404/B/2006. AB határozat
404/B/2006. AB határozat*
2009.10.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 92. § (11) bekezdés b) pontjának „ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél” szövegrésze, valamint a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 18. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó első beadványában hatásköri összeütközés megszüntetését kezdeményezte. Az indítványban rámutatott arra, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 92. §-ának (6) bekezdése a képviselő-testület hatáskörébe utalja az önkormányzat belső ellenőrzési tervének jóváhagyását, ugyanakkor a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr.) 18. §-a szerint a költségvetési szerv vezetőjének hatáskörébe tartozik a költségvetési szerv belső ellenőrzési tervének jóváhagyása. Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás az önkormányzati költségvetési szervek esetében hatásköri összeütközést keletkeztetett.
Az Alkotmánybíróság főtitkárának felhívására az indítványozó módosította indítványát. Módosított indítványában a Kormr. 18. § és az Ötv. 92. § (11) bekezdés b) pontja „ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél” szövegrész alkotmányosságának utólagos vizsgálatát és megsemmisítését kéri.
Álláspontja szerint az, hogy az Ötv. 92. § (6) bekezdése és a Kormr. 18. §-a alapján más-más szerv hatáskörébe tartozik a helyi önkormányzat által felügyelt költségvetési szervre vonatkozó belső ellenőrzési terv jóváhagyása sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdését és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
Az indítványozó álláspontja szerint a jogbiztonság követelményével ellentétes az is, hogy az Ötv. 92. § (5) bekezdése és (11) bekezdésének b) pontja között nincs összhang. A 92. § (5) bekezdése kötelezővé teszi az önkormányzatok által felügyelt költségvetési szervek ellenőrzését a belső ellenőrzés keretében, a (11) bekezdés b) pontja erre csak lehetőséget ad.
II.
Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg határozatát:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezése:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
2. Az Ötv.-nek az indítványozó által felhívott rendelkezései:
„92. § (...)
(5) A jegyző köteles gondoskodni a belső ellenőrzés működtetéséről az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is.
(6) A helyi önkormányzatra vonatkozó éves belső ellenőrzési tervet a képviselő-testület az előző év november 15-éig hagyja jóvá.
(...)
(11) A helyi önkormányzat belső ellenőrzését ellátó személy vagy szervezet
a) ellenőrzést végez a képviselő-testület hivatalánál és az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatokra vonatkozóan,
b) ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél, a helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál, közhasznú társaságoknál, a vagyonkezelőknél, valamint a helyi önkormányzat költségvetéséből céljelleggel juttatott támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szervezeteknél is.”
3. A Kormr. vitatott szabálya:
„18. § Az ellenőrzési munka megtervezéséhez a belső ellenőrzési vezető kockázatelemzés alapján stratégiai tervet és éves ellenőrzési tervet készít, amelyeket a költségvetési szerv vezetője hagy jóvá.”
A vitatott szabály szövegében a „stratégiai terv” megfogalmazás a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 180/2009. (IX. 4.) Korm. rendelet 17. § (5) bekezdésébe foglalt rendelkezés következtében „stratégiai ellenőrzési terv”-re változott.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a Kormr. 18. § alkotmányellenessége az Ötv. 92. § (6) bekezdésével való ellentéte miatt.
Eljárása során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a két jogszabályi rendelkezés közötti – az indítványozó által állított – ellentét nem áll fenn.
Az államháztartás és azon belül a költségvetési szervek gazdálkodásának ellenőrzési rendszerét az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) szabályozza. Az államháztartási kontrollrendszer keretében az Áht. 121/A. §-a határozza meg a belső ellenőrzés funkcióit, kialakításának és gyakorlásának szabályait. Az Áht. e szabályainak végrehajtására a belső ellenőrzés részletes szabályozására alkotta meg a Kormány az Áht. 124. § (2) bekezdés u) pontjában kapott felhatalmazása alapján a Kormr.-t. Az Áht.-nak és a Kormr.-nek a költségvetési szervek belső ellenőrzésére vonatkozó szabályai általános szabályok, irányadók minden költségvetési szervre.
Az Áht. 121/A. § (3) bekezdése a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről úgy rendelkezik, hogy a belső ellenőrzés kialakításáról és megfelelő működtetéséről a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni. A belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjének küldi meg. Ugyanakkor felhatalmazást ad a költségvetési fejezetet irányító szervnek, helyi önkormányzat esetében az önkormányzatnak, hogy a belső ellenőrzés körében ellenőrzést végezzen az irányítása vagy felügyelete alá tartozó bármely költségvetési szervnél.
E szabályozás alapján a belső ellenőrzés működtetése alapvetően a költségvetési szerv vezetőjének a feladata azzal, hogy az irányító, illetőleg felügyeletet ellátó szerv belső ellenőrzése kiterjed az irányított, felügyelt költségvetési szervekre is.
Az Ötv. 92. §-a a helyi önkormányzatok belső ellenőrzésére vonatkozó speciális szabályokat állapítja meg, azzal, hogy (12) bekezdés szerint a belső ellenőrzésre vonatkozó részletes szabályokat külön jogszabály tartalmazza, azaz az Áht. és a Kormr. rendelkezései a helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik belső ellenőrzésére is irányadók.
Ez utóbbi szabályokat is figyelembe véve az Ötv. 92. § (6) bekezdése és a Kormr. 18. §-a között kollízió nem állapítható meg. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében, annak belső ellenőrzést ellátó szervei, ellenőrei által végzett ellenőrzés terveit az Ötv. 92. § (6) bekezdése alapján a képviselő-testület, a költségvetési szerv vezetője által működtetett belső ellenőrzés terveit pedig a Kormr. 18. §-a alapján a költségvetési szerv vezetője hagyja jóvá. A szabályozás alapján az indítványozó által kifogásolt hatásköri összeütközés lehetősége nem áll fenn.
Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Kormr. 18. §-ának alkotmányellenessége az indítványozó által felhívott okból nem állapítható meg, így a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy az Ötv. 92. § (5) bekezdésének második mondata és (11) bekezdésének b) pontja közötti ellentmondás megalapozza-e a (11) bekezdés b) pont „ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos szintű jogszabályi rendelkezések közötti összhang hiánya önmagában nem eredményez alkotmányellenességet, a törvényi szabályozás ellentmondásossága következtében előálló értelmezési nehézség miatt alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság már 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy „(...) meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy Alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magába véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának.” E határozat rámutatott arra is, hogy a törvényi rendelkezések közötti kollízió feloldása alapvetően a jogalkalmazói jogértelmezés körébe, és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az ilyen szabályozás alkotmányellenességének megállapítására akkor kerülhet sor, ha az ellentmondás jogértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszöveg értelmezhetetlensége konkrét alapjogi sérelmet okoz. (ABH 1991, 175, 176.)
Az indítványozó az egyértelmű értelmezés lehetőségének hiányán kívül más olyan indokot, ami az alkotmányellenesség megállapításához vezethetne, nem hozott fel, ezért az Alkotmánybíróság az Ötv. 92. § (11) bekezdésének vitatott szövegrészével kapcsolatosan az alkotmányellenesség megállapítását nem tartotta indokoltnak, így az indítványt e tekintetben is elutasította.
Budapest, 2009. október 12.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás