100/2007. (XII. 6.) AB határozat
100/2007. (XII. 6.) AB határozat1
2007.12.06.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Holló András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával és dr. Trócsányi László különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a jogállamiság részét képező jogbiztonság, valamint a népszavazáshoz való jog alkotmányi rendelkezéseit sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mivel a törvényalkotó az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben nem szabályozta az országos népszavazás során az aláírásgyűjtő ív hitelesítését végző szerv eljárását abban az esetben, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megelőzően – ugyanazon tartalmú kérdésben – újabb aláírásgyűjtő ívek mintapéldánya kerül benyújtásra (versengő népszavazási kezdeményezések esetköre).
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2008. március 31-ig szüntesse meg.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: indítványozó, illetve OVB) indítványt terjesztett az Alkotmánybíróság elé, amelyben azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján – állapítsa meg, hogy a törvényalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő annak következtében, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben (a továbbiakban: Nsztv.) nem szabályozta teljes körűen az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítését végző szerv eljárását.
Az indítványozó az alkotmányellenes mulasztást abban látta, hogy nézete szerint a törvényalkotó az Nsztv.-ben „nem szabályozta teljeskörűen, hogy a hitelesítést végző szervnek hogyan kell eljárnia az Nsztv. 12. §-ában szabályozott hasonló, de az ott szabályozott védelmet nem élvező esetkörökben”.
Az Alkotmánybíróság 57/2004. (XII. 14.) AB határozatában foglaltakra hivatkozással az indítványozó kifejtette, hogy az Nsztv. 12. §-a a hitelesített aláírásgyűjtő ívekre, illetve kérdésekre vonatkozik, ebből következően nem tartalmaz rendelkezést a „hitelesítési eljárásban folyamatban lévő, de jogerőre nem emelkedett kezdeményezések elbírálására vonatkozóan”.
Az indítványozó utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában kifejtette, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítése akkor tekinthető befejezettnek, amikor az Országos Választási Iroda vezetője – a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (1) bekezdése alapján – hitelesítő záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. A Ve. hivatkozott törvényi rendelkezése értelmében a záradékolásra a Ve. 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, míg jogorvoslat esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján kerülhet sor.
Mindezekből az indítványozó szerint egyértelműen megállapítható, hogy az említett időpontokat megelőzően „nem beszélhetünk hitelesített aláírásgyűjtő ívről”.
Az indítványozó álláspontja szerint sem az Alkotmány, sem az Nsztv. nem hatalmazza fel a hitelesítést végző jogalkalmazó szervet arra, hogy „a jogerős hitelesítést megelőzően érkezett, azonos tartalmú kezdeményezések esetében” az egyik kérdés hitelesítéséig bármely időrendiségre vagy egyéb más körülményre hivatkozással megtagadja egy másik kérdés hitelesítését.
Az indítványozó érvelése szerint az Nsztv. szabályozási hiányossága miatt „akár szó szerint megegyező kérdéseket is be lehet adni, akár többször is”, illetve „az azonos tárgykörre vonatkozó, de eltérő megfogalmazásban és céllal feltett, egyaránt eredményes népszavazással lezárult kezdeményezés esetében a törvényhozó számára nehezen megállapítható, hogy milyen tartalmú döntést hozzon”.
Az indítványozó a törvényhozói mulasztással összefüggően a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] valamint a népszavazáshoz való politikai jog –, mint az állampolgárokat megillető alkotmányos alapjog – sérelmét állította.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”
„70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.”
2. Az Nsztv. indítvánnyal érintett rendelkezése:
„12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §)
a) a népszavazás megtartásáig, vagy
b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg
c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.”
3. A Ve. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„118. § (1) A 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján az Országos Választási Iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni.”
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában foglalkozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, ennek részeként a jogbiztonság alkotmányi rendelkezésének alkotmányos tartalmával.
Az Alkotmánybíróság legutóbb, az Nsztv.-vel összefüggő – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló – indítványok tárgyában meghozott, 27/2007. (V. 17.) AB határozatának indokolásában az országos népszavazást szabályozó törvényi rendelkezéseknek és a jogbiztonság alkotmányi rendelkezésének az alkotmányos kapcsolatát vizsgálva rámutatott:
„Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság alapvető ismérve a jogbiztonság, amely nemcsak »az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is« (ABH 1992, 59, 65.).
A jogintézmények kiszámítható működésének a jogbiztonságból fakadó jogállami követelményét az Alkotmánybíróság más határozataiban is megerősítette [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.; 33/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABH 2005, 352, 358.].
Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy: »a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket« [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 61.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság alkotmányi rendelkezése megköveteli, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelkedően fontos Alkotmányban szabályozott jogintézményének
– az országos népszavazásnak – a működése előre látható, kiszámítható és biztonságos legyen. (...) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem az országos népszavazás kezdeményezésére jogosult választópolgárok, sem az országos ügydöntő népszavazáson meghozott döntés végrehajtásáért felelős Országgyűlés oldalán nem merülhet fel olyan bizonytalansági tényező, amely veszélyeztetheti az alkotmányos jogintézmény előre látható, kiszámítható és biztonságos működését.”(ABK 2007. május, 387, 391.)
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján abban az alkotmányossági kérdésben kellett állást foglalni, hogy az indítványozó által jelzett szabályozási hiány (mulasztás) fennáll-e, illetve annak fennállása esetén megállapítható-e – az abból előálló – indítványozó által állított alkotmányellenesség.
2.1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozott hatáskörben történő eljárására – a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására – vonatkozó törvényi szabályozást és az ahhoz kapcsolódó gyakorlatát tekintette át.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza.
Az Abtv. 49. §-a értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az említett törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállni [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.].
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, amennyiben az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.].
Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan egyáltalán nincs szabály [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.].
A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
2.2. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Nsztv. szabályozása nem teljes körű (hiányos), mivel nem szabályozza a hitelesítő szerv eljárását a hitelesítési eljárás során „életszerűen” felmerülő azon tényállás esetén, amikor az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének, illetve a kérdésnek a hitelesítését megelőzően ugyanazon tartalmú kérdésben aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldányai, illetve népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezések kerülnek benyújtásra a hitelesítő szervhez.
A hiányzó eljárási szabály – az indítványozó szerint – azért sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi rendelkezését, mert egyrészt súlyos jogbizonytalanságot idéz elő a jogalkalmazásban, másrészt „kétségessé teszi a törvényhozói egyértelműséget”.
Utóbbi azért teszi kiszámíthatatlanná az alkotmányos jogintézmény működését, mert a szabályozás hiánya miatt előállhat az, hogy ugyanazon tárgyra vonatkozó ám ellentétesen megfogalmazott kérdésekben több ügydöntő országos népszavazásra kerül sor és ezek eredményei kiszámíthatatlanná teszik a törvényhozás számára azt, hogy az eredményes népszavazások alapján milyen tartalmú döntést kell hozni.
2.3. Az Alkotmánybíróság – áttekintve az Nsztv. szabályozását – az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány tekintetében az alábbiakat állapította meg.
Az Nsztv. indítványozó által felhívott 12. §-a az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a kérdés OVB részéről történő hitelesítéséhez kapcsolja azt a tiltó rendelkezést, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (Nsztv. 2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (Nsztv. 9. §) az említett törvényi rendelkezésben foglalt határidőkön belül.
Az Alkotmánybíróság – az indítványozó által is hivatkozott – 57/2004. (XII. 14.) AB határozatában az Nsztv. 12. §-ában foglalt „hitelesítés” fogalmát és a hitelesítés záró időpontját az alábbiak szerint értelmezte: „[a]z Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Nsztv. hivatkozott rendelkezése egyértelműen csak a hitelesített aláírásgyűjtő ívekre, illetve kérdésre vonatkozik.
Az aláírásgyűjtő ív hitelesítése akkor tekinthető befejezettnek, ha az Országos Választási Iroda vezetője az Nsztv. [helyesen: Ve.] 118. § (1) bekezdése alapján hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, ugyanis csak ez után kerülhet sor az aláírásgyűjtés megkezdésére.” (ABH 2004, 809, 815.)
A Ve. 118. § (1) bekezdése értelmében a Ve. 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, – jogorvoslat esetén – az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján kerülhet sor az Országos Választási Iroda vezetője részéről a hitelesítési záradék aláírásgyűjtő ív mintapéldányára történő rávezetésére.
A Ve. 118. § (1) bekezdésének utolsó fordulata alapján az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben foglaltak, valamint az Nsztv. és a Ve. rendelkezéseinek az áttekintése alapján megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány fennáll, az Nsztv. nem szabályozza a hitelesítő szerv eljárását abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének, illetve a kérdésnek a hitelesítését megelőzően ugyanazon tartalmú kérdésben nyújtják be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldányait (Nsztv. 2. §), illetőleg nyújtanak be népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezéseket (Nsztv. 9. §).
3. A hiányzó eljárási szabály azt eredményezi, hogy a hitelesítő szerv az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének, illetve a kérdésnek a hitelesítését megelőzően ugyanazon tartalmú kérdésben benyújtott aláírásgyűjtő ívek, illetve népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezések esetében nem tagadhatja meg – sem az időrendiségre, sem más törvényben nem szabályozott körülményre tekintettel – az aláírásgyűjtő ív, illetve kérdés hitelesítését (a továbbiakban: „versengő” népszavazási kezdeményezések esete).
Az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló „versengő” népszavazási kezdeményezések hitelesítése olyan helyzetet is előidézhet, hogy az ugyanazon tárgyra vonatkozó ám ellentétesen megfogalmazott kezdeményezések tárgyában eredményesen lezajlott ügydöntő országos népszavazások alapján az Országgyűlés nem tudja végrehajtani a rá nézve kötelező érvényű ügydöntő országos népszavazásokon meghozott döntéseket.
Az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány a hitelesítést végző jogalkalmazó szerv számára is jogbizonytalanságot teremt, mivel nem egyértelmű, hogy milyen eljárási szabályt (eljárási alapelvet) kell követnie a „versengő” országos népszavazási kezdeményezések elbírálása során.
Ha a hitelesítést végző szerv – eltérő törvényi rendelkezés hiányában – a „versengő” népszavazási kezdeményezések mindegyikében hitelesíti az aláírásgyűjtő ív mintapéldányait, illetve a kérdéseket és valamennyi hitelesített kérdésben eredményes ügydöntő országos népszavazásra kerül sor, a hitelesítő szerv törvényes eljárása maga idézi/idézheti elő a döntések végrehajtásáért felelős törvényhozó szerv döntésképtelenségét azáltal, hogy tartalmilag ellentétes döntések végrehajtása hárul/hárulhat a törvényhozóra.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány – a fent kifejtettek alapján – az országos népszavazás Alkotmányban szabályozott jogintézményének az előre látható, kiszámítható és biztonságos működését oly mértékben veszélyezteti, hogy az a vizsgált esetben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi rendelkezésének a sérelmére vezet.
Az Alkotmánybíróság e helyütt ismételten megerősíti a 27/2007. (V. 17.) AB határozatának indokolásában kifejtett azon álláspontját, hogy a jogbiztonság megköveteli, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelkedően fontos, Alkotmányban szabályozott jogintézményének – az országos népszavazásnak – a működése, előre látható, kiszámítható és biztonságos legyen (ABK 2007. május, 387, 391.). A jogbiztonságból fakadó említett követelményeknek egyaránt érvényesülni kell az országos népszavazásra irányuló eljárásban részt vevő hitelesítő szerv, illetve az ügydöntő országos népszavazási döntés végrehajtására kötelezett törvényhozó szerv eljárásában.
Alkotmányosan nem megengedhetők (a jogbiztonság alkotmányi rendelkezését sértik) az olyan szabályozási hiányok, amelyek az Nsztv.-ben szabályozott hitelesítési eljárásban nem rendezik a hitelesítést végző jogalkalmazó szerv eljárását a „versengő” népszavazási kezdeményezések esetében, illetve megakadályozzák (kiszámíthatatlanná teszik) a „versengő” népszavazási kezdeményezések alapján megtartott eredményes ügydöntő országos népszavazásokon meghozott döntések törvényhozó általi végrehajtását.
Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában megállapította: „[a] népszavazáshoz való jog, mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre.
Eme alanyi jog korlátait csak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelő törvény állapíthatja meg, mint ahogy ennek alapján döntött az Alkotmánybíróság már a 987/B/1990/3 AB ügyben. (ABH 1991, 529.)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban minden alapjog magában foglalja az alanyi védelmi igény mellett az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek biztosítására. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302., illetve a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]
Ez az intézményvédelem különösen fontos az olyan, a népszuverenitás gyakorlására szolgáló intézmény esetében, mint a népszavazás.
Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik [lásd a média különböző fajtáival szembeni alkotmányossági követelményeket a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban, ABH 1992, 227.].”. (ABH 1997, 331, 344.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, – figyelemmel a fent hivatkozott határozat indokolásában kifejtettekre is – a vizsgált ügyben a törvényalkotó mulasztása a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog [Alkotmány 2. § (2) bekezdés és 70. § (1) bekezdés] sérelmét is előidézi annyiban, amennyiben az állam (törvényalkotó) nem tett teljes körűen eleget a joggyakorlás feltételeinek a biztosítására vonatkozó objektív kötelezettségének.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a joggyakorlás feltételeinek a biztosítása körébe tartozik az ahhoz szükséges teljes körű szabályozás törvényalkotó általi kialakítása is.
A jelen ügyben a törvényalkotó mulasztása a „versengő” népszavazási kezdeményezések esetében kiszámíthatatlanná teszi az országos népszavazást kezdeményezők számára azt, hogy népszavazási kezdeményezésük eljut-e/eljuthat-e az országos népszavazás megtartásáig.
A törvényalkotó mulasztása (az ebből előálló jogbizonytalanság) tehát a népszavazást kezdeményezők akaratán kívül álló olyan objektív körülmény, amely alapjaiban veszélyeztetheti az alkotmányos jog lényegi tartalmának az érvényesülését, azt hogy a „versengő” népszavazási kezdeményezések esetén a népszavazások a kezdeményezéstől eljuthassanak a megtartásig, illetve, hogy az azokban foglalt döntések a törvényhozó részéről végrehajthatók legyenek.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott azzal, hogy a törvényalkotó számára határidőt tűzött a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy indokoltnak látja az Nsztv. hitelesítési eljárást szabályozó rendelkezéseinek a törvényalkotó általi teljes körű felülvizsgálatát az indítvány által felvetett alkotmányossági kérdés kapcsán annak érdekében, hogy az ügydöntő és véleménynyilvánító országos népszavazások, valamint a népi kezdeményezések esetében is a jogbiztonság követelményének megfelelően egyértelmű eljárási rendelkezések szabályozzák a hitelesítő szerv eljárását a „versengő” népszavazási, illetve népi kezdeményezések hitelesítése tekintetében.
E körben a törvényalkotónak egyértelműen meg kell határozni azt is, hogy mi tekinthető azonos tartalmú kérdésnek, és mi a hitelesítő szerv eljárása során követendő szabály az azonos tárgyú, ám ellentétesen megfogalmazott kérdések hitelesítése esetén. A törvényalkotó részéről egyértelmű szabályozást kíván az is, hogy az OVB által már hitelesített kérdés a hitelesítést követően visszavonható-e vagy sem, illetve, hogy van-e és ha igen, úgy mi a jogkövetkezménye annak, ha az OVB által hitelesített kérdés alapján aláírásgyűjtésre a kezdeményező döntése alapján nem kerül sor. Nem szabályozott továbbá az az esetkör sem, amikor olyan kérdésben kezdeményeznek országos népszavazást, amely nyilvánvalóan „komolytalan”, a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy figyelemmel a 27/2007. (V. 17.) AB határozatában, valamint a jelen határozatában megállapított alkotmányellenes mulasztásokra indokoltnak látja a népszavazás alkotmányos jogintézményére vonatkozó hatályos joganyag teljes körű felülvizsgálatát annak érdekében, hogy a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog érvényesülését biztosítani hivatott szabályozás teljes körűen és a jogállamiság (jogbiztonság) alkotmányos követelményének megfelelően biztosítsa az alkotmányos alapjog érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1036/E/2007.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek az alkotmányellenes mulasztás megállapításával, de megállapítását az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésére alapoztam volna.
1. A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedésében a népszavazás (és a népi kezdeményezés) szerepe az, hogy a választópolgárok – a rendszeres időközönként tartandó országgyűlési választásokon túl, amellyel meghatározzák az Országgyűlés összetételét, és ezzel tevékenységének fő irányvonalát a következő választásokig – esetenként közvetlenül is részt vehessenek a törvényhozó hatalom gyakorlásában. A népszavazás történhet az Országgyűlés önálló döntése alapján és kezdeményezheti a választópolgárok egy jelentős kisebbsége is. Mindkét esetben a népszavazás alkotmányos funkciója, hogy a választópolgárok számára lehetővé tegye a közreműködést az Országgyűlés által meghozandó alapvető, a politikai közösség egészét érintő, illetve az állam sorsát befolyásoló döntésekben. A népszavazás alkotmányos szerepe így a képviseleti demokrácia kiegészítése és megerősítése: a népszavazás a választópolgárok és az őket képviselő Országgyűlés közötti együttműködés és párbeszéd eszköze a politikai közösség tagjait érintő alapvető kérdésekről.
A népszavazás ebből következően a magyar alkotmányos rendben, amely az Alkotmány preambuluma szerint „parlamenti demokrácia” a képviseleti demokrácia intézménye, s így nem használható az alkotmányos demokrácia, és így az alkotmányos berendezkedés lényegével ellentétes vagy vele összeegyeztethetetlen célokra. Ennek biztosítéka elsősorban, hogy az Alkotmány módosításáról csak az Országgyűlés rendelhet el megerősítő népszavazást. [25/1999. (VI. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 260.] Az alkotmányozó hatalom [Alkotmány 2. § (2) bekezdés] nem gyakorolható kizárólag népszavazás útján.
2. Az alkotmányellenes mulasztás fő indoka szerintem, hogy a törvényhozó nem szabályozta kimerítően, tehát minden kérdésre kiterjedően, az Alkotmány egészével (ideértve alapelveit is) összhangban a népszavazás intézményét. Az alkotmányos mulasztás megállapításának minden feltétele fennáll.
A népszavazás intézményére vonatkozó szabályokat részben az Alkotmány 28–28/E. §-a és az Nsztv. tartalmazza. Véleményem szerint jelen esetben a törvényhozó alkotmányellenes mulasztása az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdése alapján állapítható meg, amely kimondja, hogy „[a]z országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”. Az Alkotmány ezzel felhatalmazást ad a törvényhozónak, hogy a népszavazás valamennyi, az Alkotmányban nem szabályozott kérdését törvényben szabályozza. Az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás tehát széles körű, kiterjed mindazon szabályokra, amelyek a népszavazás alkotmányos intézménye működéséhez – az Alkotmányban foglaltakkal együtt – szükségesek. Az Alkotmányban adott törvényhozási felhatalmazást az Alkotmánybíróság gyakorlata – ha azok az Alkotmány kiegészítéséhez, vagy az Alkotmány egyes rendelkezései érvényesüléséhez szükségesek – egyben alkotmányos kötelezettségnek is tekinti. [Lásd: 1621/E/1992. AB határozat, ABH 1993, 765, 766.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak az egész Nsztv. tekintetében kellett volna megállapítania mulasztást, és egyúttal kötelezni a törvényhozót a népszavazás intézményének újraszabályozására. A határozatban felsorolt hiányosságok ugyanis összességükben a teljes szabályozás, tehát az Nsztv. egészének alkotmányellenességét idézték elő. Az alkotmányellenességet a népszavazás, mint alkotmányos intézmény rendes működéséhez elengedhetetlenül szükséges szabályok hiánya idézte elő.
A törvényben az alkotmányellenes, ami nincs benne, ez indokolta volna a törvény egészét érintő alkotmányellenes mulasztás megállapítását.
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével és azzal az elvi megjegyzéssel, hogy az Alkotmánybíróság korábbi [27/2007. (V. 17.) AB határozat] és a jelen határozatában megállapított alkotmánysértő mulasztások megszüntetésén túlmenően indokoltnak látszik a népszavazás, mint alkotmányos intézmény szabályozásának („a hatályos joganyagnak”) „teljeskörű” felülvizsgálata. A határozatban felhozott példák a szabályozás egyéb hiányosságai, amelyet a határozat (hivatalból) nem minősített alkotmánysértést eredményező mulasztásnak, meggyőző érvek az Nsztv. átfogó felülvizsgálata mellett. Az Alkotmány 28/B. §-ában adott felhatalmazáson alapuló felülvizsgálat a törvényalkotó – alkotmányos keretek között garantált – szabadságába tartozik. Ez azt is jelenti, hogy a jogorvoslati pozícióban eljáró Alkotmánybíróságnak jogalkalmazóként megfogalmazott törvényértelmezései – tehát nem alkotmányvédelmi szerepkörében kifejtett alkotmányértelmezései – a joganyag felülvizsgálata során befolyásolhatják ugyan a törvényalkotót, de attól eltérő szabályozást is megfogalmazhat.
Álláspontom szerint a törvényalkotó számára a határozatban megfogalmazott ajánlásoknak erre a szempontra is ki kellett volna térnie. A határozat hivatkozott az indítványozó által is felhívott 57/2004. (XI. 14.) AB határozatra, mint az Nsztv. 12. §-ának irányadó értelmezésére.
Annak az alkotmánysértést eredményező szabályozási hiánynak a pótlása során – amely el kívánja kerülni, hogy a hitelesítést megelőzően ugyanazon tartalmú kérdésben meginduljon, illetőleg párhuzamosan folyjon a hitelesítési eljárás – feltehetően el kell térni az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában a hitelesítés fogalmára („záró időpontjára”) adott értelmezéstől. (A hitelesítendő kérdés védelmének és az aláírásgyűjtés megkezdésének kezdő pontja nem szükségszerűen egybeeső eljárási mozzanatok.)
A törvényalkotónak e tekintetben is meglévő szabadságára a határozatban utalni kellett volna.
Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet sem a határozat rendelkező részével, sem az indokolással, mivel az indítványt el kellett volna utasítani tekintettel arra, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem áll fent.
1. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban részletesen kidolgozta azokat a szempontokat, amelyek alapján az Abtv. 49. §-a szerinti mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható. Az Abtv. 49. §-ában szabályozott két feltétel konjunktív, a jogszabályban előírt jogalkotási kötelezettség elmulasztása és az ebből eredő alkotmányellenes helyzet együttesen kell jelentkezzen. Bármely feltétel hiányában a mulasztásos alkotmánysértés nem állapítható meg. Megállapítható a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor is, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.]
Amennyiben valamely alapjog érvényesítéséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak, szintén mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának van helye. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.] Az Abtv. 49. §-ában leírt helyzet akkor is megállapítható, ha van ugyan szabály az adott szabályozási tárgykörre vonatkozóan, azonban az Alkotmányból levezethető normát a meglévő szabály nem tartalmazza [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.]. A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés tehát mindenképpen csak akkor állapítható meg, ha – a fentiekben írt valamely okból – a szabályozás olyan hiánya állapítható meg, amely eléri az alkotmánysértés szintjét. Az Alkotmánybíróságnak kötelessége ilyenkor a lehető legalaposabb vizsgálatot lefolytatni, annak érdekében, hogy a meglévő szabályozási koncepción belül ‘megtalálja' a szabályt, alkotmányos követelményeket fogalmazzon meg. Az Alkotmánybíróság nem utalhatja minden, nem teljesen világos szabály esetében a jogalkotóra azt a kötelezettséget, hogy hozzon új, jobban megfogalmazott szabályt. Alapos tartalmi vizsgálatnak kell elsőként alávetni a kérdéses életviszonyra vonatkozó szabályrendszert. Amennyiben az ilyen vizsgálatot követően az állapítható meg, hogy az adott helyzetre valóban nincsen szabály, és a szabály hiányából következő helyzet eléri az alkotmánysértő szintet, kimondható a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség. A testületnek a teljes szabályozási koncepciót és normarendszert kell vizsgálnia, nem csak a konkrét, az életviszonyra direkt módon vonatkozó normákat. Az egész jogrendszert egységében szemlélve szükséges elemezni a szabály megtalálásához, vagy hiányának megállapításához [v.ö. például 40/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június, 539, 549.].
A jelen esetben, mivel a szabályozási koncepción belül megtalálható az adott életviszonyra vonatkozó szabály, a mulasztás megállapítása véleményem szerint indokolatlan volt.
2. A fentiekben kifejtetteket figyelembe véve, megítélésem szerint az Alkotmánybíróság a versengő népszavazási kezdeményezésekre vonatkozó szabályt kutatva több szempontból is vizsgálódhatott volna.
2.1. Álláspontom szerint a versengő kérdések kezeléséhez az Alkotmánybíróság által korábban kimunkált és rendszeresen alkalmazott egyértelműségi tesztet tovább kellett volna fejleszteni, különös tekintettel arra, hogy a testület 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában már kifejezetten utalt az ebbe az irányba történő elmozdulásra. Kimondta ugyanis az Alkotmánybíróság, hogy „[a]z egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. A népszavazás alkotmányos funkciójával való összeegyeztethetőséget az Alkotmánybíróság a népszavazási kérdés egyértelműsége részének tekinti és esetenként vizsgálja. (...) Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan. Ezért az Alkotmánybíróság a jövőben az egyes népszavazási kérdések alkotmányos megengedhetőségéről szóló döntéseiben e szempontot is figyelembe fogja venni.” (ABK 2007. április, 332, 334.) Napjainkban a népszavazási színtéren új helyzet van, ‘népszavazási dömpinggel' áll szemben az OVB és az Alkotmánybíróság. Ezért kiemelt figyelmet kell arra fordítani, hogy az egymás után, rövid időközön belül, azonos tárgykörben, azonos, hasonló vagy éppenséggel ellentétes tartalmú kérdésekben benyújtott kezdeményezések mind jogalkotói, mind választópolgári szinten nagy veszélyt jelentenek az Nsztv. 13. §-ában foglalt egyértelműségi követelményre. Nem kerülhető el megítélésem szerint az, hogy a versengő kérdéseket együtt, egymásra tekintettel vizsgálják az illetékes fórumok, és ebből következően az egyértelműség tesztjét ki kell terjeszteni az együtt vizsgált egyértelműségre. Bár valamely kérdés önmagában egyértelmű lehet, egy vele egy időben vizsgálandó, ellentétes, vagy azonos tartalmú kérdéssel együttesen nézve már elképzelhető, hogy az egyértelműség törvényi követelményének nem tesz eleget, és ebből következően ilyen esetekben az összes kérdés együtt nem hitelesíthető.
2.2. Az együttes vizsgálat követelményéből következően a versengő népszavazási kezdeményezések esetében kiemelten figyelemmel kell lenni az Nsztv. 12. §-ából fakadó megelőzés elvére. Amennyiben ugyanis a kérdéseket elbíráló fórum megállapítja, hogy azok kizárják egymást a jogalkotói és/vagy választópolgári együttes egyértelműségi teszten, el kell dönteni azt, hogy a két vagy több versengő (amúgy önmagában hitelesíthető) kérdés közül melyik kerüljön hitelesítésre.
Az Nsztv. 12. §-a szerint „[h]a az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya, illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés a) a népszavazás megtartásáig, vagy b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.”
A jogszabályban említett „hitelesítés” egy pillanat. Az Alkotmánybíróság 57/2004. (XII. 14.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint az Nsztv. 12. §-ában említett hitelesítés az a pillanat, amikor az Országos Választási Iroda (a továbbiakban: OVI) hitelesítési záradékkal látja el az OVB, és adott esetben jogorvoslati szakaszban az Alkotmánybíróság által is elbírált aláírásgyűjtő ív mintapéldányát (ABH 2004, 809, 815.). Véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak felül kellene vizsgálnia ezt a korábbi határozatát, mint ahogy az Alkotmánybíróság indokolt esetben máskor is eltért már korábbi precedensétől, legutoljára a 27/2007. (V. 17.) határozatban (ABK 2007. május, 387, 393.).
Megítélésem szerint a jogszabály egyértelműen meghatározza azt, hogy melyik a hitelesítés pillanata: az, amikor az „Országos Választási Bizottság hitelesítette” a mintapéldányt. Sem az Nsztv. 12. §-a, sem a törvény más paragrafusa nem enged arra következtetni, hogy a hitelesítés az az időpont lenne, amikor az OVI kiadja a záradékot.
Álláspontom szerint világosan el kell különíteni a hitelesítés pillanatát (az Nsztv. 12. §-ában hivatkozott időpillanatot) és az aláírásgyűjtő ív, valamint az azt hitelesítő határozat további sorsát. Az OVB hitelesítő határozata ellen a Ve. 130. §-a alapján jogorvoslatnak van helye, a 118. § (1) bekezdése szerint pedig a jogorvoslati határidő eredménytelen lejárta után, vagy a pozitív tartalmú jogorvoslati határozat közzétételét követően az OVI záradékkal látja el az OVB által már hitelesített aláírásgyűjtő ívet. A hitelesítő határozat jogerőre emelkedése nem esik egybe a határozat meghozatalával – a hitelesítés pillanatával –, és nem is azonosítható azzal. Még kevésbé azonosítható a jogerőre emelkedést adminisztratív úton tanúsító záradék elhelyezésének pillanata a hitelesítéssel magával.
Ezek az utólagos események nem változtatnak azon az időpillanaton, amikor az Nsztv. 12. §-a értelmében vett hitelesítés megtörtént, az adott és egyértelműen meghatározható.
2.3. A többségi határozat az indokolásban rámutat arra, hogy nincsen szabály arra vonatkozóan sem, „amikor olyan kérdésben kezdeményeznek országos népszavazást, amely nyilvánvalóan »komolytalan«, a népszavazás intézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes”. Említi a határozat azt is, hogy nem került szabályozásra az az eset sem, amikor az aláírásgyűjtési ív hitelesítését követően a kezdeményezők döntése alapján nem kerül sor aláírásgyűjtésre.
Álláspontom szerint nem feltétlenül szükséges a felvetett problémaköröknek a meglévőnél részletesebb jogalkotói szabályozása, tekintettel arra, hogy a Ve. 3. § d) pontjának vizsgálatával ezek a kérdések megoldhatók.
Az Alkotmánybíróság és az OVB napjainkban – ahogy fentebb is utaltam rá – új helyzettel szembesül az országos népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatban. Ilyen sürgetően még nem merült fel a rendeltetésellenes joggyakorlás problematikája, különös tekintettel arra, hogy a rendszerváltás óta mindösszesen öt népszavazás megtartására került sor. Ezidáig nem próbálták tömegesen, társadalmi céljával ellentétesen használni ezt az intézményt, így nem is került sor ezzel kapcsolatos alkotmányossági követelmény kidolgozására. Mindazonáltal az új helyzet véleményem szerint megköveteli azt, hogy a testület foglalkozzon ezzel a problémakörrel is, és alkotmányos követelményeket munkáljon ki ezen a területen.
Tekintettel arra, hogy az OVB által országos népszavazási ügyekben lefolytatott hitelesítési eljárás egyfajta választási eljárás, ugyanúgy vonatkozik rá a Ve., és így annak 3. § d) pontja, mint az egyéb választási eljárásokra [v.ö. Ve. 2. § e) pont]. A rendeltetésszerű joggyakorlásra vonatkozó vizsgálat és az ez alapján való döntés egyáltalán nem példa nélküli a választási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslati eljárások történetében. Az OVB határozata ellen (kivéve a Ve. 130. §-ában szabályozott esetet) a Legfelsőbb Bírósághoz lehet felülvizsgálati kérelemmel fordulni [Ve. 83. § (7) bek.]. A Legfelsőbb Bíróság az OVB döntéseit jogorvoslati fórumként látja el, az eset körülményeit figyelembe véve, a vonatkozó jogszabályok alapján bírálja felül az alsóbb szintű döntést. A kifogást tevők igen gyakran hivatkoznak a Ve. 3. § d) pontjában foglaltak sérelmére, és a Legfelsőbb Bíróság rendre megvizsgálja az ezen az alapon benyújtott kérelmeket is (pl. BH2004. 299, BH2006. 230, BH2006. 232).
Az országos népszavazásokkal kapcsolatos esetekben az Alkotmánybíróság kettős funkciót tölt be. Egyfelől jogvédő szerepkörében a népszavazásra vonatkozó jogszabályok alkotmányellenességét vizsgálja, másfelől a Ve. 130. §-a alapján jogorvoslati fórum az OVB hitelesítéssel kapcsolatos határozatai tekintetében. Ezekben az esetekben mindkét feladatát gyakorolnia kell, egyik funkció sem kerülhet a másikhoz képest alárendelt szerepbe. Az Alkotmánybíróság fentiekben jellemzett feladata nagyon hasonló ebben a körben a Legfelsőbb Bíróság funkciójához: az OVB választási eljárás során hozott határozatát kell jogorvoslati fórumként felülbírálnia, különbség pusztán a támadott határozat tartalmában van. Így az országos népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatos döntéseiben mind az OVB-nek, mind az Alkotmánybíróságnak, mint az OVB jogorvoslati fórumának, érvényre kell juttatnia eljárása során a Ve. 3. § d) pontjában foglaltakat. Ez a követelmény következik az Alkotmánybíróság által korábban, a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatban (ABH 2001, 287, 294–295.) és a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatban (ABK 2007. április, 332, 334.) rögzített elvekből is.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás