798/B/2005. AB határozat
798/B/2005. AB határozat*
2006.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet megalkotásával, valamint az azt módosító 38/2005. (II. 10.) Korm. rendelet megalkotásával összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Sellye Város Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: indítványozó) az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) és az azt módosító 38/2005. (III. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.m.) 5. §-ának és a Korm.r. melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések ellentétesek az Alkotmány 43. § (1) bekezdésével, 44/A. § (1) bekezdés c) pontjával. Kérte továbbá: az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a tekintetben, hogy a Kormány a Korm.r. és a Korm.r.m. 5. § megalkotásakor, „vagyis a 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításakor elmulasztotta kialakítani azokat a garanciális szabályokat, amelyek a Sellye Város Önkormányzatának adott többletfeladatok mellé a többletfinanszírozást is biztosították volna.”
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbi jogszabályokra alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,”
2. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény rendelkezései:
„7/A. § (1) A kormányrendeletben kijelölt – körzetközponti feladatokat ellátó – települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként okmányirodát működtet, amelynek a folyamatos és a szakmai szabályoknak megfelelő működését a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat biztosítja. A jegyző
a) ellenőrzi a személyazonosító igazolvány iránti kérelem adatait, intézkedik az okmány kitöltéséről és gondoskodik a polgár részére történő átadásáról;
b) végzi a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolvány kitöltésével, nyilvántartásával és a polgár részére történő kézbesítésével kapcsolatos feladatokat;
c) ellátja a személyazonosítás céljára szolgáló, illetőleg jogosultságot igazoló okmányok kiadásával kapcsolatosan hatáskörébe utalt, törvényben meghatározott adatkezelési feladatokat.”
„47. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendeletben állapítsa meg
a) a személyi adat- és lakcímnyilvántartási, lakcímmegállapítási és lakcímbejelentési eljárásnak, a nyilvántartás vezetésének és az adatszolgáltatásnak részletes, valamint a személyi igazolvány kiadásának és nyilvántartásának szabályait;
b) az okmányirodák illetékességi területét és működésük szabályait;
c) a nyilvántartásból kiadott okiratok, valamint a nyilvántartás adatforrásául szolgáló alapiratok kezelésének szabályait;”
3. A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény rendelkezései:
(...)
5. Körzeti igazgatási feladatok
a) FAJLAGOS ÖSSZEG:
3 500 000 forint/körzetközpont
b) FAJLAGOS ÖSSZEG:
504 forint, az egyes okmányirodák 2003. október 1-je és 2004. szeptember 30-a közötti egyévi ügyiratszáma után, de okmányirodát fenntartó önkormányzatonként legalább 6 000 000 forint
c) FAJLAGOS ÖSSZEG:
473 forint/lakos
d) FAJLAGOS ÖSSZEG:
147 forint/lakos
Az a)–d) pontban szereplő hozzájárulás a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Szoctv.), a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 106. §-ának (2) bekezdésében, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 52. §-ának (2) bekezdésében hivatkozott kormányrendeletben kijelölt önkormányzatok elsőfokú gyámügyi, egyes gyermekvédelmi, szociális, valamint építésügyi igazgatási feladataihoz, továbbá a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló az 1992. évi LXVI. törvény 7/A. §-ában meghatározottak szerint az okmányirodák működéséhez kapcsolódik.
A b) pontban szereplő hozzájárulás a helyi önkormányzatokat az okmányirodák működési kiadásaihoz a feldolgozott ügyeknek a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal által rendelkezésre bocsátott száma szerint illeti meg.
A c) pontban szereplő hozzájárulás a kormányrendeletek által kijelölt városi, fővárosi, kerületi önkormányzatot az ellátási körzet lakosságszáma szerint a gyám- és építésügyi igazgatási feladataihoz illeti meg. Ez a pont tartalmazza az ellátási körzetben a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt álló személyek törvényes képviseletét ellátó hivatásos gondnokok foglalkoztatásához kapcsolódó hozzájárulást is. A hozzájárulás összegét az érintett körzetre vonatkozóan csökkenti a d) pontban megjelölt önkormányzatokat megillető állami hozzájárulás.
A d) pontban szereplő hozzájárulás – lakosságszám szerint – azon nem körzetközpont önkormányzatokat illeti meg, amelyeket a kormányrendelet az Étv. 52. § (2) bekezdése alapján kijelölt a kiemelt építésügyi hatósági feladatok ellátására. Ezeket az önkormányzatokat az a) és c) pontokban foglalt állami hozzájárulások nem illetik meg.
Azon városokat – a 2004. január 1-jét követően várossá nyilvánított települések kivételével –, amelyek csak közigazgatási területükön bejelentett állandó lakosokra vonatkozóan, kizárólag gyám- és építésügyi igazgatási feladatokat látnak el, az a) és a c) pont szerinti támogatás illeti meg.”
4. A Korm.r. rendelkezései:
„1. § (1) Ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, az e rendelet mellékletében kijelölt, körzetközponti feladatokat ellátó települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként működtetett okmányiroda (a továbbiakban: okmányiroda) útján, az ország területére kiterjedő illetékességgel látja el – a (2)–(3) bekezdésben meghatározott kivétellel – a külön jogszabályban hatáskörébe utalt feladatait.”
„Melléklet a 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendelethez
1. BARANYA MEGYE
(...)
„1.8. Sellye Okmányiroda
Adorjás
Baranyahidvég
Besence
Bogádmindszent
Bogdása
Csányoszró
Drávafok
Drávaiványi
Drávakeresztúr
Drávasztára
Felsőszentmárton
Gilvánfa
Hegyszentmárton
Hirics
Kákics
Kemse
Kisasszonyfa
Kisszentmárton
Kórós
Lúzsok
Magyarmecske
Magyartelek
Markóc
Marócsa
Nagycsány
Okorág
Ózdfalu
Páprád
Piskó
Sámod
Sellye
Sósvertike
Vajszló
Vejti”
5. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) rendelkezései:
(...)
(4) A normatív hozzájárulások és támogatások, valamint az átengedett személyi jövedelemadó évközi folyósítása nem követi a helyi önkormányzatok szétválását, egyesülését, az egymás közötti év közbeni feladatátadást. Az ezekkel kapcsolatos finanszírozást a helyi önkormányzatok egymás közötti megállapodás útján kötelesek rendezni.
(5) Év közben történő önkormányzati körön belüli feladatátadás-átvételből adódó normatíva változások lemondással, pótigényléssel is rendezhetők, amelyeket kamatfizetési kötelezettség nem terhel. Év végén a tényleges helyzetnek megfelelően az az önkormányzat számol el a normatív hozzájárulással és támogatással, amelyik számára a folyósítás történt.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó a Korm.r.m. 5. §-ának és a Korm.r. melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A Korm.r.m. 5. §-a a Korm.r. melléklete helyébe új mellékletet iktatott be. Ennek a Baranya megyét érintő „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrésze azt jelentette, hogy a Kormány a sellyei okmányiroda illetékességi területét a korábbiakhoz képest 11 településsel kibővítette. Az indítvány a megfogalmazása szerint ugyan a Korm.r.m. 5. §-át és a Korm.r. melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrészét támadja, tartalmából, kifejtéséből azonban egyértelműen megállapítható: kizárólag a sellyei okmányiroda illetékességi területének 11 településsel való kibővítését sérelmezi. A Korm.r. új melléklete valamennyi okmányiroda illetékességi területét tartalmazza, az indítvány tartalma szerint azonban nem terjed ki az összes okmányiroda illetékességi területére, vagyis nem a melléklet egészének alkotmányellenességét állítja. Továbbá az indítvány a sellyei okmányiroda korábbi illetékességi területét sem vitatja, tehát a Korm.r. melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrészének sem az egészét támadja, hanem azon részét, amely az illetékességi terület kibővítését eredményezi. Az Alkotmánybíróság az indítványt annak tartalma szerint bírálta el.
2. Az indítványozó azt állítja, hogy a támadott rendelkezés – a sellyei okmányiroda illetékességi területének kibővítése – ellentétes az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjával, amely szerint az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Az indítvány szerint: „Sellye Önkormányzata tekintetében megalapozottan lehet beszélni arról, hogy az Országgyűlés nem biztosított saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához.”
Ez az álláspont a következők miatt nem megalapozott. Az Országgyűlés normatív módon és nem az egyes önkormányzatokra állapítja meg a normatív állami támogatásokat. Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 3. számú mellékletében minden érintett körzetközpont önkormányzata számára normatív módon állapította meg a körzeti igazgatási feladatok ellátásához az állami támogatásokat. Ez Sellye Város Önkormányzatára is vonatkozik. Az Országgyűlés 2005. évre minden körzeti igazgatási feladat ellátásához biztosított állami támogatást. Következésképpen az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozó kezdeményezés megalapozatlan.
Az indítvány valójában azt sérelmezi, hogy a sellyei okmányiroda illetékességi területét a Kormány év közben, 2005. március 18. napjával megnövelte. Ezen időponttól lényegesen megnőttek az okmányiroda feladatai és ezzel egyidejűleg nem történt intézkedés az állami támogatásoknak az új feladatokkal arányos növelésére.
A Kormány az okmányiroda illetékességi területének meghatározásakor, kibővítésekor törvényben biztosított hatáskörében járt el. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 47. § (1) bekezdésében hatalmazta fel a Kormányt arra, hogy rendeletben állapítsa meg az okmányirodák illetékességi területét és működésük szabályait. A Kormánynak – többek között – a sellyei okmányiroda illetékességi területének megállapítására, módosítására törvényen alapuló hatásköre van. Következésképpen a Korm.r.m. 5. §-ának, a Korm.r. melléklete „1.8. Sellye Okmányiroda” szövegrészének alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az indítványozó úgy véli „sérül az önkormányzatok alapjogainak egyenlőségére vonatkozó alkotmányi rendelkezés is.” Ezzel az Alkotmány 43. § (1) bekezdésének a sérelmére utal. Indokolása szerint „azok az önkormányzatok, melyek okmányirodájának illetékességi területe megnövekedett és egyidejűleg a korábbi év alapján kiszámított, alacsonyabb összegű finanszírozásból kell az okmányirodát működtetni, hátrányba kerülnek azokkal szemben, amelyek illetékességi területe csökkent, s így a magasabb ügyszámra kialakított korábbi finanszírozás alapján kell a csökkent feladat mennyiséget ellátniuk.”
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az okmányirodák illetékességi területének, az illetékességi terület kibővítésének nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggése a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőségével, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
4. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte arra alapozva, hogy a Korm.r.m. „5. §-ának megalkotásakor, vagyis a 256/2000. (XII. 26.) Korm rendelet módosításakor is elmulasztotta kialakítani azokat a garanciális szabályokat, amelyek a Sellye Város Önkormányzatának adott többletfeladatok mellé a többletfinanszírozást is biztosították volna.”
A Korm.r.m. a sellyei okmányiroda illetékességi területét 2005. március 18. napjától 11 településsel növelte, ezzel az okmányiroda feladatköre a korábbi 11 739 lakosról 15 079 lakosra terjed ki. Ez jelentős feladat növekedés, amelynek ellátásához Sellye Város Önkormányzata többlettámogatást nem kapott. (2006. január 1. napjától már az új illetékességi területnek a figyelembevételével illeti meg Sellye Város Önkormányzatát a körzeti igazgatási feladatok állami támogatása.) Az indítvány részletezi, hogy – véleménye szerint – már az okmányirodák kialakításakor sem kapták meg az általuk szükségesnek vélt központi támogatást, a városi önkormányzat forráshiányos, a belügyminisztériumi vizsgálat is hiányosnak értékelte az okmányiroda működési feltételeit. Mindezek miatt különösen sérelmesnek tekinti az indítványozó azt, hogy az illetékességi terület növelését nem követte az állami támogatás emelése.
Az Országgyűlés a 2005. évre szóló költségvetési törvényben az érintett önkormányzatok egészére normatív módon biztosította a körzeti igazgatási feladatok ellátásához az állami támogatást. A Kormány év közben döntött egyes okmányirodák illetékességi területének a módosításáról, ahol növelte az illetékességi területet, ott támogatási többlet igény keletkezett, ahol csökkentett, ott többlettámogatás maradt. Az R. 119. § (4) bekezdése alapján az indítványozónak a többletforrásra való igénye azzal az önkormányzattal szemben van, amely önkormányzat okmányirodájának illetékességi területéből került át a sellyei okmányiroda illetékességi területébe a 11 település. Az indítványozó azonban az igénye érvényesítését meg sem kísérelte a másik önkormányzatnál: az indítvány szerint „nem tett ilyen jellegű »megegyezési« ajánlatot.”
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kormánynak az indítványozó által vélelmezett olyan jogalkotási feladata nem volt, amelynek a teljesítését elmulasztotta volna. A 22/1990. (X. 16.) AB határozat „elvi jelentőséggel mutat rá, hogy a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel.” (ABH 1990, 83, 86.)
Az R. 119. § (4) bekezdés alapján 2001. január 1. napjától a főszabály az, hogy a normatív hozzájárulások és támogatások, valamint az átengedett személyi jövedelemadó évközi folyósítása nem követi a helyi önkormányzatok szétválását, egyesülését, az egymás közötti év közbeni feladatátadást. Az év közben történő feladatátadással kapcsolatos finanszírozást az érintett helyi önkormányzatok egymás közötti megállapodás útján kötelesek rendezni. Jogszabályban rendezett 2001. január 1. napja óta a helyi önkormányzatok közötti feladatátadás finanszírozási rendje, ha a feladatátadás év közben történik. Nem állapítható meg tehát a jogszabály alkotási kötelezettség elmulasztása. Ezen túl a fő szabályt a Kormány további részlet szabállyal egészítette ki az R. módosításáról szóló 318/2005. (XII. 26.) Korm. rendelettel: az R. 119. § (5) bekezdése szerint év közben történő önkormányzati körön belüli feladatátadás-átvételből adódó normatíva változások lemondással, pótigényléssel is rendezhetők, amelyeket kamatfizetési kötelezettség nem terhel. Év végén a tényleges helyzetnek megfelelően az az önkormányzat számol el a normatív hozzájárulással és támogatással, amelyik számára a folyósítás történt. Megállapodás hiányában – mivel ilyen megállapodást az indítványozó még csak nem is kezdeményezett – e rendelkezés alapján rendezhető az indítványozónak az okmányiroda illetékességi területének növelésén alapuló állami támogatási többlet igénye.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
Budapest, 2006. május 2.
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás