37/2006. (IX. 20.) AB határozat
37/2006. (IX. 20.) AB határozat1
2006.09.20.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány, valamint – hivatalból indított – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárás alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényben – a miniszter helyettesítése kapcsán – nem szabályozta a miniszter jogalkotó hatásköre átruházásának tilalmát.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2006. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 31. § (1) bekezdése és 43. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó kérelmet nyújtott be a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Tv.1.) 12. § e) pontja alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére. E rendelkezés értelmében a minisztert akadályoztatása esetén „a jogszabály kiadásában a helyettesített miniszter politikai államtitkára helyettesíti”. Az indítványozó álláspontja szerint a jogalkotás alkotmányos és törvényi rendje alapján a minisztert a rendeletalkotásban nem helyettesítheti a politikai államtitkár. Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdése és 8. § (1) bekezdése alapján miniszteri rendeletet csak miniszter (illetve a miniszterelnök) adhat ki. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében a jogalkotás rendjének szabályozása minősített többséget igénylő tárgykör. Az egyszerű szótöbbséggel elfogadott jogállási törvény miniszteri rendeletalkotás-helyettesítési szabálya – érvelt az indítványozó – a Jat. 1. § (1) bekezdésével, valamint 8. § (1) bekezdésével ellentétes, ezáltal sérti az Alkotmány 7. § (2) bekezdését. Az indítványozó fölvetette továbbá az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét is.
2. A Tv.1.-et – 2006. július 1-jével – hatályon kívül helyezte a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tv.2.) 77. § (5) bekezdése. A jogszabályváltozásra tekintettel az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzék: indítványát fenntartja-e az új szabályozásra nézve. Az indítványozó – a fentebb ismertetett érveinek fenntartása mellett – a Tv.2.-nek a miniszterek helyettesítésére irányuló 31. § (1) bekezdése és 43. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérte.
Mindezeken túlmenően az indítványozó újabb kérelmet is megfogalmazott: A Tv.2. 14. § (2) bekezdése értelmében a miniszterelnök normatív utasítás formájában feladatokat határozhat meg a miniszterek és a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára. Az indítványozó szerint e rendelkezés az Alkotmány 7. § (2) bekezdésébe és 37. § (2) bekezdésébe ütközik, mert az Alkotmány e rendelkezései értelmében a miniszterek tevékenységének nem a miniszterelnök utasítása szab határt, hanem – ahogy az Alkotmány fogalmaz – a jogszabályok, illetve a Kormány határozatai jelölhetik ki tevékenységük kereteit. Az Alkotmánybíróság a Tv.2. 14. § (2) bekezdése tekintetében előterjesztett új kérelmet elkülönítette és azt új eljárásban bírálja el.
II.
1. Az Alkotmány irányadó rendelkezései szerint:
„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„
A Kormány
33. § (1) A Kormány
a) miniszterelnökből és
b) miniszterekből
áll.
(2) A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti.
(...)”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.
(2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.
(3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” [Az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének szövegét a 2006. évi LIV. törvény 2. §-a állapította meg.]
2. A Jat. vonatkozó szabályai értelmében:
„1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b) [...]
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és a Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) [...]
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„
Miniszteri rendelet
8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
3. A Tv.1. – már nem hatályos rendelkezései – szerint:
„12. § A minisztert akadályoztatása esetén
a) az Országgyűlés ülésén a politikai államtitkár – annak akadályoztatása esetén a miniszterelnök által kijelölt másik miniszter – helyettesíti;
b) a Kormány ülésén a politikai államtitkár helyettesíti;
c) az Országgyűlés bizottsága ülésén a politikai államtitkár, akadályoztatása esetén a miniszter által kijelölt állami vezető vagy állásfoglalásra jogosult köztisztviselő, illetve a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 42. §-a (2) bekezdése a) pontjának alkalmazása esetén a hivatásos állomány tagja képviselheti;
d) a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében a miniszterelnök által kijelölt másik miniszter helyettesíti;
e) a jogszabály kiadásában a helyettesített miniszter politikai államtitkára helyettesíti.
(...)”
4. A Tv.2. vizsgálni kért rendelkezései értelmében:
„31. § (1) A minisztert akadályoztatása esetén – a (2)–(3) bekezdésben meghatározott kivételekkel – az államtitkár helyettesíti.
(2) A minisztert a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében, valamint az államtitkár akadályoztatása esetén az Országgyűlés ülésén és az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben a miniszterelnök által rendeletben kijelölt másik miniszter helyettesíti.
(3) Az államtitkár akadályoztatása esetén a minisztert az Országgyűlés bizottsága ülésén az általa vezetett minisztérium állományába tartozó, állásfoglalásra jogosult, vezetői megbízatással rendelkező személy helyettesíti.”
„43. § (1) Az államtitkár – törvényben meghatározott kivételekkel – a miniszter teljes jogkörű helyettese.
(2) Egy minisztériumban egy államtitkár működhet.”
III.
1. A miniszteri rendelet kiadásában történő helyettesítés szabályát eredetileg a Jat. tartalmazta. A Jat. 1997. augusztus 1-jéig hatályban volt 8. § (2) bekezdése a következőképpen rendelkezett: „Miniszteri rendelet kiadására a miniszter akadályoztatása esetén a minisztériumi államtitkár, az utóbbi akadályoztatása esetén az ügykör szerint illetékes miniszterhelyettes jogosult.”
A Jat. 8. § (2) bekezdését a Tv.1. 53. § (2) bekezdése helyezte hatályon kívül, és alkotott – a miniszteri rendeletalkotás helyettesítésére vonatkozó – új szabályt saját rendelkezései között (s nem a Jat. módosításaként). A Tv.1. 12. §-ában foglalt szabályok a politikai államtitkár „helyettesítési jogáról” rendelkeztek az Országgyűlés, a Kormány ülésein, az Országgyűlés bizottsága ülésén [12. § a), b), c) pontok]. A miniszter különböző üléseken való részvételével kapcsolatos jogosítványain túl a törvény két további esetkört is említett: egyfelől a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében való helyettesítést – a Tv.1. 12. § d) pontja szerint ilyenkor a miniszterelnök által kijelölt másik miniszter helyettesít –, másfelől a Tv.1. 12. § e) pontjában meghatározott rendeletalkotásban való helyettesítést, ahol a törvény a politikai államtitkárnak biztosított helyettesítési jogot.
A Tv.1. egészét a Tv.2. 77. § (5) bekezdése hatályon kívül helyezte és új szabályokat alkotott. A Tv.2. 31. § (1) bekezdése értelmében a minisztert – akadályoztatása esetén – az államtitkár helyettesíti, amely alól az alábbi kivételeket teszi:
– A Tv.2. 31. § (2) bekezdése értelmében – hasonlóan a Tv.1. bemutatott rendelkezéseihez – nem az államtitkár, hanem csak egy másik miniszter lehet a helyettesítő a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében, illetve szintén a miniszterelnök által rendeletben kijelölt másik miniszter helyettesíthet, ha mind a miniszter, mind államtitkára akadályoztatva van, és az Országgyűlés ülésein, vagy az Európai Unió kormányzati intézményeibe való részvételről van szó.
– A Tv.2. 31. § (3) bekezdése értelmében pedig az államtitkár akadályoztatása esetén a minisztert az Országgyűlés bizottsága ülésén az általa vezetett minisztérium állományába tartozó, állásfoglalásra jogosult, vezetői megbízatással rendelkező személy helyettesíti.
Megállapítható tehát, hogy az államtitkár a hatályos szabályok alapján is helyettesítheti a minisztert rendelet-kiadási jogkörében. Ez következik a Tv.2. 43. § (1) bekezdéséből is, amely szerint az államtitkár – a törvényben meghatározott kivételekkel – a miniszter teljes jogkörű helyettese. Törvényi kivétel a rendeletalkotásra nincs. Az indítványozó által eredetileg a Tv.1. 12. § e) pontjával kapcsolatban felvetett alkotmányossági probléma tehát a Tv.2. rendelkezéseiben – a 31. § (1) bekezdésével és 43. § (1) bekezdésével összefüggésben – tovább él (csupán a helyettesítő elnevezése változott „politikai államtitkár”-ról, „államtitkár”-ra).
2. Az indítványozó a miniszteri rendeletalkotásban való helyettesítésre vonatkozó szabályokat két alkotmányos tétel alapján kérte vizsgálni. Egyrészt az Alkotmány 7. § (2) bekezdése – s ezáltal a minősített többséget igénylő Jat. 1. §-ával és 8. § (1) bekezdésével való ellentét – alapján, másrészt a miniszteri rendeletalkotásra vonatkozó alkotmányi tétel, az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint. Az indítványozó által jelölt Jat. 1. § (1) bekezdése felsorolja, hogy a jogalkotó szervek milyen jogszabályokat alkothatnak, az 1. § (2) bekezdése pedig a jogforrási hierarchia elvét rögzíti. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megállapította, hogy a Jat. 1. §-ában foglalt rendelkezéseket – a jogalkotói hatásköröket – az Alkotmány tartalmazza. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során – az Alkotmány 37. § (3) bekezdésén túl – az Alkotmánynak tartalmában a Jat.-ban is szereplő és az indítványozó által megjelölt rendelkezéseit vette figyelembe. Az Alkotmánybíróság így elsőként tartalmi vizsgálatot folytatott, nevezetesen azt vizsgálta, hogy az Alkotmánynak a miniszteri rendeletalkotást érintő szabályai alapján államtitkár helyettesítheti-e a minisztert a rendelet kiadásában.
IV.
1. A jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. (Lényegében e rendelkezéseket ismételi meg a Jat. 1. §-a.) Így az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és b) pontja szerint az Országgyűlés alkotja meg a Magyar Köztársaság Alkotmányát, és törvényeket alkot. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, – az indítványozó által is hivatkozott – Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapján a Kormány tagjai [az Alkotmány 33. § (1) bekezdése szerint a Kormány tagja a miniszterelnök és a miniszterek] törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szól az önkormányzati rendeletalkotásról, míg az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése rendelkezik arról, hogy a Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki.
Az Alkotmány rögzíti a jogforrási hierarchia elvét is: a 35. § (2) bekezdés szerint a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel; a 37. § (3) bekezdés értelmében a miniszteri (miniszterelnöki) rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel, és kormányrendelettel; a 44/A. § (2) bekezdés alapján pedig az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A jogalkotás alkotmányos jelentőségét mutatja továbbá az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdése, amely a jogszabályok alkotmánybírósági felülvizsgálatáról és az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítéséről szól.
Az Alkotmány tehát a jogszabályalkotás tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról s az Alkotmány, a 32/A. §-a révén, gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az „alapító norma”, az Alkotmány szabályozási tárgya kell hogy legyen, azaz a „helyettesítésnek” is az Alkotmányon kell alapulnia.
Az Országgyűlés jogkörét érintően – az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett – rendkívüli állapot esetén az Alkotmány 19/B. § (3) bekezdése a) pontja alapján a Honvédelmi Tanács gyakorolja az átruházott jogokat, a 19/B. § (4) bekezdés szerint a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat törvényhozási tárgyban. Az Alkotmány – a jogszabályalkotásra feljogosított szervek és személyek helyettesítését illetően – szól a miniszterelnök helyettesítéséről is. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdése szerint a miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti. E szabály a jogszabályalkotással is összefügg, mivel egyrészt az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja: a kormányrendeleteket a miniszterelnök írja alá, másrészt mert a miniszterelnök, mint a Kormány tagja az Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapján maga is alkothat rendeletet. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdésébe foglalt helyettesítési szabály tehát a kormányrendelet és a miniszterelnöki rendelet megalkotására is irányadó.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen ügy szempontjából az Alkotmányba foglalt, a jogalkotást érintő helyettesítési rendnek azért van jelentősége, mert abban kifejeződik, hogy a jogszabály kibocsátójának megváltozása (helyettesítése) alkotmányos jelentőségű. Különösen így van ez az ún. „szintbeli eltérésnél”, pl. amikor a miniszterelnököt a miniszter helyettesítheti [Alkotmány 33. § (2) bekezdés]. Az Alkotmány azonban nem szól arról, hogy a minisztert „szintbeli eltéréssel” az államtitkár a rendeletalkotásban helyettesítheti.
Az Alkotmány 39. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza. E törvényi szabályozásra felhatalmazó alkotmányi rendelkezés – a jogállás, díjazás, felelősségre vonásuk módja – nem tartalmaz arra vonatkozó utalást, hogy törvény a miniszteri rendeletalkotás alkotmányos rendjétől helyettesítés címén eltérhet. Az Alkotmány másik, e tárgyban irányadó felhatalmazó rendelkezése, a 7. § (2) bekezdése a jogalkotás rendjének törvényi szabályozására ad felhatalmazást – értelemszerűen az Alkotmánnyal való összhangban történő szabályozásra –, azonban mint fentebb láttuk a Jat. hatályos szövege a miniszteri rendeletalkotást érintően – a jelen határozatban vizsgáltak tekintetében – az alkotmányi rendelkezésektől nem tér el.
2. A miniszter jogalkotó hatásköre – mint valamennyi jogalkotó hatáskör – az Alkotmányon alapul. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése egyértelműen a Kormány tagjai [a miniszterelnök és a miniszterek – Alkotmány 33. § (1) bekezdés] rendeletalkotásáról szól, következésképpen az államtitkár a minisztert rendeletalkotási hatáskörében nem „helyettesítheti”. A Tv.2.-ben nem tilalmazott helyettesítési hatáskör a miniszter jogalkotási hatásköre tekintetében – tartalmilag – e hatáskör vertikális átruházását jelenti, ami sérti az Alkotmány – hivatkozott – 37. § (3) bekezdését. A jogalkotó hatáskörében akadályozott miniszter kormánytag általi helyettesítése azonban alkotmányjogi szempontból nem kifogásolható.
3. Az indítványozónak a Tv.2. tekintetében fenntartott kérelme a 31. § (1) bekezdés és 43. § (1) bekezdés alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére irányult. E szabályok azonban nemcsak a rendeletalkotásban, hanem egyben a miniszter akadályoztatása esetén általában is alkalmazandó helyettesítési szabályok (pl. Országgyűlés ülésein, Kormány ülésein stb.). Az alkotmányossági probléma tehát nem a Tv.2. 31. § (1) bekezdése és 43. § (1) bekezdése pozitív tartalma miatt áll fenn, hanem azért, mert e szabályok nem teremtenek kivételt a miniszter teljes jogkörű helyettesítése alól a rendeletalkotás vonatkozásában (hasonlóan ahhoz, mint pl. a 31. § (2) bekezdése teszi a köztársasági elnöki intézkedés ellenjegyzésében való helyettesítés esetén). Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tv.2. 31. § (1) bekezdése és 43. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, ugyanakkor az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (7) bekezdésében foglalt lehetőségével élve az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. „A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzetet az a törvényalkotói mulasztás idézte elő, amely szerint a Tv.2. a miniszter helyettesítése kapcsán nem rendelkezett arról, hogy a miniszter rendeletalkotási hatásköre nem tartozik az államtitkárra átruházható hatáskörök közé. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2006. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 392/B/2003.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás