586/E/2006. AB határozat
586/E/2006. AB határozat*
2008.01.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványi kérelmet, mely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat nem határozza meg pontosan az Országgyűlés alelnökeinek és jegyzőinek számát.
2. Az Alkotmánybíróság azon indítványi kérelem tárgyában, amely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő az, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat az állandó bizottságok megalakítását, megszűnését, a bizottsági tagok jogállását és a független képviselők bizottsági tagságát nem rendezi, az eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az indítványozó szerint alkotmányellenes, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) nem szabályozza az Országgyűlés alelnökeinek, valamint jegyzőinek pontos számát. Ez ellentétes az „alkotmányos alapelvekkel” – így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamisággal –, valamint sérti a képviselőcsoportok egyenrangúságát. Álláspontja szerint a Házszabály 10. §-ából az következik, hogy az alelnökök és jegyzők személyének kiválasztása a frakcióvezetők konszenzusán alapul, s így –, illetve konszenzus hiányában – valamennyi frakció(vezető)t megilleti a javaslattétel joga.
Az indítványozó szerint alkotmányellenes mulasztás áll fenn az állandó bizottságokra vonatkozó részletes szabályozás hiánya miatt is, ugyanis a Házszabály nem rendezi azok megalakításának, a bizottsági tagság megszűnésének és a bizottsági tagok jogállásának szabályait. Az indítványozó hivatkozik arra, hogy az Országgyűlés máig nem alakított ki az Alkotmánybíróság 27/1998. (IV. 16.) AB határozatának megfelelő szabályokat. Különös tekintettel hiányos a szabályozás a frakciókat a bizottsági tagsággal kapcsolatban megillető jogosultságok vonatkozásában. Ennek következtében az állandó bizottságokban nem érvényesülnek egyenlően a frakció- és képviselői jogok, illetve a bizottsági tagok jogai.
II.
Az Alkotmánybíróság rendelkező részben foglalt döntése az alábbi jogszabályi rendelkezéseken alapul:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„21. § (1) Az Országgyűlés elnököt, alelnököket és jegyzőket választ tagjai sorából.
(2) Az Országgyűlés állandó bizottságokat alakít tagjaiból, és bármely kérdés megvizsgálására bizottságot küldhet ki.
(3) Az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni.”
„10. § (1) Az Országgyűlés az alakuló ülésén – az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek indítványára, a korelnök javaslata alapján – titkos szavazással megválasztja az Országgyűlés elnökét, alelnökeit és a jegyzőket.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott javaslathoz módosító javaslatot nem lehet benyújtani, arról az Országgyűlés vita nélkül határoz.
(3) A szavazatok leadása után a korjegyzők a korelnök felügyelete alatt összeszámlálják a szavazatokat, és a korelnök kihirdeti az eredményt.
(4) Ha valamelyik tisztségviselő megválasztásánál nincs meg a szükséges többség, e tisztség tekintetében az alakuló ülésen megismételt szavazást kell tartani.
(5) A (4) bekezdésben meghatározott okból megismételt szavazás során – ha a tisztségre több jelölt volt – a két legtöbb szavazatot kapott elnökjelöltre, illetőleg a legtöbb szavazatot kapott, meg nem választott jelöltek közül eggyel több jelöltre lehet szavazni, mint ahány alelnököt vagy jegyzőt kell megválasztani.
(6) Ha a megismételt szavazás is eredménytelen, a be nem töltött tisztségre új jelölést és szavazást kell tartani.
11. § Tisztségviselői megbízatás megszűnése esetén az új tisztségviselő megválasztására a 10. §-ban foglaltakat kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy az Országgyűlés elnökének választása esetén a korelnök teendőit – a 20. § (2) bekezdése szerinti helyettesítési rendben – az Országgyűlés alelnöke látja el.”
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban : Abtv.) 49. §-a szabályozza.
Az Abtv. ezen rendelkezését, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:
– a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,
– és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.
Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő „jogalkotói mulasztás” és „alkotmányellenes helyzet” egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: „Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.” (ABH 2004, 504, 508.)
2. Az Alkotmány az Országgyűlés belső felépítésével kapcsolatosan csak keretjelleggel szabályoz. Így nevesíti az Országgyűlés bizottságait, a képviselőcsoportokat és ezek egyes jogosultságait, feladatait. Az Országgyűlés tisztségviselői közül az Országgyűlés elnökéről és annak legfontosabb feladatairól, valamint az alelnökök és a jegyzők megválasztásáról rendelkezik. Az Országgyűlés szervezete kialakításának további szabályait az Országgyűlés jogosult megállapítani. Erre az Alkotmány 24. § (4) bekezdése ad felhatalmazást oly módon, hogy az Országgyűlés működésére és tárgyalási rendjére vonatkozó szabályok megalkotását az Országgyűlés – kétharmados többséggel elfogadott – Házszabályának szabályozási körébe utalja.
Az Országgyűlést jogállásából fakadóan megilleti a szervezetalakítás szabadsága, amelyben csak az Alkotmány rendelkezései kötik a törvényhozót. A szervezetalakítási szabadság kiterjed saját szervezeti felépítésének szabályozására is, az Alkotmány keretei között.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságával, és megállapította, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a szervezetalakítás szabadsága valamely szerv létrehozására, átalakítására, valamint belső szervezetének kialakítására is kiterjed. [50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387.; 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98.]
Az Alkotmánybíróság 25/2004. (VII. 7.) AB határozatában a következőképpen foglalta össze az Országgyűlés saját magára, valamint más szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadságával kapcsolatos álláspontját:
„Az Országgyűlés döntési jogkörébe tartozó szervezetalakító kérdésekről az Országgyűlés számos formában és minőségében dönthet. Alkotmányozó hatalomként az Alkotmányban szereplő állami szervtípusokat is alakíthatja, törvényhozóként az alkotmányban nem szereplő kérdésekben szabályozhat az Alkotmány keretei között. Szerveket hozhat létre, szüntethet meg, alakíthat át, de határozati formában is hozhat egyes – pl. a saját belső szervezetére vonatkozó – szervezetalakító döntéseket. Az Országgyűlés alkotmányozóként és törvényhozóként is szabályozhatja a saját létrejötte, működése szabályait. Ugyanúgy, ahogyan bármely más szerv létrejöttére, alakulására, összetételére vonatkozó országgyűlési szabályozás szervezetalakításnak minősül, ennek minősül az is, ha az Országgyűlés a saját összetételét, a képviselők számát illetően hoz döntést. Az Alkotmány nem tartalmaz szabályt az Országgyűlés tagjainak létszámára. Ennek meghatározása mégis az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.” (ABH 2004, 381, 385.)
Az Országgyűlés elnöki, alelnöki és jegyzői tisztségét az Alkotmány rendelkezéséből fakadóan kötelező létrehozni. E tisztségviselők feladata az Országgyűlés működtetéséhez kapcsolódik. Alkotmányosan is kiemelt szerepe van az Országgyűlés elnökének, akinek számos feladatáról az Alkotmány rendelkezik (Országgyűlés üléseinek összehívása, elfogadott törvények aláírása a köztársasági elnökhöz történő megküldést megelőzően, a köztársasági elnök helyettesítése annak akadályoztatása esetén, tagja a Honvédelmi Tanácsnak rendkívüli állapot kihirdetése esetén, illetve több döntés meghozatalát megelőzően ki kell kérni álláspontját: szükségállapot és hadiállapot fennállására vonatkozóan, valamint az országgyűlés feloszlatása kapcsán). Az Országgyűlés alelnökei és jegyzői – a Házelnök helyettesítésével, illetve a házelnöki feladatokat ellátó tisztségviselő munkájának segítésével – ugyancsak az Országgyűlés működtetésében vesznek részt. Az országgyűlési tisztségviselők alkotmányos funkciója – feladataik ellátása érdekében – függetleníti őket a frakcióktól. Követelmény velük szemben a pártok felettiség. Ezt a Házszabály 19. §-a részletezi, például a részrehajlás nélküli ülésvezetés előírásával.
Az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásáról a Házszabály 10. §-a rendelkezik. Eszerint az Országgyűlés elnökének, alelnökének és jegyzőinek megválasztására az alakuló ülésen kerül sor. A képviselőcsoportok jelentőségét az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásában az biztosítja, hogy a választásra a képviselőcsoportok vezetőinek indítványára kerül sor. A tisztségviselőkről egyszerű többséggel szavaz az Országgyűlés. A Házszabály 10. §-a nem rendelkezik ugyanakkor a megválasztandó alelnökök és jegyzők számáról. Ez a szabályozási mód a mindenkori Országgyűlés döntési körébe utalja az alelnöki és jegyzői tisztségek számának meghatározását.
Az Alkotmány 21. § (1) bekezdésének megfogalmazásából – „alelnököket és jegyzőket választ” – csak az vezethető le, hogy az Országgyűlés legalább két alelnököt és két jegyzőt választ. Azonban sem ezen, sem más alkotmányos rendelkezésből nem lehet levezetni azt, hogy az alelnökök és a jegyzők számát a Házszabálynak konkrétan rendeznie kell. Azzal ugyanis, hogy a Házszabály nyitva hagyja az alelnökök és jegyzők számának kérdését, lehetővé teszi, hogy a mindenkori Országgyűlés a saját igényei szerint alakítsa ki a tisztségviselők létszámát. Önmagában tehát az, hogy a mindenkori Országgyűlés döntési szabadságot élvez a tisztségviselők számának meghatározását illetően nem sérti a jogállamiság elvét.
Az Országgyűlésben a képviselőcsoportok jelenléte lényeges eleme a parlament hatékony működésének. Ahogy a 27/1998. (VI. 16.) AB határozat fogalmazott: „[a] frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy többszáz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az így elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosítványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a frakciókat (képviselőjüket) illetik csak meg” (ABH 1998, 197, 202.).
A parlamentbe bejutott pártok egyenlősége alapvető jelentőségű a képviselőcsoportok megalakításának szabályai kapcsán, a parlament működésében való közreműködésüknél azonban ez már nem általánosan érvényesülő elv. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a képviselőcsoportok egyenlősége a parlament működésében való részvételük során csak kifejezett jogalkotói rendelkezés esetén irányadó. Az Alkotmány három esetben követeli meg a képviselőcsoportok egyenlősége elvét: a Honvédelmi Tanács kapcsán [19/B. § (2) bekezdés], az Országgyűlés feloszlatása kapcsán [28. § (5) bekezdés], és az alkotmánybírák választása kapcsán [32/A. § (4) bekezdés]. A többi esetben az Országgyűlés Házszabálya rendelkezik arról, hogy a képviselőcsoportok egyenlősége, a paritás elve, vagy kizárólag a többségi elv alapján történik döntéshozatal.
Mivel a parlamenti tisztségviselők megválasztása alkotmányos kötelezettség, a képviselőcsoportok egyenlősége és konszenzusa nem érvényesülhet maradéktalanul. Vagyis az Országgyűlés elnökét, alelnökeit és jegyzőit akkor is meg kell választani, ha e tisztségek számára és betöltőire vonatkozóan nem jött létre teljes konszenzus a képviselőcsoportok között. Ennek megfelelően a Házszabály 10. § (1) bekezdésében a képviselőcsoportok vezetőinek indítványáról szóló rendelkezés nem a frakció-egyenjogúság elve alapján került meghatározásra. Erre vonatkozó, az együttdöntést kifejezetten előíró rendelkezést – mint ahogy például a Házbizottság esetében – a Házszabály 10. §-a nem tartalmaz. Ebből következően a Házszabály 10. § (1) bekezdésében a képviselőcsoportok vezetőinek indítványáról szóló kitétel nem értelmezhető úgy, mint ami a képviselőcsoport-vezetők számára együttdöntési kötelezettséget ír elő. A Házszabály 10. § (1) bekezdése indítványozási joggal ruházza fel a képviselőcsoportok vezetőit, amely joguk gyakorlása együttdöntés hiányában is biztosított. Az itt kifejtettekre tekintettel a már hivatkozott 27/1998. (VI. 16.) AB határozatnak a parlamentbe jutott pártok egyenjogúságával kapcsolatos megállapításai – amelyeket az Alkotmánybíróság a frakció-alapítással összefüggésben fogalmazott meg – nem tekinthetők irányadónak az országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása, illetve számának meghatározása során.
Az alelnökök és jegyzők létszáma – a mindenkori Országgyűlés döntésétől függően – egybe is eshet, de el is térhet a frakciók számától. Kétségtelen, hogy az alelnöki és jegyzői tisztségek frakciónként történő betöltése valamennyi frakció számára lehetőséget biztosít arra, hogy képviselője részt vegyen az ülés vezetésében és az ülések lebonyolításában. Nem alkotmányjogi szükségszerűség ugyanakkor, hogy az alelnökök és a jegyzők száma a képviselőcsoportok számát kövesse.
Nem állapítható meg tehát alkotmányellenes mulasztás azért, mert az alelnökök és a jegyzők száma nem került konkrét meghatározásra a Házszabályban. Így az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az indítványozó mulasztás megállapítását kérte azért is, mert az Országgyűlés állandó bizottságairól, tagjainak jogairól a Házszabály nem tartalmaz rendelkezést. Utal az indítványozó arra, hogy az Országgyűlés jogalkotási kötelezettsége 1998 óta fennáll, a 27/1998. (IV. 16.) AB határozat alapján.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Házszabály módosításáról szóló 103/2007. (XII. 6.) OGY határozat 1–18. §-a rendelkezett az országgyűlési állandó bizottságok létesítésének, megszűnésének szabályairól, valamint a független képviselők bizottsági tagságáról. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány okafogyottá vált, ezért az eljárást – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § e) pontjára figyelemmel – megszüntette.
Budapest, 2008. január 21.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás