48/B/2005. AB határozat

48/B/2005. AB határozat^*

2008.06.30.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Balogh Elemér, dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 61. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 61. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét állította és annak megsemmisítését kezdeményezte. A kezdeményezését arra alapította, hogy az Alkotmány 41. § (2) bekezdésének második mondata alapján a városokban kerületek alakíthatók, s véleménye szerint ezzel ellentétes az Ötv. 61. § (3) bekezdése. Meggyőződése, hogy az Alkotmány a kerületalakítás szabadságát minden városnak megadja szűkítő feltétel nélkül, az Ötv. viszont a városok közül csak a megyei jogú városoknak biztosítja a kerületalakítás jogát.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

„41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.

(2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók.”

„43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.”

„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

(...)

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,”

2. Az Ötv. rendelkezései:

„18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.”

„28. § (1) A képviselő-testület – szervezeti és működési szabályzatában – településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati testület vezetője települési képviselő.

(2) A képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.”

„29. § A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el. A településrészi önkormányzati testület munkájának segítésére a képviselő-testület hivatali kirendeltségeket hozhat létre, amelyek egyben a lakossági ügyintézésben ügyfélszolgálati teendőket is elláthatnak.”

„38. § (1) A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A polgármesteri hivatal ellátja a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben meghatározott feladatokat.”

„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,”

„61. § (1) Az Országgyűlés – a képviselő-testület kérelmére – az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost megyei jogú várossá nyilváníthatja. A megyeszékhely város megyei jogú. A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén – megfelelő eltérésekkel – saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is.

(2) A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés.

(3) A megyei jogú városban a közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre.

(4) A megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró, aki a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket.

(5) A megyei jogú város közgyűlése kinevezi a kerületi hivatalok vezetőit, továbbá a kerület területén megválasztott képviselőkből kerületi képviselő-testületet hozhat létre.”

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság egy korábbi indítványt elutasított, amely az Ötv. 61. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányult (994/B/1998. AB határozat. ABH 2005, 837.; a továbbiakban: Abh.). Ezért az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy tekinthető-e „ítélt dolognak” a jelen indítvány. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 31. § c) pontja alapján ugyanis az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által már érdemben elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását (,,ítélt dolog”).

A korábbi indítvány az Ötv. 61. § egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését azért kezdeményezte, mert álláspontja szerint az Ötv.-nek a megyei jogú városról szóló rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével. Azzal érvelt, hogy az Alkotmány meghivatkozott szakasza nem tartalmazza a megyei jogú várost, mint területi egységet, emiatt – az indítványozó álláspontja szerint – az Ötv. sem rendelkezhetne róla. Az Alkotmánybíróság indítványt elutasító határozata rámutatott: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem megalapozott az indítványozó fenti érvelése, mert a megyei jogú város az Alkotmányban meghatározott területi egységekhez (község, város, megye) képest nem eltérő területi egység, hanem a települési önkormányzat sajátos típusa. A megyei jogú város – mint települési kategória – város, mégpedig olyan város, amelynek önkormányzata alapvetően városi önkormányzat, ahhoz képest azonban többletjogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik: a területén saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is.” (ABH 2005, 837, 840.)

A jelenlegi indítvány az Ötv. 61. § (3) bekezdése – és nem az egész 61. § – alkotmányellenességét állítja az Alkotmány 41. § (1) bekezdésébe ütközésre hivatkozva, de a korábbi indítványtól eltérő indokokkal, érveléssel, tehát nem minősül „ítélt dolog”-nak, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben bírálta el.

2. Az indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek, az Alkotmány 41. § (2) bekezdésébe ütközőnek az Ötv. 61. § (3) bekezdését, mert az Alkotmány minden városnak – korlátozó feltétel nélkül – biztosítja a kerületalakítás szabadságát, ezzel szemben – az indítványozó értelmezése szerint – az Ötv. 61. § (3) bekezdése „a kerületalakítás jogát kizárólag a megyei jogú városok esetében biztosítja.”

Az Alkotmány IX. fejezete a helyi önkormányzatokról szól. Az Alkotmány 41. § (1) bekezdése elsőként a Magyar Köztársaság állami területi tagozódását határozza meg, ennek megfelelően az állam területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. Ezek az állam közjogi területi egységei. A (2) bekezdés alapján a főváros kerületekre tagozódik, a városokban kerületek alakíthatók.

A helyi önkormányzásra való jogot az Alkotmány 42. §-a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárai közösségének biztosítja. Az államnak ezen közjogi területi egységei választással hoznak létre helyi önkormányzatot.

A helyi önkormányzatoknak ugyanakkor több típusa van, külön-külön önálló önkormányzati típus a községi ökormányzat, a városi önkormányzat, a fővárosi önkormányzat, és a fővárosi kerületi önkormányzat – a főváros sajátos önkormányzati rendszere abból fakad, hogy a főváros egy település és kétszintű az önkormányzati rendszere –, önálló önkormányzati típus a megyei jogú városi önkormányzat (Ötv. 61 §), valamint a nagyközségi címet használó önkormányzat (Ötv. 108. §).

Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban is hangsúlyozta, hogy a megyei jogú város az Alkotmányban meghatározott területi egységekhez (község, város, megye) képest nem eltérő területi egység, hanem a települési önkormányzat sajátos típusa, amelynek önkormányzata alapvetően városi önkormányzat, ahhoz képest azonban többletjogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik. (ABH 2005, 837, 840.)

Az Alkotmány 41. § (2) bekezdése alapján minden városban alakíthatók kerületek. Ennek részletszabályairól az Ötv. nem rendelkezik. Az indítvány azért nem megalapozott, mert az Ötv. 61. § (3) bekezdése nem a városok kerületalakításáról rendelkezik, hanem az egyik önkormányzati típusra, a megyei jogú városra vonatkozó szabályokat állapít meg, azt tartalmazza, hogy a megyei jogú városban (mint minden városban a képviselő-testület) a közgyűlés kerületeket alakíthat és más városhoz képest többletjog, hogy a közgyűlés kerületi hivatalokat hozhat létre.

Különbséget kell tehát tenni a városi kerület alakítása, illetőleg kerületi hivatal létrehozása között. Városi kerületet az Alkotmány 41. § (2) bekezdése alapján minden városban lehet alakítani, kerületi hivatal viszont csak megyei jogú városban szervezhető. Megyei jogú városi hivatal szervezésének a lehetősége viszont semmilyen vonatkozásban nem érinti, nem korlátozza más városok alkotmányos jogát abban, hogy a városi önkormányzat képviselő-testülete a városban kerületeket alakítson ki. A városi kerület tartalmát a városi önkormányzat képviselő-testülete az Alkotmányban biztosított szervezetalakítási szabadsága alapján [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja] nagyfokú önállósággal alakíthatja. Az Ötv. ehhez több lehetőséget kínál. A városi kerületek kialakításáról való döntés a városi önkormányzatnak közvetlenül az Alkotmány 41. § (2) bekezdésén alapuló önálló hatásköre. A városi önkormányzat képviselő-testülete a helyi feltételek és különösen a lakosság igényei szerint a szervezeti és működési szabályzatában például dönthet városi kerületek kialakításáról, dönthet részönkormányzat alakításáról, létrehozhatja a városi kerületben a polgármesteri hivatal kirendeltségét, okmányirodát szervezhet. Városi kerületek kialakításakor tehát a városi önkormányzat határozhatja meg annak önkormányzati szervezeti formáját, annak tartalmát, az ellátandó feladatokat és hatásköröket, ebben nem korlátozzák a megyei jogú városra – mint külön önkormányzati típusra – vonatkozó sajátos szabályok.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2008. június 16.

Dr. Bihari Mihály s k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

		Dr. Balogh Elemér s. k.,			Dr. Bragyova András s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

			Dr. Holló András s. k.,					Dr. Kiss László s. k.,
				alkotmánybíró			előadó alkotmánybíró

			Dr. Kovács Péter s. k.,			Dr. Kukorelli István s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

	Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,						Dr. Lévay Miklós s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

		Dr. Paczolay Péter s. k.,			Dr. Trócsányi László s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Egyetértek a határozat rendelkező részében foglaltakkal, vagyis azzal, hogy az Ötv. 61. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 41. § (2) bekezdésével. A határozat indokolása szerint valamennyi városi önkormányzatnak az Alkotmány 41. § (2) bekezdése alapján joga van arra, hogy a területén kerületeket alakítson.

Megítélésem szerint a városi önkormányzatokat ilyen jog közvetlenül az Alkotmány 41. § (2) bekezdéséből nem illeti meg. Az Alkotmány 41. §-a az ország területi tagozódását rögzítő alkotmányos szabály. Mint ilyen nem tekinthető önkormányzati jogot vagy hatáskört tartalmazó szabálynak, a normának nem a helyi képviselő-testületek a címzettjei. Ez a szabály egy ún. közvetve hatályosuló alkotmányjogi norma, melynek végrehajtására az Országgyűlés köteles. Az önkormányzati törvény (Ötv.) az a törvény, amely rendelkezik a városok kerület alakítási szabályairól. Az Ötv. 61. § (3) bekezdése kizárólag a megyei jogú városok esetében kívánta biztosítani a kerületalakítás és a kerületi hivatalok létesítésének lehetőségét. Ennek indoka a megyei jogú városok speciális feladat- és hatásköre, amely kifejezésre jut abban is, hogy az Alkotmány 19. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés dönt a megyei jogú várossá nyilvánításról (hasonlóan a fővárosi kerületek kialakításáról). Az Alkotmányból kényszerűen nem következik, hogy az Alkotmány 41. § (2) bekezdése alapján minden városban kerületek alakíthatók. Ha elfogadnánk azt, hogy a szervezetalakítás önkormányzati alapjoga szerint minden város kerületeket alakíthat, akkor ennek az Ötv. 61. § (3) bekezdésében való, csak a megyei jogú városokra kiterjedő megismétlése alkotmányellenes lenne, hiszen az Ötv. e rendelkezésen túl más városoknál ilyen, az Alkotmányt megismétlő rendelkezést nem tartalmaz. Ezzel ellentétben az Ötv. 61. § (3)–(5) bekezdései nem az Alkotmányban biztosított (városi kerület-alakítási) jogot megismétlő szabályt tartalmaznak, hanem a közvetve hatályosuló Alkotmány 41. § (2) bekezdéséhez szükséges végrehajtási szabályokat tartalmazzák. A megyei jogú városok kerület- és kerületi hivatal-alakításhoz fűződő joga közvetlenül nem az Alkotmányon, hanem az Ötv.-n alapulnak.

Budapest, 2008. június 16.

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.

	Dr. Balogh Elemér s. k.,		Dr. Bragyova András s. k.,
		alkotmánybíró		alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek