17/2006. (V. 17.) AB határozat
17/2006. (V. 17.) AB határozat1
2006.05.17.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 91. § (1) bekezdése e) pontjának „helyi önkormányzati” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt 2006. december 31-ével megsemmisíti.
A megsemmisítés után a rendelkezés a következő szöveggel marad hatályban: „91. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy [...] e) rendeletben állapítsa meg a fiatal házasok, a többgyermekes családok és más arra rászorultak méltányolható igényű otthonhoz jutásához szükséges támogatás, valamint hitelek kamattámogatásának módját, továbbá ezek részletes szabályait.”
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdés h) pontja és 23. §-a alkotmányellenes, ezért azokat 2006. december 31-ével megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a Felsőzsolca Város Önkormányzata Képviselő-testületének 12/2000. (VI. 23.) számú önkormányzati rendeletének a 14/2000. (X. 6.) számú rendelettel megállapított 3. § (2) bekezdésének „- az igényelt támogatás legalább 5%-ával, mint havi végrehajtás alá vonható jövedelemmel rendelkezik” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője – miután a képviselő-testület az e tárgyban tett törvényességi észrevételével nem értett egyet – kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál Felsőzsolca Város Önkormányzata Képviselő-testületének 12/2000. (VI. 23.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 14/2000. (X. 6.) számú rendelettel (a továbbiakban: Örm.) megállapított 3. § (2) bekezdésének „– az igényelt támogatás legalább 5%-ával, mint havi végrehajtás alá vonható jövedelemmel rendelkezik” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és a szövegrész megsemmisítését. Indítványában felvetette, hogy a megsemmisítés során az Alkotmánybíróság mérlegelje a megsemmisíteni kért jogszabályhely „ex tunc” hatályon kívül helyezését mind a jogbiztonság, mind az érintett jogalanyok kiemelten fontos érdekére tekintettel.
Az Ör. megalkotása után, annak törvényességi ellenőrzése során a hivatalvezető törvényességi észrevételt tett, melyet a képviselő-testület részben elfogadva alkotta meg az Örm.-t. Az Örm. 8. §-a azonban a támogatási feltételek olyan kiegészítését iktatta be az Ör. 3. § (2) bekezdésébe, egyfajta vagyoni cenzus bevezetésével, melyek a hivatalvezető szerint ellentétesek a jogalkotási felhatalmazást tartalmazó magasabb szintű jogszabállyal, az akkor még hatályos 106/1988. (XII. 26.) MT rendelettel.
Emiatt a hivatalvezető ismételt törvényességi észrevételt tett, melyben felhívta a képviselő-testület figyelmét arra, hogy a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.) 10. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat az MTr. 10. § (1) bekezdésében meghatározott különböző lakáshoz jutási célokra nyújtható önkormányzati támogatások odaítélésnek feltételeit kizárólag rászorultságra tekintettel állapíthatja meg, az Örm.-ben megállapított feltétel azonban nem ilyen. A képviselő-testület a törvényességi észrevétellel nem értett egyet, ezért a hivatalvezető az Alkotmánybírósághoz fordult, a kérdéses jogszabályhely megsemmisítése érdekében.
2. A hivatalvezető szerint a kérdéses jogszabályhely két okból is alkotmányellenes.
Egyrészt a jogalkotási felhatalmazás keretein való túllépés miatt. Az Ör. és az Örm. megalkotásakor hatályos MTr. a helyi támogatási formák odaítélésének helyi feltételei meghatározása során csak a rászorultsági elvet engedi figyelembe venni. A hivatalvezető jelezte, hogy a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) időközben hatályon kívül helyezte az MTr.-t, de a Kr. 23. § (2) bekezdésébe foglalt jogalkotási felhatalmazás szó szerint megegyezik a korábbi előírással, ily módon az önkormányzati rendeletalkotás mozgástere a rászorultságot illetően változatlan maradt. Amint az indítványból kiderül, a képviselő-testület tudatában volt a rendeletalkotási felhatalmazás rászorultsági elv általi korlátozottságának, de ezt a követelményt praktikus okokból (az önkormányzati pénzeszköz visszafizetésének garantálása céljából) figyelmen kívül hagyták. A képviselő-testület tehát túllépte a jogalkotási felhatalmazás kereteit, ezért a vizsgálat alá vont rendelkezés az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe is ütközik.
Az alkotmányellenesség másik okaként azt jelölte meg a hivatalvezető, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdésének az Örm. által megállapított szövege, az Alkotmány 70/A. §-ának a diszkrimináció tilalmát kimondó előírásait is sérti. Meggyőződése szerint az általa észrevételezett rendeleti szabály megfelelő alkotmányos indok nélkül tesz különbséget a jogalanyok között, melynek következtében hátrányos helyzetbe kerülnek azok az igénylők, akik nem rendelkeznek az igényelt támogatás legalább 5%-ával, mint havi végrehajtás alá vonható jövedelemmel. A különbségtételt amiatt is alkotmányellenesnek tartja, hogy az egyaránt vonatkozik a visszatérítendő és a vissza nem térítendő támogatásokra (hiszen az Ör.-ben a közös támogatási feltételek között szerepel), a vissza nem térítendő támogatásoknál azonban fogalmilag fel sem merülhet a visszafizetési képesség szükségessége, amit az önkormányzat a kifogásolt rendeleti szabály bevezetésének indokaként jelölt meg.
II.
Az Alkotmány rendelkezései:
„43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
A Kr. megalkotására felhatalmazást tartalmazó, a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény irányadó rendelkezése szerint:
„91. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy
a) rendeletben szabályozza az agrárgazdasági célokhoz nyújtandó támogatás folyósításának, felhasználásának, ellenőrzésének, valamint a rendeltetéstől eltérő felhasználás szankcionálásának szabályait,
b) rendeletben állapítsa meg a gazdálkodó szervezetek 2000. évi egyedi termelési támogatásait és annak felhasználási szabályait,
c) rendeletben állapítsa meg a felszámolási eljárás alatt lévő vállalkozások vagyonának megvásárlását elősegítő támogatás szabályait,
d) rendeletben állapítsa meg az e törvény 31. §-a (12) bekezdésében megállapított tartalékalap képzésének és felhasználásának részletes szabályait,
e) rendeletben állapítsa meg a fiatal házasok, a többgyermekes családok és más arra rászorultak méltányolható igényű otthonhoz jutásához szükséges helyi önkormányzati támogatás, valamint hitelek kamattámogatásának módját, továbbá ezek részletes szabályait,
f) rendeletben állapítsa meg a 36. § szerint vállalható agrárkezesség felhasználásának szabályait.”
Az MTr.-nek az Ör. és az Örm. megalkotásakor hatályos rendelkezései:
„10. § (1) A helyi önkormányzatok kamatmentes kölcsönt, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatást nyújthatnak a rászoruló családok részére a lakótelek, az új vagy használt lakás megszerzéséhez, a lakás bővítéséhez, felújításához, fenntartásához, a lakáscélú kölcsön törlesztőrészleteinek, lakás bérleti díjának megfizetéséhez, vagy más, a lakással kapcsolatos költség viseléséhez.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott célokra nyújtható helyi támogatás odaítélésének feltételeit – az építés, a szervezés és a megszerzés módjától függetlenül, kizárólag a rászorultságra tekintettel – a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg.”
A Kr. jelenleg hatályos rendelkezései:
„1. § (2) Az e rendelet alapján nyújtható támogatások a következők: [...] h) települési önkormányzatok által nyújtható támogatás,”
„23. § (1) Az önkormányzatok kamatmentes kölcsönt, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatást nyújthatnak a rászoruló családok részére
a) lakótelek, új vagy használt lakás megszerzéséhez,
b) lakás bővítéséhez, korszerűsítéséhez, felújításához, fenntartásához,
c) lakáscélú kölcsön törlesztőrészleteinek, lakás lakbérének megfizetéséhez, vagy más, a lakással kapcsolatos költségeik viseléséhez.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott célokra nyújtható helyi támogatás odaítélésének feltételeit – az építés, a szervezés és a megszerzés módjától függetlenül, kizárólag a rászorultságra tekintettel – az önkormányzat rendeletben állapítja meg.
(3) Ha a helyi támogatásban részesülő személy lakásépítési kedvezményt, illetőleg fiatalok otthonteremtési támogatását vagy hitelintézeti kölcsönt vesz igénybe, a helyi támogatás összegét a kedvezményt vagy kölcsönt folyósító hitelintézet – jelzálog-hitelintézet kivételével – útján kell nyújtani.
(4) A fiatal házaspár, ha kérelmére a születendő gyermekre tekintettel a kedvezményt a hitelintézet önálló kölcsönként előlegezte meg, de a gyermek nem születik meg, és a teljes összegű törlesztés megfizetése az adósok számára a megélhetésüket veszélyeztetné, úgy az önkormányzattól a fennálló tartozás egy összegben vagy részletekben történő megfizetéséhez kamatmentes kölcsönt, vagy a tartozás törlesztéséhez a rászorultsággal arányos támogatást kérhet.”
Az Ör. indítvány által érintett szabályai:
„3. § (2) Támogatásban csak az részesíthető, aki
– vállalja, hogy a támogatást az engedélyezett célra használja fel;
– a támogatás visszafizetését szerződésben vállalja;
– a támogatással saját lakáshelyzetét rendezi;
– lakásbővítés, felújítás, korszerűsítés esetén a tervező, felelős műszaki vezető vagy a kivitelező által készített előzetes költségvetéssel rendelkezik;
– az igényelt támogatás legalább 5%-ával, mint havi végrehajtás alá vonható jövedelemmel rendelkezik.”
III.
1. A hivatalvezető indítványában elsődlegesen azért állította az Ör. alkotmányellenességét, mert az a felhatalmazó, magasabb szintű jogszabályba (kormányrendeletbe) és ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik. Az, hogy valamely felhatalmazás alapján született helyi önkormányzati rendelet ténylegesen ütközik-e a felhatalmazó jogszabályba, csak a felhatalmazó jogszabály és a helyi rendelet egyidejű vizsgálata útján deríthető ki.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az alkotmányellenesség vizsgálata az Alkotmányban szabályozott jogforrási hierarchia megsértésére vonatkozik, az Alkotmánybíróság a szoros tárgyi összefüggés okán kiterjeszti a vizsgálatot arra is, hogy az indítvánnyal érintett alacsonyabb szintű norma mellett vajon a hierarchiában felette álló és a vizsgálat mércéjéül szolgáló jogszabályok tartalmilag összhangban állnak-e az Alkotmánnyal. Már több korábbi alkotmánybírósági eljárásban előfordult, hogy a legalsó szintű jogszabály formailag ellentétes volt a felette állóval, de tartalmilag megfelelt az Alkotmánynak. Ilyen esetben a jogforrási hierarchiában az indítvány alapján vizsgált jogszabály és az Alkotmány között elhelyezkedő jogszabály vagy nemzetközi szerződés alkotmányellenességére derült fény. E vizsgálat elvégzése, azaz a teljes hierarchikus normasor összhangjának vizsgálata érdekében az Alkotmánybíróság hatáskörét kiterjesztően értelmezi. Így történt ez a 44/1992. (VII. 23.) AB határozatban is (ABH 1992, 378.), ahol is a vizsgált fővárosi kerületi önkormányzati rendelet helyett, a szoros tartalmi összefüggés okán szintén vizsgálat tárgyává tett, formálisan magasabb rendű miniszteri rendelet egy rendelkezését semmisítette meg az Alkotmánybíróság. Ugyanezt az elvet követte az 58/1993. (XI. 23.) AB határozat, melyben az eredetileg vizsgált kerületi önkormányzati rendelet helyett a magasabb szintű MT rendelet egy szövegrésze került megsemmisítésre (ABH 1993, 503.) Ezzel a gyakorlattal összhangban vizsgálta az Alkotmánybíróság a 29/1995. (V. 25.) AB határozatban nemcsak az indítványban támadott önkormányzati rendeletet, hanem éppen azt a törvényi rendelkezést, amellyel az indítványozó szerint a helyi rendelet ellentétes szabályozást tartalmaz – megsértve ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését –, majd a vizsgálat eredményeképpen a törvényi rendelkezés tartalmi alkotmányellenességét megállapítva megsemmisítette a magasabb szintű jogszabályi rendelkezést és elutasította a helyi rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt. (ABH 1995, 145.)
Ugyanez az elv jelent meg nemzetközi kötelezettségbe ütköző belső jogi norma alkotmányosságának vizsgálatánál is. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 326.]
2. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság elsőként az MTr.-nek és a Kr.-nek a helyi önkormányzati rendelet kiadására felhatalmazást tartalmazó rendelkezéseit vizsgálta meg. Ennek során a következőket állapította meg.
Az MTr. kiadására az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény 8. §-ának (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján, míg a Kr. kiadására a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 91. § (1) bekezdése e) pontjában írt felhatalmazás alapján került sor, mind a két rendelet tehát felhatalmazáson nyugvó kormányrendelet (illetve azzal azonos szinten álló minisztertanácsi rendelet). Mindenekelőtt az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Kr.-be foglalt felhatalmazás tartalmát és jellegét. A Kr. címe szerint a lakáscélú állami támogatásokról szól. Az 1. § (1) bekezdésében meghatározza azokat a célokat, melyekre állami támogatás vehető igénybe, ugyanezen § (2) bekezdése a)–i) pontban pedig meghatározza a támogatási fajtákat. Ebben a többször módosított felsorolásban, a h) pont alatt szerepel a „települési önkormányzatok által nyújtható támogatás” is. [Megjegyzendő, hogy g) és az i) pont alatt települési önkormányzatok számára nyújtható támogatásokat is megállapít a Kr.] A 23. § (1) bekezdése ezek után megállapítja, hogy az önkormányzatok támogatásként kamatmentes kölcsönt, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatást nyújthatnak a rászoruló családok részére meghatározott célokra (lakótelek, új vagy használt lakás megszerzéséhez, lakás bővítéséhez, korszerűsítéséhez, felújításához, fenntartásához, lakáscélú kölcsön törlesztőrészleteinek, lakás lakbérének megfizetéséhez, vagy más, a lakással kapcsolatos költségeik viseléséhez.)
A 23. § (2) bekezdése tartalmazza magát a jogalkotási felhatalmazást, amikor előírja, hogy „az (1) bekezdésben meghatározott célokra nyújtható helyi támogatás odaítélésének feltételeit – az építés, a szervezés és a megszerzés módjától függetlenül, kizárólag a rászorultságra tekintettel – az önkormányzat rendeletben állapítja meg”. A Kr. szóhasználatából kitűnően itt egy települési önkormányzati feladat- és hatáskör megállapításáról van szó, meghatározott helyi támogatási formák feltételeinek rendeletben történő megállapítását írja elő a Kr. A (3) bekezdés a helyi támogatás folyósításával összefüggő egyes speciális szabályokat állapítja meg, míg a (4) bekezdés egy speciális támogatási formát vezet be azon fiatal házaspárokra nézve, akik születendő gyermekre tekintettel vették fel a kedvezményt a hitelintézettől önálló kölcsönként, és a gyermekük mégsem született meg. Bizonyos feltételek fennállása esetén ők az önkormányzattól a fennálló tartozás egy összegben vagy részletekben történő megfizetéséhez kamatmentes kölcsönt, vagy a tartozás törlesztéséhez a rászorultsággal arányos támogatást kérhetnek, mely az önkormányzat oldalán egyértelműen kötelezettségként jelenik meg.
3. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a Kr. meghatározott közigazgatási feladat (lakáshoz jutás helyi támogatása) ellátásának mikéntjét szabályozza, ennek során a települési önkormányzatok számára kötelezettségeket állapít meg, jogalkotási hatáskörüket a helyi támogatások tekintetében keretek közé szorítja, azaz korlátozza. Az Alkotmánybíróság többször foglalkozott már a helyi önkormányzati feladat- vagy hatáskör szabályozási szintjének kérdésével. E határozatok közül az Alkotmánybíróság jelen ügyben irányadónak tekintette az 1/2001. (I. 17.) AB határozatban (ABH 2001, 31.) foglaltakat. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § a) pontjának „vagy kormányrendelet” szövegrészét, tehát azt a szabályt, mely a jogalkotás rendjének szabályozása során elvileg lehetővé tette, hogy helyi önkormányzati rendelet megalkotására kormányrendelet is felhatalmazást adjon. Határozatában az Alkotmánybíróság utalt az Alkotmány 43. § (2) bekezdésére, melynek értelmében: „A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg.” A 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja szerint pedig: „A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, [...]”
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az „[...] önkormányzat helyi önkormányzati ügyekben meglévő önálló szabályozási joga önkormányzati alapjognak tekintendő, amely – éppen e jellegénél fogva és erre tekintettel – fokozottabb védelem alatt is áll”. (ABH 2001, 35.) Az Alkotmánybíróság már ezt megelőzően is több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [például: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatban található indokolás szerint „E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan.” (ABH 1996, 204, 207.)
Amint azt az 1/2001. (I. 17.) AB határozat is felidézte: „[...] az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy ‘a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja', illetőleg nyomatékosan utalt arra, hogy ‘az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendők.' (ABH 1993, 48, 71.) Vagyis ezzel egyértelműen kifejezésre juttatta: ‘Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára.' [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.] Nyilvánvaló ezért az is, hogy ez a biztosíték enyészne el akkor, ha a Kormány rendelete is helyi rendeletalkotásra felhatalmazó (kötelező) rendelkezéseket tartalmazhatna.
A 77/1995. (XII. 21.) AB határozat világosan fogalmaz: ‘Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába.' (ABH 1995, 390, 394.)” (ABH 2001, 35, 36.)
Az Alkotmánybíróság az előbbiekben részletesen idézett határozatait alapul véve megállapította, hogy a Jat. 10. § a) pontjában biztosított azon lehetőség, mely szerint a Kormány rendeletében jogalkotási felhatalmazást adhat helyi önkormányzatok számára, nemcsak kollízióban van a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel, hanem a Jat. 10. § a) pontjában foglalt rendelkezés ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal is. Mindezek alapján szögezte le az Alkotmánybíróság, hogy „[...] a Kormány rendelete nem írhat elő az önkormányzatok számára kötelező jogalkotási (rendeletalkotási) feladatot”. (ABH 2001, 38.)
Az Alkotmánybíróság fentiekben idézett álláspontja szerint tehát a bármely kormányrendeletbe foglalt, helyi önkormányzati képviselő-testület számára rendeletalkotásra adott felhatalmazás alkotmányellenes, ezért a Kr. 23. § (2) bekezdésébe foglalt jogalkotási felhatalmazást is megsemmisítette az Alkotmánybíróság.
Ez az indok azonban nemcsak a 23. § (2) bekezdésének megsemmisítését támasztja alá, hanem más oldalról a 23. § további rendelkezéseire és az 1. § (2) bekezdés h) pontjára nézve is irányadó az alábbi kiegészítésekkel.
A Kr. említett szabályai – amint azt a fentiekben már leszögezte az Alkotmánybíróság – helyi (ezen belül települési) önkormányzati feladat- és hatáskört szabályoznak, méghozzá oly módon, hogy a feladatra és a hatáskörre vonatkozó elsődleges, közvetlen szabályozást tartalmazzák. E normák határozzák meg a helyi önkormányzatok által nyújtható támogatás céljait és fajtáit, valamint alapvető feltételeit. Az előzőekben ismertetett alkotmánybírósági határozatok alapján nemcsak az egyértelmű, hogy a Kormány nem adhat rendeletalkotási felhatalmazást az önkormányzatoknak, hanem az is, hogy a Kormány normatív aktusa útján sem avatkozhat be az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzatokat a helyi közügyekre nézve megillető szabályozási és igazgatási autonómia gyakorlásába. Egy helyi közügynek, esetünkben a lakosság meghatározott csoportjai részére, a lakáshoz jutással összefüggésben a helyi önkormányzatok által nyújtandó támogatásoknak a közvetlen szabályozására a Kormány nem rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése és az ismertetett alkotmánybírósági határozatok alapján ezért a Kr. 23. §-ának a helyi igazgatási autonómiát korlátozó további rendelkezéseit, valamint az azokkal való szoros tárgyi összefüggés miatt a Kr. hatályát a helyi támogatásokra is megállapító 1. § (2) bekezdés h) pontját is meg kellett semmisíteni. E megsemmisítés elvégzéséhez az előzőekből kitűnőleg az Alkotmánybíróságnak meg kellett vizsgálni azt is, hogy a Kr. önkormányzati feladatot illető szabályozása végrehajtási természetű-e, vagy az adott kérdéskör elsődleges szabályozására irányul. Megállapítható, hogy a Kr. nemcsak részletesen, hanem elsődleges jelleggel szabályozza az adott önkormányzati feladatot és hatáskört. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében „a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg”. Ezzel összhangban állapítja meg az Ötv. 1. § (5) bekezdése, hogy „törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.”
A kérdéses szabályozást azonban a Kr. törvényből kapott felhatalmazás alapján végezte el, ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta a törvényben a Kr. megalkotására adott felhatalmazást is.
4. A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 91. § (1) bekezdése e) pontjába foglalt, a Kormány számára adott felhatalmazás a helyi önkormányzatok tekintetében nem végzi el az önkormányzati feladat egyértelmű és tételes szabályozását. Voltaképpen csak magából a felhatalmazásból derül ki, hogy van (lenne) ilyen helyi önkormányzati feladat. Az a rendelkezés, melynek értelmében felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg a fiatal házasok, a többgyermekes családok és más arra rászorultak méltányolható igényű otthonhoz jutásához szükséges helyi önkormányzati támogatás módját, továbbá részletes szabályait, valójában a Kormány számára az önkormányzati feladat- és hatáskör közvetlen és tételes szabályozásának lehetőségét teremti meg. Az Alkotmánybíróságnak tehát azt is el kellett döntenie, hogy a helyi önkormányzati feladatot érintő ilyen széles értelmű törvényi felhatalmazás alkotmányos vagy nem. A 31/2004. (IX. 11.) AB határozatában az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvénynek azokat a rendelkezéseit, melyek önkormányzati alapjogot (abban az esetben a társuláshoz való jogot) érintő szabályozásra nézve felhatalmazást adtak a Kormány számára. Abban a határozatában is leszögezte az Alkotmánybíróság, hogy „[...] a helyi önkormányzatok alapjogai, jogai és kötelezettségei a törvényhozás szabályozására tartoznak, ezekben a Kormány – sem előzetesen, sem utólag – nem kaphat felhatalmazást szabályozásra. A kizárólagos törvényhozási tárgykörök szabályozása ilyen módon sem kerülhet ki a törvényhozás hatásköréből.” (ABH 2004, 444.)
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kötv. 91. § (1) bekezdése e) pontjának azt a részét, amely lényegében helyi önkormányzati feladat- és hatáskör szabályozására vonatkozik, megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság azért tartózkodott a normaszöveg további részének megsemmisítésétől, mert önmagában nem alkotmányellenes, ha törvény a lakáshoz jutással összefüggő támogatások és hitelek módozatainak és szabályainak megállapítására nézve a Kormánynak felhatalmazást ad, csak az, ha ezt a helyi önkormányzatokra nézve teszi meg. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor leszögezi, hogy ilyen önkormányzati hatáskör szabályozása, illetve az önkormányzati jogalkotás feltételeinek meghatározása, a támogatások fajtáinak rögzítése és a rászorultsági elvhez való kötése önmagában alkotmányos lehet, ha az megfelelő jogforrási szinten, azaz törvényben kerül meghatározásra.
Tekintettel arra, hogy nagyszámú önkormányzati rendelet született az elmúlt években, melyek az MTr. és a Kr. e határozatban megsemmisített szabályait vették alapul, valamint arra, hogy a jogalkotónak kellő idő álljon rendelkezésre annak mérlegelésére, hogy e szabályokat kívánja-e törvényi szintre emelni, az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontját, élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésében biztosított hatáskörével, a határozat kihirdetése napjától eltérő, későbbi időpontban határozta meg.
Mindezek alapján tehát az Alkotmánybíróság a közigazgatási hivatal vezetője indítványában a magasabb szintű jogszabályba ütközés okán megsemmisíteni kért helyi önkormányzati rendeleti szabály helyett, a jogalkotási felhatalmazást tartalmazó, valamint az ennek alapjául szolgáló magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket semmisítette meg, mivel azok tartalmilag ellentétesek voltak az Alkotmánnyal.
5. A felhatalmazó rendelkezés megsemmisítése – az Alkotmánybíróság korábbi határozatait is figyelembe véve – nem teszi önmagában alkotmányellenessé a helyi rendeletet, hiszen mint helyi közügyre (a település lakosainak lakáshoz jutására vonatkozó támogatás nyújtása) kiterjedő szabályozás közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésén is alapulhat. Önmagában az a tény, hogy magasabb szintű jogszabályok a lakáshoz jutás helyi önkormányzati támogatását szabályozási körükbe vonták, nem akadálya annak, hogy ugyanebben a tárgykörben helyi önkormányzat rendeletet adjon ki. [17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998, 155.] A magasabb szintű jogszabályok megsemmisítése tehát nem jelenti automatikusan azt, hogy az azokhoz kapcsolódó önkormányzati rendeletet is meg kell semmisíteni. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság a Kötv. és Kr. szabályait a jövőre nézve (pro futuro) semmisítette meg.
A megsemmisített rendelkezések későbbi időpontban történő hatályvesztésére tekintettel a helyi jogalkotóknak nem szükséges e határozat közzététele okán a Kr., illetve a korábban hatályos MTr. felhatalmazásán nyugvó rendeleti szabályaikat felülvizsgálniuk.
2006. december 31-ével azonban a Kötv. és Kr. megsemmisített szabályai hatályukat vesztik, őket attól az időponttól már nem lehet alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy attól az időponttól a Kormány már nem jogosult a Kötv. megsemmisített felhatalmazásában foglalt, a helyi önkormányzati támogatásokra nézve addig fennálló jogalkotási hatáskörét gyakorolni, azaz nem egészítheti ki vagy módosíthatja a Kr. helyi önkormányzati támogatásokra vonatkozó szabályait. A helyi önkormányzatok a megsemmisített rendelkezések hatályvesztését követően sem kötelesek rendeleteiket önmagában a megsemmisítés miatt felülvizsgálni, hiszen a felhatalmazás alapján alkotott jogszabály esetén a felhatalmazó rendelkezés hatályának későbbi megszűnése nem vonja maga után az alacsonyabb szintű jogszabály érvénytelenségét. A felhatalmazásnak a felhatalmazáson nyugvó jogszabály megalkotásakor, a jogalkotó hatáskör gyakorlásakor kell fennállnia.
Az Alkotmánybíróság által jelen határozat meghozatalakor alkalmazott későbbi időpontban történő megsemmisítés elsődleges célja az volt, hogy lehetőséget és alkalmat adjon az Országgyűlésnek arra, hogy a helyi önkormányzati támogatásokra vonatkozó szabályok megítéléséről, későbbi sorsáról döntést hozhasson.
A hivatalvezető azonban az Ör. vizsgált szabályának az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétes voltát is felvetette, tekintettel annak – álláspontja szerint fennálló – diszkriminatív jellegére, miért is az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a kérdéses szabályozási megoldás ellentétes-e az Alkotmány 70/A. §-a rendelkezéseivel.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Amint azt a 39/2001. (X. 19.) AB határozatban (ABH 2001, 696.) összefoglalóan megállapította: „[...] az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 47, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342–344.]”
Azt kellett tehát eldönteni, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezésében érvényesül-e a jogegyenlőség alkotmányos követelménye. Ennek megállapítása során azt is figyelembe kellett venni, hogy a hivatalvezető indítványa a diszkrimináció-tilalom megsértését a rászorultsági elvvel összefüggésben vetette fel. A Kr. 23. §-a megsemmisítése folytán azonban az Ör.-ben a lakáscélú támogatások feltételei immár nem mérhetőek kizárólag a rászorultsági követelményhez. A meghatározott támogatási feltételeket közvetlenül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján kellett értékelni. Ennek során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Felsőzsolca Város Önkormányzata a saját pénzeszközeiből lakás építéséhez, vásárlásához, korszerűsítéséhez stb. nyújtott támogatások feltételeinek meghatározásakor a támogatás típusától függetlenül vezetett be egyfajta vagyoni cenzust, a meghatározott önrész rendelkezésre állásának előírásával. A helyi jogalkotó meglehetősen nagy szabadsággal rendelkezik egy ilyen önként vállalt helyi közügy, önként vállalt feladat szabályozásakor, de mindenkor szem előtt kell tartania az Alkotmány ismertetett rendelkezéseit. Annak meghatározása, hogy a helyi támogatás igénybevétele szempontjából mekkora összeg minősül megfelelő önrésznek, a jogalkotó feladatát képezi. Alkotmányos előírás csak azt követeli meg, hogy ez ne legyen önkényes, legyen ésszerű indoka. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdésében előírt feltétel ilyen természetű, azaz valamennyi kérelmezőre egyaránt vonatkozik és minden kérelmező esetén az igényelt támogatás összegéhez igazodik. Az indítványozó felveti azt is, hogy a kérdéses feltétel azért is diszkriminatív, mert ésszerűtlen is, tudniillik az Ör.-ben szabályozott kamatmentes kölcsön és a visszatérítendő támogatások mellett a vissza nem térítendő támogatást igénylőkre is kiterjed; ez utóbbiak esetében – véleménye szerint – fogalmilag fel sem merül a visszafizetési képesség vizsgálatának szükségessége. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy egy jogszabályi feltétel nem tűnik racionálisnak, nem teszi még azt alkotmányellenessé. Az Ör. más szabályaival egybevetve a vizsgálat alá vont rendelkezést egyértelműen kiderül, hogy a vissza nem térítendő támogatások esetén is helye lehet az odaítélt támogatás önkormányzat általi visszakövetelésének, ami értelemszerűen a támogatott részéről történő visszafizetési kötelezettségként is megjelenik. Ez a helyzet állhat elő, ha valaki nem az engedélyezett célra használja fel a támogatást. Az Ör.-ben alkalmazott vagyoni előfeltétel, mint biztosíték szolgálhat egy ilyen természetű visszafizetés garanciájaként is, azaz alkalmazása nem feltétlenül ésszerűtlen.
Az ésszerűtlenség – amennyiben fenn is állna – a jogalanyok azonos helyzetű csoportjai közötti vagy a csoportokon belüli megkülönböztetéssel összefüggésben vetheti fel – az ismertetett alkotmánybírósági gyakorlat figyelembevételével – az alkotmányellenesség kérdését. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatát az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. § alapján teszi közzé a Magyar Közlönyben.
Alkotmánybírósági ügyszám: 876/H/2003.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás