33/2006. (VII. 13.) AB határozat
33/2006. (VII. 13.) AB határozat1
2006.07.13.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére hivatalból indított eljárás alapján – dr. Bihari Mihály és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem biztosított törvényben a természetvédelmi területek védetté nyilvánításának esetére a tulajdonosoknak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével összhangban álló jogorvoslati lehetőséget.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. március 31. napjáig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 3. §-a, 4. §-a, 15. §-a, 23. § (2) és (4) bekezdései, 25. §-a, 26. § (2) bekezdése, 28. §-a, 29. § (3) bekezdése, 31. §-a, 32. §-a, 33. §-a és a 72. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 23. § (2) és (4) bekezdései, valamint a 26. § (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a törvény rendelkezései módosítására irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók panasszal fordultak az Alkotmánybírósághoz a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) alkalmazása ellen, és kérték „annak felülvizsgálatát; módosítását vagy végrehajtási utasítással az észlelt hiányosságok megszüntetését”. Az indítványozók előadták, hogy azért élnek panasszal a fenti törvény ellen, „mert a Kőszegi Tájvédelmi Körzetben a most folyó üzemtervezés során jutott tudomásukra, hogy valamennyi ott szereplő gazdasági rendeltetésű erdőt a törvényre hivatkozva ‘átírnak' természetvédelmi rendeltetésűvé”. Az indítvány a Tvt. 3. § (1) bekezdése, 4. § e) és g) pontjai, 15. §-a, 25. §-a, 26. § (2) bekezdése, 28. §-a, 29. § (3) bekezdése, 32. §-a, 33. §-a, 68. §-a, valamint 72. § (1) bekezdése felülvizsgálatára, módosítására és kiegészítésére vonatkozó javaslatokat tartalmazott.
Az Alkotmánybíróság tájékoztatta az indítványozókat a beadvány hiányosságairól. Felhívta az indítványozókat arra, hogy az indítvánnyal csak abban az esetben tud foglalkozni, ha megjelölik a sérelmesnek tartott jogszabályhelyek vonatkozásában, hogy mely alkotmányos rendelkezés sérelmét milyen okból állítják, és határozott kérelmet kell benyújtani az általuk alkotmányellenesnek tekintett jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére. Az indítványozók az Alkotmánybíróság felhívását követő beadványukban a Tvt. visszamenőleges hatályú részbeni megsemmisítését, és az „előidézett alkotmányellenes helyzet megváltoztatásának előírását” kérték. Az indítványban megjelölték az Alkotmány azon rendelkezéseit, amelyekkel kapcsolatosan a támadott rendelkezéseket aggályosnak vélik, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 13. §-át, 14. §-át, valamint 57. § (1) és (5) bekezdését.
Az indítványozók sérelmezik, hogy a Tvt. 3–4. §-ai, 15. §-a, 28. §-a, 31–32. §-ai „minden előzetes eljárás nélkül újabb területekre terjeszti ki a védettséget és a már laza védettségű területeknél magasabb védettségű fokozatot állapít meg”. Az indítványozók véleménye szerint a Tvt. 4. § d) pontja értelmében és a 15. § (1) bekezdése alapján ez a törvényi védelem valamennyi erdőterületre kiterjeszthető, azonban ennek nem szab határt az erdő védelmére alkalmas minősége és az ország teherbíró képessége. Álláspontjuk szerint csak a valóban természeti értéket képező területekkel kellene, hogy foglalkozzon a Tvt.
Az indítványozók úgy vélik, hogy a jogbiztonság követelményét sértik a kifogásolt rendelkezések, továbbá sérül az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 14. §-a, amelyet álláspontjuk szerint a törvény teljesen figyelmen kívül hagyott.
Az indítványozók szerint jogbizonytalanságot eredményez a Tvt. 23. § (2) bekezdése is, mert a törvény erejénél fogva felsorolja a védelem alatt álló természeti képződményeket – erdőt is –, azonban a 23. § (4) bekezdésének előírása ellenére az erdők vonatkozásában a tulajdonosokat nem értesítették a jegyzék létéről. Az erdőtulajdonos csak az ingatlan-nyilvántartási határozatból értesülhet területe minőségi osztályának esetleges változásáról. A kezdeményezés tényéről nem értesítik az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdése ellenére az érintett tulajdonost. Az indítványozók hivatkoztak az Alkotmánybíróság e tárgyban hozott 53/2002. (XI. 28.) AB határozatára. Álláspontjuk szerint problémájukat a különvéleményben foglaltak szerint kell megoldania: a természetvédelmi hatóságnak – az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére tekintettel – a Tvt. 26. § (1) bekezdésének alkalmazásánál a törvényi védettség konkrét területen való fennállását közigazgatási megállapító határozatban kell megjelölnie.
Az eljárás során az Alkotmánybíróság megkereste a környezetvédelmi és vízügyi minisztert álláspontja kifejtésére.
II.
1. Az Alkotmány indítványban megjelölt rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. A Tvt. kifogásolt rendelkezései:
„3. § (1) A törvény hatálya kiterjed valamennyi természeti értékre és területre, tájra, továbbá a velük kapcsolatos minden tevékenységre, valamint a nemzetközi egyezményekből és együttműködésből fakadó természetvédelmi feladatokra, kivéve, ha nemzetközi egyezmény másként rendelkezik.
(2) A természetvédelemmel összefüggő e törvényben nem szabályozott kérdésekre, a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
4. § E törvény alkalmazásában:
(...)
d) természetközeli állapot: az az élőhely, táj, életközösség, amelynek kialakulására az ember csekély mértékben hatott (természeteshez hasonlító körülményeket teremtve), de a benne lejátszódó folyamatokat többségükben az önszabályozás jellemzi, de közvetlen emberi beavatkozás nélkül is fennmaradnak;
e) védett természeti érték (természetvédelmi érték): e törvény vagy más jogszabály által védetté, fokozottan védetté nyilvánított – kiemelt természetvédelmi oltalomban részesülő – élő szervezet egyede, fejlődési alakja, szakasza, annak származéka, illetőleg az élő szervezetek életközösségei, továbbá barlang, ásvány, ásványtársulás, ősmaradvány;
(...)
g) védett természeti terület: e törvény vagy más jogszabály által védetté vagy fokozottan védetté nyilvánított (kiemelt természetvédelmi oltalomban részesülő) földterület;
(...)”
„15. § (1) Természeti területnek minősül, ha a 4. § d) pontjában meghatározott feltételeknek megfelel:
a) az erdő, gyep, nádas, művelési ágú termőföld;
b) a művelés alól kivettként nyilvántartott földterület, ha nem építmény elhelyezésére szolgál, vagy ha e törvény hatálybalépésekor, jogerősen jóváhagyott bányászati műszaki üzemi terv alapján nem áll bányaművelés alatt;
c) a mező- és erdőgazdasági hasznosításra alkalmatlan földterület.
(2) Az (1) bekezdés hatálya alá tarozó természeti területek jegyzékét a miniszter folyamatosan, de legkésőbb e törvény hatálybalépésétől számított 2 éven belül a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszterrel együttes rendeletben közzéteszi.”
A Tvt. 15. §-a az indítvány benyújtását követően (3) bekezdéssel egészült ki. A (3) bekezdés szövege a következő:
„(3) A (2) bekezdés szerint közzétett természeti terület kijelölésének tényét az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, a kijelölés feloldását követően a feljegyzést törölni kell. A feljegyzést, illetve annak törlését a felügyelőség hivatalból kezdeményezi.”
„23. § (...)
(2) E törvény erejénél fogva védelem alatt áll valamennyi forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár. Az e bekezdés alapján védett természeti területek országos jelentőségűnek [24. § (1) bekezdés] minősülnek.
(...)
(4) A (2) bekezdés hatálya alá tartozó lápok, szikes tavak, kunhalmok és földvárak jegyzékét a miniszter a törvény hatálybalépésétől számított 3 éven belül közzéteszi és a jegyzéket évente felülvizsgálja. A jegyzék tájékoztató jellegű és nem érinti a (2) bekezdés alapján, e törvény hatálybalépésével bekövetkező védelmét.
(...)”
A Tvt. 25. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
„25. § (1) Védetté nyilvánításra bárki javaslatot tehet. A védetté nyilvánítás előkészítése hivatalból indul meg.
(2) Terület védetté nyilvánítását – helyi jelentőségű védett természeti terület kivételével – az igazgatóság készíti elő. Ha az előkészítés helyi jelentőségű védett természeti területté nyilvánításra irányul, a helyi védetté nyilvánítást előkészítő települési önkormányzati jegyzőnek, főjegyzőnek (a továbbiakban együtt: jegyző), a terület védetté nyilvánításának indokoltságát alátámasztó iratok megküldése mellett meg kell keresnie az igazgatóságot, hogy kívánja-e a terület országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítását.
(3) Az igazgatóság – a Minisztérium állásfoglalása alapján – a (2) bekezdés szerinti nyilatkozatát 60 napon belül megadja. Ha a terület országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítása indokolt, az igazgatóság a védetté nyilvánítás előkészítését hivatalból folytatja le.
(4) Természeti érték védetté, fokozottan védetté nyilvánítását a Minisztérium készíti elő.
(5) A (2)–(4) bekezdésben szabályozott előkészítés során meg kell vizsgálni a védetté nyilvánítás indokoltságát, a védelem céljainak megvalósításához szükséges intézkedéseket és a védelemhez szükséges feltételek, pénzügyi eszközök biztosíthatóságát, valamint a védelem várható következményét.
(6) A természeti terület védetté nyilvánításának előkészítése során az előkészítést végző – az érdekeltek álláspontjának megismerése érdekében – egyeztető megbeszélést és a szükséghez képest helyszíni szemlét tűz ki, amelyre – a kitűzött időpont előtt legalább 15 nappal – meghívja az (1) bekezdésben említett javaslattevőt, valamennyi érdekelt hatóságot, továbbá mindazokat, akikre a védetté nyilvánításból jogok vagy kötelezettségek hárulnak, illetőleg akik jogos érdekét a védetté nyilvánítás közvetlenül érinti. Jelentős számú érdekelt esetén a meghívás történhet hirdetménynek a helyi önkormányzat hirdetőtábláján történő kifüggesztésével vagy más, helyben szokásos módon történő közhírré tétele útján is.
(7) Az előkészítést végző az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet és összefoglalót készít, amelyet a védetté nyilvánításra vonatkozó javaslattal együtt előterjeszt a védetté nyilvánításra jogosulthoz.
(8) Helyi jelentőségű védett természeti terület országos jelentőségűvé nyilvánítása esetén a (6)–(7) bekezdésben foglaltakat akkor kell alkalmazni, ha a védelmi előírások az e törvényben foglaltaknál, illetve korábbi önkormányzati rendeletben meghatározottaknál szigorúbb rendelkezéseket tartalmaznak.
(9) A 24. § (1) bekezdése alapján alkotott önkormányzati rendeletben, a felmentésre vonatkozó szabályok [24. § (3) bekezdés b) pont] alkalmazásával biztosítani kell a területen a védetté nyilvánítás előtt megkezdett közérdekű tevékenységnek – a közérdekű cél megvalósításához szükséges mértékű – folytatását.”
A Tvt. 25. §-ának az eljárás lefolytatásakor hatályos szövege:
„25. § (1) Védetté nyilvánításra bárki javaslatot tehet.
(2) Terület védetté nyilvánítását – helyi jelentőségű védett természeti terület kivételével – az igazgatóság készíti elő. Ha az előkészítés helyi jelentőségű védett természeti területté nyilvánításra irányul, a helyi védetté nyilvánítást előkészítő települési önkormányzati jegyzőnek, főjegyzőnek (a továbbiakban együtt: jegyző), a terület védetté nyilvánításának indokoltságát alátámasztó iratok megküldése mellett meg kell keresnie az igazgatóságot, hogy kívánja-e a terület országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítását.
(3) A helyi védetté nyilvánítás esetén a települési önkormányzat jegyzője, a fővárosban a főjegyző a védetté nyilvánító, illetve a védettség feloldásáról rendelkező önkormányzati rendeletet – nyilvántartási célból – hivatalból megküldi az érintett területen működő igazgatóságnak.
(4) Az igazgatóság – a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (a továbbiakban: Minisztérium) állásfoglalása alapján – a (2) bekezdés szerinti nyilatkozatát 60 napon belül megadja. Ha a terület országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítása indokolt, a védetté nyilvánítás előkészítését az igazgatóság folytatja le.
(5) Természeti érték védetté, fokozottan védetté nyilvánítását a Minisztérium készíti elő.
(6) A (2)–(4) bekezdésben szabályozott előkészítés során meg kell vizsgálni a védetté nyilvánítás indokoltságát, a védelem céljainak megvalósításához szükséges intézkedéseket és a védelemhez szükséges feltételek, pénzügyi eszközök biztosíthatóságát, valamint a védelem várható következményét.
(7) A természeti terület védetté nyilvánításának előkészítése során az előkészítést végző – az érdekeltek álláspontjának megismerése érdekében – egyeztető megbeszélést és a szükséghez képest helyszíni szemlét tart, amelyre – a kitűzött időpont előtt legalább 15 nappal – meghívja az (1) bekezdésben említett javaslattevőt, valamennyi érdekelt hatóságot, továbbá mindazokat, akikre a védetté nyilvánításból jogok vagy kötelezettségek hárulnak, illetőleg akik jogos érdekét a védetté nyilvánítás közvetlenül érinti. Jelentős számú érdekelt esetén a meghívás történhet hirdetménynek a helyi önkormányzat hirdetőtábláján történő kifüggesztésével vagy más, helyben szokásos módon történő közhírré tétele útján is.
(8) Az előkészítést végző az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet és összefoglalót készít, amelyet a védetté nyilvánításra vonatkozó javaslattal együtt előterjeszt a védetté nyilvánításra jogosulthoz.
(9) Helyi jelentőségű védett természeti terület országos jelentőségűvé nyilvánítása esetén a (6)–(7) bekezdésben foglaltakat akkor kell alkalmazni, ha a védelmi előírások az e törvényben foglaltaknál, illetve korábbi önkormányzati rendeletben meghatározottaknál szigorúbb rendelkezéseket tartalmaznak.
(10) A 24. § (1) bekezdése alapján alkotott önkormányzati rendeletben, a felmentésre vonatkozó szabályok [24. § (3) bekezdés b) pont] alkalmazásával biztosítani kell a területen a védetté nyilvánítás előtt megkezdett közérdekű tevékenységnek – a közérdekű cél megvalósításához szükséges mértékű – folytatását.”
„26. § (...)
(2) Terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni, védettség feloldását követően a védettség tényét pedig törölni kell. A bejegyzést, illetve annak törlését a természetvédelmi hatóság hivatalból kezdeményezi.”
„28. § (1) A védett természeti terület a védelem kiterjedtségének, céljának, hazai és nemzetközi jelentőségének megfelelően lehet:
a) nemzeti park,
b) tájvédelmi körzet,
c) természetvédelmi terület,
d) természeti emlék.
(2) Nemzeti park az ország jellegzetes, természeti adottságaiban lényegesen meg nem változtatott, olyan nagyobb kiterjedésű területe, melynek elsődleges rendeltetése a különleges jelentőségű, természetes növény- és állattani, földtani, víztani, tájképi és kultúrtörténeti értékek védelme, a biológiai sokféleség és természeti rendszerek zavartalan működésének fenntartása, az oktatás, a tudományos kutatás és a felüdülés elősegítése.
(3) Tájvédelmi körzet az ország jellegzetes természeti, tájképi adottságokban gazdag nagyobb, általában összefüggő területe, tájrészlete, ahol az ember és természet kölcsönhatása esztétikai, kulturális és természeti szempontból jól megkülönböztethető jelleget alakított ki, és elsődleges rendeltetése a tájképi és a természeti értékek megőrzése.
(4) Természetvédelmi terület az ország jellegzetes és különleges természeti értékekben gazdag, kisebb összefüggő területe, amelynek elsődleges rendeltetése egy vagy több természeti érték, illetve ezek összefüggő rendszerének a védelme. A 23. § (2) bekezdése alapján védett láp, szikes tó természetvédelmi területnek minősül.
(5) Természeti emlék valamely különlegesen jelentős egyedi természeti érték, képződmény és annak védelmét szolgáló terület. A 23. § (2) bekezdése alapján védett forrás, víznyelő, kunhalom, földvár természeti emléknek minősül.
(6) Nemzeti park, tájvédelmi körzet létesítésére kizárólag a miniszter jogosult.
(7) Valamennyi nemzeti park területét – a nemzetközi előírásokkal összhangban a miniszter által rendeletben meghatározott elvek szerint – természeti, kezelt és bemutató övezeti kategóriákba kell besorolni.
(8) Az (1) bekezdés a)–c) pontjaiban meghatározott országos jelentőségű védett természeti terület, vagy annak meghatározott részét a miniszter jogszabályban tudományos célokra kijelölheti (tudományos rezervátum). E terület fokozottan védetté nyilvánításáról a kijelölő jogszabályban kell rendelkezni.
29. § (...)
(3) A természetes vagy természetközeli állapotú erdei életközösség megóvását, a természetes folyamatok szabad érvényesülését, továbbá a kutatások folytatását szolgáló erdőterületeket a miniszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszterrel egyetértésben, jogszabályban – a 28. § (1) bekezdése szerinti védett természeti területi kategóriába sorolva – erdőrezervátummá nyilvánítja. Az erdőrezervátum magterületét a (2) bekezdésben foglaltak szerint kell kijelölni.”
„31. § Tilos a védett természeti terület állapotát (állagát) és jellegét a természetvédelmi célokkal ellentétesen megváltoztatni.
32. § (1) A védett természeti területen lévő erdő elsődlegesen védelmi rendeltetésű.
(2) Az e törvény hatálybalépése után védett természeti területté nyilvánított erdők esetében a már meglévő üzemterv érintett részét a védetté nyilvánítást követően az erdészeti hatóság haladéktalanul, a természetvédelmi hatóság szakhatósági közreműködésével felülvizsgálja és szükség szerint módosítja.
(3) E törvény hatálybalépése előtt védett természeti területté nyilvánított erdők üzemterveit – ha azokat a védetté nyilvánítás előtt hagyták jóvá – az erdészeti hatóság a törvény hatálybalépésétől számított 1 éven belül a természetvédelmi hatóság szakhatósági közreműködésével felülvizsgálja és szükség szerint módosítja.
33. § (1) Fokozottan védett természeti területen lévő erdőben erdőgazdálkodási beavatkozás csak a természetvédelmi kezelés részeként, a kezelési tervben [36. § (3) bekezdés] foglaltakkal összhangban, a természetvédelmi hatóság hozzájárulásával végezhető.
(2) Védett természeti területen lévő erdőben kerülni kell a teljes talaj-előkészítést és a vágásterületen az égetést.
(3) Védett természeti területen lévő erdőben, a kezelési tervben foglaltakkal összhangban
a) erdőnevelést a természetes erdőtársulások fajösszetételét és állományszerkezetét megközelítő, természetkímélő módszerek alkalmazásával,
b) erdőfelújítást a termőhelynek megfelelő őshonos fajokkal és – az (5) bekezdés a) pontja kivételével – természetes felújítási (fokozatos felújító vágás, szálalás, szálaló vágás) módszerekkel kell végezni.
Védett természeti területen erdőtelepítés kizárólag őshonos fafajokkal, természetkímélő módon és a termőhely típusra jellemző elegyarányoknak megfelelően végezhető.
(4) Védett természeti területen lévő erdőben a fakitermelést vegetációs időszak alatt csak kivételesen indokolt esetben (pl. növényegészségügyi okból), a természetvédelmi hatóság hozzájárulásával lehet végezni.
(5) Védett természeti területen lévő erdőben
a) tarvágás csak nem őshonos fafajokból álló, vagy természetes felújulásra nem képes állományokban – összefüggően legfeljebb 3 hektár kiterjedésben – engedélyezhető,
b) a fokozatos felújítást követő végvágás összefüggő kiterjedése az 5 hektárt nem haladhatja meg,
c) a végvágással, illetve tarvágással érintett erdőterülethez kapcsolódó állományrészekben további végvágásra, illetve tarvágásra csak akkor kerülhet sor, ha a korábban véghasznált területen az erdőfelújítás befejeződött.
(6) Az (5) bekezdés a)–b) pontjaiban meghatározott tar-, illetve végvágás kiterjedése növényegészségügyi okból és az újulat fennmaradása érdekében, vagy természetvédelmi indok alapján kivételesen meghaladhatja az ott meghatározott területnagyságot.
(7) Védett természeti területen lévő, nem őshonos fafajokból álló erdőben a természetközeli állapot kialakítására a pótlás, az állománykiegészítés, az erdőszerkezet átalakítása, a fafajcsere, az elegyarány-szabályozás és a monokultúrák felszámolása útján kell törekedni.
(8) Véghasználat a (6) és a (7) bekezdésben meghatározott kivétellel csak a biológiai vágásérettséghez közeli időpontban végezhető.”
A Tvt. 72. § (1) bekezdésének az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
„72. § (1) A védett természeti területeken természetvédelmi érdekből – az e törvény hatálybalépését követően – elrendelt mező- és erdőgazdasági korlátozás, illetve tilalom esetén, vagy a termelésszerkezet jelentős megváltoztatásának előírása következtében a tulajdonos tényleges kárát meg kell téríteni. A természeti kár megelőzése és megakadályozása érdekében jogszerűen előírt korlátozás vagy tilalom kártalanítási igényt nem keletkeztet.”
A Tvt. 72. § (1) bekezdésének az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„72. § (1) A védett természeti területeken természetvédelmi érdekből – az e törvény hatálybalépését követően – elrendelt gazdálkodási korlátozás, illetve tilalom esetén vagy a termelésszerkezet jelentős megváltoztatásának előírása következtében a tulajdonos vagy – amennyiben a tulajdonos a terület használatát átengedi – a jogszerű használó tényleges kárát meg kell téríteni.”
Tekintettel arra, hogy a Tvt. 25. §-a és a 72. § (1) bekezdése az indítvány lényegét érintően nem változott, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot gyakorlatának megfelelően a hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le. [14/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 137/B/1991 AB határozat, ABH 1992, 456, 457.]
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal összefüggésben elsőként azt vizsgálta, hogy az indítvány tárgya nem minősül-e ítélt dolognak. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja értelmében „ítélt dolog” címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor „res iudicata”, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.) Ha az újabb indítványt más okra, más alkotmányossági összefüggésre alapítják, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911.]
Az Alkotmánybíróság a Tvt. 26. § (2) bekezdése alkotmányosságának vizsgálatát az Alkotmány 13. §-a tekintetében – a Balaton-felvidéki Nemzeti Park létesítéséről szóló 31/1997. (IX. 23.) KTM rendelettel együtt – már elvégezte, és 964/B/1998. AB határozatában megállapította: a Tvt. 26. § (2) bekezdése és az R. előírásai az Alkotmány 13. §-át nem sértik, ezért az indítványt elutasította. (ABH 2002, 873, 878.) Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben az indítvány már érdemben elbírált jogszabályi rendelkezéssel azonos jogszabályi rendelkezésre irányul, és az indítványozó az Alkotmány ugyanazon rendelkezésére, azonos összefüggésre hivatkozva kéri a Tvt. 26. § (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását, „ítélt dolog” áll fenn, ezért az Alkotmánybíróság e tekintetben az eljárást megszüntette.
Az Alkotmánybíróság egy másik indítvány alapján azt is vizsgálta már, hogy a Tvt. 23. § (2) és (4) bekezdései, valamint a 26. § (2) bekezdése megfelelnek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogbiztonság követelményének, és nem sértik-e az Alkotmány 57. §-a által biztosított általános jogvédelmi garanciákat. Az indítványozó ott azt kifogásolta, hogy az ex lege védelem alatt álló természeti képződmények közül a törvény nem definiálja a láp fogalmát és az ingatlan nyilvántartásba való bejegyzés elleni jogorvoslat során nem lehet felülvizsgálni a természeti védettség tényét. Az indítványozó sérelmezte továbbá, hogy bár a védett természeti képződmények jegyzékét a miniszternek már a Tvt. hatálybalépésétől számított 3 éven belül közzé kellett volna tenni, ez nem történt meg. Az indítványozó álláspontja szerint a természeti védettség megállapítását megfelelő eljárási szabályok szerint kellene elvégezni. Ennek hiányában valamely földterület védetté minősítése ellen az érintett tulajdonos jogorvoslattal nem élhet. Az Alkotmánybíróság 53/2002. (XI. 28.) AB határozatában azt állapította meg, hogy a kifogásolt szabályok nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint az 57. § rendelkezésével, ezért az indítványt elutasította. Ugyanakkor ebben az eljárásban hivatalból eljárva megállapította: „az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a törvény erejénél fogva védett természeti területek egyedi meghatározása során nem biztosított önálló jogorvoslatot”. (ABH 2002, 327, 337.) A határozat indokolásában az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy „a Tvt. 23. § (2) bekezdése általános értelemben (in abstracto) rendelte el a védett természeti területek törvényi védettségét. (...) A törvény erejénél fogva minden természeti terület olyan módon védett, hogy a konkrét területek nincsenek a törvényben meghatározva. Ezért a törvény alapján nem lehet megállapítani, hogy a normatív védelem egyedileg mely területekre terjed ki. A Tvt. 26. § (1) bekezdése szerint a törvény erejénél fogva védett természeti területeket konkrétan (in concreto) a természetvédelmi hatóság jelöli ki. A védett természeti területek megjelölése a természetvédelmi hatóság mérlegelésén alapul. (...) A természetvédelmi hatóságnak a védett természeti területek megjelöléséről hozott egyedi döntésével szemben viszont a jogorvoslat hiányzik.” (ABH 2002, 327, 334, 335.)
A jelen eljárásban az indítványozók a Tvt. 23. § (2) és (4) bekezdése, valamint 26. § (2) bekezdése tekintetében szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, valamint 57. § (1) és (5) bekezdésének sérelmét állítják, és – a láp fogalmának meghatározásán kívül – az indítvány lényegében azonos érveléssel a korábban vizsgált alkotmányos összefüggések vizsgálatát kérte. Az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét is „ítélt dolognak” tekintette, és ezért az eljárást megszüntette.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogalkotó az 53/2002. (XI. 28.) AB határozat nyomán a Tvt. 23. § (3) bekezdésében meghatározta többek között a láp fogalmát, valamint a Tvt. módosításáról szóló 2003. évi LI. törvény 1. § (4) bekezdése beiktatta azt a rendelkezést, mely szerint a 23. § (2) bekezdés hatálya alá tartozó védett természeti terület kiterjedését a felügyelőség ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas módon, hatósági határozatban állapítja meg. A Tvt. 23. § (2) és (4) bekezdése azonban nem vonatkozik az erdőkre és más természeti területekre, amelyeket a Tvt. 24. §-a alapján országos jelentőségű terület esetén a miniszter, helyi jelentőségű terület esetén a települési – Budapesten a fővárosi – önkormányzat rendeletben nyilvánít védetté. A Tvt. 23. § (2) bekezdése alapján a Tvt. erejénél fogva védelem alatt áll valamennyi forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom és földvár.
2. A védetté nyilvánításnak a Tvt.-ben meghatározott előkészítési rendje van. A Tvt. 25. § (6) bekezdése alapján az előkészítés során meg kell vizsgálni a védetté nyilvánítás indokoltságát. A 2005. évi CXXXI. törvény 38. § (3) bekezdésével megállapított Tvt. 25. § (7) bekezdése alapján az előkészítés során az előkészítést végző egyeztető megbeszélést és a szükséghez képest helyszíni szemlét tart, amelyre meghívja a javaslattevőt, valamennyi érdekelt hatóságot, továbbá mindazokat, akikre a védetté nyilvánításból jogok vagy kötelezettségek hárulnak, illetőleg akik jogos érdekét a védetté nyilvánítás közvetlenül érinti. A Tvt. 28. § (6) bekezdése szerint nemzeti park, tájvédelmi körzet létesítésére kizárólag a miniszter jogosult. A miniszter rendeletben nyilvánítja védetté, illetve fokozottan védetté a természeti értéket, továbbá fokozottan védetté a területet. A Tvt. 24. § (3) bekezdése szerint a védetté nyilvánítást kimondó jogszabály tartalmazza a védetté nyilvánítás tényét, a természeti értékek megnevezését, terület esetében annak jellegét, kiterjedését, a védetté nyilvánítás indokát, természetvédelmi célját, a földrészletek helyrajzi számait, a Tvt.-ben meghatározott egyes korlátozások és tilalmak alóli esetleges felmentést, a természetvédelmi hatóság engedélyéhez, illetve hozzájárulásához kötött tevékenységek körét, továbbá az Európai Közösségek jogi aktusaiban meghatározott védettségi kategóriába tartozás tényét. A rendeletben tehát pontosan meg kell jelölni a védetté nyilvánított területeket. A Tvt. 26. § (1) bekezdése szerint a védett természeti területet táblával meg kell jelölni, amelyen fel kell hívni a figyelmet a védettség tényére, valamint az ebből fakadó főbb korlátozó rendelkezésekre. A (2) bekezdés szerint a terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni. A Tvt. rendelkezései biztosítják azt, hogy a tulajdonosok értesüljenek az előkészítés során a védetté nyilvánításról, majd a kihirdetett miniszteri rendeletből, illetőleg ezt követően az ingatlan-nyilvántartási határozatból a konkrét területet érintő korlátozásról is.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslathoz való jog tárgyilag csak a bírósági és hatósági döntésekre terjed ki. „Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog – a törvényben meghatározottak szerint – a bírósági, közigazgatási és más hatósági döntésekkel szemben biztosítja a jogorvoslat lehetőségét.” (Pl. 730/B/2004. AB határozat, ABH, 2005, 1276, 1279.) A nemzeti parkká nyilvánítás az indítványozók által nem támadott 24. § (2) bekezdése alapján miniszteri rendeletben történik. A miniszteri rendelet jogszabály. Sem az Alkotmány, sem más törvényi rendelkezés „nem tartalmaz olyan előírást, amely lehetővé tenné a jogszabályok elleni jogorvoslatot. A jogszabályi előírások alkotmányosságának felülvizsgálata – az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése első fordulatának megfelelően – az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.” (393/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1366, 1368.)
3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az indítványozók által kifogásolt rendelkezések sértik-e a jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos elvéhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság már a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában (ABH 1992, 135.) megállapította: „[a] jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette: alkotmányellenessé az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva azáltal teremt jogbizonytalanságot, hogy a jogszabály alkalmazását kiszámíthatatlanná, a norma címzettjei számára előreláthatatlanná teszi. [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.]
A Tvt. 3. §-a a törvény hatályáról rendelkezik, a 4. §-a pedig meghatározza a törvény alkalmazásában az alapfogalmakat. A Tvt. 15. § (1) bekezdése alapján természeti területnek minősül többek között az erdő. A Tvt. 25–29. §-ai a védetté nyilvánítási eljárás szabályait határozzák meg. A Tvt. 31–33. §-ai a védett természetvédelmi területekre vonatkozó szabályokról rendelkeznek. A Tvt. 72. § pedig a kártalanításra vonatkozó szabályokat határozza meg.
Az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezések szövegének vizsgálata alapján azt állapította meg, hogy azok értelemszerűek, világosak, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordoznak, a rendelkezések egyértelműek és nem sértik a jogbiztonság követelményét. Mivel a Tvt. 3. §-a, 4. §-a, 15. §-a, 25. §-a, 28. §-a, 29. § (3) bekezdése, 31. §-a, 32. §-a, 33. §-a és a 72. § (1) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményekkel nem áll ellentétben, az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította.
4. A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog, amelyet az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint törvényben korlátozni lehet. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában megállapította, hogy „az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmányossági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett.” (ABH 1993, 373, 381.) „Az alkotmányosan védett tulajdon biztonságos hosszú távú használatának korlátozását lehetővé tevő rendelkezés (...) akkor alkotmányos, ha – más tulajdonkorlátozási lehetőségekhez hasonló módon – a tulajdonos érdeksérelmének alkotmányos orvoslása mellett – más jelentős, ugyancsak védett cél érdekében történik.” [29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 145, 148.]
Az Alkotmánybíróság a Tvt. 26. § (2) bekezdésének vizsgálata során a 964/B/1998. AB határozatában megállapította: „az Alkotmány 18. §-ában deklarált, az egészséges környezethez való alkotmányos jog tartalma, továbbá a természeti értékek megőrzéséhez és gyarapításához, a természetben okozott jóvátehetetlen és visszafordíthatatlan károk megelőzéséhez fűződő közérdek súlya kellő okot szolgáltat arra, hogy a jogalkotó a Tvt. rendelkezései szerint az érintett ingatlantulajdonosok tulajdonosi jogait korlátozza. A védetté nyilvánítás a közérdeket szolgálja és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés e tény megismerhetőségét biztosítja. A védetté nyilvánítás az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem jelent a természeti értékek védelmének megóvását elérni kívánó közérdekű célhoz viszonyítva aránytalan tulajdonkorlátozást.” (ABH 2002, 873, 878.)
A Tvt. 29. § (3) bekezdése szerint a természetes vagy természetközeli állapotú erdei életközösségek megóvását, a természetes folyamatok szabad érvényesülését, továbbá a kutatások folytatását szolgáló erdőterületeket a miniszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszterrel egyetértésben, jogszabályban – a 28. § (1) bekezdése szerinti védett természeti területi kategóriába sorolva – erdőrezervátummá nyilvánítja. Az erdőrezervátum magterületét a (2) bekezdésben foglaltak szerint kell kijelölni. A Tvt. 31–33. §-ai a védett természeti területre vonatkozó korlátozásokat tartalmazzák. Ezek a szabályok a tulajdonosok számára gazdálkodási tilalmakat, korlátozásokat jelentenek az ingatlan használata során. Így: tilos a terület állapotát és jellegét megváltoztatni, a természetvédelmi hatóság hozzájárulásával lehet csak erdőgazdálkodási beavatkozást végezni, kerülni kell a talaj-előkészítést, a vágásterületen az égetést, az erdőnevelést, erdőfelújítást, erdőtelepítést, fakitermelést e rendelkezésekben meghatározott szabályok betartásával lehet végezni.
Az Alkotmánybíróság – korábbi határozatában kifejtettekre figyelemmel – megállapította, hogy ezek a korlátozó rendelkezések a természet megóvását célozzák, és így az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülése érdekében szükségesek. A Tvt. tartalmazza azokat az előírásokat is, amelyek a védetté nyilvánított ingatlanok tulajdonosainak megfelelő arányos ellentételezést, kártalanítást nyújtanak az ingatlantulajdont érintő korlátozás esetére. A Tvt. 71. § (1) bekezdése szerint a védett természeti értékek és területek megőrzését állami támogatás nyújtásával, adókedvezmény biztosításával, a természetkímélő gazdálkodást segítő hitelrendszerrel is támogatni kell. A Tvt. 72. § (1) bekezdése szerint a védett természeti területeken természetvédelmi érdekből elrendelt gazdálkodási korlátozás, illetve tilalom esetén vagy a termelésszerkezet jelentős megváltozásának előírása következtében a tulajdonos, vagy amennyiben a tulajdonos a terület használatát átengedi, a jogszerű használó tényleges kárát meg kell téríteni. A támogatás eseteit, mértékét, feltételeit, a kifizetés módját a természet védelmét szolgáló egyes támogatásokra, valamint kártalanításra vonatkozó részletes szabályokról szóló 276/2004. (X. 8.) Korm. rendelet tartalmazza. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tvt. 29. § (3) bekezdése, 31. §-a, 32. §-a és 33. §-a az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének rendelkezését nem sérti.
Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a Tvt. 3. §-a, 4. §-a, 15. § (1) bekezdése, 25. §-a és 28. §-a nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 13. §-ának rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 35/1994. (VI. 24.) ABH 1994, 197, 201.; 720/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1005, 1007.; 380/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1306, 1313–1314.] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
5. Az indítvány alapján megvizsgálta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az indítványozók által kifogásolt rendelkezések ellentétesek-e az Alkotmány 14. §-ának rendelkezésével.
Az Alkotmány 14. §-a szerint az Alkotmány biztosítja az öröklés jogát. Ezzel a rendelkezéssel az indítványozók által megjelölt törvényi rendelkezések érdemi alkotmányossági összefüggésben nem állnak, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította.
6. Az Alkotmánybíróságnak sem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.), sem más törvények alapján nincs jogalkotásra irányuló hatásköre, ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak a Tvt. módosítására vonatkozó részét az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § b) pontja alapján visszautasította.
7. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a jelenlegi törvényi megoldás a jogorvoslatot nem biztosítja, mivel a védetté nyilvánítás miniszteri rendelettel történik. Ily módon azonban az adott esetben a szabályozás indokául szolgáló nemzetközi jogi vagy európajogi dokumentum és a végrehajtására szolgáló miniszteri rendelet közötti értelmezési különbség kérdésében támadt esetleges vita rendezésére sincs módja az egyénnek.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. „E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállnia.” [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az állam jogalkotói kötelezettsége következhet az Alkotmány kifejezett rendelkezése nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak.” [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]
A természetvédelmi minősítés során az állam nemzetközi kötelezettségvállalásainak, illetve az Európai Unióban való részvételéből folyó kötelezettségeinek is eleget tesz, ahogyan arra a Tvt. 2. § (1) bekezdése, 3. § (1) bekezdése, 4. § h) pontja, 5. § (4) bekezdése, 34. § (1) bekezdés c) pontja, illetve a 41/A. §-a és a 86. §-a is utal. Az európajogi kötelezettségek jelen esetben mindenekelőtt a 79/409/EGK, valamint a 92/43/EGK irányelvet jelentik. Az egyén jogorvoslati jogának nem azzal szemben kell érvényesülnie, hogy miért minősített a jogalkotó egy adott területet – részben ezekre a dokumentumokra is tekintettel – védettnek, hanem azt kell biztosítania, hogy e kötelezettségekre tekintettel megfogalmazott törvényi feltételek ténybeli teljesülése kétség esetén in concreto is bizonyítható legyen.
Az erdőgazdálkodás során az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény értelmében a tulajdonost eleve számos, anyagi vonatkozású, valamint igazgatási jellegű kötelezettség terheli. Ezekhez a természetvédelmi minősítésű erdők esetében azonban újabb kötelezettségek társulnak, amelyek részben tartózkodási, részben tevési jellegűek, s mint ilyenek, jelentős anyagi következményekkel járnak. A tulajdonos köteles tűrni a hatósági ellenőrzést és a művelési tevékenység bizonyos elemei is előzetes engedélyezéstől tehetők függővé. A Tvt. 72. §-a előirányozza ugyan ezzel összefüggésben a kártalanítást, de ezt a tényleges kárra korlátozza és mértékének megállapítását a természetvédelmi hatóság fellebbezéssel nem támadható döntésére bízza. A hatósági előírásokat megszegő tulajdonos ezzel szemben nemcsak a tényleges kár, hanem az elmaradt haszon, sőt a lakossági életminőség romlásából fakadó nem vagyoni kár megtérítésére is kötelezhető (Tvt. 81. §). Igaz ugyan, hogy kompenzációképpen a Tvt. 71. §-a biztosít különböző támogatási formákat (közvetlen támogatás, adókedvezmény, kedvezményes hitel) azonban ezzel együtt is a természetvédelmi minősítésű erdő tulajdonosa az átminősítéssel olyan helyzetbe kerül, hogy az tulajdonának piaci értékét jelentősen befolyásolhatja. Az átminősítés nyomán olyan helyzetbe is kerülhet a tulajdonos, hogy büntetőjogi fenyegetettségűvé (Tvt. 60. §) is válhat az új körülmények közötti kötelezettségek végre nem hajtása vagy azok megsértése miatt, különösen a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 281. §-ában foglalt természetkárosítás bűncselekmény tényállási elemeire figyelemmel. Mindezekre tekintettel is indokolt tehát – a természeti környezet megóvásához fűződő alkotmányos érdeket, valamint a konkuráló érdekek átgondolt mérlegelését is figyelembe véve –, hogy a tulajdonosnak jogorvoslati lehetősége ne enyésszen el a tekintetben, a törvénynek megfelelően történt-e erdőtulajdonának minősítése. Ezeket az elvárásokat nem elégíti ki az, hogy a tulajdonosnak arra vonatkozóan van jogorvoslati joga, hogy az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzés alapjául szolgáló határozat a helyrajzi számokat, földrajzi koordinátákat illetően megfelel-e a területet természetvédelmi jellegűnek minősítő miniszteri rendeletben foglaltaknak.
A jogorvoslati lehetőség tényleges érvényesítése ugyanakkor önmagában nem akadályozza a természetvédelmi elvek érvényesítését, mivel a Tvt. 27. §-a szerint mód van az ideiglenes védettség elrendelésére, ami a végleges védettséget kimondó jogszabály hatálybalépéséig, de legfeljebb 3 hónapig tartható fenn, amelyet a miniszter egy ízben további 2 hónappal meghosszabbíthat. Az ideiglenes védettség kezelési, megóvási kötelezettségeket, illetve bizonyos tevékenység felfüggesztését vagy tilalmát is tartalmazhatja.
A Tvt. 24. § (1) bekezdése szerint természeti területet és más védelemre érdemes földterületet országos jelentőségű terület esetén a miniszter, helyi jelentőségű terület esetén a települési – Budapesten a fővárosi – önkormányzat rendeletben nyilvánít védetté. A Tvt. 24. § (2) bekezdése alapján a természeti terület „fokozottan védetté” nyilvánítása szintén miniszteri rendeletben történik. A jogalkotó által választott, az egyedi közigazgatási döntést tartalmazó rendeleti forma miatt a védetté nyilvánítás konkrét tulajdont érintő fennállása ellen – közigazgatási egyedi hatósági határozat hiányában – a jogorvoslat gyakorlására nem kerülhet sor.
Természetéből fakadóan a rendelet általános értelmű, mindenkire, illetve egy adott életviszonyban érintettek absztrakt közösségére vonatkozó jogszabályi forma. A rendelet nem lehet egyedi döntések együttese, nem vállalhatja át az egyedi közigazgatási határozatok funkcióit. Attól, hogy az egyedi döntések tömegét hordozó rendelet valamelyik másik részében valóban általános természetű szabályokat rögzít, azaz ott már alkotmányos funkciójának (és a jogalkotásról szóló törvényben foglalt jellemzőknek) megfelelően épül fel, még nem orvoslódik a rendelet jogforrási természetétől idegen elemek léte miatti alkotmányos probléma.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslathoz való jog érvényesülése indokolja, hogy a természetvédelmi hatóság a rendeletben meghatározott védettség fennállását a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseinek megfelelően jogorvoslattal megtámadható határozatban állapítsa meg. Tekintettel arra, hogy a törvény a Tvt. 26. § (3) bekezdése alapján csak a Tvt. 23. § (2) bekezdésében a törvény erejénél fogva védett természeti területek (valamennyi forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár) egyedi meghatározása során biztosítja a jogorvoslatot, a miniszteri rendeletben, illetve önkormányzati rendeletben elrendelt védetté nyilvánítások során nem, így alkotmányellenes helyzet keletkezett. Az Alkotmánybíróság ezért hivatalból eljárva jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, és kötelezte a jogalkotót mulasztásának 2007. március 31. napjáig történő megszüntetésére. A törvényhozónak meg kell találnia azt a módot, hogy a védetté nyilvánítást kimondó miniszteri rendelet ne kapcsolódjon össze az érintett területek helyrajzi számok felsorolásán alapuló vagy egyéb módon egyéniesítő tételes felsorolásával, hanem ezeket az egyedi döntéseket külön közigazgatási határozat tartalmazza, figyelemmel arra, hogy az adott földrajzi egység valóban megfelel-e a Tvt. szerinti „természetes állapot” és „természetközeli állapot” kritériumainak. A miniszteri rendelet egy nagyobb egységet illetően szükségképpen el kell, hogy végezze a minősítést, de nem vállalhatja fel az in concreto, tulajdoni egységenkénti átminősítést.
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés jogalkotói mulasztásának megszüntetésére megfelelő időt biztosított.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el az Alkotmánybíróság.
Alkotmánybírósági ügyszám: 363/B/2002.
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező része 1. pontjában foglaltakkal, vagyis azzal, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg természetvédelmi terület rendeletben való védetté nyilvánítása esetén a jogorvoslati lehetőség hiánya miatt.
Az Alkotmánybíróság az indítványozóknak a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Tvt.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványait kivétel nélkül elutasította. Ugyanakkor arra a következtetésre jutott, hogy jogorvoslati jogot kell biztosítani az érintett földterületek tulajdonosainak azért, hogy a részben a nemzetközi „kötelezettségekre tekintettel megfogalmazott törvényi feltételek ténybeli teljesülése kétség esetén in concreto is bizonyítható legyen”. A miniszteri rendeletben, illetve önkormányzati rendeletben elrendelt védetté nyilvánítások során ilyen egyedi jogorvoslatra nincs lehetőség, ezért az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.
Álláspontom szerint jelen esetben az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állnia az indítványok elutasításánál, és nem kellett volna áttérni az alkotmányellenes mulasztás hivatalból történő megállapítására. Így ugyanis olyan feladat elé állítja a határozat a jogalkotót, amelyet vagy képtelen lesz megvalósítani, vagy csak olyan megoldással, amely a természetvédelem hosszú ideje bevált, és nemzetközileg is szokásos rendjét felforgatja, és a védetté nyilvánítást csak aránytalan nehézségekkel járó eljárásban teszi lehetővé.
Hivatalból indított eljárásban hozott, ilyen súlyos következményekkel járó döntéshez az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna vizsgálnia a következőket:
a) az egészséges környezethez való jog és a tulajdonhoz való jog viszonya,
b) a jogorvoslathoz való jog tartalma a védetté nyilvánítási eljárásban,
c) a jogszabályban történő védetté minősítés korábbi alkotmánybírósági gyakorlatának elemzése,
d) annak értékelése, hogy a Tvt. által a védetté nyilvánítás előkészítésére előírt eljárás nem biztosít-e kellő garanciákat az érintett tulajdonosok érdekeinek érvényesítésére.
A fenti négy feladat közül az Alkotmánybíróság elvégezte az elsőt, és részben a negyediket, de a következtetéseket nem vonta le.
2. A határozat III. 4. pontja megvizsgálja a tulajdonhoz való jog korlátozásának alkotmányosságát, és megállapítja, hogy „a korlátozó rendelkezések a természet megóvását célozzák, és így az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülése érdekében szükségesek.” Ez a gondolatmenet – amellyel teljes egészében egyetértek – a részbeni alapja az indítvány elutasításának.
A környezethez való alapjog tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatban kifejtette [996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137–140.]. E szerint a környezethez való jog több mint puszta alkotmányos feladat vagy államcél; e jog korlátozása csak ugyanolyan feltételekkel engedhető meg, mint az alanyi alapjogoké: a korlátozásnak más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlennek és az elérni kívánt céllal arányosnak kell lennie. Olyan sajátos alapjogról van szó, amelynek esetében az intézményvédelmi oldal a meghatározó.
A védetté nyilvánító rendelet tárgya természeti terület vagy természeti érték, amelyek a nemzeti vagyon sajátos és pótolhatatlan részei. A természet javai végesek. Aki jogszerűen birtokolja azokat, még ha a birtoklása a polgári jogi tulajdonnal védett is, köteles úgy tekinteni azokat, hogy az nem csak a sajátja, hanem egyúttal közös is. Az Alkotmány 18. §-a alapján az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, és ki kell terjedniök a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére (996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 535.). Az, hogy a tulajdonjog más alkotmányosan védett jog érvényesülése érdekében korlátozható, az alábbiak szerint kihatással van a jogorvoslati joggal összefüggő kérdésekre is.
3. Ha az Alkotmánybíróság jelen ügyben a jogorvoslathoz való jog sérelmét feltételezi, meg kell vizsgálni, hogy mi lenne a jogorvoslati jog tartalma a védetté nyilvánítási eljárásban, és ennek sérelme levezethető-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének rendelkezéséből.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslati jogot „bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen” biztosítja, és nem jogszabály – miniszteri vagy önkormányzati rendelet – ellen. További feltétel, hogy a döntés jogot vagy jogos érdeket sértsen.
Kérdés, hogy esetünkben megállapítható-e az 57. § (5) bekezdésének sérelme? A védetté nyilvánítási eljárásban nincs hatósági döntés, tehát a rendelettel történő védetté nyilvánítási eljárás nem vonható az 57. § (5) bekezdése hatálya alá. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint is a jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag a hatósági döntésekre terjed ki. Nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.) vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói [485/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.; 57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni. A hatósági döntések általában határozatban jelennek meg, konkrét, egyedi esetre, meghatározott személyekre vonatkoznak.
De a jog vagy jogos érdek sérelme mint tartalmi követelmény is hiányzik, hiszen a jogorvoslat mint eljárási forma tartalmát ebben az esetben a tulajdonjog sérelme jelentené. A tulajdonjognak a korlátozhatóságát pedig maga a többségi határozat is igazolja. Ebből azonban az is következik, hogy lényegében nem áll fenn olyan jog vagy jogos érdek, amely a jogorvoslat mint forma tartalmát adná. A határozat szerint a jogorvoslat célja a tárgyalt eljárásban az lenne, hogy a védetté nyilvánítás törvényi feltételeinek ténybeli teljesülése bizonyítható-e az egyes konkrét esetekben. Részletes igazolásra szorult volna azonban, hogy a Tvt. szerinti eljárás nem biztosítja-e az ugyanezen törvény által szabott feltételek teljesülését az egyedi esetekben is. Ezt a vizsgálatot az Alkotmánybíróság nem végezte el.
4. A határozat azt írja elő a törvényhozó számára, hogy ne a miniszteri rendelet sorolja fel a helyrajzi számokat, hanem az egyedi döntéseket külön közigazgatási határozat tartalmazza. Ez arra enged következtetni, hogy a határozat a mulasztás megállapításához alapot adó alkotmányellenességet abban látja – bár ezt így explicite ki nem mondja –, hogy a védetté nyilvánítás rendeletben történik, és nem jogorvoslattal megtámadható egyedi hatósági döntések sorozatában.
Megjegyzem, hogy több országban, ahol a közigazgatási bíráskodás rendszere kiépült, a védettséget megállapító rendeletet is felülvizsgálhatja a közigazgatási bíróság, de ezt nem a jogorvoslathoz való alkotmányos jogból vezetik le, hanem a közigazgatási bíráskodás modelljének kérdése.
Az Alkotmánybíróság eddig két esetben állapította meg, hogy a szabályozásnak az a módja, amikor ingatlanon fennálló tulajdonjogot korlátozó egyedi döntés jogszabályi formában való megjelentetése kizárta a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sértette a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét, alkotmányellenes [önkormányzati rendeletre, Gyula város általános rendezési terve kapcsán a 6/1994. (II. 18.) AB határozatban, ABH 1994, 65, 67., a hajózási törvénynek a Csepeli Szabadkikötőt szabályozó rendelkezésére: 45/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 311.]. Ezeknek az ügyeknek közös jellemzője, hogy az alkotmányellenesnek nyilvánított rendelet, illetve törvény nem elvont és általános szabályokat tartalmazott, nem személyek és esetek sokaságára volt alkalmazandó, hanem csakis egyedi döntést tartalmazott. Egyik esetben sem szerepelt versengő alkotmányos értékként az egészséges környezethez való jog sem.
A jelen ügyben viszont a szabályozás eltérő tárgyára, céljára, az eltérő szabályozási környezetre tekintettel más szempontoknak van döntő jelentősége akkor, amikor abban a kérdésben kell dönteni, hogy a jogszabályban való védetté nyilvánítás az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti hatósági döntést tartalmaz-e. Természeti terület védetté nyilvánításakor a tulajdonjog és a környezethez való jog korlátozzák egymást sajátosan és kölcsönösen; mint már fentebb kifejtettem, a tulajdonjog az a jog, amelynek sérelmére hivatkozhatnának az érintett terület tulajdonosai, ha jogorvoslat (fellebbezés vagy bírói út) lenne kezdeményezhető.
A tulajdonjog nemcsak hatósági döntéssel, hanem jogszabályban is korlátozható, az Alkotmány 13. §-a alapján még közérdekből is. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény is a javak tiszteletben tartásához való jog biztosítása mellett lehetőséget ad az államnak, hogy olyan szabályokat vezessen be, amelyeket szükségesnek ítél a javaknak a köz érdekében történő használata szabályozása céljából. A védetté nyilvánító rendelet tárgya természeti terület vagy természeti érték, amelyek a nemzeti vagyon sajátos és pótolhatatlan részei. A védetté nyilvánító rendelet alapján keletkező korlátozások célja a természeti területek, értékek fenntartása, állapotuk javítása, a jelen és jövő nemzedékek számára való megőrzése. A Tvt. 24. §-át hajtják végre akkor, amikor természeti területet és más, védelemre érdemes földterületet, ha az országos jelentőségű, a miniszter, ha helyi jelentőségű, az önkormányzat rendeletben védetté nyilvánít.
A Tvt. 24. §-a kifejezetten jogszabály kibocsátására, és nem hatósági döntés hozatalára kötelez, illetve hatalmaz fel. Érdemes részletesen idézni az ügy megítéléséhez a Tvt.-nek ezt a rendelkezését:
„24. § (1) Természeti területet [15. § (1) bekezdés] és más – e törvény 22. §-a alapján – védelemre érdemes földterületet
a) országos jelentőségű terület esetén a miniszter,
b) helyi jelentőségű terület esetén a települési – Budapesten a fővárosi – önkormányzat
rendeletben nyilvánít védetté.
(2) A miniszter rendeletben nyilvánítja védetté, illetve fokozottan védetté a természeti értéket (így például: vadon élő szervezetet, életközösséget), továbbá fokozottan védetté a területet. Amennyiben a területen védett régészeti lelőhely van, a védetté nyilvánításhoz a nemzeti kulturális örökség miniszterének egyetértése szükséges. A miniszter rendeletben határozza meg az Európai Közösségek jogi aktusaiban meghatározott védettségi kategóriába, illetve nemzetközi egyezmény hatálya alá tartozó növény- és állatfajok közül azokat, amelyek kiemelt oltalma szükséges, és az e fajokra vonatkozó részletes szabályokat.
(3) A védetté nyilvánítást kimondó jogszabály tartalmazza
a) a védetté nyilvánítás tényét, a természetvédelmi értékek megnevezését,
b) terület esetében annak jellegét, kiterjedését, a védetté nyilvánítás indokát, természetvédelmi célját, a földrészletek helyrajzi számait, az e törvényben meghatározott egyes korlátozások és tilalmak alóli esetleges felmentést, továbbá a természetvédelmi hatóság engedélyéhez, illetve hozzájárulásához kötött – a 21. §-ban és a 38–39. §-ban nem szabályozott – tevékenységek körét, lehetőség szerint a földrészlet határvonalának töréspont koordinátáit, valamint a 36. § (1) bekezdésének megfelelően megállapított rendelkezéseket (természetvédelmi kezelési terv), továbbá
c) az Európai Közösségek jogi aktusaiban meghatározott védettségi kategóriába tartozás tényét.
(4) Fel kell oldani a természeti érték vagy terület védettségét, fokozottan védettségét, ha annak fenntartását természetvédelmi szempontok a továbbiakban nem indokolják. A védettség feloldása során a védetté nyilvánításra vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell azzal, hogy a helyi védett természeti terület védettségének a feloldásához az igazgatóság véleményét be kell szerezni.”
Az Alkotmánybíróság eddig több olyan jogszabályt vizsgált, amelyet a Tvt. 24. § (1) bekezdése [illetve korábban a természetvédelemről szóló 1982. évi 4. törvényerejű rendelet 7. § (2) bekezdése] alapján bocsátottak ki. Az Alkotmánybíróság sem az említett ügyekben, sem a jelen ügyben nem látott okot a Tvt. 24. § (1) bekezdése szerinti megoldás, azaz a jogszabályban való védetté nyilvánításról szóló rendelkezés vizsgálatára.
A védetté nyilvánító jogszabály tartalmát a jelen esetben a Tvt. határozza meg, a jogszabálynak a Tvt. értelmében kötelező tartalmi elemei vannak: a védetté nyilvánítást kimondó jogszabálynak tartalmaznia kell egyebek között a védetté nyilvánítás tényét, a természetvédelmi értékek megnevezését, terület esetében annak jellegét, kiterjedését, a védetté nyilvánítás indokát, természetvédelmi célját, a földrészletek helyrajzi számait. Terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni [Tvt. 26. § (2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság egy ügyben, amelyben az ócsai természetvédelmi területet létesítő önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról döntött, mérlegelte, hogy a támadott rendelkezés a kétségtelen önkormányzati rendeleti formája mellett normatív tartalmú, és ezáltal alkotmánybírósági hatáskör alá tartozik-e. „Az Alkotmánybíróság úgy ítélte, hogy természetvédelmi területté nyilvánító rendelkezés kétségtelenül hordoz tárgyát illetően egyedi jelleget. Másrészt a rendelkezés mindenkire vonatkozik eshetőlegesen, nem tapad az adott tulajdoni vagy használati viszonyokhoz, és nem egyedi, eseti érdeket védő döntés, hanem általános, mindenkire kiható érdeket tart szem előtt. Ezért a rendeleti forma normatív tartalmat is hordoz.” Az Alkotmánybíróság a rendeletet érdemben vizsgálta és az indítványt elutasította [29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 145, 149.].
Más ügyekben is vizsgált az Alkotmánybíróság természeti területeket védetté nyilvánító jogszabályokat támadó indítványokat a tulajdonjog sérelme szempontjából. Miniszteri rendelet vizsgálatáról szól a 964/B/1998. AB határozat (ABH 2002, 873.), önkormányzati rendelet vizsgálatáról a 80/B/2001. AB határozat (ABH 2001, 1465.). Az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította. Ez utóbbi ügyben pedig megállapította: az Alkotmánybíróság nem vizsgálja a védetté nyilvánítás indokoltságát, ez olyan szakkérdés, amelyet az előkészítési eljárásban a természetvédelmi hatóság tisztáz.
Arra is van példa, hogy az Alkotmánybíróság természeti területek védetté nyilvánításáról szóló megyei tanácsrendelet hatályon kívül helyezését tartalmazó, megyei közgyűlési önkormányzati rendeletet nyilvánított alkotmányellenesnek, és azt a hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a megyei közgyűlés nem rendelkezett hatáskörrel arra, hogy a helyi jelentőségű természeti terület védettségi szintjét rendeletben megszüntesse. A Tvt. 24. § (1) bekezdés b) pontja, valamint a 24. § (4) bekezdése szerint a védetté nyilvánítás és a védettség feloldása egyaránt az érintett települési önkormányzat feladata [46/2001. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 735.].
A 48/1997. (X. 6.) AB határozat (ABH 1997, 502.) is természetvédelmi terület védettségének megszüntetéséről szóló KTM rendeletet semmisített meg hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatállyal, a pomázi ökológiai folyosó védelmi szintjének folyamatossága érdekében.
A fentiek alapján megállapítható, hogy a rendeletben történő védetté nyilvánítás technikáját az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata is igazolja.
5. A határozat az Indokolás III. 2. pontjában vizsgálta azt, hogy milyen a védetté nyilvánításnak az előkészítési rendje. Elmaradt viszont annak értékelése, hogy a Tvt. által a védetté nyilvánítás előkészítésére előírt eljárás kellő garanciákat nyújt-e az érintett tulajdonosok érdekeinek érvényesítésére.
A védetté nyilvánításról szóló jogszabály létrehozására irányuló eljárás időigényes, hosszú folyamat, amely több szakaszból áll. A védetté nyilvánításra bárki javaslatot tehet. Terület védetté nyilvánítását – helyi jelentőségű védett természeti terület kivételével – az illetékes nemzeti park igazgatóság készíti elő. Ha az előkészítés helyi jelentőségű védett természeti területté nyilvánításra irányul, a helyi védetté nyilvánítást előkészítő települési önkormányzati jegyzőnek, főjegyzőnek a terület védetté nyilvánításának indokoltságát alátámasztó iratok megküldése mellett meg kell keresnie az igazgatóságot, hogy kívánja-e a terület országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítását.
A természeti terület védetté nyilvánításának előkészítése során az előkészítést végző – az érdekeltek álláspontjának megismerése érdekében – egyeztető megbeszélést és a szükséghez képest helyszíni szemlét tart. Azok, akikre a védetté nyilvánításból jogok vagy kötelezettségek hárulnak, illetőleg akik jogos érdekét a védetté nyilvánítás közvetlenül érinti, a védetté nyilvánítást előkészítő eljárásban részt vehetnek [Tvt. 25. § (7) bekezdés]. Az előkészítést végző az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet és összefoglalót kell, hogy készítsen, amelyet a védetté nyilvánításra vonatkozó javaslattal együtt kell a védetté nyilvánításra jogosulthoz előterjeszteni.
Ez a részletesen szabályozott eljárás kellő garanciát biztosít az érintett területek tulajdonosai részére; a jogorvoslati jog sérelmének feltételezésekor ezt a szempontot is értékelni kellett volna.
6. Összefoglalva a fenti gondolatmenetekből adódó következtetéseket, nem látom megindokoltnak az alkotmányellenes mulasztás megállapítását.
A védetté nyilvánítás akkor töltheti be funkcióját, ha elvontan, általánosan, jogszabályban jelenik meg, személyek és esetek sokaságára alkalmazandó. Meg kell jegyezni, hogy jogszabályban való védetté nyilvánításra nemcsak a Tvt. tartalmaz felhatalmazást, hanem a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 15. § (1) bekezdése, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 57. § (3) bekezdése is. A Tvt. szerinti védettség jogszabályban történő megjelenítése azt eredményezi, hogy a törvényben előírt különleges szabályok, a védett természeti területtel kapcsolatos használati, kezelési módok, korlátozások és tilalmak betartása nemcsak az érintett tulajdonosok, hanem mindenki (természetes személyek és hatóságok) számára kötelező. Ebben a szabályozási környezetben véleményem szerint nem állapítható meg az, hogy a Tvt. szerint meghatározott, kötött tartalmú jogszabállyal érintett tulajdonosok számára a jogszabállyal „szemben” az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből eredően jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani. A védetté nyilvánító rendeletek az egyes természeti javak használata szabályozásának minősülnek. A jogorvoslathoz való alapvető jogból és az Alkotmánybíróság gyakorlatából nem vezethető le, hogy a vizsgált körben egyedi határozatok, hatósági döntések lennének szükségesek a rendeletben a Tvt. szabályai szerint védetté nyilvánított természeti javak használata korlátozásához. A védetté nyilvánítási eljárás pedig kellő garanciákat nyújt a tulajdonosok – egyébként is alkotmányosan korlátozott – jogainak érvényesítéséhez. Aggályosnak tartom a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a jelen ügyben azért is, mert a nem csupán formális, hanem az Alkotmánybíróság által megkövetelt érdemi jogorvoslat megteremtésére sem a jogorvoslatot elbíráló szerv, sem a felülvizsgálat szempontjai, sem a lehetséges döntések meghatározását illetően nem látok lehetőséget.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás