496/B/2005. AB határozat
496/B/2005. AB határozat*
2006.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az építési műszaki ellenőri tevékenységről szóló 158/1997. (IX. 26.) Korm. rendelet 3. § (3) bekezdés c) pontjának az Alkotmány 66. § (1) bekezdésére és 70/A. § (1) bekezdésére alapított alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a rendelkezés törvénybe ütközésére alapított indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz intézett indítványában az indítványozó az építési műszaki ellenőri tevékenységről szóló – módosított – 158/1997. (IX. 26.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: R.) a műszaki ellenőrök számára a névjegyzékbe vétellel összefüggésben újabb szakvizsga előírását tartalmazó rendelkezései alkotmányossági vizsgálatát kérte, egyidejűleg indítványozta a rendelkezések megsemmisítését. Indítványa kiegészítésében az R. 3. § (3) bekezdésének c) pontját jelölte meg, mint amelyet alkotmányellenesnek tart. Álláspontja szerint ez a rendelkezés azáltal, hogy a 3. § (3) bekezdésének c) pontjában az R.-ben meghatározott szakvizsgához köti a műszaki ellenőri névjegyzékbe vételt, a korábbi jogszabályokon alapuló műszaki ellenőri szakvizsgát hatályon kívül helyezi és arról nem rendelkezik. Az eredetileg alkotmányjogi panaszként benyújtott indítványában az alkotmányellenességet azzal támasztotta alá az indítványozó, hogy az R. visszamenőleges hatállyal változtatta meg a jogot, és a jogszerűen letett korábbi szakvizsgát érvénytelennek minősítette. Ezt az állítását nem támasztja alá konkrét alkotmányos rendelkezésre történő hivatkozással. Álláspontja szerint az, hogy az R. hatálybalépésekor csak a műszaki ellenőröknek írta elő a szakvizsga letételét, a felelős műszaki vezetőket és az építésügyi szakértőket vizsga nélkül a megfelelő végzettség és szakmai gyakorlat alapján névjegyzékbe vették, az Alkotmány 66. § (1) bekezdése és a 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző diszkriminációt valósított meg. Megemlíti még azt is, hogy a szakképzésről szóló törvény 11. §-ával is ellentétes az R. vonatkozó szabálya, mert a korábbi azonos tartalmú tanulmányok beszámításáról a törvény előírásától eltérően nem rendelkezik.
II.
Az Alkotmánynak az indítványban érintett rendelkezései:
„66. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
A szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény érintett rendelkezése:
„11. § (1) A szakképzést folytató intézményben, illetőleg a felsőoktatási intézményben folytatott tanulmányokat a szakképesítést nyújtó szakképzésben előírt – megegyező tartalmú – követelmények teljesítésébe be kell számítani. Az előzetes tanulmányok és az azokkal megegyező tartalmú követelmények teljesítésének egyidejű igazolásával a beszámítás iránti kérelmet (beszámítás iránti kérelem) a szakképzést folytató intézmény vezetőjéhez kell benyújtani. A beszámítás mértékéről a szakképzést folytató intézmény vezetője dönt. A szakképzést folytató intézmény vezetőjének döntése ellen a Vizsgaközponthoz lehet fellebbezni. A fellebbezésre a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályait kell alkalmazni.”
Az R. vizsgált rendelkezése:
„3. § (3) A Névjegyzékbe – kérelemre – az vehető fel, aki az e rendeletben előírt
a) szakmai képesítéssel,
b) gyakorlati idővel,
c) szakvizsgával,
d) büntetlen előélettel
egyidejűleg rendelkezik, továbbá
e) a külön jogszabályban meghatározott névjegyzékbe vételi igazgatási szolgáltatási díjat befizette.”
III.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az eredetileg alkotmányjogi panaszként előterjesztett indítvány nem felel meg az alkotmányjogi panasszal szemben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényben (a továbbiakban: Abtv.) támasztott feltételeknek. Az indítványozó valóban kérte névjegyzékbe vételét, melyet az eljáró közigazgatási szervek az R. 3. § (3) bekezdés c) pontjában előírt szakvizsga hiánya miatt elutasítottak, de az indítványozó annak ellenére nem kérte a másodfokú közigazgatási hatósági határozat bíróság előtti felülvizsgálatát, hogy arra nézve a határozat megfelelő tájékoztatást tartalmazott. A közigazgatási pert megindító keresetlevelet csak a jogorvoslati határidő lejártát követően nyújtotta be, melyet az eljáró bíróságok első és másodfokon is idézés kibocsátása (érdemi vizsgálat) nélkül, végzéssel elutasítottak. A jogerős bírósági döntésben tehát az R. sérelmezett rendelkezését nem alkalmazták, az R. sérelmezett rendelkezését alkalmazó közigazgatási határozatokkal szemben viszont nyitva állott még a bírósági felülvizsgálat lehetősége. Az alkotmányjogi panasznak nevezett indítványt az Alkotmánybíróság azonban állandó gyakorlatának mefelelően nem elnevezése, hanem tartalma szerint bírálta el, és – bár az alkotmányjogi panasz iránti követelményeknek nem, de az absztrakt utólagos normakontroll megindítására irányuló indítvány feltételeinek megfelel – az R. támadott rendelkezésének alkotmányellenességét érdemben vizsgálta. [Elsőként: 10/1990. (IV. 27.) AB határozat, ABH 1990, 50, 51.; megerősítette a 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 357.; valamint 730/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1276, 1278.].
1. Az Alkotmánybíróság az absztrakt utólagos normakontrollra irányuló eljárásában ezután azt vizsgálta, hogy az indítványban megfogalmazott különbségtétel fennáll-e és ha igen, az ütközik-e az Alkotmány felhívott rendelkezéseibe. Az indítványozó szerint a műszaki ellenőri névjegyzékbe vétel feltételeként előírt szakvizsga letétele azért is alkotmányellenes, mert a felelős műszaki vezetőket és az építésügyi szakértőket a vizsga előírása nélkül vették névjegyzékbe.
1.1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az R. támadott rendelkezéséhez kapcsolódó összetett szabályozási környezetet és a következőket állapította meg. Az R. – amellett, hogy valóban bevezette a szakvizsga letételének kötelezettségét a műszaki ellenőrök számára – 9. § (2) bekezdésének eredeti szövegében úgy rendelkezett, hogy az előírt szakvizsga megszerzési kötelezettségnek legkorábban 1999. július 1-jét követően lehet eleget tenni és a szakvizsga megszerzéséig az építési műszaki ellenőr a 3. § (2) bekezdésének a), b) és d) pontjában meghatározott feltételek fennállása esetén (vagyis a szakvizsga letétele nélkül) kerülhet felvételre a névjegyzékbe. Ez a szabály azt jelentette, hogy a vizsgát 1999. július 1. után lehet megszerezni, de a vizsga megszerzése hiányában is névjegyzékbe kell venni az egyéb feltételeknek megfelelő műszaki ellenőrt. Mindez azt jelenti, hogy az R. hatálybalépése után is lehetőség volt a névjegyzékbe kerülésre szakvizsga nélkül. Ezt a rendelkezést módosította az R. módosításáról szóló 87/2000. (VI. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rmód.) 8. § (1) bekezdése, és az R. 9. § (2) bekezdése helyébe azt az új rendelkezést léptette, mely szerint a szakvizsga megszerzéséig, de legkésőbb 2003. július 31-ig az igazgatási szolgáltatási díj befizetését igazoló építési műszaki ellenőr a 3. § (3) bekezdésének a), b) és d) pontjában meghatározott feltételek fennállása (szakmai képesítés, gyakorlati idő, büntetlen előélet) esetén vehető fel a névjegyzékbe. Ez azt jelenti, hogy az R. hatálybalépése (1997. október 4.) után közel hat évvel vált először a műszaki ellenőri névjegyzékbe vétel jogszabályi feltételévé a külön rendeletben szabályozott tartalommal teendő szakvizsga. Tulajdonképpen ettől az időponttól vált kötelezővé a – műszaki ellenőri tevékenység folytatásához szükséges névjegyzékbe vétel alapjául szolgáló – vizsga megszerzése. Mindez az ezen időpont után a névjegyzékbe felvételre jelentkező vagy a névjegyzéki tagságát megújítani kívánó műszaki ellenőrökre vonatkozott csak.
1.2. A kérdéses névjegyzéket az R. hatálybalépésekor a mérnöki kamarák illetékes szervei vezették. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) az 1999. évi CXV. törvény (Étvm.) 33. § (2) bekezdésével módosított 58. § (3) bekezdése értelmében, 2000. március 1-jétől a műszaki ellenőri névjegyzéket az építésfelügyeletet ellátó szerv vezeti, amely az Étv. 46. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője (ugyanezen szabály utalta a felelős műszaki vezetői névjegyzék vezetését is a közigazgatási hivatal vezetője hatáskörébe). A névjegyzék vezetésére hatáskörrel rendelkező szerv személyében bekövetkezett változásra tekintettel rendelkezett úgy az R., hogy az építésfelügyeletek rövid határidőn belül kötelesek a területi mérnöki kamaráktól az általuk korábban vezetett névjegyzéket és az ezzel kapcsolatos valamennyi iratot átvenni. A területi mérnöki kamarák által átadott névjegyzékben szereplő műszaki ellenőröket külön kérelem benyújtása és államigazgatási határozat meghozatala, illetve igazgatási szolgáltatási díj megfizetése nélkül kellett az új névjegyzékbe felvenni. A kérelem megújításának határideje ezekben az esetekben a jogosultságot megállapító alaphatározat jogerőre emelkedésétől számított öt év volt.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az R. támadott rendelkezése az indítványban alkotmányellenesként megjelölt joghatását csak az Rmód. 8. § (1) bekezdésével módosított 9. § (2) bekezdésével együtt alkalmazva fejthette ki.
2. Annak a kérdésnek az elbírálásához, hogy a műszaki ellenőri szakvizsgának a névjegyzékbe vételi feltételként való előírása alkotmányellenes diszkriminációt valósít-e meg a felelős műszaki vezetők és az építésügyi szakértők jogállásával összevetve, az Alkotmánybíróság megvizsgálta az egyes személyi körök jogállásának alapvető jellemzőit.
2.1. A műszaki ellenőr jogállásának legfontosabb jellemzője, hogy őt az engedélyezett építési-szerelési munka építtetője bízza meg és alkalmazza. Elsődleges feladata az építési-szerelési munka szakszerűségének ellenőrzése, illetőleg az építtető helyszíni képviseletének ellátása. Az építési műszaki ellenőr megbízása az építtető döntésén alapul, jogszabályban meghatározott esetekben viszont köteles műszaki ellenőrt megbízni. [R. 2. § (1) bekezdése] Az építési műszaki ellenőr az építmény megvalósítására irányuló építési-szerelési munka során, annak teljes folyamatában elősegíti és ellenőrzi a munkára vonatkozó jogszabályok, hatósági előírások, szabványok, szerződések, valamint az építésügyi hatóság, illetve az építmény létesítését engedélyező hatóság által jóváhagyott építészeti műszaki terv betartását. Ennek során az építési műszaki ellenőr tulajdonképpen ellenőrzi a felelős műszaki vezetők tevékenységét is. Amennyiben pedig az építési munkát – fővállalkozó hiányában – több kivitelező végzi és több felelős műszaki vezető irányítja, akkor az építési műszaki ellenőr – az építtető külön megbízása alapján – köteles gondoskodni arról, hogy az elvégzett részmunkák vonatkozásában az egyes kivitelezők felelős műszaki vezetői által tett nyilatkozatok az építési naplóban összegyűjtésre kerüljenek, és azok a használatbavételi engedély iránti kérelem benyújtásakor az építtető rendelkezésére álljanak.
2.2. A felelős műszaki vezető jogállása alapvetően az építési-szerelési munka kivitelezőjéhez kötődik, hiszen az Étv. 40. § (2) bekezdése alapján ő az, aki – több más mellett – a szakmunka irányításáért és az építménynek a jogerős és végrehajtható építési engedély és a hozzá tartozó jóváhagyott engedélyezési terveknek, valamint a kivitelezési terveknek megfelelő megvalósításáért felel. Az ő feladata tehát az építmény létrehozásával és nem az építtető érdekeinek képviseletével függ össze. Lényeges rendelkezést tartalmaz az építőipari kivitelezési, valamint a felelős műszaki vezetői tevékenység gyakorlásának részletes szakmai szabályairól és az építési naplóról szóló 51/2000. (VIII. 9.) FVM–GM–KöViM együttes rendelet, amikor rögzíti, hogy a felelős műszaki vezető az általa irányított építési-szerelési munkában sem szakértői, sem építési műszaki ellenőri tevékenységet nem végezhet [6. § (4) bekezdés]. E rendelkezések áttekintése nyomán is látható, hogy a műszaki ellenőr és a felelős műszaki vezető egy adott építési munka során soha nem lehet egyazon személy, és feladataik, az építési-szerelési munkában résztvevőkhöz való kapcsolódásuk döntő eltéréseket mutat. Külön hangsúlyozandó, hogy az adott építési munka során a műszaki ellenőr egyik feladata a felelős műszaki vezető munkájának ellenőrzése, bizonyos esetekben a több műszaki vezető tevékenységének az építtető érdekei szerinti összehangolása.
2.3. Az indítványban megemlített további személyi kör az építésügyi szakértők köre. Jogállásukra elsősorban az Étv. 32. § (2) bekezdése irányadó, mely szerint „építésügyi műszaki szakértői tevékenység az épített környezet alakításával és védelmével kapcsolatos műszaki jelenségek ok-okozati összefüggéseinek magas szakmai színvonalú értékelése, ezen belül a vitatott esetek megítélése; a hibák, károk, illetve ezek okainak feltárása; és mindezekkel kapcsolatban szakértői vélemények készítése.” Az építésügyi műszaki szakértői tevékenységre vonatkozó részletes szabályokat egy további rendelet határozza meg [a településtervezési és az építészeti-műszaki tervezési, valamint az építésügyi műszaki szakértői jogosultság szabályairól szóló 104/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet, a továbbiakban: szakértői rendelet]. A szakértői rendelet szerint a szakértői vizsgálatnak – a megbízás keretein belül – az ügy minden lényeges körülményére ki kell terjednie. Az építésügyi műszaki szakértő köteles megbízójának figyelmét felhívni minden olyan tényre, amely az általa ismert adatok alapján szakértői véleményének kialakítását befolyásolja, és amelynek ismerete a megbízónak érdeke. A rendelet további szabályai szerint önálló építésügyi műszaki szakértői tevékenység a rendeletben meghatározott gyakorlati időtől függően kizárólag szakértői jogosultsággal folytatható. A szakértői jogosultság megszerzéséhez az országos szakmai kamarák által szervezett, úgynevezett jogosultsági vizsgát kell a szakértőknek letenniük. Az indítványban felvetettekkel ellentétben tehát a szakértők számára is kötelező vizsga letétele.
3. Megállapítható tehát, hogy az építési műszaki ellenőrök és a felelős műszaki vezetők, valamint az építésügyi műszaki szakértők nem képeznek azonos személyi kört, feladatuk, jogállásuk egymástól eltér. Amint azt az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában megállapította és azóta is következetesen alkalmazza gyakorlatában, „az a személyi kör amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén lehet, így – az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – diszkrimináció csak az azonos státusúak által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. Nem jelent diszkriminációt a különböző státusú csoportok [...] jogállásának eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye.” [1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552.] Ugyanezt erősítette meg az 1009/B/1991. AB határozat is, amikor rögzítette, hogy „a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. [...] A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya.” [ABH 1992, 479, 479–480.]
Mivel jelen esetben nem homogén csoporton belül, hanem eltérő státusú személyek közötti eltérő szabályozásról van szó, az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére alapított alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
4. Az indítványozó felvetette még, hogy a vizsgált szabályozás ellentétes a férfiak és a nők minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében fennálló egyenjogúságát előíró, az Alkotmány 66. § (1) bekezdésébe foglalt szabállyal. Az alkotmányossági vizsgálat során megállapítható volt, hogy a vizsgált rendelkezés semmilyen különbséget nem tesz nők és férfiak között, szabályai valamennyi természetes személyként műszaki ellenőri tevékenységet gyakorolni kívánó jogalanyra kiterjednek. Emiatt – mivel az említett alkotmányos rendelkezés és az R. vizsgált szabálya között nem állapítható meg érdemi összefüggés – az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt is elutasította.
5. Az Alkotmánybíróság végezetül azt a két kérdést vizsgálta meg, melyet az indítványozó az R. vizsgált rendelkezésének visszamenőlegessége és törvénybe ütközése tekintetében vetett fel. Az indítványozó szerint az R. a korábban letett szakvizsgákat visszamenőlegesen érvénytelenítette és ez – álláspontja szerint – jogszabályellenes és jogsértő. Nem jelöli meg ugyanakkor azt a konkrét alkotmányos rendelkezést, mellyel ez ellentétes lenne. Ugyanígy nem jelöl meg konkrét alkotmányos rendelkezést azzal az állításával összefüggésben, mely szerint az R. szabálya ellentétes a szakképzési törvény egyik rendelkezésével. Az indítvány emiatt hiányos, hiszen éppen a vizsgálat alapjául szolgáló alkotmányos rendelkezést nem jelöli meg. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § d) pontja alapján Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy az indítványozó a hiánypótlás végett neki visszaadott indítványt a kitűzött határidő alatt nem adta be, vagy újból hiányosan adta be, és emiatt az érdemben nem bírálható el.
E rendelkezés alkalmazásával az Alkotmánybíróság az indítvány további részét visszautasította.
Budapest, 2006. december 18.
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás