29/2006. (VI. 21.) AB határozat
29/2006. (VI. 21.) AB határozat1
2006.06.21.
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában – dr. Bihari Mihály, dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény egésze, valamint 1. § (2) bekezdése, 2. § (3) bekezdése, (6) bekezdésében a második mondatból „a korábbi jogosult halálától számított 6 hónapon belül” szövegrésze, (7) bekezdése, 3. § (3) bekezdése, (6) bekezdése, valamint (7) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely arra irányult, hogy állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azért, mert az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény nem szabályozta a működtetési jog konkrét háziorvosi körzetre vonatkozó fennállását.
3. Az Alkotmánybíróság a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet egésze, valamint 13. § (3) bekezdése, 14. § (1) bekezdés b) pontja, valamint (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet egésze, illetve 1. §-ának (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvénnyel (a továbbiakban: Öotv.), a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: Vhr.), továbbá a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelettel (a továbbiakban: R.) kapcsolatban.
2. Az egyik indítványozó az Öotv. és a Vhr. egészét, valamint az R. 1. §-ának (3) bekezdését tartotta alkotmányellenesnek, és kérte ezeknek a szabályoknak a megsemmisítését az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére, 8. §-ának (2) bekezdésére, 13. §-ának (1) bekezdésére, 35. §-ának (2) bekezdésére és 70/A. §-ának (1) bekezdésére hivatkozva. Az indítványozó az alkotmányellenességet az Öotv. és a Vhr. egyes szabályai tekintetében fejti ki részletesen, de az az álláspontja, hogy egyes rendelkezések megsemmisítésével nem lehet az alkotmányellenességet kiküszöbölni, ezért kell az említett jogszabályok egészét megsemmisíteni.
a) Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését sérti az Öotv. és a Vhr. azért, mert rendelkezéseik nem világosak és nem egyértelműek. Így nem világos, hogy „a működtetési jog kötődik-e egy konkrét háziorvosi körzethez, vagyis csak azok birtokolhatnak működtetési jogot, akik vagy egy háziorvosi körzetet ellátnak, vagy egy háziorvosi körzet ellátására szerződtetni kívánják”. Nem állapítható meg az Öotv. 3. §-a (3) bekezdésének pontos jelentése, „mert a jelzett rendelkezésnek olyan tartalom is tulajdonítható, mely szerint a hatálybalépés napján háziorvosi tevékenységet végző orvosok életük végéig engedély nélkül végezhetnek ilyen tevékenységet függetlenül attól, hogy melyik háziorvosi körzetben végzik munkájukat”. További bizonytalanságot talál az indítványozó a háziorvosi tevékenységet végző orvos jogi minősítése tekintetében, mert az Öotv. nem állapít meg ugyan különbséget a közalkalmazotti és a vállalkozói minőségben tevékenykedő orvos között, de a Vhr. különbséget tesz e két kategória között. „Alaposan feltehető azonban, hogy a közalkalmazotti státusz esetén a működtetési jog, mint vagyoni értékű jog nem érvényesülhet a vállalkozói háziorvosokéhoz hasonló terjedelemben.”
b) Az indítványozó kifejti, hogy az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontja olyan kérdések szabályozására adott felhatalmazást a Kormánynak, amelyek a tulajdonhoz való jog szempontjából garanciális jelentőségűek. Ennek a felhatalmazásnak az alapján szabályozta a Vhr. 8. §-a a működtetési jogra vonatkozó engedély visszavonását.
A tulajdonhoz való jog indokolatlan korlátozását tartalmazza az indítványozó szerint az Öotv. 3. §-ának (6) bekezdése, amely 2000. december 31-ig megtiltotta a működtetési jog elidegenítését.
Az Öotv. és a Vhr. felsorolt rendelkezései az indítványozó szerint sértik az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését és egyúttal 8. §-ának (2) bekezdését is.
c) Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében meghatározott diszkrimináció tilalmával ellentétes az indítványozó álláspontja szerint az Öotv. 3. §-a (3) bekezdésének az a rendelkezése, amely a területi ellátási kötelezettség nélkül háziorvosi tevékenységet végző orvosok számára nem teszi lehetővé a működtetési jog elidegeníthetőségét és folytathatóságát. Ugyanilyen alkotmányossági aggályt vet fel az indítványozó azzal a szabállyal szemben, amely szerint csak 2000. december 31-ig illetékmentes az elidegenítés.
d) Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdésével ellentétesnek tartja az indítványozó a Vhr. 13. §-ának (3) bekezdését, mert ez a szabály szerinte nem vette figyelembe a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ában foglaltakat.
e) Az R. 1. §-ának (3) bekezdését az indítványozó többféle alapon is alkotmányellenesnek tartja. A támadott rendelkezés szerinte egyrészt magasabb szintű jogszabályba ütközik, másrészt a miniszter felhatalmazás nélkül alkotta meg a szabályt, harmadrészt nem egyértelmű a szövegezés.
3. Egy másik indítványozó az Öotv. 1. §-ának (2) bekezdését, 3. §-a (3) bekezdésének második francia bekezdését, a Vhr. 14. §-a (1) bekezdésének b) pontját és (2) bekezdését tekinti az Alkotmány 70/A. §-a (1) és (3) bekezdésével ellentétesnek. Ezek a szabályok ugyanis különbséget tesznek a területi ellátási kötelezettségű és ilyen kötelezettséggel nem rendelkező orvosok között. Az indítványozó kérte az említett rendelkezések „visszamenőleges” hatályú megsemmisítését. Első beadványában az indítványozó általános jelleggel hivatkozott az Alkotmány 70/A. §-ának (2) bekezdésére és a 70/B. § (1) bekezdésére is, de későbbi beadványában az Alkotmánynak ezeket a rendelkezéseit az alkotmányellenesség megállapításának alapjaként már nem említette.
4. Több indítványozó közös beadványban kérte:
a) az Öotv. 2. §-a (3) bekezdéséből a „személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog” szövegrésznek, 2. §-a (6) bekezdésében a második mondatból „a korábbi jogosult halálától számított 6 hónapon belül” szövegrésznek, valamint a 2. § (7) bekezdésének megsemmisítését az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése (a megfogalmazás homályossága, továbbá a törvényalkotási eljárás szabályainak súlyos megsértése miatt) és 13. §-ának (1) bekezdése alapján,
b) mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a törvényalkotó kötelezését arra, hogy tegyen eleget jogalkotói feladatának, mert „az Öotv. szabályozatlanul hagyja a működtetési jog földrajzi területhez kötöttségének kérdését”, mivel „ennek hiányában a törvény rendelkezései nem érvényesülnek a jogbiztonság követelményének megfelelően, és sértik a tulajdonnal való rendelkezés jogát. A törvényalkotónak szabályoznia kellett volna azt is, hogy a működtetési jog érvényesülése hogyan érinti az önkormányzati autonómiát. A jogalkotónak ez a mulasztása sérti a jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott elvét, valamint a 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot .”
Az indítványozók a támadott jogszabály megváltoztatása után előterjesztett beadványukban kérelmüket változatlanul fenntartották.
5. Az Alkotmánybíróság az ügyeket – a tárgyi összefüggésre tekintettel – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 28. § (1) bekezdése alapján (ABH 2003, 2065.) egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványok beadását követően a támadott jogszabályok többször módosultak, de az indítványozók által alkotmányellenesnek tekintett rendelkezések a módosítás után is hatályban maradtak. Ezért az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően – a határozat meghozatalakor hatályos szöveget bírálta el.
Az indítványokkal kapcsolatban közölte álláspontját az egészségügyi miniszter és az igazságügyi miniszter.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásánál a következő jogszabályokat vette figyelembe:
1. Az Alkotmány szabályai:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(...)
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”
2. Az Öotv. szabályai:
„1. § (2) E törvény alkalmazásában
a) önálló orvosi tevékenység: a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint a háziorvos, a házi gyermekorvos, a fogorvos (a továbbiakban együtt: háziorvos) által nyújtott egészségügyi ellátás;
b) orvos: a külön jogszabály szerint vezetett alap- és működési nyilvántartásban szereplő orvosi, fogorvosi szakképesítéssel rendelkező személy;
c) működtetési jog: a Magyar Orvosi Kamara által az a) pont szerinti orvos részére adott önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog.”
„2. § (3) A működtetési jog olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható.
(4) A működtetési jog jogosultjának halála esetén – egymást követő sorrendben – a működtetési jog folytatására
a) a házastárs, illetőleg
b) az egyenesági leszármazó
jogosult. A b) pontban meghatározott személyek között a leszármazási fok határozza meg a működtetési jog folytatására való jogosultság sorrendjét.
(...)
(6) Ha a (4) bekezdés alapján a működtetési jog folytatására jogosult személy nem felel meg a jogszabályban meghatározott feltételeknek:
– a működtetési jog folytatására irányuló jogáról a sorrendben őt követő, a jogszabályi feltételeknek megfelelő személy javára lemondhat, illetőleg
– a működtetési jogot a korábbi jogosult halálától számított 6 hónapon belül ingyenesen vagy visszterhesen elidegenítheti.
(7) Ha a működtetési jog elidegenítésére a (6) bekezdés alapján jogosult személy e jogával az ott megjelölt határidőn belül nem él, a működtetési jog megszűnik.
(...)”
„3. § (3) Azokra az orvosokra, akik e törvény hatálybalépésének napján, bár területi ellátási kötelezettség nélkül, de legalább 200 hozzájuk bejelentkezett betegre kiterjedő érvénnyel látnak el az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által finanszírozott, az 1. § (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott körbe tartozó orvosi tevékenységet, az e törvényben foglaltakat azzal a megszorítással kell alkalmazni, hogy
– a működtetési jogra való jogosultságukat e törvény hatálybalépésének napjától számított 30 napon belül igazolják a Magyar Orvosi Kamaránál, továbbá
– működtetési joguk szorosan személyhez kapcsolódó: az nem idegeníthető el és nem folytatható.
(...)
(6) A működtetési jog 2000. december 31-ig nem ruházható át, kivéve, ha a működtetési jog folytatására jogosult nem felel meg a működtetési jog engedélyezéséhez szükséges feltételeknek és ezért a 2. § (3) bekezdése értelmében köteles azt elidegeníteni. A működtetési jog elidegenítése és folytatása 2000. december 31. napjáig nem esik illetékfizetési kötelezettség alá.
(7) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit, az engedély kiadására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet, a helyettesítés eseteit, valamint a működtetési jog átengedésére, továbbá a hitelnyújtás feltételeire vonatkozó szabályokat,
b) az egészségügyi miniszter, hogy a működtetési jog alapján végzett tevékenység gyakorlásának és ellenőrzésének részletes szakmai szabályait, továbbá a helyettesítésre, a tevékenység végzéséhez szükséges szakképesítésre és az alkalmassági vizsgálatra vonatkozó szabályokat
rendeletben meghatározza.”
3. A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: MOKtv.) rendelkezései:
„1. § (1) A Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) az orvosok és fogorvosok (a továbbiakban: orvosok) önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete.”
„2. § (1) A MOK
a) az orvosi hivatás gyakorlásával és az orvosi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi az orvosi kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, továbbá az orvosok jogait, és – külön jogszabályokban meghatározott keretek között – egyedi ügyekben is elősegíti ezen jogok érvényesítését;
(...)
f) véleményezési jogot gyakorol
fa) az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál,”
„(2) Az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a MOK-nak véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére;
b) a MOK véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a MOK véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet, valamint – a jogszabályok és a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével – a MOK-ot írásban tájékoztatni;
d) az (1) bekezdés fb)–fc) alpontjaiban foglalt, elfogadott döntésekről, határozatokról a MOK-ot tájékoztatni.”
„(3) A MOK az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörét a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetőleg – a (2) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő tűzése esetén – a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a MOK a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, illetve nem kéri a határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását. Nem hosszabbítható meg a MOK véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze.”
4. Az Ötv. hivatkozott rendelkezései:
„8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.”
5. A Vhr. támadott szabályai:
„13. § (3) Az e rendelet hatálybalépése napját követően gazdálkodó szervezettel vagy magánorvossal az Öotv. 1. §-a (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott önálló orvosi tevékenységre kötött szerződés esetén a szerződés legrövidebb időtartama 5 év [Ptk. 226. § (1) bekezdés].”
„14. § (1) Az Öotv. alapján szerzett működtetési jog jogosultja a működtetési jog gyakorlásához szükséges, az önkormányzat tulajdonában álló orvosi rendelő, amennyiben az orvosi lakás az orvosi rendelővel egybeépített, úgy az orvosi lakás, továbbá gép, műszer megvásárlásához – a hitelintézettel kötött kölcsönszerződés alapján – kiemelt kamattámogatásra jogosult a következők szerint:
a) az orvosi rendelő, illetve az orvosi lakás megvásárlására, valamint felújítására felvett hitelintézeti kölcsön kamatainak kiegyenlítéséhez kiegészítő kamattámogatás illeti meg a lakáscélú támogatásokról szóló általános szabályok szerint azzal, hogy az általános feltételek közül az életkorra, a gyermekszámra és a házastársi életközösségre vonatkozó feltételeket nem kell alkalmazni;
b) az egészségügyi szolgáltatás nyújtásához a szakmailag szükséges gép, műszer, egyéb berendezés, a távoli hálózati hozzáférésre alkalmas személyi számítógép, valamint a kulturált betegfogadást szolgáló berendezési tárgyak vásárlása költségeinek fedezetére maximum 5 éves lejáratú kamattámogatás vehető igénybe. A kamattámogatás mértéke az első évben legalább 70%, a második évben legalább 60%, a harmadik évben legalább 50%, a negyedik évtől legalább 40% a jegybanki alapkamat százalékában.
(2) A működéshez szakmailag szükséges feltételeknek megfelelő, nem önkormányzattól vásárolt gép, műszer, egyéb berendezés vételárához felvett hitelintézeti kölcsönhöz kamattámogatás vehető igénybe. A kamattámogatás mértéke az első évben 60%, a második évben 50%, a harmadik évben 40%, a negyedik és ötödik évben 30% a jegybanki alapkamat százalékában.”
6. Az R. megváltoztatott számozású, támadott rendelkezése:
„1. § (4) A rendelet előírásait értelemszerűen kell alkalmazni a háziorvosi ellátáshoz kapcsolódó önálló ápolási és egyéb egészségügyi tevékenységet végzőkre is.”
III.
1. Az Alkotmánybíróság először a formai alkotmányellenesség kérdését vizsgálta meg.
Az Öotv. 2. §-a (3) bekezdésének egyes szövegrészeit, valamint (7) bekezdését egyes indítványozók azért tekintik alkotmányellenesnek, mert az Egészségügyi Minisztérium és a Kormány nem egyeztette az Öotv. tervezetét a Magyar Orvosi Kamarával, a Házi Gyermekorvosok Egyesületével és a Falusi Körzeti Orvosok Országos Szövetségével. Az „indítványozók álláspontja kezdettől fogva – már az Öotv. előkészítésével kapcsolatos kamarai műhelymunkák során is – határozottan az volt, hogy a működtetési jognak konkrét háziorvosi körzethez kell kötődnie. A működtetési jognak konkrét háziorvosi körzethez kötöttsége lényegi kérdésként szerepelt abban az előkészítő anyagban is, amit az indítványozók 1999 októberében terjesztettek dr. Gógl Árpád, akkori egészségügyi miniszter elé”. Az egészségügyi miniszter is azt közölte, hogy nem történt egyeztetés az indítványozókkal, de a Kormány csak 1999. november 2-án tárgyalt a törvény tervezetéről.
Az indítványozók álláspontja szerint sérültek az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből levezethető jogállamiság követelményei, mert a Minisztérium az Öotv. tervezetét nem az indítványozók javaslatának megfelelően készítette el, és nem egyeztette az indítványozókkal annak ellenére, hogy a MOKtv. 2. §-a (1) bekezdésének f) pontja szerint a MOK-nak véleményezési joga van.
2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. A jogállamiság elve alapján az Alkotmánybíróság nem csak akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik rendelkezését, hanem akkor is, „ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.].
a) Az Alkotmánybíróság a 496/B/1990. AB határozatban már megfogalmazta arra vonatkozó álláspontját, hogy mi a következménye a jogszabálytervezetek előkészítése során az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek véleménye beszerzése elmulasztásának. Az ilyen mulasztásnak államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősség lehet a következménye, de önmagában nem érinti az adott törvény érvényességét (ABH 1991, 493, 495–496.). A 13/1992. (III. 25.) AB határozat is megerősítette, hogy az érdekképviseleti szervek közreműködésének mellőzése nem vezethet a törvény alkotmányellenességének a megállapításához (ABH 1992, 95, 99.).
Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban az Alkotmánybíróság nyomatékosan hivatkozott arra, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a vélemények beszerzésénél elkövetett mulasztása önmagában nem érinti a jogszabályok érvényességét. Nem minősül súlyos eljárási szabálytalanságnak és így nem eredményez közjogi érvénytelenséget a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szerv véleménye kikérésének elmulasztása (ABH 1998, 387, 396, 397.). Az Alkotmánybíróság gyakorlatát összefoglalóan bemutatva mondta ki a 488/B/1999. AB határozat, hogy nincs a jogszabály-előkészítő szervnek olyan kötelezettsége, „amelynek alapján a jogszabálytervezeteket az ezzel kapcsolatos beérkezett véleményeknek megfelelően kellene elkészíteniük”. A közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek „véleménye beszerzésének elmaradása, vagy a véleményadás határidejének megállapításával kapcsolatos rendelkezések megsértése nem eredményezi a jogszabály közjogi érvénytelenségének megállapítását” (ABH 2003, 1104, 1108.).
Az említett gyakorlattól az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozata olyan esetben tért el, amelyben törvény által létrehozott, nem érdekvédelmi feladatot ellátó társadalmi szervezet véleményének kikérését írta elő törvény a jogszabály tervezetének társadalmi, tudományos és szakmai megalapozása érdekében. A határozat általános jellegű, elvi megállapítása szerint „azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie” (AB 2000, 202, 207.). A meghozott döntést a 7/2004. (III. 24.) AB határozat úgy értékelte, hogy az adott esetben „a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette”. (ABH 2004, 98, 104, 106.).
b) A köztestületek közhatalmi jogosítványairól általános jelleggel nem foglalt állást az Alkotmánybíróság. A 16/1998. (V. 8.) AB határozat csak arra utalt, hogy vannak olyan esetek, amelyekben köztestület közhatalmi jogosítványokat gyakorol, de ezen tevékenység és egyéb feladatok ellátása között nincs éles határvonal (ABH 1998, 140, 145.). Esetenként, a törvényben biztosított hatáskör alapján kell vizsgálni, hogy a köztestület közhatalmi jogosítványokkal rendelkezik-e.
A MOKtv. egyes kérdéseit a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat már vizsgálta. Azt állapította meg, hogy a Magyar Orvosi Kamarának a törvényben biztosított jogosultságai között vannak érdekképviseleti és önkormányzati természetűek, meghatározott esetekben pedig közhatalmi jellegűek. Közhatalmi jellegűnek minősítette az Alkotmánybíróság a meghatározott miniszteri döntéssel kapcsolatban előírt egyetértési jogot, de nem ilyen természetűként kezelte a törvényben megjelölt körben fennálló véleményezési jogot (ABH 1997, 263, 268, 270.).
c) A MOKtv. 1. §-ának (1) bekezdése szerint a MOK az orvosok önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete. A 2. § (1) bekezdése alapján – többek között – a MOK az orvosi hivatás gyakorlásával és az orvosi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi az orvosi kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, továbbá az orvosok jogait, egyetértési jogot gyakorol az egészségbiztosítási szervekkel létrehozandó szerződések általános feltételeinek kialakításában, valamint meghatározott orvosi tevékenységre jogosító engedély kiadására irányuló kérelmek ügyében, széles körben véleményezési jogot gyakorol.
A jelen esetben a MOK számára a MOKtv. 2. §-ának (1) bekezdésében biztosított véleményezési jogról van szó, amelyet a MOK elsődlegesen az orvosi kar érdekeinek képviseletében gyakorol. A 2. § (3) bekezdése azt is kimondja, hogy a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását, ha a MOK nem nyilvánított véleményt a megadott határidőig és nem is kezdeményezte a határidő meghosszabbítását. Maga a törvény sem tekinti tehát a véleményezést a jogalkotás elengedhetetlen feltételének.
d) Az Alkotmánybíróság az érdekképviseleteknek a jogalkotásban való részvételével kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket vizsgálva, állandó gyakorlatát megerősítve kimondta, hogy a jogalkotás nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásától [40/2005. (X. 15.) AB határozat, ABH 2005, 427, 439.]. A 7/2004. (III. 24.) AB határozatban pedig az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy különbség van a Kormány rendeletalkotó tevékenysége és a törvény-előkészítés között. Törvénytervezet előkészítésénél elkövetett mulasztás „csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességét előidéző megértésével is jár” (ABH 2004, 98, 107.).
Az indítványozók nem kifogásolták a törvényalkotási eljárás szabályainak megtartását, csak azt kifogásolták, hogy a törvényjavaslatnak a Kormány elé történő terjesztését megelőzően a javaslatról az illetékes minisztérium nem kérte a MOK véleményének közlését. A fentiek alapján ez a mulasztás a kérdéses törvény tekintetében nem vezet közjogi érvénytelenséghez, a törvény alkotmányellenességének megállapításához.
IV.
1. Több indítványozó kifogásolta az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján az Öotv. fogalmainak homályosságát. Nem látják tisztázottnak, hogy mire jogosít a működtetési jog. Vitatják a működtetési jog vagyoni értékét abban az esetben, ha e joghoz nem kapcsolódik háziorvosi körzet. Nem látják értelmezhetőnek a működtetési jognak a személyhez kötöttségét. Kérdésesnek tartják annak a rendelkezésnek a következményeit, hogy nem kell működtetési engedély a törvény hatálybalépésekor háziorvosi tevékenységet végző orvosnak. Értelemzavarónak tartják azokat a rendelkezéseket, amelyek a háziorvosi tevékenységet végző orvosok státuszára vonatkoznak. Nem találnak támpontot az értelmezéshez az indítványozók a Vhr. szabályaiban sem. Kifogásolták az R. 1. §-ának (4) bekezdését is a szöveg nem egyértelmű megfogalmazása miatt.
2. Az Alkotmány 32/A. §-ának (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság feladata a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata. Az Alkotmánybíróságnak nem tartozik a hatáskörébe a jogszabályokkal kapcsolatban az adott szakterületen felmerülő viták eldöntése.
Az egyes jogszabályok világos tartalmával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján vizsgálja. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvének fontos eleme a jogbiztonság; a jogbiztonságból az a követelmény származik, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos legyen, a rendelkezés esetleges bizonytalansága ellenére is az alkalmazás során értelmezhető normatartalommal rendelkezzék [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]. A jogalkotó maga dönti el, hogy milyen fogalmakat használ, de a jogállamiság követelményének eleget kell tennie: a fogalomnak egyértelműnek, a következményeknek kiszámíthatónak kell lenniük (544/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 589, 590.).
A jogszabályok megfogalmazása általános, elvont; a jogalkalmazás feladata a szabályoknak az egyedi esetekre történő vonatkoztatása. Az általános megfogalmazás nem jelent homályosságot, értelmezhetetlenséget (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.). Nem állapítja meg az Alkotmánybíróság a jogállamiság követelményének sérelmét, ha a norma nem ad alapot önkényes jogalkalmazói döntésre vagy nem vezet döntésképtelenséghez (713/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1644, 1646.). Nem áll fenn alkotmányellenesség, ha a norma értelmezése önmagában nem ad lehetőséget a jogbiztonság sérelmével járó szubjektív jogalkalmazói döntésre. Az értelmezéssel kapcsolatos célszerűségi, jogtechnikai szempontú minősítés nem az Alkotmánybíróság feladata (21/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 476, 478.).
3. A jelen esetben az Öotv. támadott szabályai világosak. Kimondják, hogy a működtetési jog önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog, amely bár személyhez kapcsolódó jog, meghatározott feltételek esetén átruházható, vagyoni értéke van. Az Öotv. nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel.
Az Öotv. megoldásai – más fontos jogszabályokhoz hasonlóan – szakmai vita tárgyát képezik, szabályai értelmezést igényelnek. A támadott rendelkezések azonban nem olyan bizonytalanok, hogy jogalkalmazói önkényre adnának alapot és nem annyira bizonytalanok, hogy döntésképtelenséghez vezetnének.
Az R. 1. §-ának (3) bekezdése figyelembe veszi, hogy a háziorvos nem egyedül végzi feladatát. Az R. a háziorvos feladatainak meghatározásával összefüggésben olyan szabályokat tartalmaz, amelyek kihatnak a háziorvosi ellátáshoz kapcsolódó ápolási és egészségügyi tevékenységet végzőkre is. Az R. erre tekintettel azt a jogalkotásban szokásos megoldást alkalmazza, hogy a közvetett hatás eseteire az alapvető szabályozási körre vonatkozó rendelkezéseknek az értelemszerű alkalmazását írja elő. Az R. 18. §-a (2) bekezdésének utaló szabálya alapján a 2. számú melléklet magáról a háziorvosi ellátáshoz kapcsolódó ápolói tevékenységről tartalmaz rendelkezést. Az R. 1. §-ának (3) bekezdése nem tartalmaz tehát olyan szabályozást, amely az alkotmányellenesség megállapítására alapot nyújtana.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére alapított indítványi kérelmeket elutasította.
V.
1. Az indítványozók szerint sérül a támadott jogszabályok révén a tulajdonhoz való jognak az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében kimondott védelme is.
Az egyik indítványozó szerint nincs összhangban a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmével az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontja, amely olyan kérdések szabályozására adott felhatalmazást a Kormánynak, amelyek garanciális jelentőségűek az alkotmányos védelmet illetően. A felhatalmazás alapján határozza meg a Vhr. a működtetési jogra vonatkozó engedély visszavonásának eseteit. Kifogásolja az indítványozó azt is, hogy az Öotv. 3. §-ának (6) bekezdése indokolatlanul korlátozza a tulajdonjogot, mert nem tette lehetővé a működési jog 2000. december 31-ig történő elidegenítését. Az Öotv. és a Vhr. szabályai tehát – álláspontja szerint – sértik az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését. Mindezek a rendelkezések egyúttal ellentétesek az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésével is.
Más indítványozók is hivatkoznak az Alkotmány 13. §-a (1) bekezdésének az Öotv. szabályai által történő megsértésére, de a működtetési jog vagyoni értékének vitatásán és számos jogalkalmazási kérdés tárgyalásán kívül nem jelölik meg azt, hogy milyen alkotmányos kifogásuk van a konkrét szabályokkal kapcsolatban.
2. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 110. §-ának (1) bekezdése szerint egészségügyi tevékenységet az adott tevékenység folytatására jogosító szakképesítéssel (illetve szakirányú szakképesítéssel) rendelkező személy végezhet, de ennek további feltétele a működési nyilvántartásba való bejegyzés. Az Öotv. ehhez a rendszerhez igazodóan ad az 1. §-ban meghatározásokat. A (2) bekezdés b) pontja szerint orvosnak minősül a megfelelő szakképesítéssel rendelkező, alap- és működési nyilvántartásban szereplő személy. A (2) bekezdés a) pontja az önálló orvosi tevékenységet határozza meg. Eszerint önálló orvosi tevékenységnek minősül a területi ellátási kötelezettség körében a háziorvos (házi gyermekorvos, fogorvos) által nyújtott egészségügyi ellátás.
Az Öotv. törvényjavaslatának általános miniszteri indokolása a törvény célját a következőképpen jelölte meg:
„Ezért szükséges megteremteni annak jogszabályi feltételeit, hogy az orvos a jövőben közvetlenebbül teljesíthesse közszolgáltatói feladatait és ne csupán a gyógyító-ellátó hálózat egy eleme legyen. A jogi szabályozás előfutárának tekinthető, hogy az orvosi tevékenységet tíz éve lehet vállalkozásként végezni és 1992 óta a háziorvosi és házi gyermekorvosi tevékenység elsődlegesen vállalkozási keretet kapott.”
Az Öotv. 1. §-a (2) bekezdésének c) pontja értelmében a működtetési jog az orvos részére a Magyar Orvosi Kamara által, törvényi szabályozás alapján adott engedélyben biztosított olyan jog, amely alapján önálló orvosi tevékenységet lehet végezni. A 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy a működtetési jog személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható. A (4) bekezdés szerint a működtetési jog folytatása a jogosult halála esetén a házastársát, illetőleg egyenesági leszármazóját illeti meg. A (6) bekezdés alapján a működtetési jog folytatására jogosult személy a működtetési jogot elidegenítheti.
3. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jogot alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a polgári jogi tulajdonjogra, hanem egyéb vagyoni jogokra is vonatkozik [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. A tulajdonhoz való jog védelmét kimondó 13. § (1) bekezdésének alkalmazását az Alkotmánybíróság gyakorlata kiterjesztette a vállalkozói jellegű tevékenységre is. Az építéstervezési jogosultság szabályainak vizsgálatával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a jövedelemmel járó, vállalkozói jellegű tevékenységre alkalmazandónak találta a tulajdonjog alkotmányos védelmének szabályait [40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282, 286, 287.]. Az Öotv. javaslatának miniszteri indokolása a működtetési jogot az orvosi tevékenység vállalkozásként történő végzésével összefüggésben magyarázza. Ennek megfelelően a tulajdonjog alkotmányos védelme kiterjed a működtetési jogra, mint – az Öotv. 1. §-a (2) bekezdésének c) pontjában meghatározott – vagyoni értékű jogra is.
Az Alkotmány a tulajdonjogot az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapjaként részesíti védelemben. A védelem terjedelme a közjogi és magánjogi korlátokkal együtt értelmezhető, függ a jogosultság alanyától, tárgyától és funkciójától, valamint a korlátozás módjától [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.].
4. Az Öotv. 3. §-ának (6) bekezdése általános szabályként nem tette lehetővé, hogy a működtetési jog átruházására a törvény hatálybalépésének napjától (2000. február 26-tól) sor kerüljön, hanem csak 2000. december 31. után. Ez a szabály kétségtelenül korlátozta a vagyoni jogosultság egyes elemeinek gyakorlását.
Az Öotv. a működtetési jogot új jogként hozta létre. Az Alkotmánybíróság új tulajdoni jogok korlátozásainak kérdését a tulajdoni rendszer átalakításával összefüggésben vizsgálta. Így az önkormányzatoknak történő vagyonjuttatásról az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az önkormányzatok tulajdonszerzésére az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést, a tulajdonjog védelme csak a már megszerzett jogokra vonatkozik [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 238, 243.]. A tulajdonszerzés jogcíme akkor kétségtelen, akkor élvez védelmet, ha a tulajdonszerzés és annak terjedelme törvény által garantált (893/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 496, 500.). A működtetési jog szabályozásánál azonban az állapítható meg, hogy a működtetési jog tartalmát és terjedelmét az Öotv. 2. §-a meghatározta. Az 1. § (2) bekezdésének c) pontja a működtetési joghoz a Magyar Orvosi Kamarának az önálló orvosi tevékenység végzésére jogosító engedélyét írta elő feltételként. A MOKtv. 2. §-ának (4) bekezdése azonban meghatározta azokat a feltételeket, amelyek az engedélyhez szükségesek (kamarai tagság, működési nyilvántartásban szereplés, jogszabályban meghatározott kizáró ok hiánya). Mindezek alapján a működtetési jog megszerzése – a törvényben pontosan rögzített feltételek mellett – törvény által garantált. Nincs szó tehát olyan bizonytalan tulajdonszerzésről, mint a tulajdoni rendszer átalakulása során a vagyonjuttatások tekintetében volt. Ennek megfelelően vizsgálni kell, hogy alkotmányos-e a tulajdoni védelem alá eső jog korlátozása.
A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kifejtette, hogy napjainkban gyakran sor kerül a tulajdonjog korlátozására és az lett gyakori alkotmányossági kérdés, milyen esetekben kell a tulajdonosnak ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie a korlátozást. Ugyanakkor rámutatott arra is, hogy tulajdonkorlátozás esetén a kisajátításhoz hasonló védelem jár. Az elbírálás döntő kérdése a közérdek és a korlátozás aránya (ABH 1993, 373, 381.).
A tulajdonhoz való jognak az Alkotmány 13. §-ában meghatározott védelme a többi alapvető jog védelméhez viszonyítva annyiban sajátos, hogy a 13. § (2) bekezdése a jog teljes megszüntetését is lehetővé teszi, de ehhez olyan feltételeket ír elő, amelyek a jog lényeges tartalmának megőrzését biztosítják (a kártalanítás meghatározásával). Nem szól azonban a 13. § a tulajdonjog korlátozásáról. A korlátozás eseteire is irányadók azok az elvek, amelyeket az Alkotmánybíróság gyakorlata az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján kialakított, azaz a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos legyen [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70, 71.]. A tulajdonjog korlátozásának vizsgálatánál is figyelembe kell azonban venni a 13. § (2) bekezdésének azt az elvét, amely közérdek fennállta esetén – kártalanítás ellenében – a tulajdonjog elvonását is lehetővé teszi. Ennek megfelelően a korlátozás szükségességének megállapításánál irányadó lehet a közérdek, de az arányosság ebben az esetben is követelmény.
A jogalkotó gyakran alkalmazza azt a megoldást, hogy nagyobb jelentőségű új szabályok megalkotásakor az alkalmazás időpontját a kihirdetést követő későbbi időpontra teszi. Ezzel időt hagy az új szabály megismerésére, a felkészülésre, az alkalmazásnál jelentkező bizonytalanság csökkentésére [a kérdés alkotmányossági elbírálására példa a 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158, 159.]. Hasonló, a jogbiztonságot szolgáló megoldás jelentkezik a támadott rendelkezésnél is. Az adott esetben az új szabályokra való felkészülés szükségessége alapot szolgáltat a működtetési jog gyakorlásának átmeneti időre való megtiltására, ami a tulajdonjog korlátozását jelenti. A néhány hónapos időtartamra szóló korlátozás az elérendő célhoz viszonyítva nem tekinthető aránytalannak. Ezért az Alkotmánybíróság az ebben a tekintetben előterjesztett indítványi kérelmet elutasította.
5. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartotta az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontját azért, mert a tulajdonjog szempontjából garanciális kérdésben a Kormánynak adott felhatalmazást a szabályozásra.
Az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése szerint törvény határozza meg. Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatban már megállapította, hogy az alapjogokkal összefüggésben álló nem minden kérdésben követelmény a törvényi szintű szabályozás. Közvetett és távoli összefüggés esetében elegendő a rendeleti szint (ABH 1991, 297, 300.). A MOK átruházott normaalkotási jogának alkotmányosságát vizsgálva az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy bár az alapjog tartalmának meghatározása, közvetlen és jelentős korlátozása csak törvényben történhet, a foglalkozás gyakorlásának korlátozását általában alkotmányosnak tekinti szakmai és célszerűségi indokok alapján is. „Alapjogot érintő és az adott hivatás lényegét meghatározó kérdésekben ezért a szakmai kamarának adott szabályozási jogkörnek legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkezniük” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 269, 270.].
Az Öotv. a működtetési jog alapvető szabályait határozza meg. Az egyes részletkérdések meghatározására a Kormánynak adott felhatalmazás nem tekinthető alkotmányellenesnek. Ezért az Alkotmánybíróság az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontjára vonatkozó indítványi kérelmet elutasította.
6. Több indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és hívja fel a törvényalkotót jogalkotási kötelezettségének teljesítésére. Álláspontjuk szerint a jogállamiság követelményeit és a tulajdonhoz való jog érvényesülését sérti, hogy az Öotv. nem szabályozza a működtetési jognak a földrajzi területhez kötöttségét. Az indítványozók kifejtik a szabályozás indokoltnak tartott módját.
Az indítvány beadását követően az Öotv. 2. §-ának (1) és (2) bekezdése helyébe új rendelkezést léptetett az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVII. törvény 26. §-ának n) pontja, amely a működtetési jognak a helyi önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben történő folytatásáról rendelkezett. Az indítványozók ezt követően is fenntartották kérelmüket, mert „álláspontunk szerint a hivatkozott rendelkezéseknek nem azt kellene kimondaniuk, hogy az önkormányzat állapítja meg a háziorvosi körzetet, ahol a háziorvos folytatja a tevékenységet, hanem azt az általános érvényű elvet, hogy a működtetési jog csak egy konkrét – és nem az egész ország területén bármelyik – háziorvosi körzetben használható fel”.
Az Öotv.-t később módosította az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény, amelynek 33. § (3) bekezdésének m) pontja újra meghatározta az Öotv. 2. §-ának (1) és (2) bekezdését, de ez sem hozta meg az indítványozók által kívánt változtatást. Ezt a 2003. évben megalkotott törvényt közjogi érvénytelenség miatt a 63/2003. (XII. 15.) AB határozat (ABH 2003, 676.) megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerül sor, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
Az Abtv. hivatkozott szabályát értelmezve a 22/1990. (X. 16.) AB határozat megállapította, hogy önmagában valamely jogi szabályozást igénylő kérdés jogi rendezésének elmulasztása nem minősül mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek. Más a helyzet azonban, ha a jogi szabályozás iránti igény azért jelentkezik, mert az állam jogalkotással beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezzel az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől (ABH 1990, 83, 86.). Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg az Abtv. alapján olyankor is, amikor alapjog érvényesülését akadályozza az a tény, hogy az ehhez feltétlenül szükséges szabályozás nem létezik [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Öotv. 3. §-a alapesetben a fennálló háziorvosi körzethez kapcsolt orvosi tevékenységre ismeri el a működtetési jogot. A törvény hatálybalépése után megadott engedélynél a működtetési jog nem áll összefüggésben háziorvosi körzettel; a háziorvosi körzetben végzendő tevékenység az önkormányzattal való megállapodástól függ. A működtetési jog a háziorvosi körzetre való pályázás feltétele. Ez a szabályozás igényelhet jogértelmezést, de nem állapítható meg, hogy jogalkotói mulasztás állna fenn, és ennek következtében alkotmányellenes helyzet jött volna létre. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az Országgyűlés által elfogadott szabályozási koncepció helyett újat alkosson és tegyen kötelezővé (677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 592.).
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványozók kérelmét elutasította.
VI.
1. Több indítványozó támadja az Öotv. különböző rendelkezéseit a diszkriminációnak az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésében kimondott tilalmára hivatkozva.
A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a megkülönböztetés tilalmát úgy értelmezte, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie (ABH 1990, 46, 48.). A mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében kell megvizsgálni, hogy a hátrányos megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e. Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. A megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamelyik csoportra [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77, 78.]. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenes megkülönböztetést állapít meg abban az esetben, amelyben jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között anélkül tesz különbséget, hogy ennek alkotmányos indoka volna (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében kimondott megkülönböztetési tilalom nemcsak az alapvető jogok tekintetében áll fenn, hanem egyéb jogokra vonatkozóan is [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. Az alapvető jogok esetében jelentkező diszkriminációnál az Alkotmánybíróság a szükségesség és az arányosság szempontjai alapján bírálja el a jogszabályt. Ha nem alapvető jogról van szó, akkor az Alkotmánybíróság olyan esetben tekinti alkotmányellenesnek a megkülönböztetést, amelyben a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, önkényes [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139, 140.].
2. Az egyik indítványozó szerint alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmaz az Öotv. 3. §-ának (3) bekezdése, amely területi ellátási kötelezettség nélkül háziorvosi tevékenységet végző orvosoknak megtiltja a működtetési jog elidegenítését és folytatását. Egy másik indítvány pedig az Öotv. 1. §-ának (2) bekezdését támadja azért, mert kirekeszti a területi ellátási kötelezettség nélküli orvosokat.
Az Öotv. szabályozásában központi szerepe van annak, hogy a háziorvos területi ellátási kötelezettséggel tevékenykedik. Az ilyen csoportba tartozó orvosoktól eltérő csoportba tartoznak azok az orvosok, akik területi ellátási kötelezettség nélkül látnak el meghatározott feltételek mellett orvosi tevékenységet.
Az előzőekben kifejtettek szerint nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével ellentétesnek az Öotv. 3. §-a (3) bekezdésének második francia bekezdése sem. Itt is a területi ellátási kötelezettség nélkül orvosi tevékenységet ellátó személyekre vonatkozó speciális rendelkezésről van szó. Ezeknek az orvosoknak külön kedvezményként nyújtja a törvény meghatározott feltételek mellett a működtetési jogot, de a kedvezményt nem akarja kiterjeszteni az adott körön kívülre. Az általános szabálytól való ez az eltérés nem valósít meg diszkriminációt.
3. Az Öotv. 3. §-ának (6) bekezdését azért támadta az egyik indítványozó, mert véleménye szerint diszkriminatív az a rendelkezés, amely csak a 2000. december 31-ig történő elidegenítést mentesíti az illetékfizetés alól.
Az Öotv. 3. §-ának (6) bekezdése megtiltja a működtetési jog elidegenítését 2000. december 31-ig. Így a bevezetésre került rendszer az átmeneti időszak alatt tulajdonképpen nem működött. Ez alól a törvény kényszerítő okból két kivételt tett. Az egyik esetet az jelentette, hogy meghatározott feltételek mellett jogszabály alapján elidegenítési kötelezettség keletkezett, és ebben a tekintetben nem érvényesült az átmeneti várakozási idő. Az ebbe a külön szabályozási csoportba tartozó személyi kör jogszabályban előírt kötelezettségnek tett eleget az elidegenítéssel, és e kötelezettség terhének csökkentését szolgálta az illetékfizetés alól történő mentesítés. A másik kényszerítő okot a működtetési jog jogosultjának a halála jelentette. Az egész rendszer működésének felfüggesztése alól tett kivételhez társult itt is az illetékmentesség. Az e két külön szabályozási csoportba tartozó esetekre meghatározott speciális szabály nem sérti a megkülönböztetés tilalmát.
A Vhr. 14. §-a (1) bekezdésének b) pontját és (2) bekezdését azért tekinti diszkriminatívnak az egyik indítványozó, mert az ezekben a szabályokban meghatározott kedvezményt nem biztosítja a területi ellátási kötelezettség nélküli háziorvosoknak. Már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozat megállapította, hogy egyes esetekben sor kerülhet pozitív diszkriminációra, feltéve, hogy az Alkotmányba nem ütköző társadalmi cél vagy alkotmányos jog csak így érvényesíthető (ABH 1990, 46, 48, 49.). A 33/1993. (V. 28.) AB határozat pedig a kedvezmény nyújtásának megengedhetőségénél a gazdaságstratégiai célokkal kapcsolatban fennálló funkciót emelte ki (ABH 1993, 247, 253.). Az Öotv. szabályozásának központi eleme a területi ellátási kötelezettséggel rendelkező orvosokra vonatkozó rendelkezések meghatározása. Ehhez a szabályozási koncepcióhoz igazodnak a Vhr. támadott szabályai, és nyújtanak kedvezményt a hatékonyabb egészségügyi ellátás érdekében. Így nem áll fenn a diszkrimináció tilalmának megsértése. Az Alkotmány 70/A. §-ának (3) bekezdéséről pedig a 652/G/1994. AB határozat kimondta, hogy ez a szabály nem határoz meg konkrét intézkedést, pozitív diszkriminációra senkinek nincs alkotmányos joga (ABH 1998, 574, 580.).
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ának (1) és (3) bekezdésére alapított indítványozói kérelmeket elutasította.
VII.
1. Az egyik indítványozó a Vhr. 13. §-ának (3) bekezdését és az R. 1. §-ának (3) bekezdését azért tekintette alkotmányellenesnek, mert magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, illetve az R. esetében felhatalmazás nélkül született a jogszabály.
2. A Vhr. 13. §-ának (3) bekezdése az önálló orvosi tevékenységre kötött szerződés legrövidebb időtartamát 5 évben határozza meg. Az indítványozó feltételezésétől eltérően azonban a Vhr. nem az önkormányzattal kötendő szerződésről rendelkezik. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 83. §-a (2) bekezdésének a) pontja szerint felhatalmazást kapott a Kormány a finanszírozási szerződések megkötésére és az egészségügyi szolgáltatások finanszírozására vonatkozó részletes szabályok meghatározására. Ennek alapján született a 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet, amelynek 7. §-át módosította a Vhr.13. §-ának (4) bekezdése. Mind a támadott (3) bekezdés, mind a (4) bekezdés az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral kötött szerződésre vonatkozik. A Vhr. 13. §-ának (3) bekezdése nem áll tehát ellentétben az Ötv. 8. §-ával és nem sérti az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdését.
3. Az R. 1. §-ának támadott (4) bekezdése szerint az önálló ápolási és egyéb egészségügyi tevékenységet végzőkre is értelemszerűen alkalmazni kell az R. előírásait. Az R. bevezető sorai hivatkoznak az Öotv.-ben adott felhatalmazáson túlmenően az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 247. §-a (2) bekezdésének f) pontjában szereplő felhatalmazásra is. Az utóbb említett felhatalmazás az egyes egészségügyi ellátásokra vonatkozó részletes szabályok megalkotásáról szól. Az egészségügyről szóló törvény az ellátásokra vonatkozó rendelkezések meghatározásánál mindig kiterjed a személyi vonatkozásokra is. Így az ápolásról szóló 98. § meghatározza az ápoló feladatát is, a 150. § szerint a miniszter irányító jogköre minden egészségügyi tevékenységre és minden egészségügyi szolgáltatóra kiterjed. Ennek a szabályozási rendszernek felel meg az, hogy az R. 1. §-ának (4) bekezdése utaló szabályt tartalmaz a háziorvosi ellátáshoz kapcsolódó ápolási tevékenységet végzőkre is. Ez a szabály tehát törvényi felhatalmazáson alapul és nem alkotmánysértő.
Az elmondottak alapján az Alkotmánybíróság a Vhr. 13. §-ának (3) bekezdésére és az R. 1. §-ának (3) bekezdésére vonatkozó indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát közérdekű tartalma miatt a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Alkotmánybírósági ügyszám: 508/B/2000.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával.
Álláspontom szerint az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) megalkotása során a jogalkotási eljárásra vonatkozó szabályokat súlyosan megsértették. Ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania az Öotv. közjogi érvénytelenségét, s az Öotv.-t meg kellett volna semmisítenie.
1. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja, s dönt a formai hibás jogalkotási eljárás alkotmányosságáról.
Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: „A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...).” (ABH 1992, 77, 85.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a „formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére”. (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint „[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata”. (ABH 1997, 122, 128.)
Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő.
Az Alkotmánybíróság több határozatában, elvi jelleggel a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában (ABH 1999, 325, 349.) azt is hangsúlyozza, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33, 39–40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332, 345.]”
Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként azt is meghatározta, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás (...) ésszerű rendben történjék (...).” (ABH 2003, 74.)
2. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogalkotót terhelő egyeztetési kötelezettséggel. Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály-alkotási követelményeket meghatározó állandó gyakorlata, hogy „a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele”. [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; korábban: 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 397.]
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénnyel (a továbbiakban: Jat.) összhangban – megállapította, hogy „a véleményező szerv „közhatalmi jellegének” tisztázása a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség alkalmazása esetén azért szükséges, mert a Jat. rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan. A véleményező szerv „közhatalmi jellege” irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi, érdek-képviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a Kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdek-képviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie.” (ABH 2000, 202, 206.)
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában „arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek.” (ABH 2000, 202, 206.)
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint »a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam«. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.” (ABH 2000, 202, 205–208.)
3. Az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozatában „a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette” a véleményezési kötelezettség megsértésével alkotott jogszabályt. Az Alkotmánybíróság ezt a döntését azzal indokolta, hogy „a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét”. (ABH 2000, 202, 208.)
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy a véleményező szerv „közhatalmi jellegének vizsgálatára nem volt szükség, ugyanis a jogalkotó véleményeztetési kötelezettségét nem az Alkotmány 36. §-a, és nem a Jat. rendelkezései alapozták meg, hanem a Kvtv. 44. § (2) bekezdése”, vagyis a véleményeztetési kötelezettséget meghatározó külön törvényi rendelkezés. (ABH 2000, 202, 206.)
A 30/2000. (X. 11.) AB határozatban hivatkozott Kvtv., vagyis a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 44. § (2) bekezdésének a határozat meghozatalakor hatályos rendelkezése azt tartalmazta, hogy a jogszabály-tervezeteket „a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt – véleménynyilvánítás céljából – meg kell küldeni az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A véleménynyilvánításra – a tervezet kézbesítésétől számított – legalább harminc napot kell biztosítani”.
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint a véleményeztetési kötelezettség „szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv (...) meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.” (ABH 2000, 202, 208.)
Ezzel a határozatával az Alkotmánybíróság a formai alkotmányellenesség vizsgálatával kapcsolatos korábbi gyakorlatát továbbfejlesztette. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat ugyanis konkrétan meghatározta, hogy a véleményeztetési kötelezettség megsértése mikor vezet a közjogi érvénytelenség megállapításához.
4. A jelen ügyben megállapítható, hogy a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: MOKtv.) 1. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) az orvosok és fogorvosok (a továbbiakban: orvosok) önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete.”
A MOKtv. 2. §-a határozza meg a MOK feladat- és hatáskörét. Ezen belül az (1) bekezdés a) pontja szerint a MOK „az orvosi hivatás gyakorlásával és az orvosi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi az orvosi kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, továbbá az orvosok jogait, és – külön jogszabályokban meghatározott keretek között – egyedi ügyekben is elősegíti ezen jogok érvényesítését”.
A MOKtv. 2. §-a rögzíti továbbá az indítványok alapján vizsgálandó véleményeztetési kötelezettséget is. A MOKtv. 2. § (1) bekezdés fa) pontja szerint a MOK „véleményezési jogot gyakorol (...) az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál”.
A MOKtv. 2. § (2) bekezdése rendelkezik arról is, hogy „Az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a MOK-nak véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére,
b) a MOK véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a MOK véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet, valamint – a jogszabályok és a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével – a MOK-ot írásban tájékoztatni,
d) az (1) bekezdés fb)–fc) alpontjaiban foglalt, elfogadott döntésekről, határozatokról a MOK-ot tájékoztatni.”
A MOKtv. 2. § (3) bekezdése szerint „A MOK az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörét a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetőleg – a (2) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő tűzése esetén – a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a MOK a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, illetve nem kéri a határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását. Nem hosszabbítható meg a MOK véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze.”
A MOKtv. rendelkezései tehát egyértelműen meghatározzák, hogy a „jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek (...) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre” a MOK-nak megküldeni. Konkrét törvényi előírás jól körülhatárolt és félreérthetetlen rendelkezése tartalmazza a törvényben megjelölt szervek véleményeztetési kötelezettségét. A véleményeztetési kötelezettség tárgyát a MOKtv. világosan rögzíti. Az egyeztetési kötelezettség nem a jogszabályok előkészítéséért felelős eseti döntésén, hanem törvényi előíráson alapul. A MOKtv. azt is rögzíti, hogy olyan módon kell megküldeni a jogszabályok tervezeteit és azok indokolását, hogy a MOK-nak „véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére”. A MOK véleményét az előkészítés során továbbá mérlegelni kell. A MOK véleményének figyelmen kívül hagyása vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet írásban tájékoztatni kell.
Tekintettel arra, hogy a MOK véleményezési jogát törvény, a MOKtv. határozta meg, ezért az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozata értelmében a MOK közhatalmi jellegének vizsgálatára nincs szükség. (ABH 2000, 202, 206.) A jogalkotó véleményeztetési kötelezettségét ugyanis a MOKtv. alapozza meg. A MOKtv. szerinti felelős szerv, a jelen esetben a Kormány, nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól, hiszen a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.
5. Nem vitás, hogy az indítványozók által támadott rendelkezések megalkotására a MOKtv. szerinti véleményeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyásával került sor. A törvény-előkészítésért felelős szerv nem tett eleget a törvényi kötelezettségének, s nem küldte meg a törvény tervezetét, illetve annak indokolását a MOK-nak. Ezen túlmenően nem tájékoztatta a törvényalkotót a MOK véleménye figyelmen kívül hagyásának okairól sem.
Mivel az Öotv. a MOKtv. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, ezért megállapítható, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak az Öotv.-t – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság követelményére, illetve a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló kötelezettségére figyelemmel – formai alkotmányellenessége miatt meg kellett volna semmisítenie. Az Alkotmánybíróság jelen határozata azonban az Öotv. formai alkotmányellenességét nem állapította meg. Az Alkotmánybíróság jelen határozata tehát visszalépést jelent a jogállamiság biztosításának a 30/2000. (X. 11.) AB határozattal már elért szintjéhez képest, ezért azzal nem értek egyet.
6. Az Alkotmánybíróság a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatában hangsúlyozta: „A demokratikus jogállam feltételezi (...) a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. (...) Minden eljárási szabály, minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel rendelkezik. Az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartása a demokratikus jogállamiság alapvető követelménye.” (ABH 2003, 637, 647.)
A jogalkotási eljárási szabályok betartása tehát alapvető követelmény a demokratikus jogállamban. A jogalkotási eljárási szabályok megsértésével hozott döntés ezért a demokratikus jogállam megsértését jelenti, s az így megalkotott norma érvénytelenné válik. A jogalkotási eljárási szabályok megsértését nem orvosolhatja, ha a jogalkotó az eljárási szabályok megsértése után mégis megalkotja a normát. Az Országgyűlés sem orvosolhatja tehát azt a jogsértést, amit a törvény előkészítése során a Kormány elkövetett.
A demokratikus jogállammal, s az ennek részét képező jogbiztonsággal összeegyeztethetetlen, ha a törvényi szintű, konkrétan meghatározott jogalkotási eljárási szabályokat a jogalkotó, jogszabály-előkészítő szervek, mint pl. a Kormány, jogkövetkezmények nélkül megsérthetik. A demokratikus jogállam védelme érdekében ezért az eljárási szabályok súlyos megsértésével hozott jogszabályt formailag érvénytelennek kell nyilvánítani (közjogi érvénytelenség), s meg kell semmisíteni. Így biztosítható az alkotmányos és törvényes szabályoknak megfelelő jogalkotás, valamint jogbizonytalanság helyett a demokratikus jogállamra jellemző jogbiztonság kialakulása.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek a határozat rendelkező részének 1., 3., 4. pontjaiban található utólagos normakontroll kérelmek elutasításával, nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjában foglalt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítványok elutasításával. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mert az Országgyűlés az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvényben (a továbbiakban: Öotv.) nem rendezte a működtetési jog mint az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján tulajdonvédelem alatt álló vagyoni értékű jog, és az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésébe foglalt önkormányzati alapjogok egymásra tekintettel való érvényesülésének garanciáit.
2. Az indítványozó – többek között – az önkormányzati autonómia oldaláról is vizsgálni kérte a praxisjog jogintézményét, kifejtette, hogy a működtetési jog gyakorlásához az új jogosultat jóváhagyó Magyar Orvosi Kamara határozata nem elégséges, mivel a jogosult csak akkor tud a háziorvosi körzetben praktizálni, ha az önkormányzat vele ellátási szerződést köt.
Az Öotv. 1. § (2) bekezdés a) pontja definiálja az önálló orvosi tevékenységet. E szerint: a törvény alkalmazásában „önálló orvosi tevékenység: a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint a háziorvos, a házi gyermekorvos, a fogorvos (a továbbiakban együtt: háziorvos) által nyújtott egészségügyi ellátás;”. Tehát az Öotv. az önálló orvosi tevékenység fogalmához hozzákapcsolja a területi ellátási kötelezettséget. A területi ellátási kötelezettség a működtetési jog feltétele. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelező feladatává teszi az egészségügyi alapellátásról való gondoskodást. A fenti jogszabályi összefüggések alapján a működtetési jog mint alkotmányos tulajdonvédelem alatt álló vagyoni értékű jog értékesítése az önkormányzat ellátási kötelezettségének a teljesítéséhez szorosan kapcsolódik. Ezáltal a Magyar Orvosi Kamara döntése mellett az értékesítés előfeltételének kell tekinteni, hogy az önkormányzat a vevőt elfogadja-e: nyilatkozzék arról, hogy közalkalmazott orvossá fogja kinevezni, illetve, ha magánorvos, akkor meg kell állapodnia a területi ellátási felelősség átvállalásáról. Az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogai alapján a Magyar Orvosi Kamara határozata nem kötelezheti, hogy az értékesített praxisjog új jogosultját foglalkoztassa [ugyanakkor a működtetési jog mint vagyoni értékű jog jogosultját az Alkotmány 13. § (1) bekezdése védi]. De igaz ez fordítva is: a Magyar Orvosi Kamara engedélyének hiánya az önkormányzat területi ellátási kötelezettségét nem veszélyeztetheti.
Az Alkotmány jelölt rendelkezései között feszülő, a működtetési jogot érintő ellentmondást az Öotv.-nek fel kellett volna oldania olyan szabályok megalkotásával, amelyek alkotmányossági szempontból egyensúlyi helyzetet teremtenek az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és 44/A. § (1) bekezdés a) pontja egymásra tekintettel való érvényesülésében. A szabályozás jelölt hiányossága mind a tulajdonjog, mind pedig az önkormányzati alapjogok sérelmét előidéző helyzeteket teremthet, ezért az Öotv.-nek az ezt kiküszöbölendő garanciákat tartalmaznia kell. A törvényhozó e kérdés szabályozása során nem kerülheti meg annak tisztázását sem, hogy a praxisjog valójában egy adott háziorvosi körzetre vonatkozik, vagy az egész országra kiterjedő elvi működési engedély. Minderre tekintettel a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokoltnak tartom.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás