775/B/2006. AB határozat
775/B/2006. AB határozat*
2008.04.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény 36. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó utólagos normakontroll kérelmet terjesztett elő a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Idtv.1.) 18. § (9) bekezdése alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére. A vizsgálni kért szabály értelmében a belügyminiszter (2007. január 1-jét követően az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter) a letelepedést kivételes méltányosságból engedélyezheti akkor is, ha a kérelmező egyes törvényi feltételeknek nem felel meg, ilyenkor azonban a miniszter határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye. Az indítványozó álláspontja szerint a jogorvoslat kizárása sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot. Kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság korábbi döntései értelmében a jogorvoslathoz való jog az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szerven belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét jelenti, amely követelménynek az Idtv.1. 18. § (9) bekezdése nem felel meg. Utalt az indítványozó a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 4. § (3) bekezdésével való ellentétre is. Az indítványozó szerint a Ket. e szabálya az Idtv.1. jelölt rendelkezésének alkalmazását tekintve is a jogorvoslat biztosításának kötelezettségéről szól, így a két törvény között ellentmondás is fennáll. Az indítványozó a föntiek alapján határozott kérelmet fogalmazott meg az Idtv.1. 18. § (9) bekezdésének megsemmisítésére.
Az indítvány benyújtását követően az Idtv.1.-et teljes egészében hatályon kívül helyezte a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Idtv.2.) 109. § (6) bekezdés a) pontja 2007. július 1-jével. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a letelepedést méltányosságból engedélyező miniszteri döntés jogintézményét, és az e döntés elleni jogorvoslatot kizáró szabályt az Idtv.2. is tartalmazza. Az Idtv.2. 36. § (3) bekezdése tartalmában megegyezik az indítványozó által jelölt Idtv.1. 18. § (9) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányossági vizsgálatot a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 26/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 398, 406.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot az Idtv.2. 36. § (3) bekezdése tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Alkotmány irányadó tételei alapján:
„50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
(...)
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. Az Idtv.1. indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései szerint:
„18. § (1) Letelepedés céljából engedélyt az a külföldi kaphat,
a) aki beutazásától számítva legalább három éven át megszakítás nélkül jogszerűen és életvitelszerűen Magyarországon tartózkodott, kivéve, ha a jogszerű tartózkodás célja tanulmányok folytatása volt;
b) akinek magyarországi lakhatása és megélhetése biztosított;
c) akivel szemben az e törvényben meghatározott kizáró ok nem áll fenn; illetőleg
d) akinek a letelepedését a belügyminiszter kivételes méltányosságból engedélyezte.”
(...)
„(8) Ha a kérelmező az (1) bekezdés a)–b) pontjában meghatározott feltételek hiányában kéri a belügyminisztertől a letelepedés kivételes méltányosságból történő engedélyezését, a kérelem csak akkor teljesíthető, ha a külföldi letelepedése közérdeket nem sért.
(9) A belügyminiszter határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye.”
3. Az Idtv.2. rendelkezései szerint:
„33. § (1) Az a harmadik országbeli állampolgár kaphat ideiglenes letelepedési engedélyt, nemzeti letelepedési engedélyt vagy EK letelepedési engedélyt,
a) akinek a Magyar Köztársaság területén lakhatása és megélhetése biztosított,
b) aki az egészségügyi ellátások teljes körére biztosítottnak minősül, vagy egészségügyi ellátásának költségeit biztosítani tudja, és
c) akivel szemben az e törvényben meghatározott kizáró ok nem áll fenn.”
(...)
„35. § (1) A Magyar Köztársaságban történő letelepedés céljából nemzeti letelepedési engedélyt – a (4) bekezdésben foglalt kivétellel – az a harmadik országbeli állampolgár kaphat, aki tartózkodási engedéllyel vagy ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkezik, és
a) a kérelem benyújtását közvetlenül megelőzően legalább három éven át jogszerűen és megszakítás nélkül a Magyar Köztársaság területén tartózkodott;
b) a kérelem benyújtását közvetlenül megelőzően legalább egy éve – a házastárs kivételével – családtagként vagy eltartott felmenőként családi életközösségben él bevándorolt, letelepedett, illetve menekültként elismert harmadik országbeli állampolgárral;
c) bevándorolt, letelepedett, illetve menekültként elismert harmadik országbeli állampolgár házastársa, feltéve, hogy a házasságot már a kérelem benyújtását megelőzően legalább két éve megkötötték;
d) magyar állampolgár volt, de állampolgársága megszűnt, illetve akinek felmenője magyar állampolgár vagy magyar állampolgár volt.”
(...)
„36. § (1) Különös méltánylást érdemlő körülmény esetén a harmadik országbeli állampolgár az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter döntése alapján a 33. § (1) bekezdésben és a 35. § (1) bekezdésben foglalt feltételek hiányában is kaphat nemzeti letelepedési engedélyt.
(2) Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter az (1) bekezdés szerinti eljárása során a kérelmező egyéni körülményeit, családi kapcsolatait és egészségügyi állapotát értékeli különös méltánylást érdemlő körülményként, valamint figyelembe veszi a Magyar Köztársaság közérdekét.
(3) Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye.”
(...)
„109. § (6) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti
a) a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény;”
4. A Ket. vonatkozó szabálya értelmében:
„4. § (3) A törvényben meghatározott kivétellel az ügyfél fellebbezést, újrafelvételi kérelmet, méltányossági kérelmet, jogszabálysértés esetén a bírósághoz keresetet nyújthat be.”
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az idegenrendészettel kapcsolatos eljárások sajátos helyet foglalnak el a különböző eljárások között. A hazai jogalkotónak ezen eljárások szabályozásakor a nemzeti érdekek figyelembevétele mellett tekintettel kell lennie az Európai Unió migrációs tárgyú jogalkotására, át kell ültetnie a hazai jogba a közösségi jog vonatkozó szabályait. Ugyanakkor a megalkotott belső jogszabálynak az Alkotmány rendelkezéseivel is összhangban kell állnia. Az indítvány a letelepedéssel kapcsolatos kérdéseket érinti. Az Idtv.2. a letelepedett státusz három jogcímét ismeri: az ideiglenes letelepedési engedélyt, a nemzeti letelepedési engedélyt és az EK letelepedési engedélyt. Az Idtv.2. a nemzeti letelepedési engedély szabályai között tartalmazza a miniszter méltányossági döntése elleni jogorvoslatot kizáró rendelkezést. Az Alkotmánybíróság a vizsgálatot – az indítvány szerint – az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szempontjából folytatta le.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot rögzíti. Az ehhez tartozó alkotmánybírósági értelmezés hangsúlyozta: „a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy (...) ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége” [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.].
A testület többször rámutatott arra, hogy elégséges az egyfokú jogorvoslat, és az Alkotmány a jogalkotóra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszert hoz létre [1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez is szükséges a „jogorvoslás” lehetősége, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 156.; 286/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 795, 797.]
A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatát – azon belül a mérlegelés alapján meghozott döntéseket – illetően (az Alkotmány 50. §-át is figyelembe véve) az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: „A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése (...) alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. (...) Azok a jogszabályok amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.] Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog a jogalkotóval szemben azt a követelményt támasztja, hogy jogszabály biztosítsa mindazok számára, akiknek jogát, jogos érdekét a bíróság, közigazgatási szerv vagy más hatóság határozata sérti a magasabb szintű fórumhoz, illetőleg más szervhez fordulás lehetőségét a döntés felülvizsgálata érdekében. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási döntések kapcsán a 498/D/2000. AB határozatban rámutatott arra, hogy az „Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem következik kényszerítően a jogalkotónak az a kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási hatáskör gyakorlása során mérlegelési jogkört adjon a jogalkalmazónak, s nem vezethető le a jogorvoslathoz való jogból a méltányosság gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem.” (ABH 2003, 1202, 1206.)
2. Az Idtv.2. 33. §-a a harmadik országbeli állampolgárok mindhárom letelepedett státuszát érintő általános feltételeket tartalmazza, míg a 35. § részletesen meghatározza, hogy milyen feltételeknek kell megfelelnie a harmadik országbeli állampolgárnak ahhoz, hogy nemzeti letelepedési engedélyt kaphasson. A nemzeti letelepedési engedélyt az itt szabályozott feltételek megléte esetén és az itt szabályozott eljárásban lehet megszerezni. Ezen eljárás során a jogorvoslat biztosított, a letelepedési engedély elutasítása esetén bírósághoz lehet fordulni. Az indítványozó a nemzeti letelepedési engedély megszerzésének nem e szabályait támadja, hanem az ez alóli kivételt: a méltányosságból történő engedélyeztetést. Az Idtv.2. 36. §-a – amely a méltányossági eljárás feltételeit fogalmazza meg – az (1) bekezdésében kifejezetten ki is emeli, hogy méltányossági eljárásra akkor kerülhet sor, ha a 33. § (1) bekezdésben és a 35. § (1) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn. Figyelembe véve az Alkotmánybíróság fentebb idézett 498/D/2000. AB határozatát az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy ha a törvényhozás a méltányosság alapján történő ezen eljárást egyáltalán nem szabályozta volna, akkor sem került volna szembe az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével. Az általában megkövetelt feltételek hiányában történő nemzeti letelepedési engedély méltányosságból való kiadása (azaz a 36. §-ban foglalt eljárás) tehát magához az alapeljáráshoz képest (akár az abban rendelkezésre álló jogorvoslatok kimerítését követően is) egy újabb eljárásnak tekinthető. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésből, de az 50. §-ából sem vezethető le, hogy ebben az esetben a döntés ellen még bírói utat is biztosítani kell. Az Idtv.2. 36. § (2) bekezdése szabályozza a miniszteri döntés során figyelembe veendő szempontokat, úgymint a kérelmező egyéni körülményei, családi kapcsolatai, egészségügyi állapota, valamint a Magyar Köztársaság közérdeke az, ami figyelembe veendő a döntésnél. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem ellentétes az Alkotmánnyal, hogy a törvényi feltételeknek egyébként meg nem felelő kérelmező esetén – a törvényben előírt mérlegelési szempontokat figyelembe véve – az Idtv.2. az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter határozata ellen nem biztosít jogorvoslatot. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a miniszternek biztosított ezen méltányosságból hozott döntése kizárólag kedvezményt biztosító döntés, amit a fentebb bemutatott speciális eljárásban hoz. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Idtv.2. 36. § (3) bekezdésének az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközésének megállapítását kezdeményező indítványt elutasította.
3. Az indítványozó hivatkozott továbbá arra, hogy a jogorvoslatot kizáró törvényi szabály ellentétes a Ket. 4. § (3) bekezdésével is. Az Alkotmány erre vonatkozó gyakorlata szerint „..a jogalkalmazás hivatott eldönteni, hogy a konkrét jogviszonyokban az ellentétet (látszólagos ellentétet) hordozó rendelkezések közül melyik törvényhely alkalmazásával kell eljárni. (...) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet” [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.].
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság – tartalmában – az Idtv.2. 36. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2008. április 21.
|
Dr. Bihari Mihály s. k., |
||||||||||
|
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||||
|
|
||||||||||
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|
||||||||||
|
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||||
|
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|
||||||||||
|
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Kukorelli István s. k., |
||||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|
||||||||||
|
|
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
|
|
||||||||||
|
|
Dr. Paczolay Péter s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||||
|
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás