427/B/2006. AB határozat
427/B/2006. AB határozat*
2008.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 8. § (1) bekezdése, 19. § (3) bekezdése, 22. § (3) bekezdése, 23. § (1) bekezdése, valamint 70. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 19. § (3) bekezdése, 22. § (3) bekezdése és 23. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére előterjesztett indítványt – az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, valamint 70/A. § (1) és (2) bekezdésével összefüggésben – visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Kövt.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság az indítványokat – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján – egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik indítványozó az Alkotmánynak a tulajdoni formák egyenjogúságát deklaráló 9. §-át és a 13. § (1) bekezdését sértőnek tartotta a Kövt. 8. § (1) bekezdését, amely szerint a magántulajdonban lévő ingatlanon feltárt régészeti lelet – a 7. § 19. pontjában írt kivétellel – állami tulajdonnak minősül.
A másik indítványozó a Kövt. 19. § (3) bekezdése, 22. § (3) bekezdése és 23. § (1) bekezdése tekintetében kért utólagos normakontrollt. Véleménye szerint az Alkotmány 70/I. §-ába ütközően kötelezik a régészeti lelőhelynek nyilvánított ingatlan tulajdonosát a feltárás költségeihez való hozzájárulásra, mert az nem a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelően került megállapításra, hanem a feltáráshoz való érdekeltség alapján. Egyben e rendelkezések azáltal, hogy az állami tulajdont képező régészeti lelet feltárásához kapcsolódó költségeket az ingatlan magánszemély tulajdonosának kell megfizetnie, sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését és a hátrányos megkülönböztetésnek az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésében foglalt tilalmát, mert „ezeken az ingatlanokon építkezést nem lehet végezni, amíg az építtető a régészeti lelőhelyet saját költségén fel nem táratja,” ezáltal „lehetetlenné teszi az új otthon teremtésére vállalkozó családok, személyek lakásépítését.”
Egy következő indítvány szerint a Kövt. 70. §-a az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésébe ütközik, mert bár a védett régészeti lelőhellyé nyilvánítás a tulajdonhoz való jog lényeges korlátozásával jár, a tulajdonosokat nem illeti meg kártalanítás. A kérelem alapjául az szolgált, hogy a nemzeti kulturális örökség minisztere az egyes régészeti lelőhelyek védetté nyilvánításáról, illetve régészeti védettség megszüntetéséről szóló 30/2005. (XII. 7.) NKÖM rendeletének 1. §-ával kiemelten védett régészeti lelőhellyé nyilvánított Göd, Bócsaújtelep területén fekvő, túlnyomórészt külterületi, kivett és szántó művelési ágú ingatlanokat, az ott található római erőd maradványainak megőrzésének, kutathatóságának biztosítása érdekében. Így a terület jellegzetes állapotának, művelési ágának megváltoztatása, azon egyes munkák elvégzése a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal előzetes engedélyéhez kötött. Az indítványozó szerint e rendelkezés az Alkotmánybíróság 3/2000. (II. 25.) AB határozatában és 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtett álláspontjával is ellentétes.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
„70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Kövt. érintett szövege:
„8. § (1) A föld felszínén, a földben, a vizek medrében vagy máshol rejlő vagy onnan előkerülő régészeti lelet állami tulajdon.”
„10. § (1) A régészeti örökség elemeit lehetőleg eredeti lelőhelyükön, eredeti állapotukban, eredeti összefüggéseikben kell megőrizni.”
„19. § (3) A régészeti feltárások költségeit – a 10. § (1) bekezdésére figyelemmel – a mentő feltárások kivételével annak kell fedeznie, akinek érdekében a feltárás szükségessé vált.”
„22. § (3) A feltárás végzésére jogosult és a beruházó a megelőző feltárásra vonatkozóan írásbeli szerződést köt. A szerződésnek tartalmaznia kell a feltárás időtartamát és annak teljes költségét. A szerződés érvényességéhez a hatóság jóváhagyása szükséges. A szerződés jóváhagyása során a feltárási engedélyezés szabályait kell megfelelően alkalmazni. A hatóság a jóváhagyásról szóló határozatában a szerződésben előírtakon túl egyéb feltételeket is kiköthet. A szerződés jóváhagyása a feltárás engedélyezését is jelenti. A szerződésre egyebekben a polgári jog szabályai az irányadóak.”
„23. § (1) A fejlesztések, beruházások tervezése során a megelőző feltárás teljes költségét, de legalább a teljes bekerülési költség 9 ezrelékét kell költség-előirányzatként biztosítani a feltárás fedezetére, így különösen a régészeti hatástanulmány, próbafeltárás, régészeti megfigyelés, dokumentálás, elsődleges leletkonzerválás, valamint az elsődleges leletfeldolgozás teljes és a leletelhelyezés rendkívüli költségeit. A feltárást végző intézmény köteles a tényleges felhasználásról elszámolni.”
„70. § A kulturális örökség állapotának megőrzése érdekében az állagvédelemhez szükséges átlagos mértéket meg nem haladó jogszerűen előírt korlátozás, tilalom vagy kötelezés kártalanítási igényt nem keletkeztet.”
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Régészeti emlék a Kövt. 7. § 16. pontja szerint a régészeti örökség ingatlan eleme, míg a régészeti leletet a 7. § 19. pontja a régészeti örökség érzékelt, felfedezett, feltárt – jellegénél fogva – ingó elemeként határozza meg, függetlenül attól, hogy eredeti helyéről, összefüggéseiből, állapotából elmozdult, elmozdították-e, vagy sem. Nem minősülnek régészeti leletnek azon kulturális javak, amelyek 1711 előtt keletkeztek, és bizonyítottan műgyűjteményben maradtak fenn. Korábban a kulturális örökség védelmét két törvény szabályozta: a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. törvény, valamint a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Kult.tv.). A Kövt. 100. §-a utóbbi törvény címéből kivette „a kulturális javak védelmére” utalást és számos ezzel összefüggő rendelkezését, továbbá a műemlékvédelemről szóló törvényt hatályon kívül helyezte annak érdekében, hogy a kulturális örökségvédelem egy törvényben, egységes szabályozást nyerjen. A Kult.tv. 2001. október 7-ig hatályos IV. Fejezetében foglaltak szerint – a jelenlegi szabályozással azonosan – a régészeti leletek tulajdonjoga az államot illeti, védelmüket védetté nyilvánítással biztosítja, a feltárások költségét az érdekelt viseli.
A régészeti lelőhelyekre vonatkozó szabályozás igazodik a 149/2000. (VIII. 31.) Korm. rendelettel kihirdetett, a régészeti örökség védelméről szóló Európai Egyezményben (a továbbiakban: Egyezmény) foglaltakhoz, amelynek 2. Cikke szerint valamennyi fél vállalja, hogy létrehozza a régészeti örökség védelmének jogi rendszerét. A kulturális javak védelmének különböző jogi eszközei vannak: az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 144. §-a régészeti szabálysértésnek minősíti a régészeti feltárás céljából jogszabályban előírt engedély nélküli ásatás, megelőző feltárás, falkutatás, műszeres lelet- és lelőhelyfelderítés végzését vagy végeztetését, régészeti és természettudományos feltárásokra, lelőhelyekre, továbbá a régészeti jelentőségű védett földterületekre vonatkozó jogszabályi kötelezettség megszegését. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény önálló törvényi tényállásként tartalmazza a kulturális javak megrongálását és az azokkal való visszaélést (216/A–B. §), míg a vagyon elleni bűncselekmények körében minősített eset, ha azt kulturális javak körébe tartozó tárgyra követik el (316–317. §, 324–326, §).
2. Az egyik indítványozó a Kövt. azon rendelkezését tartotta a tulajdonhoz való jogot, illetőleg a tulajdoni formák egyenjogúságát sértőnek, amely kimondja, hogy a feltárt régészeti lelet tulajdonjoga – a 7. § 19. pontjában írt kivétellel – az államot illeti, vagyis a magánszemély ilyen dolgokon nem szerezhet tulajdonjogot.
2.1. A Kövt. 4. § (1) bekezdése tartalmazza, hogy a kulturális örökség a nemzet egészének közös szellemi értékeit hordozza, ezért megóvása mindenkinek kötelessége. A Kövt. 11. §-a értelmében a régészeti lelőhelyek e törvény erejénél fogva általános védelem alatt állnak. Az állam a régészeti emlékek jelenlegi állapotban való megtartását, a kutatások számára megőrizhetőségét, a megsemmisüléstől történő megóvását többek között azáltal tudja biztosítani, ha a régészeti feltárások feletti ellenőrzést, a leletek tulajdonjogát magának tartja fenn. Az Egyezmény 5. Cikkének (iv) pontja szerint gondoskodni kell arról, hogy a régészeti örökség elemeit, amennyiben csak lehetséges, in situ óvják meg. Ennek érdekében rögzíti főszabályként a Kövt. a régészeti leletek állami tulajdonát, amelyre – a 8. § (2) bekezdésben írt kivétellel – más nem szerezhet tulajdonjogot, amely összhangban áll a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Ptk.) a találást szabályozó 132. § (3) bekezdésével; ez kimondja, hogy ha a talált tárgy muzeális vagy műemléki értékű (,,kincslelet”), annak tulajdonjoga az államot illeti meg, illetőleg az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 37. §-ával, amely az állami tulajdonban lévő történeti (régészeti) emlékek átruházását külön törvényben meghatározott esetben és módon teszi lehetővé. A Kövt. hatálybalépése előtt ugyancsak a régészeti leletek állami tulajdonát mondta ki a Kult.tv. 26. § (1) bekezdése, illetőleg azt megelőzően az 1998. június 30-ig hatályos, a muzeális emlékek védelméről szóló 1963. évi 9. törvényerejű rendelet 17. § (1) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog alapjog, amely azonban nem korlátozhatatlan. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 75.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.; 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban is, hogy a tulajdonhoz való jog lényeges tartalma nem a tulajdonszerzés, vagyis a tulajdonjog alkotmányos védelme nem terjed ki a tulajdon megszerzésére, a tulajdonszerzés joga nem alapjog. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 743/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 417, 418.] Az Alkotmány 13. §-a a már megszerzett tulajdont részesíti alapjogi védelemben, az államnak nincs kötelezettsége arra, hogy a magánszemélyt tulajdonszerzéshez vagy tulajdon élvezetéhez segítse. (936/D/1997. AB határozat, ABH 1999, 615, 619.) Az 575/B/1992. AB határozat tartalmazza, hogy az Alkotmány 10. § (2) bekezdése alapján állami tulajdonná nyilvánított egyes dolgok tekintetében „a tulajdonszerzés korlátozása nyilvánvalóan nem lehet alkotmányellenes.” (ABH 1999, 456, 459.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a rendelkezés, amely kizárja a régészeti leleten magánszemély tulajdonszerzését, nem ütközik az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe, ezért az erre vonatkozó indítványt elutasította.
2.2. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét deklarálja, ami azt jelenti, hogy a magánszemély vagy a magánvállalkozó magántulajdona a köztulajdonnal egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. „Az Alkotmánybíróság értelmezésében (...) az Alkotmány 9. § (1) bekezdése összefüggésben a 70/A. § (1) bekezdésével, olyan általános jogegyenlőségi tétel, amely egyrészt a tulajdon bármely formájával kapcsolatban tiltja a diszkriminációt (...). Eszerint a polgári jogi jogalanyok között a vagyoni jogviszonyok körében tett megkülönböztetés – kellő súlyú alkotmányos indok hiányában – ugyancsak alkotmányellenes.” [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268–269.]
Az Alkotmánybíróság azonban az 1814/B/1991. AB határozatában – annak vizsgálata során, hogy az állam kizárólagos tevékenységére vonatkoztatható-e a 9. § (1) és (2) bekezdésében megfogalmazott elvi tétel – az Alkotmány 10. § (2) bekezdését az alábbiak szerint értelmezte: „Ez a szabály minden kétséget kizáró módon azt jelenti, hogy maga az alaptörvény korlátozza az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésében, illetőleg (2) bekezdésében foglalt rendelkezések érvényesülési körét (azaz a tulajdonjog alanyainak egyenjogúságát és a gazdasági verseny szabadságát), amikor bizonyos körben alkotmányos lehetőséget teremt arra nézve, hogy az állam tulajdonosként, illetőleg bizonyos gazdasági tevékenységre jogosultként előnyösebb helyzetbe kerülhessen, mint más tulajdonos, illetőleg a gazdasági élet más résztvevője. Nem az Alkotmányon belüli ellentmondásról van szó, hanem mindössze arról, hogy az Alkotmány egyik rendelkezése – a 10. § (2) bekezdése – lehetőséget teremt az Alkotmány két másik rendelkezése – a 9. § (1) és (2) bekezdése – alóli kivételekre.” (ABH 1994, 513, 514.)
Mivel a Kövt.-nek a régészeti lelet állami tulajdonba vonását tartalmazó 8. § (1) bekezdése alkotmányos alappal bír, nem valósít meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése által tiltott diszkriminációt, illetőleg nem sérti a tulajdoni formák egyenjogúságát garantáló rendelkezést. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
3. Egy indítvány a Kövt.-nek a feltárásban érdekelt költségviselési kötelezettségét tartalmazó 19. § (3) bekezdése, 22. § (3) bekezdése és 23. § (1) bekezdése alkotmányellenességét állította azzal, hogy az Alkotmány 70/I. §-ába ütköznek, mert a közteher – a feltárás költségének – viselése nem a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyaihoz, hanem a feltárásban való érdekeltséghez igazodik.
A Kövt. 19. § (1) bekezdése főszabályként kimondja, hogy a földmunkával járó fejlesztésekkel, beruházásokkal a régészeti lelőhelyeket el kell kerülni, ez alól a 22. § (1) bekezdése tartalmaz kivételt. A 19. § (2) bekezdése, illetőleg a 20. § (1) bekezdése szerint a régészeti leletek a régészeti lelőhelyről csak régészeti feltárás keretében, hatósági engedéllyel mozdíthatók el. A Kövt. 22–23. §-a a régészeti lelőhely előzetes feltárására vonatkozó szabályokat tartalmazza, amelyre akkor kerül sor, ha a régészeti lelőhely elkerülése a fejlesztések, beruházások költségeit aránytalanul megnövelné, vagy a fejlesztés, beruházás másutt nem valósítható meg. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy 2003. évtől a kulturális örökség hatósági nyilvántartására vonatkozó szabályokról szóló 17/2002. (VI. 21.) NKÖM rendelet 1. § (1) bekezdése alapján a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal egységes központi hatósági nyilvántartást vezet a régészeti lelőhelyek ingatlan-nyilvántartási adatairól, elhelyezkedéséről, védettségi kategóriájáról, ezt megelőzően pedig a Kulturális Örökség Igazgatóságáról szóló 29/1998. (VI. 11.) MKM rendelet 1. § (1) bekezdése, illetőleg a Melléklet 13. a) pontja értelmében működött a régészeti lelőhelyek információs rendszere. A nyilvántartás a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal honlapján megtekinthető, így a beruházó a munkálatok engedélyeztetése előtt tájékozódhat az érintett ingatlan védettségéről.
A megelőző, valamint az ezzel összefüggő – a régészeti lelőhelyek jellegének, kiterjedésének, a veszélyeztető források és a megelőző feltárás mértékének meghatározására, a lelőhelyek védelmi fokozatának megállapítására és osztályozására irányuló – próbafeltárás költségét hárítja a Kövt. a feltárásban érdekeltre, amelyet a 22. § (3) bekezdése alapján az ott írt egyéb feltételekkel együtt szerződésben kell rögzíteni. A költség elemeit a Kövt. 23. §-a tartalmazza: régészeti hatástanulmány, próbafeltárás, régészeti megfigyelés, dokumentálás, elsődleges leletkonzerválás, elsődleges leletfeldolgozás teljes, és a leletelhelyezés rendkívüli költsége. A Kövt. 23. §-ához fűzött indokolás szerint ez a megelőző feltárás teljes költsége, melynek az Egyezmény 5. Cikk (ii) b) és 6. Cikk (ii) a) pontja szerint részét képezi a régészeti leletek elsődleges feldolgozása is (a régészeti leletanyag olyan mértékű feldolgozása, amely a leletek azonosítását, állapotának megőrzését, biztonságos tárolását, nyilvántartását és a szakmai közönség számára való hozzáférését biztosítja). Nem tartozik ebbe a körbe az örökségvédelmi többletköltség (7. § 14. pontja), amely a kulturális örökség védett elemein végzett hatóság által előírt kutatási, restaurálási vagy helyreállítási munkák ellenértéke.
A megelőző feltárás költségét az „érdekelt” viseli. A Kult.tv. 27. § (4) bekezdése úgy fogalmazott, hogy annak kell fedezni e költséget, akinek az érdeke megkívánja, hogy a régészeti örökség elemeit eredeti helyükről és összefüggéseikből elmozdítsák. A Kövt. az „érdekelt” fogalmát külön nem definiálja, azonban több rendelkezése egybevetéséből egyértelműen megállapítható, hogy ki a kötelezett. A 7. § 6. pontja a megelőző feltárást úgy határozza meg, mint ami a földmunkával járó fejlesztések, beruházások által érintett lelőhelyek feltárására irányul. Fejlesztő, beruházó – a 19. § (1) bekezdéséből és 22. § (3) bekezdéséből következően – az a természetes vagy jogi személy, aki saját hasznára a régészeti lelőhelyen kívánja a beruházást megvalósítani, akár az ingatlan tulajdonosaként, akár a tulajdonostól eredő joga alapján, és a régészeti lelőhelyek feltárásának, illetve aki – a régészeti lelőhely, lelet megtalálója anyagi elismerésének részletes szabályairól szóló 18/2001. (X. 18.) NKÖM rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § b) pontja szerint – a beruházási terv engedélyezését kérelmezte. Az engedélyt az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 35. §-a értelmében az építtetőnek, az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet 2. § (1) bekezdés f) pontja, 9. §-a és 12. § (1) bekezdése szerint ugyancsak az építtetőnek kell kérnie. Érdekeltségét az alapozza meg, hogy a Kövt. általános szabályai szerint a lelőhely elkerülésével járó beruházás folytán felmerülő – értelemszerűen a feltáráshoz viszonyított – aránytalan többletköltséget megtakarítsa, illetőleg beruházást – a jogszabályi kivétellel élve – a lelőhelyen végezhesse.
Az Alkotmánybíróság a közteherviseléssel kapcsolatos alkotmányi rendelkezés kapcsán több határozatában foglalkozott a „közteher” fogalmával. Megállapította, hogy bár az Alkotmány maga nem határozza meg a „közteher” fogalmát, kétségtelenül ide tartoznak az államháztartásról szóló törvény szerint mindazok az állam javára előírható befizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis amelyek az állam bevételi forrását jelentik. [821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.; 1/2005. (II. 4.) AB határozat, ABH 2005, 31, 52.] Ilyen befizetési kötelezettséget előíró alapvető törvényi szabályozást az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (1) bekezdése tartalmaz, amely szerint a Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz. A (2) bekezdés kimondja, hogy fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az államháztartás alrendszereinek különféle jogviszonyból származhatnak bevételei, így polgári jogviszonyból (pl. bérleti díjak), államigazgatási jogviszonyból (pl. szabálysértési bírság), büntető jogviszonyból (pénz fő- és mellékbüntetés). Az állami bevételek külön fajtáját alkotják az ún. közjogi bevételek, amelyeket az állampolgárok a közteherviselés alkotmányos kötelezettsége alapján fizetnek be az államháztartás alrendszerei számára. A közteherviselésre, a közjogi bevételek körének megállapítására, így az e bevételek elmaradása esetén keletkező bevétel-kiesés, azaz tartozás köztartozássá minősítésére kizárólag törvény jogosult. A közterhek megfizetésének a vonatkozó törvényi előírások megsértésével keletkező elmaradása a köztartozás. [59/1996. (XII. 22.) AB határozat ABH, 1996, 346, 347, 348.; 9/1999. (IV. 28.) AB határozat, ABH 1999, 386, 389.]
Az Alkotmánybíróság fentiekben írt szempontok figyelembevételével „köztehernek” minősítette az 1/2005. (II. 4.) AB határozatában a közszolgálati televízió-műsor vételéért fizetendő üzemben tartási díjat azzal az indokkal, hogy az „nem valamely gazdasági társaság bevétele, hanem (...) mint az államháztartás részét képező, állami pénzalap bevétele, amelyet a törvényben meghatározott célra lehet és kell fordítani.” (ABH 2005, 31, 53.) Ugyanakkor nem tartotta alkotmányosnak a lakbér és a víziközmű által szolgáltatott ivóvíz díját köztehernek nyilvánító rendelkezést, mert a szolgáltatás szerződés keretében történik, a díj a szolgáltatót illeti meg, és nem minősül közjogi bevételnek. [56/1996. (XII.22.) AB határozat, ABH 1996, 346, 348–349.]
A régészeti lelőhelyen végzett feltárás, leletmentés tárgyában megkötött szerződésre a Kövt. 22. § (3) bekezdése szerint a polgári jog szabályai irányadók. A Kövt. 24. §-a értelmében a feltárást az illetékes múzeum végzi. Az R. 2. § (1) bekezdése és 3. §-a régészeti feltárásra az illetékes, valamint a régészeti gyűjtőkörrel rendelkező múzeumokat, a régészeti tanszékkel rendelkező magyarországi egyetemeket, a Magyar Tudományos Akadémia Régészeti Intézetét, illetve az oktatási és kulturális miniszter által felügyelt örökségvédelmi intézményeket jogosítja fel, annak vezetője pedig az intézménnyel munkaviszonyban, közalkalmazotti, közszolgálati vagy megbízási jogviszonyban álló régész lehet. Az R. 14. § (1) bekezdése értelmében a Kövt. 22. § (3) bekezdésében megjelölt szerződést az illetékes múzeummal kell megkötni, amelyet az R. 6. §-a szerint az Örökségvédelmi Hivatalnak kell jóváhagynia. A szerződéses összeg tehát nem az állami költségvetés bevétele, hanem a feltárást végző intézményt illeti.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a feltárásra vonatkozó szerződés nem közjogi jellegű, így a költség nem minősül köztehernek, ezért a támadott rendelkezések és az Alkotmány 70/I. §-a között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2002, 215, 220.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.] Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
4. Egy további indítványozó nem vitatta a régészeti lelőhely védetté nyilvánításával járó tulajdonkorlátozás alkotmányosságát, de kifogásolta a kártalanítás hiányát.
Az Alkotmánybíróság az indítványozó által is hivatkozott 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette álláspontját az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságairól, és meghatározta a tulajdonkorlátozás alkotmányossági vizsgálata során alkalmazandó szempontokat. Megállapította: „Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. (...) Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjogkorlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a »közérdeket« kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb »szükségesség« nem alkotmányos követelmény. (...) A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál az Alkotmánybíróság általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság közérdek „szükségességének” korlátozott felülvizsgálata miatt szenved. (...) Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2) bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban megállapíthatja a tulajdonkorlátozás más eseteiben is, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn.” [ABH 1993, 373, 380–382.]
Az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy a Kövt. 70. §-ában foglalt rendelkezés csak az ott írt feltételek fennállása esetén alkalmazandó, amelyek pedig meghatározzák az intézkedés célját (állagvédelem), az intézkedés jellegét (korlátozás, tilalom vagy kötelezés), valamint annak mértékét (az átlagosat meg nem haladó). Egyéb esetekben a Kövt. lehetőséget ad az ingatlan állami tulajdonba vételére vásárlással vagy kisajátítással [67. § (3) bekezdése], míg a 81. § d)–f) pontja szerint a költségvetésben kisajátításra, állami elővásárlásra és kártalanításra pénzeszközöket kell meghatározni.
A 87. § tartalmazza, hogy örökségvédelmi érdekből kerülhet sor kisajátításra, és a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény 2. § j) pontja, illetőleg 4. § (1) bekezdés i) pontja sorolja fel a közérdekű célok között a kulturális örökségvédelmet, köztük az ia) és ib) alpontban a védetté nyilvánított régészeti lelőhely ott meghatározott feltételekkel történő kisajátítását. Erre akkor van lehetőség, ha a védetté nyilvánított régészeti lelőhely, vagy műemlék örökségvédelmi érdekei másként nem biztosíthatóak, így különösen, ha az érintett ingatlan tulajdonosa olyan magatartást folytat, amely kisajátítás hiányában a védetté nyilvánított régészeti lelőhely vagy a műemlék megsemmisülését eredményezi, a védetté nyilvánított régészeti lelőhely vagy műemlék feltárása, védőövezetének kialakítása, megközelítése másként nem lehetséges. A kisajátítást a Kövt. 87. §-a alapján a kulturális örökségvédelmi hatóság kezdeményezi.
Ha az ingatlan tulajdonjogát az állam nem szerzi meg, a Kövt. lehetőséget ad a kártalanításra, kivéve, ha az állagmegóvás céljából elrendelt tulajdoni korlátozás az ingatlan tulajdonosát a tulajdonhoz tapadó részjogosítványok gyakorlásában az átlagos mértéknél jobban nem zavarja, vagyis a korlátozás a „fenntartható használatra” irányul, amelyet a Kövt. 7. § 1. pontja olyan használatként jelöl meg, amely nem haladja meg a szakmailag indokolt mértéket, és nem vezet az örökség elemeinek állapotromlásához, így biztosított fennmaradásuk a jelen és jövő nemzedék számára. A Ptk. 108. §-a hasonlóan vonja meg a határt a kártalanítás és a kisajátítás indokoltsága között. A 108. § (1) bekezdése tartalmazza, hogy az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek – a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben – az ingatlant időlegesen használják, arra használati jogot szerezzenek, vagy a tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg. A (2) bekezdés szerint pedig ha a használat vagy egyéb korlátozás az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti vagy jelentős mértékben akadályozza, a tulajdonos az ingatlan megvásárlását, illetőleg kisajátítását kérheti.
Átlagos mértékű korlátozásokat tartalmaz a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal eljárásaira vonatkozó szabályokról szóló 10/2006. (V. 9.) NKÖM rendelet 8. §-a, amely szerint a védetté nyilvánított régészeti lelőhelyen „a Hivatal örökségvédelmi hatósági engedélye szükséges a következő – egyébként más hatósági engedélyhez nem kötött – tevékenységekhez:
a) minden 30 cm mélységet meghaladó földmunkához, így különösen: kerítés, légvezeték, oszlop földbeállításához, faültetéshez, tuskóirtásos fakitermeléshez, rigolírozáshoz, meliorizációhoz, szőlő és gyümölcsös telepítéséhez, az 1 métert meg nem haladó tereprendezéshez,
b) kavics-, föld- és anyagdepó, illetve feltöltés, töltés létesítéséhez,
c) a lelőhely rendeltetésének, művelési ágának megváltoztatásához,
d) a lelőhelyen található régészeti emlékek megóvási, konzerválási munkálataihoz,
e) a lelőhelyen lévő építmény, vagy ennek maradványai bármely terepszinti, vagy az alatti padlójának megbontásához.”
E rendelkezés a tulajdonosnak az ingatlanon fennálló használati, rendelkezési joga gyakorlását csak annyiban korlátozza, hogy egyes tevékenységek elvégzését előzetes hatósági engedélyhez köti. Ezen túlmenően a Kövt. 69. § (1) bekezdésében írtak szerint a védett kulturális örökség tulajdonosa, vagyonkezelője, használója tűrni köteles a hatóság által elrendelt vagy engedélyezett munkálatokat is, a (2) bekezdés szerint azonban ezek csak a feltétlenül szükséges mértékben akadályozhatják e javak rendeltetésszerű használatát. Ehhez hasonló mértékű kötöttségeket azonban több más jogszabály is tartalmaz, pl. az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 34. §-a az építési munkákhoz, a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény 3. §-a a termőföld művelési ágának megváltoztatását köti bejelentéshez, az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény 60. §-a a fakitermeléshez, 65–66. §-a a művelési ág megváltoztatásához kíván meg hatósági engedélyt. A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. évi törvény II. és III. Része számos tevékenységet engedélyhez köt, a kötelezettség megszegéséhez a 80. § (1) bekezdése szankciót fűz. E tulajdonkorlátozás nem tekinthető jelentősnek, mert nem változtatja meg az ingatlan használati módját, nem akadályozza annak rendeltetésszerű használatát. Lényegesen kisebb terhet jelent a tulajdonosnak, mint a Kövt. Műemlékvédelem című 2. fejezetében foglalt, a műemléki elővédelem, ideiglenes védelem és védelem alá helyezett ingatlanok, műemléki értékek tulajdonosát terhelő, a fenntartással, használattal, hasznosítással és a rendelkezési joggal összefüggésben a 41–45. §-ban foglalt előírások.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában a régészeti lelőhely védetté nyilvánításával összefüggő korlátozás arányos mértékűnek tekinthető azzal a közérdekű céllal, amely a régészeti lelőhelyek megőrzéséhez fűződik, így az arányosság ebben az esetben nem kívánja meg a kártalanítást, míg az e mértéket meghaladó korlátozás esetében érvényesül az értékgarancia, mert lehetőséget ad a Kövt. a kártalanításra, illetőleg az ingatlan kisajátítására, vagy egyéb módon állami tulajdonba vételére.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság e tekintetben sem állapított meg alkotmánysértést, és az indítványt elutasította.
IV.
A Kövt. 19. § (3) bekezdése, 22. § (3) bekezdése és 23. § (1) bekezdése az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének, illetőleg 70/A. § (1) bekezdésének ellentétével összefüggésben az indítvány nem felel meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése által támasztott tartalmi követelményeknek, amely szerint annak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.) Mivel az indítványozó nem indokolta a vélt alkotmánysértést, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e tartalmi követelmény hiányában az indítvány ebben a vonatkozásban érdemben nem bírálható el, ezért azt az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2008. szeptember 1.
Dr. Holló András s. k., |
|||||||
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke |
|||||||
|
|||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
|||||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||
|
|||||||
|
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Kovács Péter s. k., |
|||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||
|
|||||||
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
|||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||||
|
|||||||
Dr. Trócsányi László s. k., |
|||||||
alkotmánybíró |
|||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás