Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

1208/B/2006. AB határozat

1208/B/2006. AB határozat*

2009.12.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

Az Alkotmánybíróság a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről, valamint egyes oktatási jogszabályok módosításáról szóló 17/2004. (V. 20.) OM rendelet 2. § (5) bekezdésének „A tizenharmadik évfolyamra állami normatív hozzájárulás nem igényelhető.” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

I n d o k o l á s

I.

Az indítványozó azt sérelmezi, hogy a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről, valamint egyes oktatási jogszabályok módosításáról szóló 17/2004. (V. 20.) OM rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (5) bekezdése szerint a Waldorf-iskolák tizenharmadik évfolyamára állami normatív hozzájárulás nem igényelhető.
A Waldorf kerettantervet az Országos Köznevelési Tanács jóváhagyta, azt az oktatási miniszter rendeletben kihirdette, így az – érvel az indítványozó – minden vonatkozásban, tehát a képzés időtartama tekintetében is, megfelel a közoktatási szabályokban foglalt követelményeknek. Az így jóváhagyott egységes képzési rendszerből pedig nem lehet önkényesen kiragadni a tizenharmadik évfolyamot, s azt olyan az „alternatív iskola működésével járó többletköltségként” értelmezni, amelyre normatív hozzájárulás a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Közokt.tv.) 131. § (2) bekezdése szerint nem jár. A közoktatási feladatellátás után egyébként járó állami normatív hozzájárulástól történő „megfosztás” miatt szerinte sérül az Alkotmány 67. § (1)–(2) bekezdése és a 70/F. § (1)–(2) bekezdése. Továbbá mivel más gimnáziumok esetében – nyelvi előkészítő évfolyam közbeiktatásával – lehetőség van tizenhárom évfolyamos képzéshez állami normatívát igénybe venni, az indítványozó szerint a Waldorf-iskolákat önkényes és indokolatlan hátrányos megkülönböztetés éri az említett szabályozás által. Fentiek alapján kéri az R. támadott szövegrészének visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az oktatási és kulturális miniszter véleményét.


II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

2. Az R. érintett rendelkezése:
„2. § (5) A Magyar Waldorf Szövetség által kiadott név használati jogával rendelkező iskolák – a magyar Waldorf-iskolák kerettanterve alapján – nyolc, illetve tizenhárom évfolyammal működő egységes iskolaként ellátják az általános iskola, a gimnázium, az alapfokú művészetoktatási intézmény feladatait. A tizenharmadik évfolyamra állami normatív hozzájárulás nem igényelhető.”


III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a közoktatási intézmények finanszírozásának általános szabályait és a középiskolai képzési rendszernek az indítványozó által hivatkozott összefüggéseit tekintette át.
A középiskola (gimnázium és szakközépiskola) a Közokt.tv. 20. § (1) bekezdés d) pontja, illetőleg a 37. § (1) bekezdése értelmében a közoktatási feladatok ellátására létesített nevelő és oktató intézmény, amelynek általában négy évfolyama van. A nevelés és oktatás a kilencedik évfolyamon kezdődik és a tizenkettedik évfolyamon fejeződik be [Közokt.tv. 28. § (1) bekezdés]. Kivételt – tehát tizenhárom évfolymos képzést – a Közokt.tv. 28. § (4), illetve a 29. § (2) bekezdése szerint a célnyelvi előkészítéssel folyó két tanítási nyelvű középiskolai oktatás, illetve a középiskolai nyelvi előkészítő évfolyam szervezésének az esete jelent. (Ez utóbbi esetben az érintett évben a kötelező tanórai foglalkozások negyven százalékának megfelelő időkeretben idegen nyelvből, illetve a nemzetiségi és a kisebbségi nyelvből intenzív nyelvi felkészítés folyik, az iskola továbbá a tizedik-tizenharmadik évfolyamon emelt szintű oktatás keretében felkészíti a tanulót az adott nyelvből az emelt szintű érettségi vizsga letételére.) A tizenharmadik évfolyamon fejeződik be emellett a szakközépiskolákban a szakmai vizsgára felkészítő ún. párhuzamos művészeti képzés is [Közokt.tv. 29. § (9) bekezdés].
A Közokt.tv. 38. § (1) bekezdése szerint a közoktatási intézménynek a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel (állandó saját székhellyel, állandó saját alkalmazotti létszámmal, továbbá a jogszabályban meghatározott eszközökkel, szabályzatokkal és a működéséhez szükséges pénzeszközökkel) rendelkeznie kell. A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki [Közokt.tv. 118. § (1) bekezdés].
A jogalkotó figyelembe veszi azt is, hogy a közoktatás rendszerében működhetnek, működnek olyan nem állami, nem önkormányzati fenntartású iskolák is, amelyek nem hagyományos pedagógiai módszerekkel végzik nevelő és oktató munkájukat, és lehetővé teszi, hogy ezek az iskolák az általános szabályoktól – a Közokt.tv.-ben és végrehajtási rendeleteiben található előírásoktól – eltérjenek, amennyiben akkreditációs eljárás lefolytatása után az oktatási miniszter jóváhagyja a tevékenységüket megalapozó kerettantervet. Az alternatív iskolai kerettantervben lehet meghatározni a 131. § (1) bekezdés szerint az általános szabályoktól eltérő, sajátos, az adott iskolában a) oktatott tananyagot, követelményeket; b) folyó felkészítést az állami vizsgákra; c) alkalmazott építésügyi előírásokat, eszközöket és felszereléseket, a minőségpolitika rendszerét, módszereit és eszközeit; d) működő vezetési modellt, oktatásszervezést; e) elfogadott pedagógus végzettséget és szakképzettséget. Az alternatív kerettanterv alapján készítik el az iskolák pedagógiai programjukat, helyi tantervüket.
A közoktatási intézmények finanszírozásának lényege, hogy a központi költségvetés az állami szervek és a helyi önkormányzatok mellett a nem állami, illetve nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére is az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű normatív költségvetési hozzájárulást biztosít az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez [Közokt.tv. 4. § (6) bekezdés, 118. § (3)–(4) bekezdés]. Emellett a Közokt.tv. 4. § (6) bekezdése alapján a helyi önkormányzat vagy az állam a költségvetési támogatáshoz kiegészítő anyagi támogatást is adhat, ha a magániskola – a törvényben szabályozott közoktatási megállapodás alapján – állami, illetve helyi önkormányzati feladatot lát el.
Az alternatív iskolák által nyújtott többletszolgáltatás-fajtákra azonban – ha azok nem állami (önkormányzati) feladatok – nem lehet tekintettel a költségvetés általános szabályozási rendje, mivel ezek kívül esnek az állam által felvállalt és finanszírozott szolgáltatások körén. Ezért a Közokt.tv. 131. § (2) bekezdése leszögezi, hogy az ilyen iskolák működésével járó többletköltségekhez központi költségvetési támogatás nem igényelhető.
Az alternatív iskolák körébe tartozik például a Waldorf-iskolarendszer is. Az R. 2. § (5) bekezdése szerint a Magyar Waldorf Szövetség által kiadott név használati jogával rendelkező iskolák – a magyar Waldorf-iskolák kerettanterve alapján – nyolc, illetve tizenhárom évfolyammal működő egységes iskolaként ellátják az általános iskola, a gimnázium és az alapfokú művészetoktatási intézmény feladatait. Az R.-nek az indítványozó által támadott rendelkezése szerint a Waldorf-iskolák tizenharmadik évfolyamára állami normatív hozzájárulás nem igényelhető.

2. Az indítványozó az Alkotmány 61. § (1)–(2) bekezdésének és a 70/F. § (1)–(2) bekezdései sérelmét látja megvalósulni a támadott rendelkezés által, és diszkriminációra is hivatkozik.
2.1. Először azt vizsgálta meg az Alkotmánybíróság, hogy sérti-e az oktatáshoz, illetve ezzel összefüggésben a szülőknek a nevelés megválasztásához való jogát az, hogy az állam a Waldorf-iskoláknak – mint alternatív oktatási intézményeknek – a tizenharmadik évfolyamra normatív állami támogatást nem ad.
„A gyermek ember, akit minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet, mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni, biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt felnőtté válásához. Ezért az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermek alapvető jogairól szól, egyidejűleg a család (szülők), az állam és társadalom alapvető kötelezettségeit megszabva.” (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 524.) Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése tehát egyfelől a gyermeknek a védelemhez, a róla történő gondoskodáshoz való alapvető jogát, másfelől a szülő, illetve az állam kötelezettségét szabja meg. „A testi fejlődés biztosítására vonatkozó kötelességek a tartás, gondozás. A szellemi, erkölcsi fejlődés lehetővé tétele a nevelés megválasztásával [Alkotmány 67. § (2)] a világnézeti, vallási, kulturális, művészeti, tudományos oktatásának biztosításával, szeretetteljes családi légkör kialakításával történik.” (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.). A 18/1994. (III. 31.) AB határozatban (ABH 1994, 88, 89.) az Alkotmánybíróság már utalt arra, hogy az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket. Egy másik határozatában megállapította: „Az Alkotmány 70/F. § (1) bekezdésében szabályozza a művelődéshez való jogot, amelynek lényeges eleme a 70/F. § (2) bekezdésében rögzített oktatáshoz való jog. Ennek érvényesülését az Alkotmány a jogok és a kötelességek oldaláról is biztosítja. (...) Az oktatásban való részvétel azonban nem csupán jogosultság, hanem az Alkotmány 70/J. §-ában foglaltak szerint – a gyermeknek az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében rögzített jogaival összefüggésben – a szülőknek a gyermek taníttatására vonatkozó kötelezettségeként is megfogalmazódik. Ezen alkotmányos alapjog sérelme akkor állapítható meg, ha valamely szabályozás korlátozza, megakadályozza a tanulót, hogy ebben az oktatási formában részt vegyen.” (214/B/2003. AB határozat, ABH 2007, 1505, 1509-1510.) Az oktatáshoz való jog kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „[a]z Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése állami kötelezettségként az oktatásban részesülők anyagi támogatásának követelményét fogalmazza meg, ami nem azonosítható a támogatás valamely konkrét rendszerével” [79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 406.]. Az egyházi iskolák állami támogatását vizsgáló határozatában leszögezte az Alkotmánybíróság, hogy a „középfokú oktatás tekintetében az Alkotmány állami kötelezettségként a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető oktatás biztosítását és az oktatásban részesülők anyagi támogatását határozza meg.” [22/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 107, 114.]
Az állam kötelező feladatának eleget tesz az iskolarendszer fenntartásával, és az intézmények működéséhez szükséges fedezetet biztosító normatív támogatási rendszerrel. Szintén alkotmányos kötelességének tesz eleget az állam azzal, hogy megteremti a magán (egyes esetekben alternatív) oktatási-nevelési intézmények létrejöttének jogi lehetőségét és jogszabályi feltételeit, és azokat alanyi jogon, illetőleg olyan arányban támogatja, amennyiben ezek az intézmények állami, illetőleg önkormányzati feladatokat vállalnak át (Vö. 18/1994. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 88, 91.). A közoktatás rendszerének felépítését az állam a Közokt.tv.-ben határozza meg általános jelleggel, és ezzel összhangban, e rendszerhez igazítva rendelkezik a finanszírozási kérdésekről is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a tény, hogy a Waldorf-iskolákban a képzés az általános szabályoktól eltérően nem a tizenkettedik, hanem csak a tizenharmadik évfolyamon fejeződik be, az érintett alternatív képzés többletköltségének tekinthető. A Waldorf-kerettanterv jóváhagyásával azonban az állam nem vállalt egyszersmind kötelezettséget arra is, hogy a tizenhárom évfolyamos (tehát az általános szabályokhoz képest egy évvel hosszabb) képzés többletköltségeit megtéríti vagy ahhoz – a normatív költségvetési támogatásra való jogosultság egy évvel történő meghosszabbításával – hozzájárul, s ilyen kötelezettsége az Alkotmányból sem vezethető le. A tanuláshoz való jog „nem jelenti azt, hogy az állam a tanulásban való részvételt köteles volna mindenki számára az oktatás minden szintjén és valamennyi világnézet keretében állami, illetve önkormányzati iskolákban, egyéb oktatói intézményekben garantálni. (…) Az állam kötelessége tehát egyfelől, hogy az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított jogosultság gyakorolhatósága érdekében a nem állami, illetőleg önkormányzati oktatási intézmények létrejöttének és működtetésének jogszabályi feltételeit is megteremtse, mégpedig az állam és önkormányzati intézményekkel azonos feltételek szerint, másfelől az ilyen intézményeknek – ha megalakultak – olyan mértékű anyagi támogatást köteles nyújtani, amilyen arányban ezek az intézmények állami, illetőleg önkormányzati feladatokat vállalnak át [Ktv. 4. § (5) és (6) bekezdés].” [18/1994. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 88, 89–90.] Az államnak ebből következően nincs arra vonatkozó, Alkotmányból levezethető kötelessége, hogy az oktatási intézmények anyagi támogatási rendszerét hozzáigazítsa az esetleges alternatív formában működő iskolák szerkezetéhez, például különleges képzési idejéhez. Erre lehetősége is csak akkor van, ha ezzel nem okoz hátrányos megkülönböztetést más, hagyományos képzésben részesülő tanulóknak.
A szülők nem kötelesek gyermekeiket állami, önkormányzati intézményekbe járatni, döntésüktől függően választhatnak magániskolát is. Nem alkotmányellenes azonban az, hogy ha a nevelés megválasztásához való jog gyakorlása alternatív iskola igénybevételével történik, az a szülőket – az érintett iskola által nyújtott többletszolgáltatásokra, az iskolatípus jellegzetességeire tekintettel – többlet anyagi áldozatvállalásra kötelezi.
Mindezek fényében megállapítható, hogy az Alkotmány 67. § (1)–(2) bekezdését, illetve 70/F. § (1)–(2) bekezdését az R. támadott rendelkezése nem sérti. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
2.2. Az indítványozó úgy véli, hogy a Waldorf-iskolákat (és tanulóikat) az R. nyomán hátrányos megkülönböztetés éri az egy éves célnyelvi előkészítéssel folyó kéttannyelvű, illetve és a nyelvi előkészítő évfolyamot bevezető középiskolákkal szemben, amelyek a Waldorf-iskolákkal ellentétben mind a tizenhárom évfolyamra igényelhetnek normatív költségvetési támogatást.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kap értelmezést. A tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A diszkrimináció vizsgálatánál az első eldöntendő kérdés tehát az, hogy az állított megkülönböztetés homogén csoportot alkotó személyekre vonatkozik-e.
A közfeladat (közoktatás, nevelés) ellátása kétségtelen azonosságot jelent a gimnáziumi oktatási feladatokat is ellátó tizenhárom évfolyamos Waldorf-iskolák, és az egyéb célnyelvi előkészítéssel folyó kéttannyelvű, illetve a nyelvi előkészítő évfolyamot bevezető középfokú oktatási intézmények között. Tény, hogy a nyelvi képzéssel együtt a tizenharmadik évfolyamon befejeződő iskolák és az ettől függetlenül egyébként is tizenhárom évfolyamos iskolák (mint például a Waldorf-iskolák) állami támogatása különböző.
A szabályozási koncepciót figyelembe véve azonban arról van szó, hogy a jogalkotó kiemelten támogatandónak ítélte a diákok idegen nyelvi képzését (beleértve ebbe a nemzetiségi és a kisebbségi nyelvet is), ehhez pedig oly módon nyújt anyagi hozzájárulást, hogy az egy éves nyelvi előkészítést (célnyelvi felkészítést) nyújtó évfolyam idejére is lehetővé teszi az iskoláknak normatív költségvetési támogatás igénylését. Az állam tehát nem pusztán a meghosszabbított képzési időhöz nyújt anyagi hozzájárulást, hanem egy kiegészítő, speciális oktatási feladat – a kiegészítő nyelvi képzés – megvalósítását ösztönzi. A támogatást továbbá általános jelleggel, megkülönböztetés nélkül szabályozza: azt minden középiskola jogosult igénybe venni. Ez pedig azt jelenti, hogy amennyiben a – gimnáziumi oktatási feladatokat is ellátó – Waldorf-iskolák ezt az említett speciális oktatási feladatot felvállalva nyelvi előkészítő évfolyamot vezetnek be, erre az évre nekik is jár a normatív támogatás.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában a képzés azonos hossza nem meghatározó tényező abban a kérdésben, hogy az érintett személyi kör (a Waldorf-iskolák és más a nyelvi előkészítő évfolyam miatt szintén a tizenharmadik évfolyamon befejeződő középiskolák tanulói) vonatkozásában a diszkrimináció megállapítható-e. Egymással összehasonlítható alanyi kört nem azok a tanulók képeznek, akik olyan iskolába járnak, ahol az oktatás bármilyen okból a tizenharmadik évfolyamon fejeződik be. Az azonos képzési idővel rendelkező iskolák körén belül az egy éves kiegészítő nyelvi képzést nyújtó intézményekbe járók minősülnek homogén csoportba tartozónak, mivel esetükben az ellátandó kiegészítő oktatási feladat is azonos. Alkotmányjogi értelemben vett megkülönböztetésről ennek értelmében akkor lehetne szó, ha e csoporton belül alkotna a jogalkotó eltérő szabályokat. Mivel azonban a nyelvi képzés megszervezésére – s az ez után járó normatív támogatásra – minden középiskolának joga van, tehát abból a Waldorf-iskolák sincsenek kizárva, hátrányos megkülönböztetésről a vizsgált esetben nincs szó.
Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése vonatkozásában sem találta megalapozottnak, és azt elutasította.

Budapest, 2009. december 14.

 

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

Dr. Lévay Miklós s. k.,

 

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

 

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró
*

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére