112/B/2006. AB határozat
112/B/2006. AB határozat*
2009.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a katasztrófavédelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi XCVI. törvény egésze – az Alkotmány 44/C. §-ának sérelmére alapított – alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény módosításáról szóló 2006. évi XCIV. törvény egésze – az Alkotmány 44/C. §-ának sérelmére alapított – alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 1. § (3) bekezdése, 7. § (1) bekezdése, 23. § (1) bekezdése és az azt megelőző cím, 24. §-ának felvezető szövegrésze, 24. § c) pontja, 24/A. § a), c) pontja, 28. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés a) pontja, 34. § (1) bekezdése, 41. § (2), (4) és (7) bekezdése, 44. § (1) bekezdésének a ,,valamint a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által felügyelt tűzjelzési és monitoring lakossági riasztó-tájékoztató eszközök létesítésére” szövegrésze, 47. § (2), (4) és (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 272. § (5) bekezdése és 274. § (3)–(5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a katasztrófavédelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Ttv.mód1.) egésze, illetőleg 3., 4., 6., 13. és 14. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta, amely rendelkezések a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 7. § (1) bekezdését, 23. § (1) bekezdését, 24/A. § a), c) pontját, továbbá a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 272. § és 274. §-át érintették.
Az indítványozó álláspontja szerint a Ttv.mód1. egésze azért sérti az Alkotmány 44/C. §-át, mert önkormányzati alapjogok korlátozását nem kétharmados többséggel elfogadott törvény keretében szabályozza. A Ttv.mód1. véleménye szerint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) által az önkormányzat feladat- és hatáskörébe utalt tárgykörben, a helyi tűzvédelemmel összefüggésben tartalmaz rendelkezéseket az önkormányzati tűzoltóságok irányítására, felügyeletére.
A Ttv.mód1. egyes kifogásolt rendelkezései kapcsán – az indítvány tartalmából következően – az indítványozó az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában biztosított, önálló szabályozásra és igazgatásra vonatkozó jogát vélte sérülni az alábbiak szerint:
Azáltal, hogy a Ttv. – Ttv.mód1. 3. §-ával módosított – 7. § (1) bekezdése lehetővé tette, hogy a felügyeleti szerv (is) gyakorolja a tűzoltásvezetői jogosultságokat, az állam beavatkozott az önkormányzati intézmény feladatainak ellátásába.
A Ttv. – Ttv.mód1. 4. §-ával és 6. §-ával módosított, illetőleg kiegészített – 23. § (1) bekezdése, illetőleg beiktatott 24/A. § a) és c) pontja korlátlan operatív irányítási, utasítási, továbbá a tűzoltóságok költségvetésének tervezésében kooordinációs jogkörrel ruházta fel a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatóját, elvonva ezáltal a helyi önkormányzatok döntési jogosítványait.
A Hszt.-nek az önkormányzati tűzoltóság parancsnoka soron kívüli minősítésének, illetőleg vele szemben fegyelmi eljárásnak a kezdeményezésére vonatkozó 272. § (5) bekezdése és 274. § (3)–(5) bekezdése az Ötv.-be ütközően is sérti az önkormányzat, a polgármester munkáltatói jogkörét.
2. Az indítványozó más beadványában a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény módosításáról szóló 2006. évi XCIV. törvény (a továbbiakban: Ttv.mód2.) alkotmányossági felülvizsgálatát kérte.
Elsődleges kérelme a Ttv.mód2. egésze megsemmisítésére irányult a Ttv.mód1. kapcsán már kifejtett indokból, mert azt az Országgyűlés egyszerű többséggel hozta meg.
A Ttv.mód2. – a 21. § kivételével – vitatott rendelkezései [1. § (1) bekezdése, 11. §-a, 12. § (1)–(2) bekezdése, 14. § (1) és (3) bekezdése, 16. §-ának a Ttv. 34. § (1) bekezdésére vonatkozó szövege, 19. §-a, 24. § (3)–(5) bekezdése] folytán a Ttv. 1. § (3) bekezdése, 23. §-a és az azt megelőző cím, 24. §-ának felvezető szövegrésze, 24. § c) pontja, 28. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés a) pontja, 34. § (1) bekezdése, 41. § (2), (4) és (7) bekezdése, 47. § (2), (4) és (6) bekezdése helyébe lépett szabályokban, valamint a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 170. § (5) bekezdés g) pontja értelmében a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Kat.) szabályaiban a ,,belügyminiszter”, illetőleg a ,,Belügyminisztérium” helyébe a ,,katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter” lépett.
E rendelkezések kapcsán az indítványozó kifejtette, hogy e megnevezés pontatlan és megtévesztő, mert a Ttv. és a Kat. szabályozási tárgyköre döntően eltér, és a Kat. nem sorolja fel a miniszter feladatai között a tűzvédelmet. Ugyanakkor a megnevezés alatt több miniszter is érthető, mint pl. a Kat. 14. §-ában említett országos hatáskörű szerv vezetője. Erre figyelemmel a támadott rendelkezések jogbizonytalanságot, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét eredményezik.
A Ttv.mód2. 21. §-ával a Ttv. 44. § (1) bekezdése helyébe léptetett, a biztosítók tűzvédelmi célú hozzájárulására vonatkozó rendelkezésnek a ,,valamint a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által felügyelt tűzjelzési és monitoring lakossági riasztó-tájékoztató eszközök létesítésére” szövegrésze az indítványozó szerint ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (3) bekezdésével, mert egyfelől a miniszter nem rendelkezik ilyen felügyeleti joggal, – a Ttv. 18. §-a szerint a riasztórendszerek létesítése a magán- és jogi személyeket terheli –, másrészt csökkenti az önkormányzati tűzoltóságok részére biztosítandó állami hozzájárulás mértékét, holott a katasztrófa elleni védekezés költségeit a Kat. 46. §-a értelmében az állam viseli. Mindezzel sérül az Ötv., a Kat, továbbá a Ttv.-n belül ellentmondást idéz elő.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján – egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvány egy módosító rendelkezés tartalma alkotmányellenességének megállapítására irányul, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 935/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1690, 1692.] Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a jelen ügyben az indítványt – a Ttv.mód1. és Ttv.mód2. egésze kivételével – a Ttv.-nek, illetőleg a Hszt.-nek a módosított, helyébe lépett szabályai alkotmányosságának vizsgálatára irányulóként bírálta el.
A Ttv. első indítvánnyal támadott 23. § (1) bekezdése és az azt megelőző cím, a 24/A. §-át megelőző alcím és 24/A. § felvezető szövegének a helyébe a Ttv.mód2. – a második indítványban is részben támadott – 11. §-a, valamint 13. §-a új rendelkezéseket léptetett, és a ,,belügyminiszter” helyébe a ,,katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter”, a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatója helyébe a ,,központi katasztrófavédelmi szerv vezetője” lépett.
Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatát a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.] Mivel az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma a szabályozás hatályos szövegével kapcsolatosan változatlanul fennáll, az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a hatályos szabályozás tekintetében végezte el.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,”
„44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”
2. Az Ötv. vonatkozó rendelkezése:
„8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.”
3. A Ttv.-nek az ügy elbírálásakor hatályos, vizsgált rendelkezései:
„1. § (3) A viszonosság fennállása tekintetében az igazságügyért felelős miniszter, a külpolitikáért felelős miniszter és a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter együttes nyilatkozata az irányadó.”
„7. § (1) A tűz oltásának felelős vezetője a tűzoltásvezető, aki a tűzoltóság vagy a hivatásos katasztrófavédelmi szerv jogszabályban meghatározott feltételeknek megfelelő tagja lehet. A tűzoltás helyszínén más személy csak a tűzoltásvezető előzetes engedélyével intézkedhet.”
„A katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter irányító tevékenysége
23. § (1) A tűzvédelem és a műszaki mentés, valamint a tűzoltóság tevékenységének központi irányítását – a 24. §-ban foglaltak kivételével – a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter a központi katasztrófavédelmi szerv vezetője útján gyakorolja.
(2) A katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter (1) bekezdésben meghatározott irányító jogköre – a bányák föld alatti részei és a (3) bekezdésben meghatározottak kivételével – a tűzvédelmet és a műszaki mentést ellátó és az abban közreműködő valamennyi szervre, minden tűzvédelmi és műszaki mentési ügyre és tevékenységre kiterjed.
(3) A katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter jogköre a Magyar Honvédség létesítményei tekintetében nem terjed ki a 24. § d) pontjában meghatározott rendelkezésre.”
„24. § A katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter
(..)
c) kezdeményezi a központi katasztrófavédelmi szerv vezetőjének javaslatára a települési önkormányzat képviselő-testületénél a hivatásos önkormányzati tűzoltóság létrehozását és megszüntetését, és gyakorolja az ezekkel összefüggő egyetértési jogot;”
„24/A. § A központi katasztrófavédelmi szerv vezetője
a) közvetlen utasítást adhat a tűzoltóság egységeinek a tűz oltási és műszaki mentési feladatokban történő részvételre, az ezzel kapcsolatos felkészítésre, jelentéstételre, működési területük elhagyására, továbbá rendkívüli készenléti szolgálatuk elrendelésére,
(...)
c) koordinálja a hivatásos önkormányzati és az önkéntes tűzoltóságok költségvetés tervezésével kapcsolatos feladatait.”
„28. § (1) A hivatásos önkormányzati tűzoltósággal rendelkező települési, fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete
a) a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter előzetes egyetértésével megszüntetheti a hivatásos önkormányzati tűzoltóságot. Erre vonatkozóan a miniszter részére a központi katasztrófavédelmi szerv vezetője tesz javaslatot;
(...)
(2) A hivatásos önkormányzati tűzoltósággal nem rendelkező települési önkormányzat képviselő-testülete
a) a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter előzetes egyetértésével hivatásos önkormányzati tűzoltóságot hozhat létre;”
„34. § (1) Az önkéntes tűzoltóság a települési önkormányzat vagy az önkormányzati társulás és a tűzoltó egyesület által közösen alapított köztestület (Ptk. 65. §), amely tűzoltási és műszaki mentési célokra folyamatosan igénybe vehető készenléti szolgálatot lát el, és önálló működési területtel rendelkezik. A működési terület megállapítását a székhely szerinti települési önkormányzat képviselő-testülete kezdeményezi a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszternél.”
„41. § (...)
(2) A hivatásos önkormányzati tűzoltóság működésének és fenntartásának költségeit a központi költségvetés az illetékes önkormányzat útján normatív hozzájárulásként, a létesítés, a fejlesztés és a felújítás költségeit pályázati formában a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által vezetett minisztérium útján biztosítja. A pályázat – a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által rendeletben szabályozott feltételek szerint – a fejlesztési költség egészére vagy annak meghatározott részére irányulhat.
(...)
(4) A hivatásos és az önkéntes tűzoltóság fenntartásával és működésével kapcsolatos rendkívüli kiadások fedezetére a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által felügyelt fejezet költségvetésében elkülönített tartalékalapot kell biztosítani. Ebből kell gondoskodni a működési területen kívüli vonulások költségeiről, illetőleg a szolgálati feladatok ellátása során súlyos munkabalesetet szenvedett tűzoltók kártérítéséről.
(...)
(7) A hivatásos tűzoltóság tagja, illetőleg a hivatásos tűzoltó, valamint az önkéntes tűzoltóság tisztségviselői a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által rendeletben előírt képesítés megszerzése során a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által vezetett minisztérium tűzoltó szakiskoláiban tandíjmentességet élveznek. A képzéssel kapcsolatos egyéb költségek fedezetét a hivatásos tűzoltóság tagja, illetőleg a hivatásos tűzoltó, valamint az önkéntes tűzoltóság tisztségviselői esetében a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által vezetett minisztérium biztosítja, más hallgatók esetében a küldő szerv vagy a hallgató viseli.”
„44. § (1) A biztosító köteles a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény 1. számú melléklete „A” részének 3–5., 6. a) és 7–11. pontjaiban, valamint a ,,B” részének b), d)–e) alpontjaiban meghatározott biztosítási ágazatokból befolyt biztosítási díjak 1,5%-át hozzájárulás címén – a hivatásos és az önkéntes tűzoltóságok részére a laktanya építési beruházáshoz, a tűzoltáshoz és műszaki mentéshez, valamint a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter által felügyelt tűzjelzési és monitoring lakossági riasztó-tájékoztató eszközök létesítésére és az általa alapított, a szakágazat képzési feladatait ellátó oktatási intézmény részére tűzoltó célú szakképzéséhez szükséges technikai eszközök, felszerelések fejlesztésének, felújításának céljára – a központi költségvetésbe befizetni.”
„47. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben határozza meg:
(2) Felhatalmazást kap a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter, hogy rendeletben határozza meg:
(...)
(4) Felhatalmazást kapnak az érintett miniszterek, hogy a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszterrel egyetértésben rendeletben állapítsák meg a tűzvédelem és a műszaki mentés ágazatukra vonatkozó különös szabályait.
(...)
(6) Felhatalmazást kap a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter, hogy
(...)
egyetértésben rendeletben állapítsa meg.”
4. A Hszt. támadott rendelkezései:
„272. § (5) A szakmai felügyeletet ellátó megyei katasztrófavédelmi igazgató (főigazgató) soron kívüli minősítést kezdeményez, ha a hivatásos önkormányzati tűzoltóparancsnokkal szemben szakmai alkalmatlanság merül fel.”
„274. § (3) A fegyelmi eljárás elrendeléséhez ki kell kérni a szakmai felügyeletet ellátó katasztrófavédelmi igazgató (főigazgató) véleményét. Ha pedig a katasztrófavédelmi igazgató vagy a főigazgató szakmai felügyeleti jogkörébe tartozó ügyben kezdeményezi, a fegyelmi eljárást el kell rendelni.
(4) Az önkormányzati tűzoltóparancsnok és helyettesével szemben elrendelt fegyelmi eljárásban a vizsgálatot – a (3) bekezdés szerinti kezdeményezésre elrendelt esetben – a képviselő-testület, illetve a polgármester kezdeményezése alapján a szakmai felügyeletet ellátó katasztrófavédelmi igazgató (főigazgató) által kijelölt személy is lefolytathatja. A vizsgálatba ezekben az esetekben az érintett hivatásos katasztrófavédelmi szervek képviselőjét mindenképpen be kell vonni.
(5) A katasztrófavédelem állományából megbízott vizsgáló a feladat ellátásával összefüggésben a fegyelmi jogkört gyakorló képviselő-testület (polgármester) rendelkezései szerint jár el.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Ttv.mód1. és a Ttv.mód2. formai alkotmányellenessége tekintetében előterjesztett indítványt bírálta el. Az indítványozó az Alkotmány 44/C. § – tartalmilag – második mondatában foglaltak sérelmét abban látta megvalósulni, hogy a rendelkezések az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt alapjogát korlátozzák, ezért e törvények meghozatala minősített többséggel történhetett volna.
Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette: „Az »alapjog korlátozása« nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az »alapjogról szóló«, mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. (...) E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni.” (ABH 1993, 48, 69.) Azt is hangsúlyozta, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, és még az önkormányzati alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget. „Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati alapjogról rendelkező egyszerű törvény korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható. (...) Egyszerű törvényben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.” (ABH 1993, 48, 69–70.)
Ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kifogásolt szabályozás tartalmaz-e olyan rendelkezéseket, amelyek valamely, az Alkotmány által meghatározott és az Ötv. által szabályozott alapjog tartalmát korlátozzák.
A 77/1995. (XII. 21.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány 44/A. §-a a helyi önkormányzatoknak azokat az alapjogait részesíti alkotmányos védelemben, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiáját hivatottak biztosítani. Ezek egyike a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog, amelynek körébe tartozónak tekintette az ügy kapcsán a határozat az egészségügyi ellátásról való gondoskodást, mert azt az Ötv. önkormányzati ügyként, a helyi önkormányzatok kötelező feladataként írja elő. (ABH 1995, 390, 392, 393.)
Az Ötv. 8. § (3) bekezdése szerint az egyes közszolgáltatásokról történő gondoskodásra az önkormányzatokat törvény kötelezheti. A helyi tűzvédelemről történő gondoskodást az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzat közszolgáltatási feladatkörei között felsorolja ugyan, azonban – szemben pl. az egészségüggyel – nem a kötelezően ellátandó közszolgáltatások között [Ötv. 8. § (4) bekezdése]. A hivatásos önkormányzati tűzoltóság létrehozására, illetőleg a már működő tűzoltóság megszüntetésére a Ttv. 28. §-a ad lehetőséget. A helyi önkormányzat kötelezettségére a Ttv. 29. §-a tartalmaz rendelkezést, miszerint az oltóvíznyerési lehetőséget, oltóvíz ellátást kell biztosítania, míg a Ttv. 2. § (2) bekezdése csak azon önkormányzatok számára teszi kötelezővé a tűzoltást és mentést, amelyek készenléti szolgálatot ellátó hivatásos vagy önkéntes tűzoltósággal rendelkeznek. A Ttv. 30. § (1) bekezdése és 32. § (1) bekezdése értelmében a hivatásos állami és a hivatásos önkormányzati tűzoltóság egységes elvek alapján szervezett rendvédelmi szerv, amelynek szolgálati viszonyban álló tagjai a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló törvény hatálya alá tartoznak. A Ttv. 23. § (1) bekezdése pedig rendelkezik arról is, hogy a tűzoltóság tevékenységének központi irányítását a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter a központi katasztrófavédelmi szerv vezetője útján gyakorolja. A Tvt. 41. § (2) bekezdése szerint a hivatásos önkormányzati tűzoltóság működésének és fenntartásának költségeit a központi költségvetés normatív hozzájárulásként biztosítja.
Így az önkormányzat helyi tűzvédelemmel kapcsolatos hatáskörének szabályozása nem áll ellentétben az Ötv.-vel, és nem minősül olyan törvényhozási tárgynak, amely az Ötv-ben biztosított alapjog tartalmát korlátozza. Ezért a támadott rendelkezések meghozatalához nem volt szükséges az Alkotmány 44/C. § -ában írt szavazattöbbség.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.
2. A Ttv.mód1.-gyel érintett rendelkezései tekintetében az indítványozó az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjának sérelmére hivatkozott azzal, hogy a katasztrófavédelmi szerv, annak vezetője, illetőleg a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter számára az önkormányzati tűzoltóság tekintetében is felügyeleti, irányítási jogkört biztosított.
A Kat. 1. § (1) bekezdése érelmében a katasztrófavédelem egységes irányítása állami feladat. Az értelmező rendelkezést tartalmazó 3. § szerint katasztrófahelyzet egyik előidéző oka lehet a tűz. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Kat. hatálybalépéséig működő hivatásos állami tűzoltóparancsnokságok a Kat. rendelkezései szerint a katasztrófavédelem rendszerébe integrálódtak. A katasztrófavédelem országos hatáskörű központi szerve a Kat. 25. § (2)–(4) bekezdése szerint az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (a továbbiakban: OKF), területi szervei a megyei igazgatóságok, illetőleg a polgári védelmi kirendeltségek. Az OKF és a területi szervek ellátják a (volt) hivatásos állami tűzoltóság, valamint a polgári védelem feladatait, míg a megyei igazgatóságok a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok, az önkéntes és a létesítményi tűzoltóságok közvetlen szakmai felügyeletét. A Kat. indokolása kiemeli, hogy „a hivatásos önkormányzati tűzoltóság jogállásának változatlanul hagyása mellett” hozta létre a polgári védelem és a hivatásos állami tűzoltóság bázisán a katasztrófavédelemmel összefüggő feladatok ellátására az országos katasztrófavédelmi szerveket. A szervezet létrehozásának alapvető sajátossága, hogy amíg országos és megyei szinten integrálódik a hivatásos állami tűzoltósággal, addig helyi szinten a polgári védelem és a hivatásos önkormányzati tűzoltóság továbbra is egymástól elkülönülten fogja tevékenységét végezni úgy, hogy az elsődleges beavatkozás (tűzoltás, műszaki mentés, illetve annak megkezdése) változatlanul a hivatásos önkormányzati tűzoltóság feladata marad. A Ttv.mód1.-nek a Ttv. 7. §-ának módosításához fűzött indokolása tartalmazza, hogy azon kiemelt eseményeknél, ahol több – hivatásos önkormányzati, illetve önkéntes – tűzoltóság működik, továbbra is szükséges a feladatok magasabb szintű irányítása, amely a tűzoltásvezető jogköre.
Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [például: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat indokolása szerint: „E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.” [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.]
A Ttv.mód1. a hivatásos önkormányzati tűzoltóság szakmai irányításával kapcsolatos hatásköröket biztosít a tűzvédelem államigazgatási szerveinek, miután azonban az önkormányzatok elég széles hatáskörrel rendelkeznek a tűzoltóság irányításában, ezen irányítási jogkörök nem zárják ki, hogy az önkormányzat az egységes és hatékony tűzvédelem biztosítása érdekében önálló felelősséggel döntsön tűzvédelmi feladatainak végrehajtásáról.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Ttv. 7. § (1) bekezdésének, 23. § (1) bekezdésének, 24/A. § a) és c) pontjának, valamint a Hszt. 272. § (5) bekezdésének és 274. § (3)–(5) bekezdésének az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjára alapított alkotmányellenessége tekintetében az indítványt elutasította.
3. A Ttv.mód2.-vel módosított, támadott rendelkezések kapcsán az indítványozó ugyancsak a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszternek a tűzvédelem és a katasztrófavédelem területén biztosított központi irányítási jogkörét kifogásolta, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozással. Kifejtette, hogy a két szabályozási terület eltér, és miután a Kat. nem sorolja fel a miniszter feladatai között a tűzvédelmet, nem egyértelmű, konkrétan ki értendő a Ttv. alkalmazásában a ,,katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter” alatt.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” (ABH 1992, 59, 65.)
A Kat. 13. §-a a katasztrófavédelemért felelős miniszter feladatkörét a katasztrófavédelmi szervezetek működtetésében jelöli meg, a Kat. III. Fejezete pedig tartalmazza, hogy ennek megvalósításában mely szervek tartoznak az irányítása alá, köztük a hivatásos állami tűzoltóság, valamint a polgári védelmi szervezetek. A katasztrófavédelem részét képezi – többek között – a tűz okozta olyan állapot, ami a Kat. 3. § e) pontja szerint a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása érdekében különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését igényli. A miniszternek a Ttv.-ben biztosított központi irányítási, szervezési, szabályozási jogkörei világosak, nincs átfedés vagy ellentét a Kat.-ban foglalt jogköreivel. A Kat. – indítványozó által hivatkozott – 14. §-a a központi államigazgatási szerv (a Kat. 26. §-a szerint az OKF) vezetőjének hatáskörét tartalmazza, vagyis egyértelmű a szabályozás, nem eredményez jogbizonytalanságot.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította.
4. A Ttv. 44. § (1) bekezdését az indítványozó a Jat.-ba ütközőnek tartotta azzal a megokolással, hogy más jogszabályokkal párhuzamos, illetőleg azokkal és a Ttv. egyéb rendelkezéseivel is ellentétes szabályozást tartalmaz, így tartalmilag az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére utalt.
Az Alkotmánybíróság a Ttv. 44. §-ának alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben már vizsgálta az 586/B/1998. AB határozatában (ABH 2006, 1098.), illetőleg a 44/1997. (IX. 19.) AB határozatában (ABH 1997, 304.)
Az Ügyrend 31. §-ának c) pontja szerint az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani (,,ítélt dolog”).
Mivel a jelen ügyben az indítványozó más indokból kérte a rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát, az Alkotmánybíróság az indítványt – gyakorlata szerint – érdemben vizsgálta. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a Jat. egyes rendelkezéseinek megsértése önmagában nem eredményez alkotmánysértést, csak akkor, ha a támadott norma a Jat. előírásainak megsértésén túl az Alkotmány valamely szabályába is ütközik. [496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.; 12/1991. (IV. 11.) AB határozat, ABH 1991, 392, 393.]
A támadott rendelkezés és a Ttv. egyéb szabályainak ellentéte azonban nem állapítható meg, mert a Ttv. hivatkozott rendelkezése a tűzvédelemmel kapcsolatosan a magánszemélyeket és jogi személyeket terhelő feladatok között tartalmazza a létesítményekkel összefüggő tűzvédelmi követelmények megtartásának, ezen belül a berendezések üzemképes állapotban tartásának kötelezettségét, ami nem függ össze a lakossági riasztó-tájékoztató rendszerekkel. Utóbbival összefüggésben a katasztrófák elleni központi védekezés feladatait meghatározó, több jogszabály tartalmaz rendelkezést, így a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet, a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet. Ugyanakkor a biztosítók hozzájárulásának felhasználási célja és a tűzoltóságok számára biztosított normatíva nem áll összefüggésben, ezért nincs ellentét az idézett jogszabályok között sem.
A fentiekre figyelemmel a Jat. szabályainak megsértése nem állapítható meg, így nem merül fel ezzel összefüggésben alkotmányos jogsérelem sem. Ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi részt is elutasította.
Budapest, 2009. május 12.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás