1128/H/2006. AB határozat
1128/H/2006. AB határozat*
2009.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselőtestületének a lakásépítés- és vásárlás helyi önkormányzati pénzügyi támogatásáról szóló 32/1995. (XII. 29.) rendelete 4. § és 17/A. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján kezdeményezte az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselőtestülete (a továbbiakban: képviselő-testület) által alkotott, a lakásépítés- és vásárlás helyi önkormányzati pénzügyi támogatásáról szóló 32/1995. (XII. 29.) sz. önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 4. §-ának és 17/A. §-ának felülvizsgálatát és megsemmisítését. A hivatalvezető az Ötv. 98. § (2) bekezdésében biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva felülvizsgálta az Ör.-t és megállapította, hogy az törvénybe ütköző rendelkezéseket tartalmaz, ezért az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján felhívta a képviselő-testületet a törvénysértés megszüntetésére. A képviselő-testület megtárgyalta a törvényességi észrevételt és megalkotta az Ör. módosítása tárgyában a 3/2005. (II. 14.) sz. önkormányzati rendeletet. A hivatalvezető a módosítással beiktatott 17/A. § rendelkezései tekintetében az alkotmányellenességet továbbra is fennállónak vélte, ezért ismételten felhívta a képviselő-testületet, hogy a törvénysértést 2006. márciusáig szüntesse meg. A képviselő-testület 2006. február 22-i ülésén megtárgyalta a törvényességi észrevételt és megalkotta a 7/2006. (II. 24.) sz. módosító rendeletét. A hivatalvezető szerint azonban az önkormányzat a módosító rendelet megalkotásával továbbra sem tett eleget a törvényességi észrevételben foglaltaknak, ezért ismételten törvényességi észrevételt tett 2006. július 31-én, és 2006. október 30-ig biztosított időt a törvénysértés megszüntetésére. A képviselő-testület 2006. augusztus 30-i ülésén megtárgyalta az ismételt észrevételt és 45/2006. (IX. 5.) sz. önkormányzati rendeletével módosította az Ör.-t, azonban a hivatalvezető véleménye szerint a törvénysértést ismét nem szüntette meg. A hivatalvezető a módosítások ellenére továbbra is törvénysértőnek tartotta az Ör.-t, ezért kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál az Ör. 4. §-a és 17/A. §-a alkotmányellenességének a megállapítását és a rendelkezések megsemmisítését.
2. A hivatalvezető indítványa szerint az Ör. 4. §-a – amelynek szövegét, kis eltéréssel, a módosítások nyomán a 17/A. § tartalmazza – a Polgári Törvénykönyvbe (a továbbiakban: Ptk.) ütköző rendelkezéseket tartalmaz. A 4. § alapján a helyi önkormányzati támogatás nyújtásának feltétele az, hogy a támogatásban részesülő a támogatás összegének erejéig hozzájáruljon az önkormányzat javára történő jelzálogjog, továbbá annak biztosítására elidegenítési és terhelési tilalom bejegyeztetéséhez a támogatással érintett ingatlanra. A rendelkezés ezek alapján maga keletkeztet jelzálogjogot, illetve ír elő elidegenítési és terhelési tilalmat, amelyet a hivatalvezető a Ptk. 114. § (1) bekezdése, a 254. § (1) bekezdése és a 685. § értelmező rendelkezése alapján törvénysértőnek tart. A Ptk. 114. § (1) bekezdése és a 254. § (1) bekezdése ugyanis lehetővé teszi jogszabálynak jelzálogjog keletkeztetését, illetve elidegenítési és terhelési tilalom előírását, a Ptk. 685. §-a alapján azonban a hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. nem minősül jogszabálynak. Ezt az álláspontját arra alapozza, hogy olyan felhatalmazást törvényi előírás nem tartalmaz, amely az önkormányzatot feljogosítja arra, hogy rendeletében jelzálogjog keletkezését, illetve elidegenítési és terhelési tilalmat előírjon. A Ptk. 685. § a) pontja pedig felsorolásában nem tartalmazza a jelzálogjogra és elidegenítési tilalomra vonatkozó szakaszokat, amelynek alapján az önkormányzati rendelet ezen tárgykörben jogszabálynak minősülne.
Az indítványozó hivatkozott továbbá a 31/1996. (VII. 3.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh1.) is, melyben az Alkotmánybíróság megállapította: az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör.-nek a Ptk.-ba ütköző nevezett rendelkezései alkotmányellenesek, ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével, melynek értelmében a helyi képviselő-testület feladatkörében alkotott rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Ezért a fenti indokok alapján indítványozza az Ör. 4. §-a és 17/A. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. A Ptk. hivatkozott rendelkezései:
„114. § (1) Ha jogszabály vagy bírósági határozat a rendelkezés jogát kizárja vagy korlátozza, az e tilalommal, illetve korlátozással ellentétes rendelkezés semmis.”
„254. § (1) Zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági határozat és – ha jogszabály így rendelkezik – hatósági döntés alapján születhet.”
„685. § E törvény alkalmazásában
a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)–(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;”
3. Az Ör. érintett rendelkezései:
„17/A. § (1) Az elidegenítési és terhelési tilalom a támogatás teljes visszafizetéséig tart, vissza nem térítendő támogatás nyújtása esetén 5 év. Amennyiben ezen időpont előtt kerül sor az ingatlan elidegenítésére, úgy a kapott támogatást – a törvényes kamatokkal emelten – egy összegben kell visszafizetni.
(2) Amennyiben az (1) bekezdésben szabályozott jelzálogjoggal terhelt ingatlan tulajdonosa, avagy a jelzálogjog leendő jogosultja az ingatlant terhelő újabb jelzálogjog bejegyzéséhez kéri az Önkormányzat hozzájárulását, ahhoz a polgármester járul hozzá.
(3) A polgármester olyan módon járulhat hozzá az újabb jelzálogjog bejegyzéséhez, hogy az újonnan bejegyzett zálogjog nem előzheti meg az Önkormányzat javára korábban bejegyzett jelzálogjogot.
(4) A (3) bekezdésben előírtak alól kivételt képez a kiegészítő kamattámogatású pénzintézeti hitel, amely esetben a pénzintézeti jelzálogjog bejegyzés megelőzheti az Önkormányzat korábban bejegyzett jelzálogjogát.
(5) Az újabb jelzálogjog bejegyzéséhez úgy lehet hozzájárulni, hogy a nem az Önkormányzat javára bejegyzett, illetve bejegyezni kívánt összeg jelzálogjog mértéke nem haladhatja meg az ingatlan forgalmi értékének 50 százalékát. A forgalmi érték megállapítása az ügyfél által benyújtott adó- és értékbizonyítvány alapján történik.
(6) A 3. § (2) bekezdése alapján támogatásban részesülő kérelmére – kivételesen indokolt és a kérelmező által igazolt esetben – az önkormányzat a jelzálogjog bejegyeztetésétől eltekinthet. A kérelem elbírálásáról a Szociális és Lakásgazdálkodási Bizottság dönt.”
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott:
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megvizsgálta korábbi határozatait, amelyekben önkormányzati rendelet által alapított zálogjoggal, illetve óvadékkal kapcsolatban foglalt állást. Az Abh1. megállapította annak az önkormányzati rendeleti szabályozásnak az alkotmányellenességét, amely kerékbilincs alkalmazására jogosította fel a közút kezelőjét, amennyiben a közterületen kijelölt parkolóhelyen parkolási díj megfizetése nélkül, vagy nem kellő mértékű díj megfizetésével történt a várakozás. A határozat indokolása szerint a rendelet az elindulást gátló eszköz alkalmazását a parkolási díjtartozás, mint követelés biztosítására alkalmazta. Az Alkotmánybíróság a Ptk. 114. § (1) bekezdésének, a 254. § (1) bekezdésének és a 685. § a) pontjának összevetésével megállapította, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685. § a) pontja pedig a 251. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak minősül. (ABH 1996, 285, 289.) A 3/1999. (III. 24.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) egy olyan önkormányzati rendeleti szabályt semmisített meg, amelyben az önkormányzat a lakás bérbeadásának feltételeként a lakás éves bérleti díjának megfelelő összegű óvadék megfizetését rendelte el. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában arra mutatott rá, hogy az önkormányzat a lakásbérleti jogviszonnyal kapcsolatos jogkörét csak az 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) keretei között gyakorolhatja, amely nem tartalmaz felhatalmazást óvadék szabályozására. (ABH 1999, 375, 377.)
2. Az Alkotmánybíróság az említett határozatok indokolását alapul véve elsőként a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét vizsgálta. E határozatok annak alapján zárták ki az önkormányzati rendelet által történő jelzálogjog, illetve óvadék alapításának lehetőségét, hogy arra nem volt törvényi felhatalmazás, illetőleg a felhatalmazás kereteit az önkormányzat túllépte. A helyi közösséget érintő viszonyok szabályozásáról, vagy helyi közügyekről önkormányzati rendelet azonban nem csak törvényi felhatalmazás alapján rendelkezhet, hanem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja szerint, eredeti jogalkotói hatáskörben is. Eszerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A 44/A. § (2) bekezdése felhatalmazza az önkormányzatot a feladatkörében történő rendeletalkotásra, amely rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
2.1. Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozat rendelkező részében kimondta, hogy „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (ABH 1998, 155.) Ennek tükrében vizsgálta meg az Alkotmánybíróság az Lt.-t, mint országos szintű szabályozást, hogy tartalmaz-e lakáscélú támogatásokkal kapcsolatos rendelkezést. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Lt. e tárgykörben kizárólag az önkormányzati helyi támogatás fogalmát határozza meg, a következők szerint: „(E törvény alkalmazásában:) 22. Önkormányzati helyi támogatás: kamatmentes kölcsön, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatás nyújtása rászoruló családok részére lakótelek, új vagy használt lakás megszerzéséhez, lakás bővítéséhez, korszerűsítéséhez, felújításához, fenntartásához, lakáscélú kölcsön törlesztőrészleteinek, lakás lakbérének megfizetéséhez és más, a lakással kapcsolatos költségeik viseléséhez, valamint társasházi közös tulajdonú és lakásszövetkezeti tulajdonú épületrészek és épületberendezések felújításához, korszerűsítéséhez.” (Lt. 91/A. §). Az Alkotmánybíróség megállapította, hogy az Ör. vizsgált rendelkezései nem ellentétesek az Lt. fogalommeghatározásával, mint magasabb szintű jogszabály rendelkezésével.
2.2. Az előbb hivatkozott határozatban foglaltakat erősíti meg – immár a lakáshoz jutás helyi támogatásával összefüggésben – a 17/2006. (V. 17.) AB határozat is, melyben az Alkotmánybíróság kimondta: önmagában az a tény, hogy magasabb szintű jogszabályok a lakáshoz jutás helyi önkormányzati támogatását szabályozási körükbe vonták, nem akadálya annak, hogy ugyanebben a tárgykörben helyi önkormányzat rendeletet adjon ki. A határozat alapjául szolgáló ügy vizsgálata során fény derült továbbá a megtámadott önkormányzati rendelet kiadására felhatalmazást adó, a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdés h) pontjának és 23. §-ának alkotmányellenességére. Az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy kormányrendelet nem adhat felhatalmazást önkormányzati rendelet alkotására és nem avatkozhat bele a helyi közügyekbe. Az Alkotmánybíróság – korábbi határozatait is figyelembe véve – rámutatott arra, hogy a felhatalmazó rendelkezés megsemmisítése nem tette alkotmányellenessé a helyi rendeletet, hiszen a lakáshoz jutás helyi támogatására, mint helyi közügyre kiterjedő szabályozás közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésén is alapulhat. (ABH 2006, 281, 290–291.)
Az Abh1.-ben szereplő kerékbilincs alkalmazását, mint a követelés jelzálogjoggal való biztosítását, a megsemmisített önkormányzati rendelet törvényi felhatalmazás alapján kívánta szabályozni. Ez a rendelet a preambuluma szerint az Ötv. 16. §-ában és 63/A. §-ában, valamint a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 15. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alapul. Ezen túlmenően egy jogszabály erejénél fogva keletkező (ex lege) jelzálogjogról lett volna szó, amelyet a Ptk. rendelkezései nem tettek lehetővé. Az Ör. jelzálogjogra vonatkozó rendelkezései azonban nem jelzálogjog jogszabállyal való alapításaként értelmezendőek, hanem egy jövőbeli szerződés kikötéseként. Az Ör. szabályozása egy szerződéses feltételrendszert állapít meg, amely megfogalmazza a támogatás nyújtásának feltételeit és a támogatás felhasználásnak módját, továbbá annak a következményét is, ha a támogatást nem a meghatározott célra használják fel [Ör. 8. § (3) bekezdés], illetve a támogatással érintett ingatlant az Ör. által nem megengedett módon idegenítik el [Ör. 17. § (1) bekezdés]. A lakásépítési- és vásárlási támogatás önkormányzat általi nyújtásának, azaz a szerződés teljesítésének a feltétele a támogatással érintett ingatlanon történő jelzálogjog, illetve annak biztosítására elidegenítési és terhelési tilalom alapítása, amely garanciát jelent az önkormányzat számára, hogy az általa nyújtott kamatmentes kölcsön az Ör. 16. §-ában meghatározott futamidőn belül visszafizetésre kerül. Az önkormányzat, mint szerződő fél általi kikötés általánosan elfogadható egy támogatás jellegű szerződés esetében, és a kérelmező által is indokoltan vállalható feltétel, hiszen számára kamatmentes kölcsön, illetve ingyenes pénzeszközök nyújtása történik.
Az Abh2.-ben azért került sor az önkormányzati rendeleti szabályozás megsemmisítésére, mert az túllépte azt a jogalkotási keretet, amely a felhatalmazó törvény (az Lt.) alapján nyitva állt számára. A jelen ügyben vizsgált Ör. nem rendelkezik ilyenfajta törvényi háttérrel, hanem – mint ahogyan az Alkotmánybíróság utalt rá – törvényi felhatalmazás nélküli, eredeti jogalkotási hatáskörben született és ekként rendelkezik a lakásépítési- és vásárlási támogatás nyújtásáról.
3. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint „[a] képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, (...) önkormányzati rendeletet alkot.” A település lakosainak lakáshoz jutására vonatkozó támogatás nyújtása a lakásgazdálkodással kapcsolatos helyi közügyek közé tartozik. Ez a tevékenység azonban nem tartozik az önkormányzat által kötelezően ellátandó közügyek közé, így önként vállalt helyi közügynek tekintendő, és mint olyanra az Ötv. 1. § (4) bekezdése vonatkozik: „A helyi önkormányzat – a választott helyi képviselő-testület által, vagy a helyi népszavazás döntésével – önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért.”
4. Az Alkotmánybíróság vizsgálata során kitért az Ötv. 63/A. §-a szerinti, a fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti feladat- és hatásköri megosztásra is. A b) pont alapján: „A fővárosi önkormányzat (...) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit.” Ennek alapján alkotta meg a fővárosi önkormányzat a 17/2006. (IV. 14.) Főv. Kgy. rendeletet, amely többek között szól a lakásépítés támogatásának rendszeréről is. Mivel azonban ez a rendelet jelzálog alapítását nem tiltja meg a kerületi önkormányzatok számára, így az Ör. ezzel a rendelettel sem ellentétes és eleget tesz az Ötv. 65/A. § (2) bekezdés 3. mondatában foglalt követelménynek, mely szerint: „A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.”
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. május 19.
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||
|
|
||||
|
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||
|
előadó alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás