonómia és a felelős gazdálkodás elve között. Bár nincs mindenütt érvényes modell, az intézményi megoldásoknak fair-nek, igazságosnak, méltányosnak, és amennyire csak lehetséges, átláthatónak és a részvételre építőnek kell lenniük.”
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az élethosszig tartó felsőoktatási politikáról elfogadott 2002/6 ajánlása (Appendix 3/i/a) is emlékeztet a felsőoktatási intézmények autonómiájára és az Európa Tanács 165. sz., az európai régió felsőoktatási intézményeiben szerzett címek elismeréséről szóló egyezménye („lisszaboni egyezmény”) – amelynek Magyarország is részese – a preambulumában utal arra, hogy a felsőoktatási autonómiát nem pusztán oktatási, hanem „intézményi autonómia” gyanánt érti a szervezet.
A fentiek is alátámasztják, hogy a felsőoktatási autonómia az államok nemzetközi jogi kapcsolataiban nem pusztán az oktatás és a kutatás szabadságát jelenti. Az Alkotmánybíróság az ezekre a dokumentumokra való hivatkozással egyértelművé tehette volna, hogy jelen határozata nem pusztán saját korábbi határozataira épül, hanem az így kialakított joggyakorlat egyszersmind koherens is Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeivel, azaz így valósul meg az Alkotmány 7. §-a szerint megkívánt összhang.
Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi joggal való konformitást – adott esetben az indítvány e tárgybani hallgatása esetén is – ex officio vizsgálnia kellene, minden olyan esetben, amikor prima facie világos a kapcsolat a vizsgált jogszabály és Magyarország nemzetközi kötelezettségei között.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozat rendelkező részében foglalt döntések nagy többségével egyetértek. Nem értek egyet azonban az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdés c) pontja és 115. § (3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával.
Az indítványokban felvetett alkotmányossági aggályok elemzésénél magam is elengedhetetlennek látom az önkormányzatiság (autonómia) meghatározó elemeinek számbavételét, s velük kapcsolatban annak vizsgálatát, hol húzódnak, hol húzódhatnak az állami beavatkozás határai.
Nézetem szerint is az elvi alapokból célszerű kiindulni, s velük kapcsolatban kell megfogalmazni azokat a követelményeket, amelyek az indítványban állított alkotmányossági kifogásokat egyenként vizsgálhatóvá teszik.
Ezt megelőzően azonban előre kell bocsátanom három olyan körülményt, amely a többségi határozatban foglaltak és a saját álláspontom közötti szemléletbeli eltérésnek az alapja.
I.
Elvi kiindulási pontok
1. Magam is azt tartom, hogy cezúrát kell vonni a területi és az intézményi önkormányzatok (autonómiák) között. Ugyanakkor azt is állítom, hogy vannak olyan követelmények, amelyek az önkormányzatok minden típusára egyaránt vonatkoznak. (Pl. ilyenek egyes szervezetalakítási, finanszírozási kérdések.) Ezek tekintetében pedig lényeges megkülönböztetés nem tehető. Ebben a sávban (az autonómiák alapvető garanciái tekintetében) tehát lényegi megegyezésnek kell fennállnia. Van oka és értelme ezért a települési önkormányzatok és az intézményi (itt felsőoktatási intézményi) autonóm szervezetek – legáltalánosabb szinten történő – összehasonlításának. Ezt teszi a többségi határozat is.
A (települési) önkormányzatokról az Alkotmány külön fejezetben szól, számos garanciális jellegű és jelentőségű rendelkezést rögzítve. E rendelkezések törvény általi megsértését az Alkotmánybíróság több esetben „megbocsátotta”, hangsúlyozva az állami beavatkozások alkotmányosságát. [Nyelvtani értelmezéssel állapítottuk meg, hogy ha az Ötv. a megyei önkormányzat tisztségviselőjeként „alelnökről” szól, akkor az önkormányzat csak egy alelnököt választhat; az államnak a kötelező önkormányzati feladat meghatározásakor nem kellett gondoskodnia az (Alkotmányban is írt) „feladat ellátásával arányban álló pénzügyi eszközökről”, elegendőnek ítéltük, ha a pénzellátás „komplex rendszere” biztosítva van. Mércének az önkormányzati jogok „kiürülését”, az „amíg el nem lehetetlenülést” tekintettük, s alkalmaztuk következetesen.]
A felsőoktatási intézmények tekintetében – a többségi határozatban – más mércét látok. Úgy tűnik számomra, hogy itt az Alkotmány két §-ából (70/F. §, 70/G. §) lényegesen több „védelem” olvasztható ki, mint egy egész fejezetből amott: az az érzésem, hogy az egyetemek, főiskolák puszta „megérintése” is már alkotmányellenes. (Hiszen a fenntartó pl. fel sem hívhatja az intézményeket törvényben írt kötelességük teljesítésére.)
Az okot abban látom, hogy az Alkotmánybíróság felsőoktatást érintő eddigi határozatai ezeknek az intézményeknek gyakorlatilag teljes függetlenséget iparkodtak biztosítani. Magam ezért elérkezettnek láttam volna az időt arra, hogy a testület ebből a szempontból felülvizsgálja (legalább a korai) határozatait, s a szükséges esetekben és irányokban azoktól „ellépjen”. Ezt a nézetemet a testület nem osztja: s ebből ered az első szemléletbeli eltérés.
2. A második szemléletbeli eltérés az indítványok értelmezése tekintetében mutatkozik meg. A határozat-tervezet a szigorú indítványhoz kötöttség bázisán áll, magam viszont – az Alkotmánybíróság általános alkotmányvédelmi szerepköréből kiindulva – az indítványhoz kötöttség kiterjesztő értelmezésének esetenkénti indokoltságát vallom a rendelkezések szoros tartalmi összefüggése esetén.
Az indítványhoz kötöttség kiterjesztő értelmezése kezdettől fogva jellemzi az Alkotmánybíróság gyakorlatát. Ennek leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor „szoros tartalmi és logikai összefüggés” okán az Alkotmánybíróság olyan jogszabályok alkotmányosságát is elbírálta, amelyeket az indítványok nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 72.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 153.] Ezen belül pedig színes képpel találkozik a vizsgálódó: előfordult pl. az, hogy az Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem alkotmányellenes törvényi rendelkezést is megsemmisített. [797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.] Volt példa arra is, hogy az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, viszont más, az indítványban nem is támadott jogszabályi rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg. [14/1990. (VI. 27.) AB határozat; 29/1995. (V. 25.) AB határozat.] Előfordult továbbá, hogy az alkotmányossági vizsgálat – szoros összefüggés okán – az indítványozó által kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását szolgáló más rendelkezésre is kiterjedt. [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 159.]
Álláspontom szerint is az adott „alkotmányjogi probléma teljes feltárására” törekvés, s az Alkotmánybíróság ilyen szerepvállalása (azaz az indítvány citált határok közötti kiterjesztő értelmezése) összhangban áll e szervnek a magyar alkotmányvédelemben kapott és betöltött közjogi funkciójával. Az „alkotmányvédelem legfőbb szerveként” [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) preambuluma értelmében], objektív alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti meg az indítványok kiterjesztő értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig – az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó szabály híján – arra is módja van, hogy – éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében és érdekében akár az Abtv. egyes, számára biztosított hatáskörök között is – figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó Abtv. előírásokat – szoros összefüggésre hivatkozással „átjárhasson”. Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB határozatában is – igaz, hogy más jogszabály hiányára utalással –, amelyben a köztársasági elnök előzetes normakontrollra irányuló indítványának elbírálása mellett még mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított – hivatalból. [A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 14. § (2) bekezdése tekintetében. Lásd: ABH 1993, 314, 319.] Sőt: ugyanebben a határozatában az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény 24. §-ának mikénti alkalmazásához alkotmányossági követelményt is megfogalmazott. (ABH 1993, 314, 318.)
Az Alkotmánybíróság tehát nem kezelte mereven az Abtv.-ben kapott hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes hatásköröket érintő szabályozását alapul véve – szoros összefüggésre hivatkozással, alkalmasint szabadon „átjárt”. [Nem idegenkedett azonban az előzetes és utólagos normakontrollra irányuló indítványok egyesítésétől sem. 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 398.]
Kétségtelen tény ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság ettől a gyakorlatától az utóbbi évek során eltért, s különösen az előzetes normakontroll esetében a szigorú indítványhoz kötöttség talajára helyezkedett. Mint mondtam, ezzel nem feltétlenül értek egyet, s ebből fakad a jelen ügy megközelítése kapcsán a többségi határozat és a köztem fennálló második szemléletbeli eltérés.
3. Az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint az „állami” fenntartású felsőoktatási intézmények kötelesek létrehozni az irányító testületet, következésképpen az Alkotmánybíróságnak nem kellett az indítványra adott válaszai megfogalmazásánál közvetlenül tekintettel lennie az egyházi, a magán vagy alapítványi fenntartású egyetemekre. (Amelyek számára csak lehetőség az irányító testület létrehozása.) Ugyanakkor azonban az is kétségtelen, hogy az utóbbiakat érintő esetleges majdani indítványok elbírálásakor támaszkodni fog az Alkotmánybíróság a jelen határozatában megfogalmazott elvi tételekre is. A fenntartói beavatkozások összehasonlító vizsgálatának szükségességét a különböző alapítású és fenntartású felsőoktatási intézmények esetében az Alkotmány 70/G. §-a alapozza meg, amely a tudományos kutatás szabadsága tekintetében nem differenciál a felsőoktatási intézmények típusai szerint. Tartok tőle, hogy az állami felsőoktatási intézmények tekintetében a rendkívül szigorúan értelmezett fenntartói jogok kapcsán a többségi határozatban kimondott elvi tételek nem lesznek (mert nem is lehetnek) irányadók a nem állami alapítású és fenntartású egyetemek esetében: azoknál tehát más lesz az Alkotmány 70/G. §-a vizsgálatának a mércéje, miközben az Alkotmány maga – a tudományos kutatások és kutatók szabadságáról szólva – nem differenciál a felsőoktatási intézmények típusai szerint. A többségi határozat és a saját álláspontom közötti szemléletbeli különbségnek ez az elem a harmadik oka.
Mindezek előrebocsátása után fogok hozzá álláspontom ismertetéséhez.
II.
Az autonómiák (önkormányzatok) alappillérei
Álláspontom szerint ahhoz, hogy valamely szervezet autonóm szervezetként jelenhessen meg, (különös figyelemmel a tárgyalt ügyre) az alábbiak törvényi biztosítására van szükség:
1. Legyen önálló jogi személyisége.
Azaz: önállóan léphessen jogviszonyokba, legyenek törvényben garantált jogai, saját elhatározása szerint vállalhasson kötelezettségeket. (Mindez feltételezi azt, hogy rendelkezik a 4. pontban írt saját vagyonnal.)
2. Rendelkezzen saját hatáskörökkel, e hatásköreit önállóan (de törvényességi kontroll alatt állva) gyakorolhassa, érvényesüljön a hatáskörelvonás tilalma.
Azaz: törvény garantálja azt, hogy a törvénytől kapott hatáskörét egyetlen szerv se vonhassa el (pozitív hatáskörelvonás tilalma); a nála hagyott hatáskör érdemi eldöntésére is maga képes (és e tekintetben „védett” is) legyen (negatív hatáskörelvonás tilalma).
3. Szervezeti és működési rendjét – törvény keretei között – maga (önállóan) alakíthassa ki. Személyi ügyeiben maga dönthessen.
Az autonómiát (területi és/vagy testületi önkormányzati jogokat) törvény állapítja meg, s az is korlátozhatja. Ezelőtt egyetlen akadály van: nem sértheti a törvény az Alkotmány rendelkezéseit.
A törvényi szabályozás elsődlegességének hangsúlyozása azonban – nézetem szerint – nem zárja (zárhatja) ki azt, hogy egyértelműen törvényhez kötött rendeleti szabályozás is biztosíthatja az autonómiát. E téren a hatáskörtelepítés pontossága, minősége a meghatározó.
4. Legyen gazdasági önállósága, rendelkezzen saját vagyonnal.
Azaz: álljanak a rendelkezésére olyan pénzeszközök, amelyek szabad felhasználásúak, s melyek hovafordítása felől maga – mindenféle állami beleszólás, közrehatás nélkül – szabadon dönthet. Mindez feltételezi a saját, önálló bevételek érzékelhető nagyságrendjét. A kizárólagosan vagy túlsúlyosan állami pénzeszközökből gazdálkodó szervezetnek, intézménynek „látszat-autonómiája” van, legalábbis arra van kárhoztatva, hogy a finanszírozó elvárásait (is) teljesítse. Más pénzével nincs korlátozhatatlan autonómia, vagy ha van is, az csak látszólagos lehet. Mindenesetre ilyen modellben a finanszírozótól függ, hol és meddig biztosít autonómiát, hol húzza meg beavatkozási lehetőségeinek a határait. Teheti azt is, hogy (önkorlátozással) maga vonja meg ezeket (pl. az Alkotmányban vagy más törvényben garantálja az általa fenntartott intézmény, szervezet önállóságát).
5. Illesse meg az önálló (belső) szabályozás joga.
Ez kiterjedhet a 3. pontban írt szervezeti és működési rend meghatározhatósága mellett a szervezethez (intézményhez) tartozók magatartásának, jogainak, kötelezettségeinek – törvények keretei közötti – meghatározására is.
III.
A felsőoktatási intézmények autonómiája
(a fenti tükörben)
ad 1. Az újFot. is biztosítja a felsőoktatási intézmények számára a jogi személyiséget. Erről az oldalról nézve tehát garantált az önkormányzatként (autonóm szervezetként) való működés lehetősége.
ad 2. A hatáskörelvonás tilalmának érvényesülését vizsgálva mellőzhetetlen az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ában írtak figyelembevétele. Eszerint:
„70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”
70/G. § (1) „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudományok művelői jogosultak.”
Az idézett alkotmányi rendelkezés azt a kötelezettséget rója a jogalkotóra, hogy a szabályozás során legyen tekintettel ezekre a követelményekre is.
A jogalkotó ennek az elvárásnak akkor képes megfelelni, ha:
a) minél kevesebb szinten szabályozza a felsőoktatási intézmények viszonyait (fókuszban a törvényi szabályozást tartja, bár – mint fentebb hangsúlyoztuk – nem állítható, hogy csak törvényi szintű szabályozás garantálhatja az autonómiát. Ez ugyanis nem a szabályozás szintjétől, hanem a hatáskör-telepítéstől és a garanciarendszer kiépítettségétől függ, amelynek persze alapvetően törvényen vagy szigorú törvényi kikötésen kell alapulnia;).
b) A szabályozás egyetlen szintje (Országgyűlés, Kormány, miniszter) sem korlátozhatja az Alkotmány 70/G. §-ában írtak érvényesülését. Közelebbről: a szabályozás egyetlen szintjén sem jelenthetnek meg olyan rendelkezések, amelyek az Alkotmány 70/G. §-ának lényegi tartalmát (magvát) sértik. Vagyis a hatáskört telepítő jogi szabályozásnak a feladatok, hatáskörök meghatározása során az intézmények számára reális lehetőséget kell biztosítania ahhoz, hogy Alkotmányból kapott feladataiknak eleget tehessenek, beleértve azt is, hogy érvényesülhessen az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében biztosított jog is.
Következtetés: jelentősége van annak, hogy az Alkotmány 70/G. §-ában írt (véleményezési, javaslattételi, egyeztetési jogok) telepítésének jogi szabályozásban választott módja. Amennyiben az intézménynek e tekintetben érdemi részvételi joga van, úgy az állami beavatkozásnak (akár döntésről, akár pusztán csak a közreműködési jogokról legyen is szó), helye lehet, legalábbis alkotmányossági szempontból az nem támadható.
ad 3. Függetlenül attól, hogy a felsőoktatási intézmények esetében expressis verbis szó esik-e erről, azok a szervezeti és működési rendjüket csak törvény keretei között alakíthatják ki. Konkrétan:
a) Az Alkotmány 70/G. §-ában írtak szerint az önálló felsőoktatási intézmény működésének lényegi, alapvető feltétele a szervezetalakítási jog. Ennél fogva ez az „autonómiája” lényegéhez tartozó ügy, s ilyenként – nálunk Magyarországon – alapvetően törvényi szintű szabályozás tárgya. (Irányadó ez a megállapítás adott szervezet létrehozására, átszervezésére és megszüntetésére nézve is.) Ebben a kritériumban benne foglaltatik továbbá az az – évtizedeken keresztül ható és érzékelhető – elvárás is, hogy amely szervezetet a törvényhozó hozta létre, azt csak a törvényhozó szervezheti át, szüntetheti meg. Fontos azonban megjegyezni, hogy amennyiben a törvényhozó az átszervezés, megszüntetés kritériumait, esetköreit egyértelműen, világosan meghatározza, az e felőli konkrét (az alapítótól származó felhatalmazáson nyugvó „fenntartói”) döntés már nem minősíthető feltétlenül alkotmányellenesnek. Ilyenkor ugyanis a „fenntartó” az állam (mint alapító) által pontosan meghatározott szempontrendszer alapulvételével, annak nevében és törvényben adott felhatalmazása szerint jár el. Azaz: nem lehet mindenre tekintet nélkül alkotmányellenesnek nyilvánítani azt a megoldást, amely – ilyen esetekben – az alapítói és a fenntartói (beleértve ebbe az átszervezés, megszüntetés jogát is) jogokat elválasztja egymástól. (Az újFot. ezt meg is teszi.) A megszüntetés felőli döntés ebben az esetben nem a fenntartó szabad belátáson nyugvó döntése, hanem az alapító akaratának érvényesítése. Ismét és nyomatékosan hangsúlyozva: az alapítói és fenntartói jogok (pl. a megszüntetésre is kiterjedően) csak abban az esetben válhatnak el (s tolerálható ez alkotmányossági szempontból), ha egyértelműen és határozottan visszavezethetők (pl. a megszüntetésről szóló fenntartói döntés) az alapító (Országgyűlés) akaratára. (Hangsúlyozom ezért, hogy attól még rendelkezhetne egy magyar felsőoktatási intézmény autonómiával, ha nem az Országgyűlés hozná létre, szervezné át és szüntetné meg. Több külföldi megoldás példázza azt, hogy ezeket a jogköröket pl. a Kormány gyakorolja.)
A többségi határozat nem ismeri el az autonómiát korlátozó rendeleti szabályozás alkotmányosságát. Nézetem szerint az Alkotmánybíróság 870/B/1997. számú határozatában foglaltakkal ütközik ez a felfogás. A hivatkozott határozat ugyanis egyértelmű ebben a kérdésben: „... az intézményi autonómia nem korlátlan, a törvénnyel vagy annak felhatalmazása alapján kibocsátott más jogszabályokkal, azt közérdekből – például a felsőoktatás egységesítése, az oklevél kibocsátásának alapjául szolgáló képzés alapkövetelményeinek biztosítása érdekében – korlátozhatja és korlátozza is.” (ABH 1999, 611, 613).
Az alapító – a közérdekre hivatkozással – szabad belátása szerint hozhat létre és szüntethet meg felsőoktatási intézményeket. Ilyen – meghatározatlan – módon viszont nem illeti meg a fenntartót az intézmény megszüntetésének a joga. (Még egyszer: csak akkor, ha tételesen felsorolt esetekben, az állam nevében és képviseletében, annak felhatalmazása – törvényi kikötése – nyomán jár el.) A már (szabad belátása szerint) létrehozott (alapított) intézmények szervezetének alakítása (átszervezése) során ugyanakkor már az alapító államot is köti viszont az Alkotmány, mivel törvény által végrehajtott szervezetalakítással nem sértheti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ában foglalt rendelkezéseket. Valójában tehát az a helyzet áll elő, hogy miközben az igazán markáns jogosítványok (létrehozás, megszüntetés) tekintetében az állam (mint alapító) szabad, addig az ennél szűkebb tartalmú jogkör (átszervezés, szervezetalakítás) korlátozásoknak vethető alá. (Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ai alapján.)
A törvényhozónak jogában áll tehát az intézmények belső struktúrájának alapelemeit is meghatározni, ami azt jelenti, hogy az e téren megmutatkozó állami beavatkozás nem értékelhető az intézményi autonómia sérelmeként. (870/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 611, 613.)
b) A felsőoktatási intézmények szervezeti autonómiáját (és persze működési rendjét) érintő kérdés az is, milyen hatáskörei vannak a felsőoktatási intézmények tekintetében a Kormánynak és a miniszternek.
Az Alkotmány értelmében:
„35. § (1) A Kormány
(...)
f) meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket.”
(...)
„37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket ...”
Mind a Kormány, mind a miniszter az idézett hatásköreit úgy gyakorolhatja csak, hogy ezzel nem sértheti az Alkotmány 70/G. §-ából következő intézményi autonómiát.
Másik oldalról azonban: a citált alkotmányi rendelkezések kötelezettségeket rónak mind a Kormányra, mind pedig a miniszterre, amelyek kötelesek is annak eleget tenni.
Vagyis: ha e kötelezettségeiket nem teljesítik, maguk is alkotmánysértést követnek el.
A Kormány meghatározza a tudományos fejlesztés állami feladatait és biztosítani köteles ezek megvalósulásához a szükséges feltételeket. Mindaddig alkotmányos jogkörében marad tehát, amíg e jogkörének gyakorlásával nem sérti meg az Alkotmány 70/G. §-ában írt rendelkezést. Kötelessége ugyanakkor alkotmányos jogkörét e kereteken és határokon belül gyakorolni. Hozzáteszem mindehhez: tekintettel kell lennie eközben az Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott rendelkezésre is. [„70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”]
A miniszter csak úgy tudja vezetni az államigazgatási feladatkörébe tartozó ágát és csak akkor képes irányítani az „alája rendelt szerveket” [Alkotmány 37. § (2) bekezdése], ha ehhez megfelelő eszközökkel rendelkezik. A felsőoktatási intézmények tekintetében ennek az alkotmányos jogkörének teljes értékű gyakorlásában csak az Alkotmány 70/G. §-ának rendelkezése korlátozza. Ez utóbbi rendelkezés ugyanis az autonómia garanciarendszerének megteremtésében a törvényalkotónak szán meghatározó szerepet. [Lásd azonban ehhez a fentebb a) pontban írtakhoz fűzött megjegyzést.]
ad 4. A gazdasági önállóság lényeges eleme az intézményi autonómiának.
Fontos hangsúlyozni: az indítvánnyal érintett egyetemek, főiskolák állami egyetemek, főiskolák, ahol az „államnak” mint alapítónak és fenntartónak, finanszírozónak vannak, lehetnek olyan hatáskörei, amelyek megváltoztathatják, alakíthatják a felsőoktatási intézmények szervezeti és működési rendjét. (Ha nem így lenne, az állam csak az intézményi gazdálkodásért „kezesként” helytálló szervezet lenne.)
Az előbbiekből következően:
a) Az államnak joga és egyben kötelessége is arra törekedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „működőképes” legyen. Ennek érdekében önmagában nem alkotmányellenes az, ha a jelenleginél hatékonyabbnak tűnő, új szervezetet hoz létre. (Jelen esetben ilyen az irányító testület.) Kötelessége viszont az, hogy az új szervezetet úgy helyezze el a felsőoktatás (irányító) szervezetrendszerében, hogy azzal ne sértse meg az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ában foglalt rendelkezést. (Zárójelben megjegyzem: az „irányító” testület valójában nem is irányítási, hanem „vezetési” jogköröket kapott.)
Az az érzésem, hogy a többségi határozat az irányító testületnek a puszta létét is alkotmányellenesnek tartja.
A fentiekből tehát az következik, hogy az állam levonhatja annak szervezeti konzekvenciáit (akár új, eddig ismeretlen típusú szervezetek létrehozásával is), hogy jelenleg pusztán a kollegialitás alapelvén működő, javarészt a menedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás jellemzi a magyar felsőoktatást. (Ezt sem a meglévő Társadalmi Tanácsok, sem pedig a gazdasági főigazgatók és egyetemi kancellárok rendszerbeállítása érzékelhetően nem volt és ma sem képes megváltoztatni.)
E szervezeti korszerűsítés során annak sem tulajdonítok túlzottan jelentőséget, hogy az adott új szervezet (itt: irányító testület) tagjai nem állnak munkaviszonyban az intézménnyel, illetve hogy nem rendelkeznek megfelelő képesítéssel. (Osztom e tekintetben a német Nevelési és Tudományos szakszervezet álláspontját, amelynek értelmében „nem kifogásolható, hogy a tartományi felsőoktatási tanács tagjaival szembeni bizonyos képesítési feltételek nincsenek szabályozva. A tagok legitimitását a kinevezési eljárás megfelelően biztosítja.” (Mutatis mutandis hasonló a helyzet az újFot.-ban írt rendelkezések esetében is, ahol az irányító testület tagjainak a többségét az intézmények választják.)
A német Alkotmánybíróság 1/BvR 911/00, 2004. 10. 26. számú határozata is a megfelelő helyén kezeli az ilyen intézményeket: „Annak biztosítására, hogy a felsőoktatási intézmények szervezetét érintő döntések tudományos szempontból megfelelőek legyenek, szükséges a tudományos tevékenységet végzők részvétele; e közreműködésnek nem kell minden esetben a hagyományos értelemben vett önkormányzatiság jegyében zajlania. A felsőoktatás intézményén kívüli szervezetek is hozzájárulhatnak ahhoz, hogy egyfelől az állami irányítást a tudomány szabadsága védelmében korlátozzák, másfelől szembeszálljanak a status quo érdekek tiszta „önkormányzati modellbeli rögzülésének veszélyével”. Ennek jegyében hangsúlyozta: „A jogalkotó sem a fennálló felsőoktatási struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. Nem csupán új modelleket és irányítási technikákat fejleszthet és próbálhat ki (vö. BVerf.GE 47, 37: tudománymenedzsment), hanem egyenesen köteles az eddigi szervezeti formák kritikai megközelítésére és korszerűsítésére. (vö. BVerf.GE 35, 79u alkotmánybírósági állásfoglalás.)”
Egy új szervezet alkotmányosságának, alkotmányellenességének voltát nem puszta léte, hanem az dönti el, hogy a neki szánt hatáskörök nem lehetetlenítik-e el az intézményi testületek Alkotmányban biztosított szerepkörének érvényesülését. Erre pedig a választ csak az indítvánnyal támadott rendelkezések egyenkénti vizsgálatával lehet megadni.
b) Az államnak, mint fenntartónak és finanszírozónak jogában áll akár „megrendeléseket” is adni a felsőoktatási intézményeknek. Azaz: nem alkotmányellenes az, ha az állam pl. időlegesen az alkalmazott kutatásokat preferálja, átmenetileg szerényebben honorálva az alapkutatásokat. Az államot az ilyenfajta támogatási rendszer kialakításának a joga és lehetősége megilleti, ami önmagában nem sérti a tudomány szabadságát.
c) Az állam célirányos, közérdekű feladatellátásával szoros kapcsolatban álló kutatásokat is felkarolhat. Ha nem így lenne, a tudomány szabadságára hivatkozással a hobbi kutatási témákat is szolgai módon az idők végezetéig támogatnia kellene.
d) Az állam jogosult a képzés alapvető rendjét is meghatározni. Fenntartóként (törvényi szabályozásban rögzítve) akár akként is differenciálhat, hogy milyen képzéseket támogat (sőt preferál), s melyeket hagy szabadon, az intézményekre bízva, beleértve azok intézmények általi finanszírozását is. E jogkörének – fenntartó általi – gyakorlása nem sérti az Alkotmány 70/F. §-át sem, ellenkezőleg ez éppen ebből fakadó kötelezettsége. A felsőfokú oktatási intézményekben egyidejűleg kell biztosítani egyfelől a tudományos kutatás szabadságát, a tanszabadságot, a tanítás szabadságát, másfelől az állampolgárok művelődéshez való jogát, e jogának érvényesülési feltételeit. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése szerint az állampolgárok számára képességeik alapján hozzáférhetővé kell tenni a felsőfokú oktatásban való részvételt. Ebből következik az állam kötelessége az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésének megfelelő felsőfokú intézményrendszer működtetésére (anyagi stb. feltételei biztosítására), ugyanakkor – ebből fakadóan – az állam joga a felsőfokú intézmények működési rendjének a kialakítása. Ebben az összefüggésben a felsőfokú intézmények nem rendelkeznek teljes autonómiával, ebből az aspektusból az állam – a művelődéshez való jog érvényesítéséhez szükséges mértékben és módon – beavatkozhat a felsőfokú oktatási intézmények felépítésébe, szervezetébe, működési rendjébe, a képzés struktúrájába.
IV.
Az indítványra adható válaszok
A fentiek alapján a következők megfogalmazására lehet vállalkozni:
1. Alkotmányellenesnek tartom magam is az újFot. 25. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.
E rendelkezés – az újFot. 5. § (3) bekezdésével együtt értelmezve – az autonóm működés (s vele együtt a tudomány szabad művelése) lehetőségétől fosztja meg a felsőoktatási intézményeket azzal, hogy a kifogásolt rendelkezésben nem biztosítja az intézmények véleménynyilvánítási jogát sem olyan ügy(ek)ben, amely(ek)ben csak az intézmények döntési jogkörének biztosítása állna összhangban az Alkotmány 70/G. §-ában megfogalmazott rendelkezéssel.
Nem az irányító testület léte, hanem annak ilyen módon szabályozott hatásköre alkotmánysértő. (Az irányító testület döntési jogot kapott az intézményi autonómia lényeges tartalmához tartozó ügyben.)
2. Alkotmányellenesnek tartom az újFot. 25. § (2) bekezdése fg) pontjában írt rendelkezést is, mert az irányító testület „szuverén” módon, kizárólag maga dönt olyan ügyben, amely lényegénél, tartalmánál fogva az intézményi autonómia „magvát”, a szervezeti egységek átalakításának, megszüntetésének a jogát jelenti.
Hangsúlyozom: az (akár „irányító testület” általi) ilyen döntésben való közreműködést (vélemény, javaslattétel) nem lehetne alkotmányellenesnek minősíteni, mert az államot – a „működőképesség” biztosítása jegyében – megilleti az a jog, hogy akár új szervezetet is hozzon létre. Itt sem a szervezettel van tehát a gond, hanem annak a hatáskörével.
Megjegyzem ugyanakkor, hogy a 25. § (3) bekezdése sem hagyható érintetlenül a vizsgálat során. Az egész bekezdés alkotmányellenes, mert világosan mutatja azt, hogy az alapvetően felsőoktatási autonómia körébe tartozó ügyben gyakorlatilag a szenátus hatáskörét veszi át az irányító testület. Ugyanígy érintett a 20. § (1) bekezdése is. Ezt sem támadja az indítvány, ennek ellenére mégsem hagyható figyelmen kívül. S valóban itt jön elő a I./2. pontban részletezett indítványhoz kötöttségnek a kérdése. A határozat – a szigorú indítványhoz kötöttség talaján állva – nem vizsgálja az újFot. 20. § (1) és 25. § (3) bekezdését. Ennek viszont az lesz a következménye, hogy hiába nyilvánítja alkotmányellenessé az Alkotmánybíróság az újFot. 25. § (2) bekezdése fg) pontjában írt rendelkezést, hatályos és „alkotmányos” marad pl. az a rendelkezés, amely szerint: „A felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület.” [20. § (1) bekezdés]. Továbbá: „Az irányító testület határozza meg (sic!) a felsőoktatási intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület döntése előtt beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus az irányító testület megkeresésétől számított harminc napon belül nyilváníthat véleményt. A határidő jogvesztő. Az irányító testület döntése alapján (sic!) a szenátus – a szervezeti és működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési rendjét.” [25. § (3) bekezdés]. Volt-e hát értelme annak, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette a 25. § (2) bekezdését? Szerintem nem sok.
3. Nem tartom ugyanakkor maradéktalanul alkotmányellenesnek az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontjában írtakat, amely szerint a Kormány határozza meg a doktori fokozat megszerzésének feltételeit, a doktori iskola létesítésének eljárási rendjét.
Ha ezt a rendelkezést alkotmányellenessé nyilvánítjuk, megfosztjuk a Kormányt attól a lehetőségtől, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdésben írt kötelességét teljesítse. A rendelkezést összhangban állónak látom tehát a Kormány alkotmányos szerepkörével. [Másik oldalról nézve: ha ezt a hatáskört is elvitatjuk tőle, vajon még milyen eszköze marad az Alkotmány 35. § (1) bekezdés f) pontjában írt kötelességének teljesítéséhez? Miért nem fér bele ez a hatásköre abba az alkotmányos feladatkörébe, hogy „meghatározza a tudományos ... fejlesztés állami feladatait és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket”?]
Belátom, más megítélése lehet annak, hogy „a Kormány határozza meg az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyik.” E tekintetben valóban az Országgyűlésnek kell érdemi közreműködői jogot biztosítani, amely e jogkörének persze nem feltétlenül kell, hogy törvényi szabályozással tegyen eleget.
4. A többségi határozat az újFot 37. § (4) bekezdését megsemmisíti. Álláspontom szerint nem állapítható meg az alkotmányellenesség a bekezdés valamennyi pontjára.
Mindenekelőtt megjegyzem: a 37. § (4) bekezdésének felvezető mondatában írt „– az (1) bekezdésben meghatározottakon kívül –” kitétel arra utal, hogy a fenntartó az (1) bekezdésben írt esetekben is „megszünteti” (megszüntetheti) a felsőoktatási intézményt. Itt azonban a „törlés” keveredik a „megszüntetés”-sel. Nézetem szerint a 37. § (1) bekezdésében nincs is szó fenntartó általi megszüntetésről, annál inkább a 37. § (2) bekezdésében. (Ami viszont – a szűk indítványértelmezés miatt – takarásban marad.)
A 37. § (4) bekezdés egyes pontjaiban foglaltak differenciált vizsgálata számomra a következő eredményt hozta:
a) 37. § (4) bekezdés a) pont: itt az elnagyolt (kellően át nem gondolt) szabályozásban (pontosabban szóhasználatban) látom az alkotmányellenesség megállapíthatóságának az okát. A fenntartó ugyanis egyenesen magát a felsőoktatási intézményt szüntetheti meg az a) pontban részletezett esetben, s nem pedig pl. a felvétellel esztendőkön át sikertelenül próbálkozó szakokat. Ha az utóbbi esetről lenne szó – nézetem szerint – nem lehetne megállapítani az alkotmányellenességet.
b) 37. § (4) bekezdés b) pont: itt mérlegelésre van szükség, melyre az alapítónak van joga a fenntartó tényekkel megalapozott előterjesztése alapján. Ezért az ilyen okból történő – fenntartó általi – megszüntetést alkotmányellenesnek tartom. Ha nem így lenne, a fenntartó – szabad mérlegelése alapján – foglalhatna állást a felsőoktatási autonómia lényeges összetevő elemét jelentő megszüntetés tárgyában.
c) 37. § (4) bekezdés c) pont: csak látszatra operál a törvényalkotó határozatlan fogalmakkal („ésszerű és takarékos gazdálkodás követelménye”). Ezek tartalmát ugyanis éppen maga pontosan meghatározza: „emiatt a költségvetését túllépte, hatvan napon túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési éven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát.” Nincs tehát megfoghatatlan a meghatározásban, ellenkezőleg: éppen maga a törvényalkotó mondja meg, mit ért – az adott esetben – az ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményén. Itt is egyértelműnek látom a kritériumokat, ennek megfelelően – nézetem szerint – nem nyilvánítható alkotmányellenesnek ez a rendelkezés. (Megjegyzem: a határozatlan jogfogalmak miatti megsemmisítés felveti azt, hogy ebből az okból tucatjával kellene más jogszabályokat is megsemmisítenünk. Ennek tartalma, összetevői felől a gyakorlatban kialakultak bizonyos támpontok, s ezeket veszi alapul pl. az Állami Számvevőszék is.) A jelen esetben ennek közelebbi tartalmat ad a törvényhozó, így nem látom bizonyíthatónak a többségi határozatnak azt az állítását, hogy az „ésszerű és takarékos gazdálkodás tartalma gyakorlatilag meghatározhatatlan.” A döntéshozónak az adott esetben éppen hogy nincs szabad mérlegelési joga, hanem eljárása tényekhez van kötve: a költségvetés túllépéséhez és ahhoz, hogy az intézmény hatvan napon túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési éven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát. Mindamellett hangsúlyozom: az ilyen adósságállománynak önhibán kívül keletkezettnek kell lennie, tehát – mondjuk – nem központilag elrendelt integráció nyomán előállottnak, ahol valamely felsőoktatási intézmény eladósodásához pl. kierőszakolt integráció vezetett el. (Mert pl. egy másik egyetemi Kar adósságait kénytelen magára vállalni.) Ez a szituáció tehát nem a vizsgált esetkörbe sorolható, sokkal inkább a jogalkotással vagy fenntartói döntéssel okozott kár kategóriájába.
d) A 37. § (4) bekezdésének d) pontját amiatt tartom alkotmányellenesnek, mert a jelenlegi szöveg azt sugallja, hogy a fenntartó is létrehozhat felsőoktatási intézményt. [„A fenntartó a felsőoktatási intézményt – az (1) bekezdésben meghatározottakon kívül – a következő esetekben szüntetheti meg: … d) ha a működő felsőoktatási intézmény helyett egy vagy több, másik felsőoktatási intézményt létesít.”] Alkotmányellenes tehát a rendelkezés, mégpedig ebből az okból.
e) A 37. § (4) bekezdésének e) pontja is alkotmányellenes. Itt is a védendő érdekkel és értékkel (felsőoktatási autonómia) nincs összhangban a gyakorlatilag szabad mérlegelésen nyugvó fenntartó általi megszüntetés. A „folyamatos működéshez szükséges feltételek” hiányát – tényekre alapított előterjesztésében – a fenntartónak kellene valószínűsítenie, de azok felől csak az alapító dönthetne.
Összegezve: a 115. § (3) bekezdésében meghivatkozott 37. § (4) bekezdés c) pontjában írt rendelkezést nem tartom alkotmányellenesnek. Ha pedig a 37. § (4) bekezdésének egészét vesszük alapul, úgy az a), b), d) és az e) pontok alkotmányellenességének megállapításával egyetértek. [Megjegyzem azonban: a többségi határozat e pontokra kiterjeszkedett. Szoros tartalmi és logikai összefüggés okán ugyanezt kellett volna tennie – nézetem szerint – a 20. § (1), a 25. § (3) és a 37. § (2) bekezdést illetően is.]
5. Nem tartom alkotmányellenesnek az újFot. 115. § (3) bekezdés első mondatát sem. Egy puszta „felhívás” sem illetné meg eszerint a fenntartót, aki ugyanakkor felel az intézmény tartozásaiért? A „felhívás” jogának és lehetőségének fenntartónál történő biztosítása mellett két érv is szól: az egyik lehetőség az, hogy az intézkedési terv megoldja a gondokat. Ekkor nyilvánvaló, hogy további intézkedés nem szükséges. A másik lehetőség pedig az, hogy nem oldja meg a problémákat (pl. nem is alkalmas a megoldásra): ekkor viszont e „felhívás” megalapozza az alapító szükségesnek mutatkozó intézkedéseit.
115. § (3) bekezdésének második mondatát sem minősítettem volna önmagában alkotmányellenesnek. Ha ugyanis az újFot. 37. § (4) bekezdés c) pontjában írt fenntartói mozgásteret pontosan meghatározottnak ítéljük (magam ezt tettem), úgy az arra ráépülő második mondat a törvényhozó önkorlátozásának tekinthető, amennyiben mindezek következményeinek levonására (további működtetés, átszervezés, megszüntetés stb.) az alapító a fenntartót felhatalmazta. E felhatalmazás fogadására pedig alapot teremt az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének f) pontja, illetőleg 37. § (2) bekezdése. Külön is hangsúlyozom: a miniszterek Alkotmányban biztosított – az Alkotmány 70/G. §-ával nem ütköző – irányítási jogköre a felsőoktatási intézmények vonatkozásában is megáll, ez utóbbiakat ez alól nem emelte ki a törvényhozó. (Az „önmagában” kitétel arra utal, hogy más okból esetleg mód nyílhat az alkotmányellenesség kimondására.)
[Az újFot. 37. § (4) bekezdése a) pontja alkotmányellenességének kimondásával értelemszerű, hogy vele kapcsolatban már nem kerül szóba a 115. § (3) bekezdése második mondatának alkotmányos volta, vagy esetleges alkotmányellenessége.]
A 4. pontban írtak szerint nem alkotmányellenes a 37. § (4) bekezdés pontjában írt rendelkezés, ezért a 115. § (3) bekezdésének második mondata sem minősíthető – vele összefüggésben – alkotmányellenesnek.
6. Alkotmányellenesnek tartom viszont magam is az újFot. 115. § (8) bekezdésében írt rendelkezést, mivel a „hatáskörgyakorló szint” (miniszter) a feladat jellegéhez, tartalmához (az Alkotmány 70/G. §-ához való viszonyához) mérve alacsony. Az oktatási miniszter e – gyakorlatilag közelebbi támpontok nélküli, diszkrecionális – jogköre ugyanis („felfüggesztheti a normatív költségvetési támogatás folyósítását”) ténylegesen a felsőoktatási intézmények működésének ellehetetlenüléséig vezethetne el.
7. Az indítvány szerint az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. § (8) bekezdése azért is ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, 70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mivel a felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási miniszter fenntartói döntéseivel kapcsolatban.
A fenntartói döntések elleni bírói út megengedése idegen a magyar jogrendszertől, vagyis példa nélküli lenne. Példa nélküli lenne az Alkotmánybíróság gyakorlatában is az, ha e tekintetben – az indítványban ajánlott – „elkerülhetetlenül szükséges” és „arányos” tesztet venné alapul az Alkotmánybíróság. Álláspontom szerint a jogszabályban biztosított ilyen fenntartói döntések ellen nyitva áll az út ma is az előtt, hogy az intézmények az Alkotmánybírósághoz forduljanak. („Bárki”-ként.)
8. Alkotmányellenesnek tartom az újFot. 151. § (5) bekezdését, de csak úgy, ha hangsúlyozzuk: ezúttal szigorú a mércénk.
9. Alkotmányellenes az újFot. 153. § (2) bekezdése.
(Indokaim megegyeznek a határozat-tervezetben írtakkal.)
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére