1138/E/2006. AB határozat
1138/E/2006. AB határozat*
2007.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, mely szerint az Országgyűlés 1989. október 23-a óta folyamatosan nem tesz eleget az Alkotmány 19. § (3) bekezdése c) és d) pontjából fakadó jogalkotási kötelezettségének, mert nem határozza meg törvényben az ország társadalmi-gazdasági tervét és nem állapítja meg az államháztartás mérlegét, elutasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítvány szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követ el azáltal, hogy 1989. október 23-a óta nem határozza meg törvényben az ország társadalmi-gazdasági tervét, és nem állapítja meg az államháztartás mérlegét. Az indítványozó szerint az Országgyűlésnek ez a két jogalkotói kötelezettsége az Alkotmány 19. § (3) bekezdéséből ered, mely rögzíti az Országgyűlés legfontosabb hatásköreit. Mivel e rendelkezéseket az 1989. október 23-án hatályba lépett alkotmánymódosítás iktatta az Alkotmányba, az indítványozó szerint azóta áll fenn a mulasztás, melynek okát abban látja, hogy az Országgyűlés nem alkotott törvényt e tárgykörökről. Ez a mulasztás szerinte alkotmányos visszásságot teremtett, a tervutasításos rendszer elvetése után a „teljes káosz” időszaka következett be. Álláspontja szerint az említett alkotmányos rendelkezés nem egyszerűen gazdasági tervek megalkotásáról, hanem az ország társadalmi-gazdasági tervének megállapításáról szól, azt helyezi az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe, de egyúttal az Országgyűlés kötelezettségévé is teszi annak megalkotását.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés
(...)
c) meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét;
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;”
„35. § (1) A Kormány
(...)
e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról;”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására terjesztett elő határozott kérelmet. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét részletesen az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg ezen kívül akkor is, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság állandóan követett gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Jelen esetben az indítványozó állítása szerint az adott kérdéskörökben semmilyen szabályozás nincsen. Ezért az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellett megvizsgálnia, hogy származik-e az Országgyűlésnek az Alkotmányból eredő jogalkotási kötelezettsége az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározására, illetőleg az államháztartás mérlegének megállapításában terheli-e mulasztás.
2. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) és d) pontjának hatályos szövegét az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 4. § (2) bekezdése állapította meg. A módosítás előtt az Alkotmány e két rendelkezése szerint az Országgyűlés
„c) meghatározza a népgazdasági tervet,
d) megállapítja az állami költségvetést, és jóváhagyja végrehajtását,”.
A korábbi „népgazdasági terv” megállapításának hatásköre helyett tehát „az ország társadalmi gazdasági tervének” meghatározására irányuló hatáskör került a 19. § (3) bekezdés c) pontjába, a d) pont pedig kiegészült az államháztartási mérleg megállapításának hatáskörével.
Az Alkotmány azonban – miként a korábbi rendelkezések esetében nem határozta meg, mit kell népgazdasági terven érteni – jelenleg sem határozza meg, hogy mit kell e rendelkezés végrehajtása során az ország társadalmi-gazdasági terve alatt érteni. Azt sem határozza meg az Alkotmány, hogy a tervnek hány évre kell vonatkoznia. A társadalmi-gazdasági tervek általában rövid, közép vagy hosszabb időszakokra jelölhetnek ki társadalmi-gazdasági célokat, amelyekből – hacsak külön jogszabály nem írja azt elő – jogi kötelező erő nem származik, a tervek előrejelzéseket, tervezett döntéseket, továbbá a megvalósításhoz szükséges eszközöket tartalmaznak. Az Alkotmány az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározását országgyűlési hatáskörként és egyben feladatkörként szabályozza. Az Országgyűlés maga dönti el, hogy ezen hatáskörét milyen módon gyakorolja. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem következik, hogy az Országgyűlés köteles ilyen címmel külön törvényt alkotni vagy egyáltalán a tervet törvényben meghatározni. Amennyiben az Országgyűlés e hatáskörében törvény megalkotása útján kíván eljárni „az Alkotmányból az nem következik, hogy az alkotmánybeli megnevezéssel megegyező című törvényt kell elfogadni.” (102/E/1998. AB határozat, 2007. június 11.) Az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározása az Országgyűlésnek olyan hatásköre, melynek nemcsak törvényalkotással tehet eleget, vagyis a terv meghatározása során maga dönti el annak formáját (országgyűlési határozat). Az Alkotmánybíróság megállapította mindezek alapján, hogy az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontjából nem származik feltétlen jogalkotói kötelezettség az Országgyűlés számára. Jogalkotási kötelezettség hiányában az Abtv. 49. §-a szerinti mulasztásos alkotmánysértés megállapítására nem kerülhet sor, az Alkotmánybíróság ezért az indítványt e tekintetben nem találta megalapozottnak.
Mindezek mellett az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az ország társadalmi-gazdasági terve közvetett formában számos jogi normában megjelenik. Így a 96/2005. (XII. 25.) OGY határozat az országos fejlesztési koncepciót tartalmazza. A koncepció 15 évre átfogó célokat határoz meg, mely célokat a fejlesztéspolitika valamennyi szintjén a tervezéstől a végrehajtásig figyelembe kell venni. Az Alkotmánybíróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatában a költségvetési törvénnyel kapcsolatosan megjegyezte, hogy az az ország társadalmi-gazdasági tervét tartalmazza (ABH 2006, 109.). Az ország társadalmi-gazdasági terve testet ölt továbbá olyan törvényekben, amelyek a nagy társadalmi elosztó rendszerek (pl. társadalombiztosítási rendszer, szociális ellátó rendszer) fő elemeit és alapjellemzőit határozzák meg. E rendszerek megtervezésére utal az Alkotmánybíróság azon megállapítása, hogy: „A szociális ellátásokkal kapcsolatosan a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait, és az egyes ellátási formákat jogosultsági feltételekhez kötheti. Az ellátás igénybevételi feltételeinek meghatározásánál a jogalkotó széles körben mérlegelheti a társadalom gazdasági és szociális helyzetét. A gazdaság helyzetére, az ellátórendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely Alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül.” (514/B/2000. AB határozat, ABH 2005, 907, 909.; Megerősítette: a 93/B/2004. AB határozat, ABK 2007, május 417, 419.)
Az Alkotmánybíróság azt is megjegyzi, hogy az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontjában szereplő országgyűlési jogkör szoros kapcsolatban áll a Kormánynak a 35. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített feladatkörével. Eszerint a Kormány „biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról.” A Kormánynak ez a feladatköre nyilvánul meg az éves állami költségvetés kidolgozása és benyújtása során, valamint az Országgyűléstől a végrehajtásra kapott felhatalmazáskor. A Kormány maga is dolgoz ki hosszú távú társadalmi-gazdasági terveket (pl. nemzeti fejlesztési terv) és szervezetrendszere útján gondoskodik azok végrehajtásáról is.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e rendelkezés tekintetében elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta, hogy az indítványban felhozott másik, az államháztartási mérleg megállapításával összefüggő jogalkotói mulasztás fennáll-e. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjáról az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e pontban az Alkotmány „az Országgyűlésnek külön kiemelt jogalkotási hatáskört biztosít, éspedig a költségvetés elemeinek a meghatározását és a mérleg, a költségvetés jóváhagyását.” Az Alkotmány 19. §-a rendelkezéseinek jelentőségét kiemeli, hogy az Alkotmánynak külön a gazdaságra és a pénzügyekre vonatkozó önálló fejezete nincsen. Emiatt tekintett az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényre (a továbbiakban: Áht.) úgy, mint amelyik „az alkotmányi rendelkezéseket végrehajtó karakterrel” tovább részletezi ezeket az alkotmányos rendelkezéseket [4/2006. (II. 15) AB határozat, ABH 2006, 108.].
3.1. Az államháztartásnak az államháztartási mérleg jóváhagyására is kiható jellemzője, hogy több alrendszerből álló összetett rendszer. Az Áht. 2. §-a szerint az államháztartást a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosítás költségvetései alkotják, e költségvetések képezik az államháztartás alrendszereit. Az Áht. 2/A. §-a szerint az állami költségvetést a központi kormányzat költségvetése (ez az ún. központi költségvetés), a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak a költségvetései alkotják. A 3. § szerint a központi költségvetés alkotja az államháztartás központi szintjét, míg az 5. § értelmében a helyi önkormányzat költségvetése és a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetése képezi az államháztartás helyi szintjét.
Az Áht. XI. Fejezetében (,,Az államháztartás információs és mérlegrendszere” fejezetcím alatt) az államháztartás és egyes alrendszerei mérlegének jellemzőit és egyes tartalmi jegyeit részletesen meghatározza. A 114. § (4) bekezdése szerint az államháztartás és az egyes alrendszerek bevételeinek és kiadásainak zárt rendszerű és megfelelő csoportosításban történő bemutatásához mérlegeket kell kialakítani és összeállítani, figyelemmel az osztályozási rendszerek szempontjaira és előírásaira. A 115. § rögzíti, hogy az államháztartás mérlegeinek – e törvényben meghatározott kivétellel – a költségvetés előterjesztésekor a vonatkozó év és az előző év várható, valamint az azt megelőző év tényadatait kell tartalmaznia. A mérlegeknek a zárszámadáskor a vonatkozó év terv- és tény-, illetve az előző év tényadatait kell tartalmazniuk. A 116. § részletesen meghatározza a mérlegek tartalmát. Az Áht. 80. §-a pedig akként rendelkezik, hogy „az Országgyűlés döntéseinek megalapozásához, továbbá a zárszámadás elkészítéséhez és az államháztartás mérlegeinek összeállításához a helyi önkormányzat, valamint költségvetési szervei évközi, év végi költségvetési beszámolót és időközi költségvetési és mérlegjelentést készít, melynek tartalmát külön jogszabály határozza meg.” A helyi önkormányzati költségvetés végrehajtásáról szóló döntés ugyanis nem az Országgyűlés, hanem a helyi önkormányzati képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A képviselő-testületek által megalkotott zárszámadási rendeletek tartalmazzák a helyi önkormányzati költségvetési mérlegeket, melyeket a fenti rendelkezések alapján az önkormányzatok az Országgyűlés számára megküldenek.
3.2. Mindezek alapján megállapítható, hogy az államháztartási mérleg fajtáinak, elkészítésének, tartalmának és jóváhagyásának szabályait az Országgyűlés az Áht.-ban az egyes alrendszerekre nézve is részletesen meghatározta. E szabályok alkalmazásával állapítja meg (hagyja jóvá) az Országgyűlés az államháztartás alrendszereinek mérlegeit (tulajdonképpen az egymással összefüggő mérlegek rendszerét) az éves költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben. A legutóbbi, ilyen jellegű döntést a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2006. évi XCIX. törvény 13. §-a és 14. §-a tartalmazzák, melyekben az Országgyűlés a központi költségvetés és az elkülönített állami pénzalapok mérlegét a törvény mellékletei szerinti tartalommal jóváhagyta.
E rendelkezések áttekintésével megállapítható tehát, hogy az államháztartás mérlegének fogalmi köre törvényben részletesen szabályozott kérdéskört képez, emellett pedig az Országgyűlés nem mulasztotta el az államháztartási mérleg (mely valójában több mérlegből áll) megállapítását és jóváhagyását.
Az indítványban felvetett, az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontján alapuló mulasztás nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.
Budapest, 2007. szeptember 3.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró az Alkotmánybíróság helyettes elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k., Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás