34/2006. (VII. 13.) AB határozat
34/2006. (VII. 13.) AB határozat1
2006.07.13.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályairól szóló 40/2002. (III. 21.) Korm. rendelet 8. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2006. október 31-ei hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1.1. Az indítványozó a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályairól szóló 40/2002. (III. 21). Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 8. §-ának alkotmányossági vizsgálatát kéri, az első beadványában foglalt indokok miatt. A támadott rendelkezés (1) bekezdése szerint a különféle katonai építésügyi hatósági engedélyek megadásáról vagy megtagadásáról az első fokú katonai építésügyi hatóság a kérelem előterjesztésétől számított 30 napon belül határoz. A (2) bekezdés alapján a szakhatóság a szakhatósági hozzájárulás megadásáról 15 napon belül dönt. A szakhatósági eljárás időtartama az (1) bekezdésben megállapított határidőbe nem számít be. A (3) bekezdés alapján a határozatot kézbesítés útján kell közölni az építtetővel és az eljárásban érintett szakhatóságokkal. Az indítványozó szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, mert az R. szerint az építésügyi hatósági eljárással érintett ingatlan tulajdonossal nem közlik a határozatot. A megfelelő eljárási garanciák hiánya miatt sérül a tulajdonhoz való jog [Alkotmány 13. § (1) bekezdés], az egészséges környezethez való jog (Alkotmány 18. §), a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. §), a jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdés], valamint a petíciós jog (Alkotmány 64. §). Utal arra is, hogy a jogalkalmazói gyakorlat bizonytalan, mivel egymásnak ellentmondó értelmet tulajdonít az R. támadott szabályának. Ezen túlmenően, álláspontja szerint, az R. 8. §-a ellentétes az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénnyel is (a továbbiakban: Áe.), ami az Alkotmány 35. §-ának sérelmét jelenti.
Az indítványokból egyértelműen megállapítható, hogy az indítványozó az R. 8. § (3) bekezdését támadja, mivel az nem rendelkezik arról, hogy az építtetőn és a szakhatóságon kívül az építésügyi hatósági eljárással érintett ingatlannal rendelkezésre jogosult személlyel is közölni kell a határozatot.
1.2. Az indítványozó 2006. január 10-én kelt indítvány-kiegészítésében – a korábbiak mellett – újabb indokok miatt kéri a támadott szabály alkotmányossági vizsgálatát. Álláspontja szerint a kifogásolt R. nem tartalmaz arra utalást, hogy csak az állami tulajdonban levő vagy a Honvédelmi Minisztérium kezelésben levő ingatlanok esetén alkalmazandó a 8. § (3) bekezdésébe foglalt szabály, így nem kizárt, hogy az R.-t olyan eljárásban alkalmazzák, amely magántulajdonban (osztatlan közös állami és magántulajdonban) álló ingatlanokon történő katonai célú építkezésre irányul. A szabályozási hiányosság miatt az R. 8. § (3) bekezdése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság elvével, az 57. § (1) bekezdésével, az 57. § (5) bekezdésével, továbbá az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. Cikkével (tisztességes tárgyaláshoz való jog) és 13. Cikkével (hatékony jogorvoslathoz való jog). Hivatkozott továbbá arra is, hogy a jogforrási hierarchia szabályát is sérti az R., mivel ellentétes az Áe. helyébe lépő, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15. §-ával.
II.
Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések figyelembevételével hozta meg döntését.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
(...)
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
(...)
„18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”
(...)
A 35. § (2) bekezdésének harmadik mondata szerint: „A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.”
(...)
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
(...)
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
(...)
„64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.”
(...)
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”
2. A Ket. rendelkezései alapján:
„12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez.”
(...)
„13. § (1) E törvény hatálya nem terjed ki a szabálysértési eljárásra, a választási eljárásra, a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására, a területszervezési eljárásra és – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárásra.
(2) E törvény rendelkezéseit
a) az iparjogvédelmi eljárásokban,
b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban,
c) a külföldiek beutazásával és magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban,
d) a piac felügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokban,
e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban,
f) a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárásban
csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.
(3) Az (1) és (2) bekezdésben nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges.
(...)
(5) Az egyes eljárásfajtákra vonatkozó eljárási jogszabályok e törvényben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg.”
(...)
„15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve – tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve – a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója.
(3) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg.”
(...)
„78. § (1) A határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve az jogot vagy kötelezettséget állapít meg, az ügyben eljárt szakhatósággal és a jogszabályban meghatározott más hatósággal vagy állami szervvel.”
3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) szerint:
„1. § (2) E törvényt a sajátos építményfajták, valamint a műemlékvédelem alatt álló építmények és területek tekintetében a rájuk vonatkozó külön törvényekkel, kormányrendeletekkel együtt, a bennük foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel kell alkalmazni.”
„2. § E törvény alkalmazásában:
(...)
18. Sajátos építményfajták: többnyire épületnek nem minősülő, közlekedési, hírközlési, közmű- és energiaellátási, vízellátási és vízgazdálkodási, bányaműveléssel, környezetvédelemmel kapcsolatos és atomenergia alkalmazására szolgáló, valamint a honvédelmi és katonai, továbbá a nemzetbiztonsági célú, illetve rendeltetésű, sajátos technológiájú építmények (mérnöki létesítmények), amelyek létesítésekor – az építményekre vonatkozó általános érvényű településrendezési és építési követelményrendszeren túlmenően – eltérő, vagy sajátos, csak arra a rendeltetésű építményre jellemző, kiegészítő követelmények megállapítására és kielégítésére van szükség.”
„53/A. § (2) Az építésügyi- és az építésfelügyeleti hatósági eljárásokban ügyfélnek minősül az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, továbbá akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, valamint akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás az adott üggyel összefüggésben adatokat tartalmaz, így különösen:
a) az építtető, valamint
b) ha nem azonos az építtetővel, az ingatlannal rendelkezni jogosult,
c) a közterület kivételével a közvetlenül szomszédos – a határozattal érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) – telekkel rendelkezni jogosult, kivéve a telekegyesítésre és a telekhatár rendezésre irányuló építésügyi hatósági eljárásokat,
d) jogszabályban meghatározott esetekben a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr és a kivitelező.”
4. Az R. alapján:
„8. § (1) Az engedély megadásáról vagy megtagadásáról az első fokú katonai építésügyi hatóság a kérelem előterjesztésétől számított 30 napon belül határoz.
(2) A szakhatóság a szakhatósági hozzájárulás megadásáról 15 napon belül dönt. A szakhatósági eljárás időtartama az (1) bekezdésben megállapított határidőbe nem számít be.
(3) A határozatot kézbesítés útján kell közölni:
a) az építtetővel,
b) az eljárásban érintett szakhatóságokkal.”
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozó formai alkotmányellenességre vonatkozó, utólagos normakontroll iránti indítványi kérelmét vizsgálta: sérült-e a jogforrási hierarchia az R. 8. § (3) bekezdésének megalkotásával.
1. A Ket. 12. § (2) bekezdésének a) pontja alapján az építésügyi hatósági eljárás közigazgatási hatósági ügynek minősül. A 13. § (3) bekezdés alapján az építésügyi hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt a Ket. kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges. A Ket. 78. § (1) bekezdésébe foglalt, eltérést nem engedő szabály alapján közigazgatási hatósági ügyben hozott határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve az jogot vagy kötelezettséget állapít meg, az ügyben eljárt szakhatósággal és a jogszabályban meghatározott más hatósággal vagy állami szervvel. A döntés közlésének (például a kézbesítés) szabályait a Ket. 78–81. §-ai tartalmazzák. A Ket 15. § (1) bekezdése szerint: „ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve – tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve – a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.” A (2) bekezdés alapján „ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója.”
2.1. Az Étv.-t a sajátos építményfajták (így a honvédelmi és katonai célú és rendeltetésű építmények) tekintetében a rájuk vonatkozó külön törvényekkel, kormányrendeletekkel együtt, a bennük foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel kell alkalmazni [Étv. 1. § (2) bekezdése; 2. § 18. pontja].
A Ket. 13. § (5) bekezdése alapján az egyes eljárásfajtákra vonatkozó eljárási jogszabályok a Ket.-ben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg. A 15. § (3) bekezdése szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg. Ennek megfelelően iktatta be a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 315. §-a az Étv.-be az 53/A. § (2) bekezdését. E rendelkezés a Ket.-nél szélesebb ügyfél-fogalmat határoz meg az építésügyi hatósági ügyekben: „az építésügyi- és az építésfelügyeleti hatósági eljárásokban ügyfélnek minősül az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, továbbá akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, valamint akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás az adott üggyel összefüggésben adatokat tartalmaz, így különösen:
a) az építtető, valamint
b) ha nem azonos az építtetővel, az ingatlannal rendelkezni jogosult,
c) a közterület kivételével a közvetlenül szomszédos – a határozattal érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) – telekkel rendelkezni jogosult, kivéve a telekegyesítésre és a telekhatár rendezésre irányuló építésügyi hatósági eljárásokat,
d) jogszabályban meghatározott esetekben a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr és a kivitelező.”
Tekintettel arra, hogy az R. az ügyfél-fogalomra vonatkozó rendelkezést nem tartalmaz, az R. hatálya alá tartozó eljárásokban az Étv. 53/A. § (2) bekezdése alkalmazandó.
2.2. Az R. 6. § (2) bekezdése alapján a katonai építésügyi hatósági engedélyek iránti eljárásban a vonatkozó külön jogszabályok – így a Ket., az Étv. – rendelkezéseit megfelelően kell alkalmazni. Az R. 7. § (1) és (2) bekezdése a) pontja alapján az engedély iránti kérelmet az első fokú katonai építésügyi hatóság részére az R. 2. számú melléklete szerinti nyomtatványon kell előterjeszteni. Az engedély iránti kérelemhez mellékelni kell az építtető építési jogosultságára vonatkozó nyilatkozatát, valamint igazolni kell az ingatlannal való rendelkezési jogosultságot, de az építésügyi hatósági eljárásokban az ügyfél fogalma tágabb alanyi kört ölel fel az (ingatlannal rendelkezni jogosult) építtetőnél. Ezen túlmenően az R. olyan tárgykört is szabályoz a 8. § (3) bekezdésében, amelyről a Ket. eltérést nem engedő módon rendelkezik. Az R. 8. § (3) bekezdése ellentétes a Ket. 13. § (3) bekezdésével, és 78. § (1) bekezdésével, mivel szűkíti a katonai építésügyi hatóság ügyben hozott határozat közlésére vonatkozó kötelezettséget, hiszen a katonai építésügyi hatóság csak az R. 2. §-ának 2. pontja szerinti építtetővel (a honvédelmi miniszter által építtetői feladatra feljogosított szervezettel), valamint az ügyben érintett szakhatósággal köteles azt közölni, tehát nem minden, az Étv. 53/A. § (2) bekezdése szerinti ügyféllel. A fentiek alapján az R. 8. § (3) bekezdése ellentétes a Ket. 13. § (3) bekezdésével és 78. § (1) bekezdésével, ami az Alkotmány 35. § (2) bekezdése harmadik mondatának sérelmét jelenti.
3. Az Alkotmánybíróság az R. 8. § (3) bekezdésének – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése szerinti – pro futuro hatályú megsemmisítésével elegendő időt biztosít a törvényalkotónak annak mérlegelésére, szükséges-e az R. hatálya alá tartozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokra speciális, a Ket.-től eltérő eljárási szabályok megalkotása.
4. Mivel az Alkotmánybíróság az R. 8. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét a jogforrási hierarchia szabályának sérelme miatt megállapította, – állandó gyakorlatának megfelelően – nem vizsgálta azt, hogy azt sem, hogy fennáll-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 13. § (1) bekezdésével, 18. §-ával, 57. § (1) bekezdésével, 57. § (5) bekezdésével, 64. §-ával, 70/D. §-ával, valamint az Egyezmény 6. és 13. Cikkével való ellentét. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]
A határozat Magyar Közlönyben való közzétételéről szóló rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1110/B/2005.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás