5/2006. (II. 15.) AB határozat
5/2006. (II. 15.) AB határozat1
2006.02.15.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok, valamint alkotmányjogi panaszok alapján – dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád és dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. § e) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. § e) pontja konkrét ügyben való alkalmazásának megtiltása iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 10. § (3) bekezdése, valamint a 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Baranya Megyei Bíróság Pk. 61.020/2003/2. számú, a Tolna Megyei Bíróság Pk. 20.149/2003/3. számú, a Tolna Megyei Bíróság Pk. 20.144/2003/3. számú és a Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság Kpk. 20.093/2003/5. számú jogerős végzésével elbírált ügyekben benyújtott alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Ökj.tv.) 5. § e) pontja, valamint 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók az Ökj.tv. támadott szakaszait alapvetően azért sérelmezik, mert álláspontjuk szerint a rendelkezés az egészségügyi szolgáltatást az önkormányzattal kötött szerződés alapján végző háziorvosokat alkotmányellenesen zárja ki az önkormányzati képviselői tisztség viseléséből, illetőleg az önkormányzati bizottságok tevékenységéből.
2. Az Ökj.tv. 5. § e) pontja alapján nem lehet önkormányzati képviselő, aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati feladatot a képviselő-testülettel, a közgyűléssel (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) vagy a képviselő-testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján lát el.
a) Az indítványozók többsége szerint a támadott rendelkezés sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében szabályozott passzív választójogot, mert korlátozza a hatálya alá tartozó személyeket abban, hogy önkormányzati képviselővé választhatók legyenek. Egyes indítványozók az Alkotmány 70. § (4) bekezdésében szabályozott közhivatal-viseléshez való jog sérelmében jelölték meg a vitatott szabály alkotmányellenességét. Álláspontjuk szerint az alkotmányos jog sérelme azzal valósul meg, hogy az Ökj.tv. 5. § e) pontja az érintett személyeket alkotmányos indok nélkül zárja ki a közhivatali tisztség viseléséből.
b) A vitatott rendelkezés alkotmányellenességének indoklásaként több indítványozó is hivatkozik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének sérelmére. Álláspontjuk szerint mivel az Ökj.tv. nem határozza meg egyértelműen azok körét, akikre az összeférhetetlenségi ok vonatkozik, olyan mértékben teszi kiszámíthatatlanná az összeférhetetlenség érvényesíthetőségét, amely a jogalkalmazás során nem oldható fel. Ilyen nem egyértelmű, jogértelmezéssel fel nem oldható tényállási elemként jelölik meg az önkormányzati feladatot ellátó gazdasági társaságban való személyes közreműködés fogalmát.
c) Az indítványozók többségének álláspontja szerint a kifogásolt szakasz sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt egyenlő elbánás (a hátrányos megkülönböztetés tilalmának) követelményét. Az indítványozók többsége a jogegyenlőség sérelmét abban látja, hogy amíg a vitatott rendelkezés alapján a egészségügyi alapellátási feladatokat vállalkozásban területi ellátási felelősséggel ellátó, illetőleg gazdasági társaság „személyes közreműködőjeként” ellátó háziorvos tevékenysége összeférhetetlen a helyi önkormányzati képviselői megbízatással, addig annak a képviselő-testület által kinevezett háziorvosnak a tevékenysége, aki közalkalmazotti jogviszonyban látja el a háziorvosi feladatokat, nem minősül összeférhetetlennek. Holott ez utóbbi háziorvosok függősége az önkormányzattól és közvetlenül a képviselő-testülettől sokkal erősebb, mint a vállalkozó háziorvosoké.
Egyik indítványozó emellett a vitatott szabály további diszkriminatív elemeire is rámutat. Az indítványozó álláspontja szerint hátrányos megkülönböztetést tartalmaz a rendelkezés amiatt is, mert csak az önkormányzati feladatot gazdasági társasági formában ellátó szervezetben való személyes közreműködést minősíti a törvény az önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlennek. Ha az önkormányzat a feladatot költségvetési intézmény vagy közhasznú szervezet (alapítvány, közhasznú társaság) útján látja el, a szervezet tevékenységében személyesen közreműködők esetében a gazdasági összeférhetetlenséget megalapozó indokok ugyanúgy fennállnak, mint a gazdasági társaság esetén.
Ez az indítványozó az 54/1995. (IX. 15.) AB határozatra hivatkozással rámutat arra is, hogy a vitatott szabály azért is sérti az Alkotmány 70/A. §-át, mert különböző jogi helyzetben levő jogalanyokat egyenlőkként kezel és az egyenlőtlenek azonos szabályozás alá vonása sérti az egyenlő elbánás követelményét.
d) Egyes indítványozók álláspontja szerint az Ökj.tv. 5. § e) pontja – azáltal, hogy a benne foglalt összeférhetetlenségi szabály következtében a háziorvos választani kényszerül az önkormányzati képviselői megbízatás és a foglalkozása között és a képviselői megbízatás érdekében fel kell hagynia foglalkozásával, vállalkozásával – sérti az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot és a 9. § (2) bekezdése szerinti vállalkozáshoz való jogot, és ezáltal az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonjogot is, ami az egyéni cselekvési autonómia alapja.
e) A benyújtott indítványok közül több támadta az Ökj.tv. 5. § e) pontját az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokra vonatkozó 42. §-ával, 44. § (1) bekezdésével, illetve a 44. § egészével, 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjával, valamint 44/C. §-ával összefüggésben. Az indítványozók álláspontja szerint az Ökj.tv. 5. § e) pontja szükségtelenül avatkozik bele a helyi közélet működésébe, ezáltal csorbítja a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való jogát (42. §), mivel korlátozza a helyi közösségek tagjait abban, hogy szabadon eldöntsék, kit tartanak méltónak arra, hogy a közös döntések meghozatalánál a képviseletüket ellássa, így a választópolgárok nem dönthetnek szabadon az általuk választott képviselő-testület személyi összetételéről. Ezen összeférhetetlenségi szabály következtében sérülnek a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogai is, mivel a vitatott összeférhetetlenségi szabály korlátozza az önkormányzatot is abban, hogy szabadon döntsön az önkormányzati feladatok vállalásáról, az önkormányzati feladatok ellátásának módjáról. Egyik indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabályban megfogalmazott összeférhetetlenségi okok sértik az önkormányzat szerződéskötési szabadságát is. Az Alkotmány 44/C. §-ának sérelme azzal valósul meg, hogy az önkormányzatok alapjogainak az itt vázolt korlátozása nem az országgyűlési képviselők minősített többségével elfogadott törvénnyel történt, habár az Ökj.tv. az önkormányzatok alapjogait korlátozó rendelkezést tartalmaz.
f) Az indítványozók egy része az Ökj.tv. 5. § e) pontját ellentétesnek tartja az Alkotmány 8. § (1) bekezdésével, amely az állam elsőrendű kötelezettségét fogalmazza meg az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartása és védelme terén. Két indítványozó hivatkozott az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, amelyet – álláspontjuk szerint – az 5. § e) pont azzal sért meg, hogy az eddig említett alkotmányos jogok tartalmát lényegesen és indokolatlanul korlátozza.
3. Több indítványozó megsemmisíteni kéri az Ökj.tv. 11. § (2) bekezdését, amely az önkormányzati képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagjára vonatkozóan tartalmaz összeférhetetlenségi rendelkezéseket. Nem lehet a képviselő-testület bizottságának tagja az Ökj.tv. 5. §-ának hatálya alá tartozó köztisztviselő, tisztségviselő vagy egyéb személy. Az indítványozók szerint mivel ez a szabály visszautal az Ökj.tv. 5. §-ára – benne az 5. § e) pontjára – ez a rendelkezés ugyanazon okokból alkotmányellenes, mint az Ökj.tv. 5. § e) pontja. Az indítványozók rámutatnak arra is, hogy a jogalkotó a kifogásolt összeférhetetlenségi okok megfogalmazása során nem volt tekintettel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 24. § (2) bekezdésére, mely szerint a bizottságokba indokolt beválasztani a feladatkörében szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezetek képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más állampolgárt.
4. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartja az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdését is, amely arról rendelkezik, hogy összeférhetetlenség megállapítása miatt benyújtott jogorvoslati kérelem esetén a bíróság nemperes eljárásban határoz, az érintett önkormányzati képviselő meghallgatása az eljárásban a bíróság mérlegelésétől függ, és a bíróság döntése ellen további jogorvoslatnak nincs helye. Az Ökj.tv.-nek ez a rendelkezése az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt, a tisztességes tárgyaláshoz való jogot. Tekintettel arra, hogy az összeférhetetlenség megállapítása alkotmányos alapjogot érint, az ezzel összefüggő eljárásra is vonatkozik az 57. § (1) bekezdés. Ezzel szemben a bíróság tárgyalás tartása nélkül hozza meg határozatát, így az indítványozónak nincs lehetősége az érveit kifejteni, a bíróság az összeférhetetlenség kimondását kérelmező közigazgatási hivatal érvei alapján hozza meg a döntését. A bírói határozat elleni fellebbezés kizárása sérti a jogorvoslathoz való jogot is. A jogorvoslati jog korlátozása tárgyában az Alkotmány 57. § (5) bekezdésnek megfelelően a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával dönthetett volna a jogalkotó.
5. Az Ökj.tv. 5. § e) pontjával összefüggésben benyújtott alkotmányjogi panaszokban az indítványozók azt kérték, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott törvényi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmánynak a jelen határozatban megjelölt rendelkezéseire nézve, és állapítsa meg az alkotmányjogi panaszok alapját képező konkrét ügyekben az 5. § e) pont alkalmazhatóságának tilalmát. Az egyik indítványozó az alkotmányellenesség megállapítását és az alkalmazási tilalom kimondását kérte az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdésére nézve is.
Az alkotmányjogi panaszokat a
Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 20.255/2003/2.
Pest Megyei Bíróság 2.Kpk.26.100/2003/4.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság
Pk.20.423/2003/3.
Pk.20.423/2003/3.
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság
1.Kpk.20.415/2003/5.
1.Kpk.20.415/2003/5.
Pest Megyei Bíróság 2.Kpk.26.161/2003/8.
Pest Megyei Bíróság 2.Kpk.26.160/2003/3.
Baranya Megyei Bíróság Pk.61.020/2003/2.
Csongrád Megyei Bíróság 4.Pk.20.337/2003/2.
Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság
Kpk.20.064/2003/6.
Kpk.20.064/2003/6.
Fejér Megyei Bíróság Kpk.20.199/2003/2.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.148/2003/4.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20/144/2003/3.
Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság
12.Pk.20.336/2003/5.
12.Pk.20.336/2003/5.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság
19.Pk.20.473/2003/5.
19.Pk.20.473/2003/5.
Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 3.Pk.20.518/2003/2.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.143/2003/5.
Tolna Megyei Bíróság Pk.20.149/2003/3.
Baranya Megyei Bíróság Pk.61.027/2003/2.
Bács-Kiskun Megyei Bíróság 5.Pk.20.571/2003/4.
Baranya Megyi Bíróság Pk.61.028/2003/2.
Jász-Nagykun-Szonok Megyei Bíróság
12.Pk.20.378/2003/4.
12.Pk.20.378/2003/4.
Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság
Kpk. 20.093/2003/5.
Kpk. 20.093/2003/5.
Heves Megyei Bíróság 2.Pk.20.312/2003/3.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság
19.Pk.20.594/2003/5.
19.Pk.20.594/2003/5.
Pest Megyei Bíróság 2.K.26.261/2003/6.
Pest megyei Bíróság 2.Kpk.26.290/2003/3.
Veszprém Megyei Bíróság 8.Pk.20.545/2003/4.
Pest Megyei Bíróság 2.Kpk.26.508/2003/3. számú, összeférhetetlenség megállapítására irányuló nem peres eljárásban hozott, jogerős végzéssel elbírált ügyekben nyújtották be.
6. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 7. §-a 2004. május 1-jei hatállyal módosította az Alkotmány 70. §-át. A hatályos szabályozás szerint a helyi önkormányzati képviselői választásokon való részvételre vonatkozó rendelkezés az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében került szabályozásra, a közhivatal viselésére vonatkozó rendelkezés pedig az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében található. A két alapvető joggal kapcsolatos vizsgálatot ezért az Alkotmánybíróság a 70. § (2) bekezdés, valamint (6) bekezdésére nézve végezte el.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokban hivatkozott szakaszai:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
(2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását – az időközi választás kivételével – az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani.
(3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart.
(4) A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt – a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott feltételek szerint – kimondhatja a feloszlását. A feloszlás és a feloszlatás [19. § (3) bek. l) pont] a polgármester megbízatását is megszünteti.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
(...)”
„44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70. § (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.”
(...)
„70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a továbbiakban: Abtv.) az alkotmányjogi panaszra vonatkozó szabályai:
„48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.”
3. Az Ötv.-nek az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
„19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.”
„24. § (2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt.”
4. Az Ökj.tv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:
„5. § Az önkormányzati képviselő nem lehet:
(...)
e) aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati feladatot a képviselő-testülettel vagy a képviselő-testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján lát el,
(...)”
„10. § (1) Az érintett önkormányzati képviselő az összeférhetetlenségét megállapító, illetőleg a megbízatása megszűnését a 2. § e) pontja alapján kimondó képviselő-testületi határozat felülvizsgálatát kérheti – jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat kézhezvételétől számított 8 napon belül a fővárosi, megyei bíróságtól.
(2) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője a fővárosi, megyei bíróságnál kezdeményezheti az önkormányzati képviselő összeférhetetlenségének a kimondását, ha a képviselő-testület nem dönt az összeférhetetlenségről vagy döntése jogszabálysértő.
(3) A bíróság a kérelemről – annak beérkezésétől számított 30 napon belül – nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz. A bíróság az érintett önkormányzati képviselőt, a polgármestert vagy a keresettel megtámadott határozatot hozó képviselő-testület képviselőjét, illetőleg a kereset előterjesztőjét meghallgathatja. A bíróság döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs.”
„11. § (2) A bizottság tagja nem lehet az 5. §-ban meghatározott köztisztviselő, tisztségviselő vagy egyéb személy.”
III.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a benyújtott alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Abtv. által az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott követelményeknek.
Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet az Alkotmánybírósághoz írásban benyújtani.
Azoknak az alkotmányjogi panaszoknak az esetében, amelyeknél a bírósági végzésből nem volt megállapítható, hogy az indítványozó az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 48. § (2) bekezdésében írt határidőben nyújtotta be, az Alkotmánybíróság főtitkára a határidő igazolására szolgáló tértivevény másolatának megküldésére hívta fel az indítványozókat. A hiánypótlási felhívásnak az indítványozók a Baranya Megyei Bíróság Pk.61.020/2003/2. számú, a Tolna Megyei Bíróság Pk.20.144/2003/3. számú, végül a Tolna Megyei Bíróság Pk.20.149/2003/3. számú végzésével jogerősen lezárt ügyekben nem tettek eleget.
A rendelkezésre álló iratok tanúsága szerint a GyőrMoson-Sopron Megyei Bíróság Kpk. 20.093/2003/5. számú végzésével jogerősen elbírált ügyben az indítványozó a bírósági határozatot 2003. április 8.-án vette kézhez, a június 23-án kelt alkotmányjogi panasz 2003. június 26-án érkezett az Alkotmánybírósághoz. Ez az indítvány elkésett.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § e) pontja alapján az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha a benyújtott alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 48. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek. Az Alkotmánybíróság ugyanezen szakasz d) pontja alapján visszautasítja az indítványt, ha az indítványozó a hiánypótlási felhívásnak nem tesz eleget, és emiatt az indítvány érdemben nem bírálható el.
Az ügyrend e rendelkezéseire tekintettel a fenti alkotmányjogi panaszokat az Alkotmánybíróság visszautasította.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a többi alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 48. § (1) bekezdésében előírt feltételeknek. Az alkotmányjogi panaszokat, olyan a 2002. évi önkormányzati választásokon helyi képviselővé választott orvosok nyújtották be, akik esetében a képviselő-testület, illetőleg bíróság az összeférhetetlenséget az Ökj.tv. 5. § e) pontja alapján állapította meg és ennek következtében önkormányzati képviselői megbízatásuk megszűnt. Erre tekintettel a bírósági eljárásban alkalmazott összeférhetetlenségi szabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozták és kérték azt is, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki azt is, hogy az alkotmányellenes jogszabály az ügyükben nem alkalmazható. Mindegyik kérelmező az összeférhetetlensége ügyében döntést hozó megyei bíróság végzése ellen nyújtotta be az indítványát, amely végzés ellen az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdése alapján további jogorvoslatnak nincs helye.
Ezeket az alkotmányjogi panaszokat az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el.
IV.
Az indítványok részben megalapozottak.
Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a helyi önkormányzati képviselők jogállására, így nincsenek alkotmányi szabályok az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségére sem. Ebből következően a törvényhozó nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik a helyi önkormányzati képviselők jogállásának – ezen belül az összeférhetetlenségi okok – szabályozása során, szabályozási önállóságának korlátját az jelenti, hogy az összeférhetetlenségi okok szabályozása nem lehet ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, az Alkotmányban szabályozott alapvető jogot nem sérthet.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségére vonatkozóan az Ökj.tv.-ben megállapított szabályok alkotmányosságát még nem vizsgálta. Az önkormányzati képviselői megbízatást érintő összeférhetetlenségi szabály alkotmányosságáról eddigi gyakorlatában akkor döntött, amikor törvény valamely más közhivatal betöltésével minősítette ellentétesnek az önkormányzati képviselői pozíció betöltését. Az országgyűlési képviselőkre, valamint a polgármesterekre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok alkotmányossági vizsgálata során azonban állást foglalt az összeférhetetlenség szabályozásának olyan alkotmányossági kérdéseiben, amely állásfoglalások az önkormányzati képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok alkotmányosságának megítélése során irányadók.
Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozók által leggyakrabban felhívott alkotmányi rendelkezések [70. § (2) bekezdés, 70. § (6) bekezdése, 70/A. §] alapján vizsgálta a vitatott rendelkezések alkotmányosságát.
1. Az indítványozók döntő többségének álláspontja szerint az Ökj.tv. vitatott szabályában foglalt összeférhetetlenségi szabály – mivel kizárja az önkormányzati képviselővé választás lehetőségét – alkotmányellenesen korlátozza az érintetteknek az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében biztosított passzív választójogát.
Az Alkotmánybíróság a képviselői összeférhetetlenség alkotmányossági vizsgálatára irányuló korábbi határozataiban elvi jelleggel mutatott rá arra, hogy az összeférhetetlenségi szabályok nem tekinthetők a passzív választójogot korlátozó szabályoknak. A passzív választójog és az összeférhetetlenség ugyan összefüggésben állnak egymással, mégis a két jogintézmény egymástól elhatárolandó. A választójogot az Alkotmány 70. §-a alapvető jogként szabályozza, amelynek korlátait maga az Alkotmány határozza meg. Más jogintézmény az összeférhetetlenség, amely nem akadálya a képviselő megválasztásának, rendeltetése a képviselő megválasztásával létrejött összeférhetetlenségi helyzet megszüntetése. [16/1994. (III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 79, 81.]
Hasonlóképpen foglalt állást a passzív választójog és az összeférhetetlenség viszonyát illetően az Alkotmánybíróság a 962/B/1992. AB határozatában is, amelyben a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek azt a szabályát vizsgálta, mely szerint a köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. Megállapította, hogy „[e]z az összeférhetetlenségi szabály nem korlátozza a köztisztviselőt az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított aktív és passzív választójoga gyakorlásában. E rendelkezés alapján nincs akadálya annak, hogy a köztisztviselő a helyi önkormányzati választásokon jelöltként induljon és a választásokon őt helyi önkormányzati képviselővé – akár az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működő helyi önkormányzat képviselőjévé is – megválasszák. Ha a választás eredményeként a Ktv. 21. § (1) bekezdésében szabályozott összeférhetetlenségi helyzet keletkezik, a köztisztviselő a Ktv. 22. §-ában foglaltaknak megfelelően köteles az összeférhetetlenségi okot bejelenteni és megszüntetni, ha ezt nem teszi megszűnik a közszolgálati viszonya.” (ABH 1995, 627, 629.)
Az Ökj.tv. 5. §-ában szabályozott összeférhetetlenségi okok sem érintik az érintettek passzív választójogát, nem képezik akadályát annak, hogy akik esetében ezek az összeférhetetlenségi okok fennállnak az önkormányzati választásokon képviselő jelöltként induljanak és őket helyi képviselővé válasszák. Az Ökj.tv. 8. §-a azt írja elő, hogy a képviselő a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot köteles haladéktalanul bejelenteni a polgármesternek és megbízólevelének átvételétől számított 30 napon belül az összeférhetetlenséget megszüntetni.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ökj.tv. 5. § e) pontjával összefüggésben az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében szabályozott passzív választójog sérelme nem állapítható meg.
2. Az önkormányzati képviselőkkel szemben megállapított összeférhetetlenségi szabályok, amennyiben akadályát képezik a képviselői megbízatás betöltésének, az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jog korlátozását eredményezhetik.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Alkotmányban szabályozott közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga, meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti. (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.)
A szabályozás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében szabályozott keretek között illeti meg a jogalkotót, nem alkothat olyan szabályokat, amelyek a közhivatal viseléshez való jog lényeges tartalmát korlátoznák, azaz a korlátozás akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozásnak alkotmányos indoka van (valamely alkotmányban szabályozott alapvető jog, vagy valamely alkotmányos cél, érték érvényesítéséhez elkerülhetetlenül szükséges) és arányos.
Az összeférhetetlenségi okok alkotmányosságának elbírálása során eddig ilyen alkotmányos indoknak tekintette az Alkotmánybíróság az Alkotmányban szabályozott hatalommegosztás érvényesítését, az állam gazdasági semlegességének, a közélet tisztaságának, a képviselő függetlenségének biztosítását, a gazdasági és politikai funkciók összefonódásának, a nemkívánatos érdekérvényesítés, befolyással való visszaélés megakadályozását. (1158/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 547, 549.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.).
Az Ökj.tv. 5. § e) pontja gazdasági összeférhetetlenségi helyzeteket szabályoz. Az önkormányzati képviselő nem köthet önkormányzati feladatellátásra szóló vállalkozási, megbízási, vagy munkaszerződést azzal az önkormányzattal, amely önkormányzat képviselő-testületének tagja, és nem működhet közre személyesen annak a gazdasági társaságnak a tevékenységében, amely az önkormányzattal kötött szerződés alapján vállalta át önkormányzati feladat elvégzését, illetőleg nem tarthat fenn ilyen jogviszonyt, miután képviselővé választották. A vitatott összeférhetetlenségi okok szabályozásának alkotmányos indoka az, hogy az önkormányzattal fennálló szerződés gazdasági érdekeltségi, illetőleg függőségi viszonyokat teremt és a képviselő függetlenségének biztosítása, a közélet tisztasága, a befolyással való visszaélés megakadályozása megkívánja, hogy a jog elejét vegye az ilyen kapcsolatokban a szolgáltatói és a politikai funkciók, a megbízói és a megbízotti, a megbízói és a vállalkozói, valamint a munkáltatói és munkavállalói pozíciók összekapcsolódásának.
Ez a szabályozás nem zárja ki, csupán feltételekhez köti és annyiban korlátozza a közhivatal viselésének lehetőségét, hogy a képviselőnek az összeférhetetlenségi helyzet létrejöttekor választania kell a közfunkciója és a foglalkozása között.
Ezen alkotmányos indokokra tekintettel önmagukban a vitatott rendelkezésben megállapított összeférhetetlenségi okok nem eredményezik az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléshez való jog alkotmányellenes korlátozását.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a kifogásolt összeférhetetlenségi szabály sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok e tekintetben megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342–344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat ABH 2002, 230, 241–242. stb.]
Az Ökj.tv. 5. § e) pontjában szabályozott összeférhetetlenségi okok alapján megállapítható, hogy a jogalkotó ennek a jogegyenlőségből folyó kötelezettségének nem tett eleget.
A jogalkotónak a helyi önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlen jogi helyzetek megállapítása során sokféle szempontot kell figyelembe vennie, különböző érdekeket kell egyeztetnie ahhoz, hogy a törvényben megállapított összeférhetetlenségi okok a megyei, fővárosi és a különböző lakosságszámú települési önkormányzatokban egyaránt alkalmazhatók legyenek, anélkül, hogy a képviselet összetételét torzítanák, illetőleg az önkormányzati feladatellátást aránytalanul megnehezítenék. Ezért a törvényhozónak nagyfokú szabadsága van a tekintetben, hogy a gazdasági összeférhetetlenség szabályozása során milyen célok érdekében, milyen tevékenységeket minősít olyannak, amely az önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlen. Azonban az Alkotmány 70/A. §-ából fakadó követelmény az, hogy a törvényalkotónak az összeférhetetlenség szabályozása során az összeférhetetlenség kimondására alapot adó, alkotmányosan indokolható szempontokat figyelembe véve azonos ismérvek alapján kell kimunkálnia az összeférhetetlenségi okokat. Az azonos ismérvek nem következetes alkalmazása, nevezetesen az, ha azonos alkotmányos indokok fennállása esetén bizonyos tevékenységeket összeférhetetlennek minősít a törvényhozó, másokat pedig nem, ez a jogalanyok közötti alkotmányellenes megkülönböztetéshez vezet. [Hasonlóan értelmezte a jogegyenlőség követelményét és hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában (ABH 1994, 342, 358.), amelyben az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény ellenőrzés alá vont személyi körre vonatkozó rendelkezéseinek alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére hivatkozással megállapította.]
Az azonos ismérvek alkalmazásának hiányára utal, hogy amíg a törvényhozó az önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlennek minősítette az Ökj.tv. 5. § e) pontjában meghatározott szerződési kapcsolatokat, addig nem nyilvánított összeférhetetlenségi okká olyan jogi helyzeteket, amelyekben a képviselő hasonló, vagy szorosabb függőségi, illetőleg érdekeltségi viszonyban áll az önkormányzattal. A vitatott szabály összeférhetetlennek minősíti az önkormányzattal munkaszerződés alapján fennálló jogviszonyokat, de nem minősíti összeférhetetlennek azokat a közalkalmazotti jogviszonyokat (önkormányzati intézmények vezetői, az önkormányzattal közalkalmazotti jogviszonyban álló háziorvos stb.), amelyben az alapvető munkáltatói jogok (kinevezés, felmentés, összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi jogkör) gyakorlása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, s ennek következtében betöltött munkaköre kapcsán rendkívül szoros hierarchikus függőségi viszonyban áll azzal a testülettel, amelynek tagja. A vitatott szabály alapján nem lehet képviselő az, akinek személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati feladatot az önkormányzattal kötött szerződés alapján lát el. Az önkormányzat nem csak gazdasági társasággal köthet a feladatkörébe tartozó közszolgáltatási feladatok ellátására szerződést, a nem gazdasági társasági formában működő szervezetek tevékenységében való személyes közreműködés nem minősül összeférhetetlennek. A gazdasági társaság tevékenységében való személyes közreműködés különböző tartalmú tevékenységeket takar, az önkormányzati feladatok ellátására az önkormányzattal kötött szerződéses jogviszonyok jelentősen eltérő tartalmúak, így általános összeférhetetlenségi okká minősítésük olyan esetekben is módot adhat az összeférhetetlenség kimondására, a képviselői megbízatás megszüntetésére, amikor annak indokoltsága azonos ismérvek alkalmazása mellett nem állapítható meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó az Ökj.tv. 5. § e) pontjának megalkotása során nem alkalmazott a szabályozás alkotmányos céljából következő azonos mércét az összeférhetetlenségi okok meghatározása során, nem azonos elvek és szempontok alapján ítélte meg az önkormányzati képviselői megbízatással összeférhetetlen helyzeteket, így a vizsgált rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét. Ezért az Alkotmánybíróság az Ökj.tv. 5. § e) pontját megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy e határozatában nem az Ökj.tv. 5. § e) pontjában szabályozott egyes összeférhetetlenségi okok alkotmányellenességét állapította meg, hanem annak az alkotmányellenességét, hogy a vitatott szabályozás az azonos összeférhetetlenségi helyzetek nem azonos ismérvek szerinti alkalmazását teszi lehetővé, és ezáltal sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az alkotmányellenes megkülönböztetés megszüntetése érdekében a törvényhozó feladata a gazdasági összeférhetetlenség egységes ismérveinek kialakítása és következetes érvényesítése az összeférhetetlenségi okok meghatározása során: „A törvényhozónak a diszkrimináció kiküszöbölésére az egységes mércét saját döntése szerint kell meghatároznia, és következetesen érvényesítenie.” [60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 358.]
Az Alkotmánybíróság annak ellenére, hogy a vitatott rendelkezés alkotmányellenességét megállapította és megsemmisítette, nem adott helyt az alkotmányjogi panaszt benyújtó indítványozók azon kérelmének, ami az alkotmányellenes rendelkezés konkrét ügyekben való alkalmazásának megtiltására irányult.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés konkrét esetben való alkalmazásának megtiltására akkor van mód, ha azt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az alkotmányjogi panasszal támadott ügyekben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkalmazási tilalom elrendelése a jogbiztonságot veszélyeztetné, ezért az erre irányuló indítványokat elutasította.
4. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. §-ába ütközése miatt az Ökj.tv. 5. § e) pontja alkotmányellenes és megsemmisítette, – állandó gyakorlatát követve – nem vizsgálta azt, hogy az indítványozók által felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelme megállapítható-e a vitatott szabályozással összefüggésben. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 6/2005. AB határozat, ABK 2005. március, 107, 109.]
V.
1. Az indítványozók az Ökj.tv. 5. § e) pontjára vonatkozóan előadott alkotmányossági indokokkal azonos indokok alapján kérték az Ökj.tv. 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is. Ez a rendelkezés nem határoz meg önálló összeférhetetlenségi okokat a bizottsági tagokra nézve, hanem a képviselők összeférhetetlenségét szabályozó 5. § egészére kiterjedő visszautalással rendezi a képviselő-testület képviselői jogállással nem bíró tagjaira irányadó összeférhetetlenségi okokat. Azzal, hogy az Ökj.tv. 5. §-ának az indítványozók által a bizottsági tagsággal összefüggésben is kifogásolt rendelkezését az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette, az Ökj.tv. 11. § (2) bekezdésének az indítványozók által kifogásolt alkotmányellenességét is orvosolta, ezért e rendelkezés megsemmisítését mellőzte.
2. Az alkotmányjogi panaszok egyikében az indítványozó az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdésének megsemmisítését és alkalmazási tilalmának kimondását kérte, mivel az egyfelől sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított tisztességes tárgyaláshoz való jogot, másfelől a jogorvoslatjogának korlátozásáról az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltak ellenére egyszerű szótöbbséggel döntött a jogalkotó.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítványozó ez utóbbi megállapítása nem helytálló, az Országgyűlés az Ökj.tv.-t a minősített többség szabályainak megfelelően fogadta el, azaz a törvényt a jelenlevő képviselők több, mint kétharmadának szavazatával alkották meg. [Országgyűlési Napló 2000.06.20. 151. ülésnap]
Az összeférhetetlenségi eljárást az Ökj.tv. 8–10. §-ai szabályozzák.
E szabályok szerint a képviselő megbízólevelének átvételét, illetőleg az összeférhetetlenségi helyzet keletkezését vagy annak a képviselő tudomására jutását követő 30 napon belül a képviselő az összeférhetetlenséget köteles megszüntetni. Ha a képviselő e kötelezettségének nem tesz eleget az összeférhetetlenség megállapítása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. Abban az esetben, ha a képviselőtestület az összeférhetetlenséget kimondja az Ökj.tv. 2. § c) pontja alapján a képviselő képviselői megbízatása megszűnik.
Az összeférhetetlenségi eljárásban a bíróság jogorvoslati fórumként jár el. Az önkormányzati képviselők összeférhetetlensége két módon kerülhet bíróság elé. Az összeférhetetlenséget kimondó képviselő-testületi határozatot az érintett képviselő – jogszabálysértésre hivatkozva – a határozat kézbesítésétől számított 8 napon belül a fővárosi, megyei bíróság előtt megtámadhatja. A törvény alapján a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője abban az esetben, ha a képviselő-testület törvénysértő módon nem dönt az összeférhetetlenség kimondásáról, vagy határozata törvénysértő, a bírósághoz fordulhat a képviselőtestület törvénysértő határozatának felülvizsgálata, illetőleg a törvénysértő mulasztás megszüntetése iránt.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint nem tekinthető az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog alkotmányellenes korlátozásának, ha a jogalkotó egyfokú bírói utat biztosít valamely közhatalmi döntés ellen.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való jog gyakorlása a törvény keretei között illeti meg a jogosultat, az Alkotmány a jogorvoslat rendszerére, arra nézve, hogy hány fokú legyen a jogorvoslat, nem tartalmaz rendelkezést. A jogorvoslathoz való jog érvényesüléséhez elégséges az egyfokú jogorvoslat. [1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 38.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.; 787/D/1999. AB határozat, ABH 2001, 1090, 1094.; 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 571–572.]
Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a Pp. azon rendelkezése tekintetében is, amely közigazgatási perekben kizárja az első fokú bírói ítélet elleni fellebbezés lehetőségét. Úgy ítélte meg, hogy ez a megoldás – mivel az Alkotmány csak azt garantálja, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt érvényesíthetők, de nem teremt alanyi jogot ahhoz, hogy a jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés is megtámadható legyen – nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Nem minősítette az egyfokú bírói felülvizsgálatot az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével ellentétesnek sem. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81–83.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ökj.tv. 10. §-ában szabályozott jogorvoslati eljárás nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés kapcsán nem állapítható meg az Alkotmány 57. § (1) bekezdésben foglalt alapjog sérelme sem.
A nemperes eljárás az igazságszolgáltatásnak egyik formája. Egyszerűbb, rugalmasabb eljárást biztosít olyan ügyekben, amelyekben az ügy megítélése egyszerű és valamely nyomós érdek fűződik a kérelem gyors elbírálásához.
A képviselő-testület a helyi önkormányzás szerve, a helyi önkormányzatot megillető hatáskörök gyakorlója, amelynek jogállását az Alkotmány szabályozza, működésének zavartalanságához alkotmányos érdek fűződik. A képviselő-testület működésének zavartalansága megkívánja, hogy tartósan ne terheljék konfliktusok, az összeférhetetlenség miatt megüresedő képviselői státus mielőbb betöltésre kerüljön, ez az összeférhetetlenségi eljárás gyors lebonyolítását kívánja meg. A bíróságnak ebben a jogorvoslati eljárásban a képviselő-testület döntésének jogszerűségét, a képviselő-testület eljárása során már feltárt tényhelyzetet kell megítélnie, arról kell döntenie, hogy az összeférhetetlenség kimondásának előírt feltételei bizonyítottan fennállnak-e vagy sem. A vitatott szabály lehetőséget ad az érintett önkormányzati képviselő meghallgatására is, nincs akadálya annak sem, hogy a képviselő a bíróság felé az álláspontját írásban kifejtse. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság nem tekinti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozásának, hogy az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdése nemperes eljárásról rendelkezik.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ökj.tv. 10. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 604/B/2000.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének 2., 3. és 4. pontjaiban foglalt rendelkezésekkel, azonban nem értek egyet az 1. pontban foglalt megsemmisítéssel. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény (Ökj.tv.) 5. § e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat el kellett volna utasítania, mivel a megsemmisítésre került összeférhetetlenségi szabály nem áll ellentétben az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség követelményével.
1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezés az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok között az alkotmányos indok nélkül tett hátrányos megkülönböztetést tiltja, amely tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ettől eltérő esetben alkotmányellenesnek minősül az emberi méltósághoz való jogot sértő hátrányos megkülönböztetés, ha a jogrendszer a jogok és kötelezettségek elosztása során nem kezeli egyenlőként a jogalanyokat, nem értékeli őket azonos tisztelettel és körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal. [Így többek között: 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.; 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280.; 15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 107.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon, s nem lehet hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket. [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789., 792.] Jelen esetben azonban eltérő szabályozási körbe vont jogalanyok – közalkalmazottak, illetőleg vállalkozók – között tesz különbséget az Alkotmánybíróság által vizsgált összeférhetetlenségi szabály, ennek megfelelően a hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn.
2. Az Ökj.tv. 5. § e) bekezdésében említett vállalkozási, megbízási vagy munkajogviszony és az ehhez hasonló tartalmú közalkalmazotti jogviszonyok között valóban számos átfedés tapasztalható. A legfontosabb kapcsolódási pont ezen szabályozási körök között a szerződések tárgyául szolgáló önkormányzati feladat ellátása. Ez ugyanakkor nem alapozza meg az azonos szabályozási körben való kezelésüket. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos alkalommal kifejtette azon álláspontját, hogy ezen jogviszonyok között jelentős eltérések találhatók. A vállalkozási és megbízási jogviszonytól, valamint a munkaviszonytól – bár a munkavégzés képezi az alapját mindegyik jogviszonynak, amely a felek megállapodásával jön létre – a közszolgálat területére eső jogviszonyok alapvetően annyiban térnek el, hogy az utóbbiban sajátos közjogi, közigazgatási jogi elemek is vannak. [3/1994. (I. 21.) AB határozat, ABH 1994, 59., 61.; 61/2002. (XI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 673., 677.] A felek megállapodásán alapuló munkavégzésen túlmenően azonban lényeges különbség áll fenn a két szabályozási csoport között, mégpedig az, hogy a közszolgálati jogviszonyok, s így a közalkalmazotti jogviszony, mint munkavégzésre irányuló szerződés elemeit törvényi szabályozás tartalmazza, s azoktól a felek csak a törvényben meghatározott esetekben térhetnek el. Ezzel szemben az önkormányzati feladatok vállalkozási, megbízási és munkaszerződés keretében való ellátása esetén – különös tekintettel a jogszabály által összeférhetetlenségi feltételként definiált személyes közreműködési kötelezettségre – a felek a szerződéses viszonyaikat szabadon alakíthatják ki.
3. Mivel ezen jogviszonyok elemei szabad megállapodás tárgyát képezik, így különösen fontos, hogy a jogalkotó érvényesíteni tudja a gazdasági összeférhetetlenségi szabályozás által megvalósítani kívánt célokat, így a közhatalom gazdasági semlegességét, a közélet tisztaságának és a képviselői függetlenségnek a biztosítását, a gazdasági és politikai funkciók összefonódásának és a nemkívánatos érdekérvényesítés, befolyással való visszaélés megakadályozását. A jogalkotó a mindenkori társadalmi, politikai, gazdasági viszonyokat, erkölcsi szempontokat, történetileg kialakult megoldásokat figyelembe véve, azokat mérlegelve dönt az összeférhetetlenségi okok meghatározásáról, s ezért a gazdasági összeférhetetlenségi okok köre országonként és történeti időszakonként különböző. [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 135.]
Míg a közszolgálati jogviszony létrejöttének alapvető célja az önkormányzati feladatok ellátásának biztosítása szakmailag önálló intézmények útján, addig a vállalkozási, megbízási és munkaszerződés keretei között az önkormányzattal szerződő személy vagy gazdasági társaság oldaláról megjelenik a közvetlen nyereségérdekeltség. Az összeférhetetlenség kimondása éppen azon alapul, hogy a vállalkozó a képviselő-testület tagjaként a számára kedvező szerződési feltételek kialakítására lehet ráhatással e tisztségéből eredően.
A közszolgálati jogviszony esetében ez a veszély – s így a szerződéskötés során létrejött megállapodás alapján az esetleges visszaélés – a nagyfokú törvényi szabályozottságból eredően nem merülhet fel.
Álláspontom szerint tehát mind az eltérő csoportképzési jellemzők, mind pedig a szabályozásban érvényesíteni kívánt cél, a közélet tisztaságának védelme könnyen belátható. Ellenkező álláspont alapján az Ökj.tv. 5. § e) pontjának megsemmisítésével az önkormányzatoknál maga a gazdasági összeférhetetlenség általam leglényegesebbnek tartott részében megszűnik.
A hátrányos megkülönböztetés vizsgálatakor alkalmazandó csoportképzés alapját tehát nem a jogviszonyok általános jellemzőinek hasonlósága, hanem a jogviszonyok létrejöttében, tartalmának meghatározásában és működésében fennálló alapvető különbségek adják.
Az önkormányzati feladat ellátásának biztosítására létrejött jogviszonyok esetében pedig a közszolgálati jogi szabályozáson alapuló jogviszonyok külön csoportot képeznek, s ennek megfelelően tekintetükben nem állapítható meg a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás