882/B/2005. AB határozat
882/B/2005. AB határozat*
2008.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának az Önkormányzat által megvalósuló út- és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló 33/2000. (V. 29.) számú rendelete 1. § (2) bekezdése és az 5. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának az Önkormányzat által megvalósult és megvalósuló út, járda- és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló módosított 33/2000. (V. 29.) számú rendelete módosításáról szóló 46/2002. (IX. 4.) számú rendelete 7. § „, de rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság Kfv. 37. 237/2004/5. számú ítélete tekintetében benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó utólagos normakontrollt kért és a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati kérelem folytán hozott Kfv. III. 37. 237/2004/5. számú ítélete ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt, kérve az ítélet megsemmisítését. Alkotmányellenesnek vélte a Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának az Önkormányzat által megvalósuló út- és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló, többször módosított, 33/2000. (V. 29.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezéseit, valamint azok alapján hozott közigazgatási határozatot. Az Alkotmánybíróság főtitkára az indítványozót tájékoztatta arról, hogy az alkotmányjogi panasz elkésett és felhívta az indítvány kiegészítésére. Az indítványozó újabbb beadványában fenntartotta korábbi beadványát, az Ör. alkotmányellenességét abban jelölte meg, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 28. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazást a korábbi és a hatályos Ör. is kiszélesítette. Álláspontja szerint az önkormányzati jogalkotás nem felel meg a felsőbb jogszabályoknak, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 5. §-ának, 8. §-ának, továbbá nem felel meg a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § a) pontjának, 12. § (2)–(3) bekezdésének, a visszamenő hatály tilalmának és az időben megfelelő kihírdetésnek, valamint az Ét. 28. § (2) bekezdésének, mert az csak önkormányzati beruházás esetén teszi lehetővé a hozzájárulás kivetését, az Ör. szerint pedig akkor is kivethető, ha az önkormányzat a szerződő fél. Az indítványozó úgy vélte, hogy az Ör. módosításai [Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának 36/2001. (V. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Örm.1.), a 46/2002. (IX. 4.) számú rendelete (a továbbiakban: Örm.2.)] az érintettek hátrányára és alkotmányellenesen történtek.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„5. § A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.”
„8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokrólvaló gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
(3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.”
3. Az Ét. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„28. § (1) A helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési – a fővárosban megosztott feladatkörüknek megfelelően a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi – önkormányzat feladata.
(2) Ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben, de legfeljebb a költségek 90%-áig az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékét és a megfizetés módját a települési önkormányzat rendelettel szabályozza. Az útépítési és közművesítési hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették.
(3) A fővárosban a (2) bekezdésben említett szabályozásra – megosztott hatáskörüknek megfelelően – a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi önkormányzat rendelkezik hatáskörrel. A hozzájárulás olyan arányban illeti meg a fővárosi és a kerületi önkormányzatot, amilyen arányban a helyi közút kialakításával kapcsolatos költségeket viselték.
(4) A hozzájárulás fizetésére vonatkozó kötelezettséget és annak mértékét a települési önkormányzat jegyzője az érintettekkel határozatban közli.”
4. A Jat. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„10. § A tanács rendeletet ad ki
a) törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására;
b) a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére.”
„12. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani.
(2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.”
5. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„1. § (1) E rendelet hatálya a Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzata illetékességi területén – a Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzata tulajdonában lévő ingatlanok kivételével – az önkormányzati beruházásban megvalósult és megvalósuló út, járda és közműépítéssel közvetlenül érintett ingtlanokra, illetőleg azok tulajdonosaira terjed ki.
(2) A rendelet alkalmazása szempontjából önkormányzati beruházásnak számít a teljes egészében vagy részben az Önkormányzat mindenkori költségvetéséből finanszírozott beruházás, illetőleg minden olyan út, járda és közműépítés, amelyben az Önkormányzat szerződő fél.”
„5. § (5) Az Önkormányzat – az út, járda és közműépítési beruházás megkezdésével, azaz a kivitelezést elnyerő vállalkozóval kötendő válalkozási szerződés megkötését követően, de legkésőbb a beruházás műszaki átadás-átvételét követő 12 hónapon belül – az érintett ingatlantulajdonost az (1) bekezdés szerint kötelezi a hozzájárulás megfizetésére.”
6. Az Örm.2. indítvánnyal érintett rendelkezése:
„7. § E rendelet 2002. október 1. napján lép hatályba, de rendelkezéseit a folymatban lévő ügyekre is alkalmazni kell.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az alkotmányjogi panaszt vizsgálta. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása.
Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet az Alkotmánybírósághoz írásban benyújtani.
„Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az, hogy az Abtv. 48. §-ának (1)–(2) bekezdésében foglaltakat együttesen kell értelmezni és figyelembe venni [23/1991. (V. 18.) AB határozat, ABH 1991, 311.]. Ebből következik, hogy az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslatokon is csak azokat a jogorvoslatokat kell érteni, amelyeket az ügy jogerős befejezéséig terjeszthetők elő. Az alkotmányjogi panaszra megállapított határidő számítása szempontjából tehát a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül kell hagyni. Vagyis a rendkívüli jogorvoslatoknak (perújítás, felülvizsgálati kérelem stb.) az alkotmányjogi panasz benyújtására megállapított határidőt meghosszabbító hatálya nincs.” [41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 309.]
Az indítványozó által támadott Kfv.III.37.237/2004/5. számú ítéletét a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati kérelem folytán hozta. Az indítványozó által vitatott közigazgatási határozat ügyében a jogerős, 22.K.32.053/2003/11. számú ítéletet a Fővárosi Bíróság 2004. május 18-án hozta meg. Ezen ítélet ellen lett volna lehetősége az indítványozónak a kézhezvételt követő 60 napon belül előterjeszteni alkotmányjogi panaszt. Az indítványozó azonban felülvizsgálati kérelmet nyújtott be – ami rendkívüli jogorvoslat – és csak annak elutasítását követően fordult az Alkotmánybírósághoz, így indítványa az Alkotmánybírósághoz 2005. szeptembet 27-én érkezett, tehát nyilvánvalóan elkésett.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 29. § e) pontja alapján visszautasította, mert az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei nem állnak meg, az alkotmányjogi panaszt nem a Fővárosi Bíróság jogerős ítélete ellen és nem a törvényben előírt határidőben nyújtották be.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően utólagos normakontroll keretében vizsgálta az Ör. és módosításai támadott rendelkezéseinek az alkotmányosságát.
a) Az indítványozó azt állította, hogy az Ör. 1. § (2) bekezdésének korábbi és hatályos szabályozása is ellentétes az Ét. 28. § (2) bekezdésével, az Alkotmánnyal is, mert az önkormányzat kiszélesítette a felhatalmazását. Az Ét. 28. § (2) bekezdése alapján a helyi közút, illetve közmű költsége részben vagy egészben akkor hárítható át, ha azt az önkormányzat létesítette. Az indítványozó állítása szerint azonban az állami költségvetés finanszírozta, ezért nem hárítható át. Ezt az állítását az indítványozó azonban nem igazolta, a bíróság pedig megállapította, hogy az út aszfaltozása önkormányzati beruházásban valósult meg.
Az indítványozó hivatkozott arra, hogy az Ör. 1. §-át többször módosították. Megalkotásakor (2000. május 29-én) az Ör. „önkormányzati beruházásból megvalósuló” közműfejlesztést tartalmazott. Az Ör.-nek a 36/2001. (V. 23.) számú rendelettel (Örm.1.) történt módosítása a költségek áthárítását akkor is lehetővé tette, ha az önkormányzat a szerződő fél és ez – az indítványozó véleménye szerint – ellentétes az Ét. 28. § (2) bekezdésével, ezért alkotmányellenes. Az Ét. 28. § (2) bekezdése szerint, ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben, de legfeljebb a költségek 90%-áig az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. (Korábban a költségek részben vagy egészben voltak átháríthatóak. Az alkotmányossági kérdés elbírálását azonban ez a módosítás nem befolyásolja.) Az Ét. nem tartalmaz olyan megkötést, hogy az önkormányzat miként, hogyan gondoskodik a beruházás megvalósításáról, következésképpen az Ör. 1. § (2) bekezdésének a vitatott módosítása nem ellentétes az Ét. 28. § (2) bekezdésével, és nem ütközik az Alkotmányba.
b) Az indítványozó állította, hogy az Ör. módosításai azért is alkotmányellenesek, mert „elévült” önkormányzati követelések érvényesítését szolgálták, az indítványozó ügyében a legutóbbi módosítást nem lehetett volna alkalmazni. Az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
– Az Ét. 28. § (2) bekezdése a beruházás költségeinek átháríthatóságáról rendelkezik, de nem állapít meg határidőt a költségáthárításra. Felhatalmazást ad arra, hogy a települési önkormányzat rendelettel szabályozza a hozzájárulás mértékét és a megfizetés módját.
– Az Ör. 1. §-a arról rendelkezett, hogy az önkormányzat a saját beruházásban megvalósuló útépítési és közművesítési beruházásoknál az útépítéssel, illetve közművesítéssel érintett ingatlanok tulajdonosaira hozzájárulást vet ki, és a költségektől függetlenül állapította meg a hozzájárulás összegét. Az Ör. a hozzájárulás kivetésére és befizetésére határidőt nem állapított meg.
– Az Örm.1. az Ör. új 5. §-át állapította meg. Ennek (1) bekezdése alapján a hozzájárulást a polgármester állapítja meg határozatban. Az (5) bekezdés szerint: „Az önkormányzat a hozzájárulás megfizetésére – az út, járda és közműépítési beruházás megkezdésével, azaz a kivitelezést elnyerő vállalkozóval kötendő vállalkozási szerződés megkötését követő 90 napon belül – az érintett ingatlan tulajdonost az (1) bekezdés szerint kötelezi.” Ezzel egyidejűleg az Ör. 6. §-át kiegészítő (2) bekezdés szerint az új rendelkezéseket a 2001. június 1. napját követően kezdődő önkormányzati beruházásokra kell alkalmazni.
– Az Örm.2.-vel módosított Ör. 5. § (5) bekezdése a következő: „Az Önkormányzat – az út, járda és közműépítési beruházás megkezdésével, azaz a kivitelezést elnyerő vállalkozóval kötendő vállalkozási szerződés megkötését követően, de legkésőbb a beruházás műszaki átadás-átvételét követő 12 hónapon belül – az érintett ingatlantulajdonost az (1) bekezdés szerint kötelezi a hozzájárulás megfizetésére.”Az Örm. 2. 7. §-a szerint e rendelet 2002. október 1. napján lép hatályba, de rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell. Ez utóbbi rendelkezésről állította az indítványozó, hogy visszamenő hatályú, már elévült követelés érvényesítését tette lehetővé, ennek alapján kötelezték hozzájárulás fizetésére, ezért alkotmányellenes, ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a Jat. 12. § (1)–(3) bekezdéseibe.
Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében hatályos jogszabály alkotmányosságát vizsgálja. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Örm.2. 7. §-ának azon szabálya, amely szerint rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell, átmeneti szabály. Nem volt már hatályban akkor sem, amikor az indítvány az Alkotmánybírósághoz megérkezett (2005. szeptember 27.).
„Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy a jogalkotásról szóló szóló 1987. évi XI. törvény 13. §-át – amely szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt – a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. Az Alkotmánybíróság több határozatában »megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedébe mentek, már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát vesztette.« (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804, 806.)” (663/D/2000. AB határozat, ABH 2003, 1223, 1227–1228.)
Az Örm.2. 7. § átmeneti rendelkezése nem tekinthető hatályosnak, nem volt már hatályos az indítványnak az Alkotmánybírósághoz való megérkezésekor sem.
Az Alkotmánybíróság kialakított gyakorlata szerint hatályon kívül helyezett, nem hatályos jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát csak abban az esetben vizsgálja, ha az eljárás az Abtv. 38. § (1) bekezdés szerinti bírói kezdeményezés vagy a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján indult. (807/B/1994. AB végzés, ABH 1998, 1112.; 298/B/1993. AB végzés, ABH 1999, 818, 819.; 663/D/2000. AB határozat, ABH 2003, 1223, 1228.)
Az indítványozó beadványa alkotmányjogi panaszként – amelynek keretében lehetett volna vizsgálni a támadott rendelkezés alkotmányosságát – a törvényi feltételek nem teljesítése miatt nem volt elbírálható. Utólagos normakontroll keretében pedig már nem vizsgálható nem hatályos jogszabályi rendelkezés alkotmányossága. Ezért az Örm.2. 7. §-a „de rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság vissszautasította az Ügyrend 29. § f) pontja alapján.
Budapest, 2008. március 31.
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás