77/2006. (XII. 20.) AB határozat
77/2006. (XII. 20.) AB határozat1
2006.12.20.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Fót Nagyközség Önkormányzata Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendelete 4. § (2) bekezdése, 6. § (4) bekezdése, 9. § (3) bekezdése, 10. § (1) bekezdése, 11. § (1) bekezdésének „feltéve, hogy a környezetét nem zavarja” szövegrésze, 13. §-a, valamint 14. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt jelen határozat közzétételével megsemmisíti.
Fót Nagyközség Önkormányzata Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendeletének 11. § (1) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„11. § (1) Kertes családi házakban és udvarán a macskák száma nincs korlátozva.”
2. Az Alkotmánybíróság Fót Nagyközség Önkormányzat Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendelete 4. § (3) bekezdése, 7. § (1) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének „az engedély visszavonásig érvényes” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság Fót Nagyközség Önkormányzat Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendelete 7. § (4) bekezdése, 22. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
4. Fót Nagyközség Önkormányzat Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendelet 6. számú mellékletének első mondata alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt, valamint az indítványozó által meg nem határozott rendelkezéseinek átmeneti rendelkezések hiánya miatti megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett Fót Nagyközség Önkormányzata Képviselő Testületének az állatok védelmére, kíméletére és tartásuk általános szabályaira vonatkozó helyi rendelkezések egységes szerkezetbe foglalásáról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására.
1. Az egyik indítványozó szerint az Ör. 7. § (4) bekezdése alkotmányellenes, amely – utalva az Ör. 4. § (1)–(2) bekezdésére – az ott meghatározottaknál nagyobb számú eb tartását köti engedélyhez. Az Ör. 4. § (1) és (2) bekezdése azonban nem tartalmaz rendelkezést a tartható ebek számáról. Az Ör. 7. § (4) bekezdése azért alkotmányellenes az egyik indítványozó szerint, mert értelmezhetetlen.
Ehhez kapcsolódóan az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy az Ör. 7. §-ában meghatározott számú ebnél nagyobb számú kutyatartáshoz a 6. sz. melléklet alapján a jegyző engedélye szükséges. Ez ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 11. § (1)–(2) bekezdésében meghatározottakkal, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
Az Ör. 6. számú mellékletének azon rendelkezése, miszerint a jegyző által kiadott engedély visszavonásig érvényes ellentétes az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 61. §-ával, mivel a visszavonásnak csak a határozat kibocsátásától számított egy éven belül lehet helye, feltéve, hogy jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem sért. Mivel magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, ezért az egyik indítványozó kérte az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján az Ör. 6. számú mellékletének ezen rendelkezése megsemmisítését.
Az Ör. 11. § (1) bekezdésének megsemmisítését arra tekintettel indítványozta az egyik indítványozó, hogy az Ör. alapján nem lehet meghatározni, hogy ki jogosult az Ör. 11. §-a szerinti ebtenyészet működéséhez szükséges engedély kibocsátására, valamint arra tekintettel, hogy magasabb szintű jogszabály nem tette engedélykötelessé ezt a tevékenységet. Ezért ez sérti a tulajdonhoz való jogot, valamint ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.
Az Ör. 22. § (1) bekezdését – pontosabban értelemszerűen annak második mondatát – azért tartja alkotmányellenesnek az egyik indítványozó, mert nem jelölte meg egyértelműen, hogy milyen esetekben korlátozhatja az állattartást, illetve rendelkezhet annak megszüntetéséről a polgármester. Ezért az Ör. ezen rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Ör.-t több, az indítvánnyal is érintett ponton módosította a 29/2003. (XI. 19.) sz. (a továbbiakban: Örm1.); a 23/2004. (XI. 17.) sz.; valamint a 29/2004. (XII. 15.) sz. KT rendelet (a továbbiakban: Örm2.), valamint a 17/2006. (VII. 17.) sz. KT rendelet (a legutóbbi a továbbiakban: Örm3.).
2. Az Ör. 2006. július 17-i hatályú módosítását követően egy másik indítványozó kérte az Ör. több rendelkezésének megsemmisítését.
Az Ör. 4. § (2) bekezdését azért tartja alkotmányellenesnek az indítványozó, mert az úgy rendelkezik, hogy a jegyző meghatározott feltételek fennállása esetén megtilthatja a kutya tartását. Ez az indítványozó álláspontja szerint sérti egyrészt az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, valamint 44/B. § (3) bekezdését, ugyanis az önkormányzat képviselő-testülete nem ruházhat át önkormányzati hatósági jogkört a jegyzőre. Ezt kizárja az Ötv. 9. §-a is. Emellett az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) az állatvédelmi rendelkezések megsértésével összefüggésben az állattartás korlátozására, illetve megtiltására jogosítja fel a jegyzőt. Az Ör. 4. § (2) bekezdése kutyatartás megtiltását a társasházban lakók legalább felének írásban benyújtott kezdeményezésére teszi lehetővé. Ez a rendelkezés ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 191. §-ával, mivel szomszédjogi vitát, aminek elbírálására a Ptk. alapján a jegyző jogosult, nemcsak a társasházi lakók többségi szavazatával lehet kezdeményezni a jegyzőnél. Miután a Ptk. 685. §-a alapján a 191. §-a vonatkozásában az önkormányzati rendelet nem minősül jogszabálynak, így a helyi önkormányzat képviselő-testülete itt nem rendelkezett szabályozási jogosultsággal.
Az Ör. 6. § (4) bekezdése azért alkotmányellenes az indítványozó álláspontja szerint, mert kötelezővé teszi a kutyatartó számára, hogy az oltást igazoló műanyag lapocskát az eb nyakörvére erősítve tartsa és szükség esetén az ellenőrzésre jogosultnak, illetve a megharapott személynek felmutassa azt. Az Ör. 10. §-a alapján, ha az ebtartó „az előző bekezdésekben foglaltakat megszegi és írásbeli felszólítás ellenére sem tartja be azokat, az eb tartását meg kell tiltani”. Az indítványozó szerint ez a szabályozás ellentétes az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 1. sz. mellékletének (a továbbiakban: Áesz.) 212–216. §-ával, továbbá az Ötv. 16. §-ával, amely szerint a képviselő-testület csak a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására jogosult önkormányzati rendeletet alkotni. Mindezek miatt az Ör. 6. § (4) bekezdése ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.
Az Ör. 9. § (3) bekezdése (a „védőoltás alól elvont eb” fordulat kivételével) az indítványozó szerint ellentétes az állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. törvény (a továbbiakban: Áeü.) 10. §-ában foglaltakkal, mert olyan esetekben is kizárja a kártalanítás fizetését állatleölés alkalmazása esetére, amikor arra a tulajdonos az Áeü. alapján jogosult lenne. Emellett az Ör. az Áeü. 7. § (4) bekezdés a)–q) pontjával ellentétesen leszűkíti a járvány esetén alkalmazható járványügyi intézkedések körét. Emiatt a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.
Az indítványozó az Ör. 10. § (1) bekezdése alkotmányellenességét arra hivatkozva állította, hogy az alapján az ebtartó számára nem kiszámítható, hogy pontosan mely magatartások esetén számíthat az állattartás korlátozására, illetve megtiltására. Ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Ugyancsak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes, hogy az Ör. 13. §-ában a képviselő-testület nem határozta meg pontosan, hogy mely hatásköröket ruházott át a polgármesterre, hanem általában a rendeletben szabályozott kérdésekre nézve mondja ki, hogy a polgármester rendelkezik azokban hatáskörrel. Ez jogbizonytalanságra vezet. A polgármester hatáskörének szabályozási módja az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdését is sérti.
Az Ör. 14. § (1) bekezdése azért alkotmányellenes az indítványozó álláspontja szerint, mert abból nem derül ki, hogy az állattartó pontosan milyen magatartása (tanúsítása vagy elmulasztása) esetén számolhat és pontosan milyen szankciókkal (milyen cselekmények végzésére, tűrésére, abbahagyására kötelezhető). Ez komoly jogbizonytalanságot eredményez az állattartók számára az indítványozó szerint, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes az Ör. 11. § (1) bekezdésének második fordulata is, ugyanis a macskák tartására vonatkozóan nem határozta meg egyértelműen, hogy milyen zavarás esetén és milyen mértékben tiltható meg a macskák tartása, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti a jogbizonytalanság miatt az indítványozó szerint.
Az indítványozó végül kérte az Ör. 4. § (3) bekezdésének megsemmisítését, mivel az az Ör. azon mellékletére utal, amelyet az Örm1. már hatályon kívül helyezett. Ennek megsemmisítését az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján kérte, amint fogalmazott arra tekintettel, hogy az Ör. módosításai során nem először fordult elő ilyen probléma.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat tárgyi azonosságukra tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
A rendelkező részben foglaltak a következő jogszabályokon alapulnak:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„44/B. § (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselőtestület hivatala ügyintézőjének is.”
2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.”
„9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.
(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.
(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.”
3. Az Ör. első indítvány benyújtásakor hatályos, indítvánnyal érintett rendelkezései:
„7. § (4) A 4. § (1)–(2) bekezdésében meghatározottnál nagyobb számú eb indokolt esetben külön engedéllyel a 6. számú mellékletben meghatározottak figyelembevételével tartható. Az engedély iránti kérelemben meg kell jelölni a tartani kívánt ebek számát, fajtáját, a tartás célját, valamint csatolni kell a szomszédok nyilatkozatát a tartással kapcsolatban.”
[Megjegyzés: az Ör. közzétett hivatalos szövegében nem a 4. § (1)–(2) bekezdésre utalás szerepelt, hanem „(2)–(3) bekezdésben” foglaltakra utalás. Azonban egyértelműen megállapítható, hogy az Ör. 2003-as módosítása nem érintette az Ör. 7. § (4) bekezdését. Így az Ör. hivatalosan közzétett szövege nem tekinthető az Ör. érvényesen megalkotott rendelkezésének.]
„11. § (1) Ebtenyészetet Fót nagyközség közigazgatási területén csak engedéllyel szabad létesíteni. Az engedély kiadásakor előzetesen ki kell kérni a hatósági állatorvos, az ÁNTSZ, valamint a Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete területileg illetékes szervezete véleményét. Az engedély kártalanítási kötelezettség nélkül visszavonható, ha az engedélyes az érvényben lévő jogszabályi előírásokat és az engedélyben előírt kötelezettségeit megsérti, illetve a jogsértő állapotot felhívás ellenére 15 napon belül nem szünteti meg.”
„22. § (1) Az állattartó az állatvédelmi és állattartási szabályok megsértése esetén meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezhető. A rendelet 3–5. §, 6. § (10) és (11) bek., 7. §, 9. § (4) bek., 17. §, 19. §, 20. §-ban megfogalmazott előírásokat megszegőket a jegyző, a 6. § (1)–(9), (12)–(34) bek., 8. §, 9. § (1)–(3), (5)–(7) bek., 10–16. §, 18. §-okban megfogalmazott előírásokat megszegőket értelemszerűen a polgármester kötelezheti az állattartás korlátozására, megszüntetésére.”
Az állattartásról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. KT. rendelet 7. § (4) értelmében a meghatározottnál több eb tartásához a polgármester engedélye szükséges.
(...)
Az engedély visszavonásig érvényes.”
4. Az Ör. indítványokkal érintett hatályos rendelkezései:
„4. § (2) Többlakásos épületben lakásonként 1 eb tartható külön hatósági engedély nélkül. A kutya tartását a jegyző megtilthatja, ha ezt az épület lakóinak legalább fele írásban kezdeményezi.
(3) Az (1)–(2) bekezdésben meghatározottnál nagyobb számú eb indokolt esetben külön engedéllyel az 5. számú mellékletben meghatározottak figyelembevételével tartható.”
„6. § (4) Közterületen történő tartózkodás esetén az oltást igazoló műanyag lapocskát az eb nyakörvére erősítve kell tartani, és azt szükség esetén (az ellenőrzésre jogosult, illetve megharapott személy részére) fel kell mutatni.”
„7. § (1) Ebtenyészetet Fót nagyközség közigazgatási területén csak engedéllyel szabad létesíteni. Az engedély kiadásakor előzetesen ki kell kérni a hatósági állatorvos, az ÁNTSZ, valamint a Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete területileg illetékes szervezete véleményét.
Az engedély kártalanítási kötelezettség nélkül visszavonható, ha az engedélyes az érvényben lévő jogszabályi előírásokat és az engedélyben előírt kötelezettségeit megsérti, illetve a jogsértő állapotot felhívás ellenére 15 napon belül nem szünteti meg.”
„9. § (3) A védőoltás alól elvont ebet, valamint az emberre egészségügyi szempontból veszélyes, valamint az állatállomány egészségét veszélyeztető beteg vagy betegségre gyanús ebet kártalanítás nélkül ki kell irtani.”
„10. § (1) Az eb tartására vonatkozó szabályok betartását folyamatosan ellenőrizni kell és a szabályok megsértőivel szemben el kell járni. Amennyiben az eb tulajdonosa az előző bekezdésekben foglaltakat megszegi és előzetes írásbeli felszólítás ellenére sem tartja be azokat, az eb tartását meg kell tiltani.
Az eb eltávolításáról a tulajdonos köteles gondoskodni, ennek elmaradása esetén ezt a feladatot hatósági rendelkezésre, a tulajdonos költségére a gyepmester végzi el.”
„11. § (1) Kertes családi házakban és udvarán a macskák száma nincs korlátozva feltéve, hogy a környezetét nem zavarja.”
„13. § A rendeletben szabályozott kérdésekben a polgármester rendelkezik hatáskörrel.”
„14. § (1) Az állattartó a R-ben foglaltak megsértése esetén meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezhető.”
„4. sz. melléklet Kertes családi házak udvarán kettőnél, illetve többlakásos épületben lakásonként egynél több eb tartására vonatkozó engedélyezési eljárás szabályai:
Az állattartásról szóló 11/1999. (VI. 18.) sz. KT. rendelet 7. § (4) értelmében a meghatározottnál több eb tartásához a polgármester engedélye szükséges.
Az engedélyezési eljárás kérelemre indul, eljárási illetékének mértékét az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. tv. határozza meg. Az engedély kiadását a tulajdonos kérheti.
Az engedélyezésre vonatkozó kérelemnek tartalmaznia kell:
– az ebtartó nevét (születési adatait),
– az ebtartó lakcímét,
– az ebek tartási helyét, a tartási hely leírását,
– a tartás célját,
– az ebek számát, fajtáját, nevét, színét, nemét, születési idejét.
A kérelemhez csatolni kell:
– a hatósági állatorvos javaslatát,
– a szomszédok véleményét,
– kertes családi esetén a telek határaival közvetlenül érintkező ingatlan tulajdonosainak hozzájáruló nyilatkozatát,
– közös tulajdonú ingatlan esetén a tulajdonostársak hozzájáruló nyilatkozatát,
– többlakásos épület esetén a kérelmező lakásának határoló falaival közvetlenül érintkező lakások tulajdonosainak hozzájáruló nyilatkozatát.
Az engedély megadása, ill. megtagadása határozattal történik, melynek kiadományozója a polgármester. A határozat kiadása előtt a Polgármesteri Hivatal szakelőadója helyszíni szemlét köteles tartani. A szakelőadó meghívására a szemlén a hatósági állatorvosnak is részt kell venni.
Az engedély visszavonásig érvényes.
A Polgármesteri Hivatal szakelőadója az engedélyezett tartásról nyilvántartást vezet, az állattartásra vonatkozó előírások betartását a hatósági állatorvos útján rendszeresen ellenőrzi.
Az ebtartó a tartás körülményeiben bekövetkezett változást köteles 8 napon belül a jegyzőnek bejelenteni.”
III.
Az indítványok az alábbiak szerint részben megalapozottak.
1.1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a képviselő-testület az Ör. egyik indítványozó indítványa által támadott több rendelkezését módosította annak benyújtását követően. Az Ör. 6. számú mellékletének számozását az Örm3. 4. számú mellékletre módosította. E melléklet első mondatát, amelyet az egyik indítványozó azért támadott, mert az ebtartási engedély kiadásának jegyzői hatáskörbe utalásáról rendelkezett, a képviselő-testület az Örm2.-vel módosította. A hatályos Ör. az ebtartási engedély megadását nem a jegyző, hanem a polgármester hatáskörébe utalja.
Az Ör. 7. §-át az Örm3. módosította. Az Ör. hatályos szövege nem tartalmazza az indítványozó által támadott rendelkezést.
Az Ör. 22. §-át ugyancsak az Örm3. helyezte hatályon kívül. E támadott rendelkezések közül a korábbi 22. § (1) bekezdés első mondatát a hatályos Ör. 14. § (1) bekezdése tartalmazza, amelyre azonban csak az Ör. Örm3. általi módosítását követően érkezett indítvány.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint hatályban nem lévő jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára csak kivételesen, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor. Az indítvány nem az Abtv. 38. § (1) bekezdése vagy 48. §-a szerinti kérelem. Ezért az Ör. 7. § (4) bekezdése, 22. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában az Alkotmánybíróság az eljárását az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2075.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján megszüntette.
1.2. Az Ör. első indítvány által támadott 6. sz. melléklet első mondatát még az indítvány benyújtását megelőzően módosította az Örm1., aminek következtében már az indítvány benyújtásakor sem a jegyző, hanem a polgármester rendelkezett hatáskörrel a megengedettnél nagyobb számú eb tartására. Az Ügyrend 29. § f) pontja érelmében az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha a megsemmisíteni kért jogszabály az indítvány benyújtását megelőzően már hatályát vesztette. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság ezt az indítványi kérelmet visszautasította.
Egyebekben miután az Ör. 6. számú mellékletét az Örm3. csak számozása tekintetében módosította, az Alkotmánybíróság az eljárását az Ör. 4. számú mellékletére nézve folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azokat az indítványi elemeket bírálta el, amelyek az Ör. egyes hatáskör-telepítési rendelkezéseit érintették.
2.1. Az Ör. 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását azért kérte a második indítványozó, mivel az magasabb szintű jogszabályokkal ellentétesen ad a jegyzőnek hatósági jogkört, illetve a Ptk.-val ellentétesen korlátozza a társasházi tulajdonostársak esetében a birtokvédelemre irányuló eljárás megindításához való jogát.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször foglalkozott a jegyző állattartással kapcsolatos hatásköreivel. A jegyző az állattartás megszüntetésére (megtiltására) bizonyos körben a Kr. 7. § (1) bekezdése alapján jogosult. E hatásköre gyakorlására akkor kerül sor, ha az állatot az állatvédelemre, valamint az állattartásra vonatkozó szabályok megsértésével tartják.
Az Ötv. 9. § (3) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati hatáskört kizárólag a polgármesterre, bizottságaira, részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, valamint törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhat át. Az önkormányzat képviselő-testülete azonban nem ruházhat át önkormányzati hatáskört a jegyzőre. Jegyzőt államigazgatási hatáskör gyakorlására csak törvényben vagy kormányrendeletben lehet felhatalmazni. Az ezzel ellentétes hatáskör átruházás sérti egyrészt az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdését, valamint az Ötv. 7. § (1) bekezdését, 9. § (3) bekezdését, s így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését is.
Az Ör. 4. § (2) bekezdése a hatósági engedély nélkül tartható ebek tekintetében biztosít a jegyzőnek hatáskört, abban az esetben, ha a többlakásos épület lakóinak legalább fele írásban kezdeményezi kutya tartásának megtiltását. Ez a hatásköri szabály nem tekinthető sem a Kr. 7. § (1) bekezdésében, sem a Ptk. 191. §-ában foglalt jegyzői hatáskör Ör. szintjén történt „megismétlésének”, tekintettel a hatáskörök eltérő szabályaira. Az Ör. tehát egy „új” hatáskört állapított meg, amelynek gyakorlásával a jegyzőt ruházta fel. Miután az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése alapján a jegyzőnek csak államigazgatási hatáskört lehet megállapítani, s erre csak törvényben és kormányrendeletben kerülhet sor, továbbá miután az Ötv. 9. §-a alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati hatáskört a jegyzőre nem ruházhat át, az Ör. 4. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért megsemmisítette azt.
2.2. Az második indítvány szerint az Ör. 13. §-a alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy mely hatáskörök polgármesterre való átruházásáról rendelkezett a képviselő-testület, s ez a szabályozási mód sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az Ör. 13. §-a a polgármester hatáskörét úgy állapítja meg, hogy „a rendeletben meghatározott kérdésekben” rendelkezik hatáskörrel.
Az Ötv. 9. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat képviselő-testülete „egyes hatásköreit” ruházhatja át – többek között – a polgármesterre. A képviselő-testület „generális” jellegű hatáskör-átruházása ellentétes az Ötv. 9. § (3) bekezdésével és végső soron sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A hatáskör-átruházásnak mindig konkrét, egyértelműen meghatározható hatáskörökre kell történnie.
Ezt húzza alá az a körülmény is, hogy az állattartással (annak állatvédelmi, állategészségügyi vonatkozásaival) kapcsolatban több magasabb szintű jogszabály is tartalmaz rendelkezést. E magasabb szintű jogszabályok több vonatkozásban is a jegyzőnek adnak hatáskört. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában már foglalkozott az állattartás megtiltására vonatkozó hatáskörökkel. Az Ör. több, e magasabb szintű jogszabályok által is rendezett kérdésről alkotott szabályozást. Ebből következően több olyan, az Ör.-ben szabályozott hatáskör tekintetében felvethető, hogy az Ör. valójában – e generális hatáskör-átruházással – államigazgatási hatáskört ruház a polgármesterre. Az Ör. 13. §-a alapján ugyanis pontosan nem határozható meg, hogy mely hatásköröket ruházott át a képviselő-testület a polgármesterre, továbbá, hogy pontosan mely hatáskörökben jár el a polgármester, és melyek azok a hatáskörök, amelyekben államigazgatási hatáskörben egy másik, magasabb szintű jogszabályban meghatározott államigazgatási szerv járhat el.
Miután sem a jogalkalmazók, sem az állampolgárok számára nem egyértelmű e szabályozási mód alapján, hogy pontosan mely ügyekben rendelkezik hatáskörrel a polgármester, ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt.
2.3. Az első indítványozó szerint alkotmányellenes az Ör. azon rendelkezése is, amely engedélyhez köti ebtenyészet létesítését. Az indítványozó kifogásolta, hogy az Ör. 11. §-a nem határozza meg, hogy ki jogosult az engedély kiadására, emellett a tevékenység engedélyhez kötése magasabb szintű jogszabállyal, valamint a tulajdonhoz való joggal ellentétes.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. indítvány benyújtásakor hatályos 21. §-a a polgármesterre telepítette az engedély kiadásának hatáskörét.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy az ebtenyészet létesítésére vonatkozó, indítványozó által kifogásolt rendelkezést a hatályos Ör. 7. § (1) bekezdése tartalmazza, ugyanakkor az engedély kiadására vonatkozó hatáskörrel a jelen határozat 2.2. pontjában elbírált és megsemmisített 13. §-a ruházta fel a polgármestert.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy Ötv. 16. §-a alapján az önkormányzat képviselő-testülete nemcsak törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat rendeletet, hanem a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére is. Az önkormányzatok ezen jogosultságát fogalmazza meg és védi az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése is. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott már arra is, hogy a helyi önkormányzat akkor, amikor az ebtartás, ebtenyésztés körében önkormányzati hatósági jogkörben kiadott engedélyhez köti a tevékenység folytatását, a köz érdekében a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme, a későbbi jogviták elkerülése céljából szabályoz. A lakók közötti jogviták megelőzése érdekében alkotott szabályok évszázadok óta a helyi szabályrendeletek hagyományos szabályozási tárgykörébe tartoznak [többek között: 23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000, 134.; 29/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 897.].
Magasabb szintű jogszabályok nem zárják ki a helyi önkormányzat szabályozási jogosultságát, és az ebtenyészet létesítésének (polgármesteri) engedélyhez kötését. Ugyanakkor az ebtenyészet működtetésének engedélyhez kötése és az Alkotmány tulajdonhoz való jogot megfogalmazó 13. § (1) bekezdése között értékelhető alkotmányjogi összefüggés nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság ezért az ebtenyészet engedélyhez kötését rendező 7. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt, az itt foglaltak alapján, elutasította.
Az Ör. ebtenyészetre vonatkozó engedély kiadásának polgármesteri hatáskörbe utalásáról rendelkező 13. §-át az Alkotmánybíróság – a 2.2. pontban foglaltak szerint – megsemmisítette.
2.4. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartotta az Ör. 6. számú melléklet azon rendelkezését, ami szerint a polgármester által az Ör. 7. § (4) bekezdésében meghatározottnál nagyobb számú kutya tartására kiadott engedély visszavonásig érvényes. Ez az indítványozó szerint az Áe. 61. §-ával ellentétes.
Az Alkotmánybíróság mindenek előtt megállapította, hogy a hatályos Ör. 4. számú melléklete tartalmazza az indítványozó által kifogásolt rendelkezést.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy Ör. 4. számú melléklet első mondatában az Ör. 7. § (4) bekezdésére utaló rendelkezés az Örm3. által hatályon kívül helyezett rendelkezésre utal vissza. A hatályos Ör.-ben az egyes ingatlanokon tartható ebek számát az Ör. 4. §-a határozza meg.
Az Áe.-t 2005. november 1-jén hatályon kívül helyezte a közigazgatási hatósági eljárás szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.). A Ket. 103., valamint 114. §-a rendelkezik a közigazgatási döntés visszavonásának szabályairól, illetve semmisségi ok alapján történő visszavonás esetén a 121. §-át kell alkalmazni. A Ket. 103. és 114. §-a alapján a közigazgatási döntés visszavonásának feltétele a kibocsátott döntés jogszabály-ellenessége, az Ör. 4. számú mellékletének vizsgált rendelkezése azonban nem a jogi hibában szenvedő döntésekre vonatkozik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. számú melléklet azon rendelkezése, hogy „[a]z engedély visszavonásig érvényes”, miután más kérdéskört szabályoz, nem ellentétes a Ket. visszavonásra vonatkozó rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a részében elutasította.
3.1. Az Ör. 10. § (1) bekezdése azért alkotmányellenes az indítványozó szerint, mert pontosan nem meghatározható, hogy mely magatartások esetén számíthat az állattartó az állattartás korlátozására, illetve megtiltására. Ugyanezen okból ellentétes az Alkotmánnyal az Ör. 11. § (1) bekezdése, valamint 14. § (1) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában már hivatkozott a 42/1997. (VII. 1.) AB határozatában megfogalmazottakra, miszerint a jogbiztonságot veszélyezteti az olyan szabályozási mód, amely nem kiszámítható és előre nem látható hatásokkal jár a norma címzettjei számára. Az Ör. 10. § (1) bekezdése, valamint 14. § (1) bekezdése alapján az állattartó az Ör.-ben foglaltak megszegése/megsértése esetén előzetes írásbeli felszólítást követően az ebtartás megtiltásával számolhat, illetve „meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére, vagy abbahagyására kötelezhető”. A jogalkotó a jogszabály címzettjei (jelen esetben az állattartó) számára pontosan meg nem határozott magatartások tanúsításához, vagy mulasztásához fűzött az Ör. 10. § (1) bekezdésében, illetve 14. § (1) bekezdésében meghatározott jogkövetkezményt, ami nem felel meg a normavilágosság követelményének. A „rendeletben foglaltak megsértése”, illetve „az előző bekezdésekben foglaltak megszegése” nem tekinthető konkrét jogellenes magatartás-meghatározásnak. Az ilyen szabályozási mód, miután a norma címzettjei számára nem egyértelműen szabályozott – sérti az Alkotmány jogbiztonságot is magában foglaló jogállamiság követelményét megfogalmazó 2. § (1) bekezdését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megsemmisítette az Ör. 10. § (1) és 14. § (1) bekezdését.
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdésében és 14. § (1) bekezdésében foglalt szankciókról a Kr. 4. § (1) bekezdése és 7. § (1) bekezdése rendelkezik, s ezek tekintetében a jegyzőt ruházta fel hatáskörrel.
3.2. Az Ör. 11. § (1) bekezdésében foglalt azon kitétel, hogy a macskák száma kertes családi házakban és azok udvarán nincs korlátozva „feltéve, hogy a környezetét nem zavarja”, ugyancsak nem felel meg a normavilágosság követelményének. Ezen szabályozás alapján ugyanis az állattartó számára nem egyértelmű, hogy pontosan milyen feltételek esetén és milyen mértékben korlátozható a macskák száma.
Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a birtoklásban zavarás körében a Ptk. 191. §-a alapján a jegyző akár a macska tartását is korlátozhatja. Az Ör. 11. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján („környezetét zavarja”) azonban nem egyértelmű, hogy a macskák számának korlátozására a Ptk. 191. §-a szerinti eljárás szerint kerülhet sor (aminek feltétele a „birtoklásban zavarás”), vagy itt a képviselő-testület önkormányzati hatáskört kívánt megállapítani, ami alapján a polgármester járna el.
Miután az Ör. 11. § (1) bekezdésének második fordulata az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság részét képező jogbiztonságot sértő rendelkezést tartalmaz, az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt.
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Ptk. 191. §-a alapján az Ör. külön rendelkezése hiányában is lehet kezdeményezni eljárás indítását a jegyző előtt, ha a macskák tartása zavarja birtoklásukban az érintetteket.
4. Az Ör. 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte a második indítványozó azon az alapon, hogy magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen teszi kötelezővé a kutyatartó számára, hogy az oltást igazoló műanyag lapocskát a kutya nyakörvére erősítve tartsa.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal a 27/2004. (VII. 7.) AB határozatában kifejtettekre. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Áesz. 212–216. §-a rendelkezik „a húsevők védelme” körében a veszettség elleni védőoltásról, valamint annak igazolásáról. A védőoltás, valamint annak igazolása és nyilvántartása államigazgatási hatósági ügy, azt az arra feljogosított szervek államigazgatási hatósági jogkörben végzik. Az Áesz. 213. § (4) bekezdése rendelkezik az eboltási könyv tartalmáról, amely hitelesen igazolja többek között a védőoltás megtörténtét, annak idejét, a védőoltást végző állatorvos nevét és bélyegzőjét, valamint a használt oltóanyag nevét és gyártási számát. Az Áesz. 213. § (6) bekezdése, az állatorvos kötelezettségei között nem rendelkezik arról, hogy az állatorvosnak az oltás alkalmával az oltás tényét tartalmazó műanyaglapot kellene átadnia. „Az oltáskor kapott műanyag lap eb pórázára vagy nyakörvére rögzítésének előírása azt a célt szolgálná az Ár2. [Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának az állattartás helyi szabályairól szóló 19/2001. (V. 7.) sz. rendelete] alapján, hogy az igazolja az oltás megtörténtét sétáltatáskor is. Ezzel az önkormányzat az oltás tényének igazolására egy újabb eszközt állapított meg. Az oltás tényének igazolása azonban nem vonható az önkormányzati hatósági ügyek körébe, mivel azt magasabb szintű jogszabály kizárólagos szabályozási körbe vonta és államigazgatási hatósági ügyként szabályozta. Az oltás tényének igazolására az Áesz. alapján kizárólag az eboltási könyv alkalmas, s az Ár2. 16. §-ában annak magánál tartását és szükség esetén bemutatását írja elő a sétáltató személy számára. Az önkormányzat tehát ezáltal olyan kérdéskörben alkotott szabályt, amelyre nem volt felhatalmazása, s amely nem tekinthető a magasabb szintű jogszabályhoz képest kiegészítő jellegű normaalkotásnak sem, mivel nem helyi közügy tekintetében, hanem államigazgatási hatósági ügy körében szabályozott.” (ABH 2004, 877, 885–886.)
Az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § (4) bekezdésével kapcsolatosan megállapította, hogy az – a fent kifejtettek alapján – az Áesz. 213. §-ában foglaltakkal, valamint az Ötv. 16. §-ával ellentétesen szabályozott, s ezért az Ör. 6. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § (4) bekezdését megsemmisítette.
5. Az Ör. 9. § (3) bekezdésének alkotmányellenességének megállapítását az indítványozó azon az alapon kérte, hogy az magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen zárja ki a kutyatartókat az állatleölési kártalanításból.
Az állatleölésre vonatkozó szabályokat az Áeü. a járványügyi intézkedések között, a 7–10. §-ában rendezi. Az Áeü. 10. §-a alapján kártalanításra jogosult az állat tulajdonosa, ha az Áeü. mellékletében megnevezett betegség (pl. veszettség) miatt került sor az állat leölésére. Az Áeü. 10. § (3) bekezdése alapján a kártalanítás összege az állat forgalmi értéke. Az Áeü. 10. § (4) bekezdése határozza meg azokat az eseteket, amikor a tulajdonosnak nem jár kártalanítás. Az Áeü. 10. § (4) bekezdése alapján önmagában az a körülmény, hogy az állat emberre vagy az állatállományra egészségügyi szempontból veszélyes, veszélyeztető betegségben szenved, vagy ennek gyanúja áll fenn, nem minősül a kártalanítással szemben kizáró oknak. Ugyanakkor az Áeü. 10. § (4) bekezdése alapján nem csupán akkor nem jár kártalanítás, ha az ebet az állattartó elvonja a védőoltás alól.
Az Alkotmánybíróság 17/1998. (V. 13.) AB határozatában a helyi rendeletalkotással kapcsolatban a következőkre mutatott rá: „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra” (ABH 1998, 155.).
Az Ör. 9. § (3) bekezdése azonban nem tekinthető országos szintű szabályozáshoz képest kiegészítő jellegű rendelkezésnek. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 9. § (3) bekezdése az Áeü. 10. § (4) bekezdésével ellentétesen szabályozott, ezért azt megsemmisítette.
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az állatleölés, és az azért járó kártalanítás tekintetében a képviselő-testület külön rendelkezése hiányában is az Áeü. rendelkezései az irányadók.
6. Az Ör. 4. § (3) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy az Ör. 4. § (1)–(2) bekezdésében meghatározottnál nagyobb számú eb tartására vonatkozó szabályokat az Ör. 5. számú melléklete tartalmazza. Az Ör. 5. számú mellékletét 2003. december 3-ával hatályon kívül helyezte az Örm1. Az indítványozó az utaló rendelkezést tartalmazó 4. § (3) bekezdésének megsemmisítését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozva kéri.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Ör. Örm3. által történt módosítását megelőzően az Ör. 6. számú melléklete rendezte az Ör.-ben meghatározottaknál nagyobb számú kutya tartásának részletszabályait. Az Ör. – korábban hatályos – 6. számú melléklete az Ör. 7. § (4) bekezdésére utalt vissza. Az Örm3. az Ör. 6. számú mellékletének számozását módosította 4. számú mellékletre, amelynek első mondata azonban változatlanul az Ör. 7. § (4) bekezdésére utal vissza. Az indítványozó által támadott Ör. 4. § (3) bekezdését ugyancsak az Örm3. állapította meg.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdésében (valamint 4. számú mellékletének első mondatában) található utaló rendelkezés közvetlen alkotmányellenességre nem vezet, mivel a vele kapcsolatban felvetődő kérdések értelmezési úton megoldhatók. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
7. Az egyik indítványozó kérte továbbá annak megállapítását, hogy az Ör. – az időközben hatályon kívül helyezett 5. sz. melléklet – kivételével nem tartalmaz átmeneti rendelkezéseket, ezért az Ör. indítványozó által meg nem határozott rendelkezéseinek megsemmisítését kéri. Az indítványozó az Alkotmánybíróság felhívása ellenére sem határozta meg, hogy az Ör. mely rendelkezései tekintetében kéri a megsemmisítést az átmeneti szabályok hiánya miatt. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 161/B/2004.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás