1300/B/2007. AB határozat
1300/B/2007. AB határozat*
2008.07.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalról szóló 256/2007. (X. 4.) Korm. rendelet 5. § (2) alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságtól a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalról szóló 256/2007. (X. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 5. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó által kifogásolt rendelkezés értelmében az MVH hatáskörébe tartozó, közösségi és a nemzeti forrásból folyósított mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatások igénybevételének és a közös agrárpolitika egyéb, támogatás kifizetésével nem járó piacszabályozási intézkedéseivel (a továbbiakban összefoglalóan: intézkedések) összefüggő hatósági eljárásokban első fokon az igazgatóságok, másodfokon pedig az MVH központi szerve jár el. Ez a szabályozás az indítványozó álláspontja szerint ellentétes a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 106. § (1) bekezdésével, amely kimondja, hogy elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy a fellebbezés elbírálásra, az első fokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv legyen jogosult. Az indítványozó úgy véli, hogy ez a szabályozás lényegében azonos az Alkotmánybíróság által 19/2007. (III. 9.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megsemmisített szabállyal.
Indítványozó szerint az első- és másodfokon eljáró szerv a korábbi szabályozáshoz képest változatlanul „ugyanazon személy”, ami sérti a Ket. 106. § (1) bekezdését, továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, illetve hivatkozik az Alkotmány 35. § (2) bekezdése sérelmére is a szabályozási szint nem megfelelő volta miatt. Mindezek alapján kéri az alkotmányellenesség megállapítását és a sérelmezett jogszabályi rendelkezés megsemmisítését.
Az indítványozó kitér arra is, hogy az R. 5. § (2) bekezdése a szabályozás szintjéből adódó alkotmányellenességen túl közvetlenül is sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezen állítását azonban további indokokkal nem támasztja alá.
Az Alkotmánybíróság az ügyben megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert az indítvánnyal kapcsolatos álláspontja kifejtése céljából. Az illetékes miniszter válaszában előadta, hogy az Abh. általi megsemmisítést követően a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter járt el másodfokú hatóságként, ami mind a nemzeti, mind a közösségi szabályozás miatt aggályos volt, mivel egyrészt a jogalkotói és jogalkalmazói feladatok egymástól nem különültek el, másrészt „megkérdőjelezte a kifizető ügynökség függetlenségét az a körülmény, hogy az akkreditálásért felelős szerv, igazoló hatóság és a másodfokon eljáró hatóság ugyanaz a szervezet”. Mindezek indokolttá tették a korábbi szabályozás hatályon kívül helyezését és ezzel egyidejűleg az R. megalkotását. „Az R. 3. §-ának (1) és (3) bekezdése egyértelműen önálló szervként határozza meg az MVH központi szervét és igazgatóságait. Ezek ugyan jogi személyiséggel nem rendelkeznek, szervezeti – közjogi értelemben vett – elkülönültségük azonban a jogszabályból – figyelemmel az R. 2. §-ának c) pontjában megjelenített, a két szerv esetében készítendő külön szervezeti és működési szabályzatra is – világosan megállapítható.” Ez a szabályozás pedig összhangban áll a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21. napján kelt 1290/2005/EK tanácsi rendeletben foglaltakkal.
II.
1. Az Alkotmány felhívott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
2. A Ket hivatkozott rendelkezése:
„13. § (2) E törvény rendelkezéseit
(...)
b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban,
(...)
csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.”
„19. § (1) A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is.”
„106. § (1) Az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében – az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek – az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv.”
(...)
(2) Ha valamely ügyfajta jellege indokolttá teszi az (1) bekezdésben, illetve a 107. §-ban foglaltaktól eltérő fellebbezési fórumrendszer kialakítását, a hatáskört megállapító törvényben, kormányrendeletben mind az első fokon eljáró, mind a fellebbezés elbírálására jogosult szervet meg kell jelölni.”
3. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban Kásztv.) indítvánnyal érintett rendelkezése:
„5. § (2) A központi államigazgatási szerv feladatkörének gyakorlásához szükséges hatásköröket a szerv vezetőjének kell címezni. Ha jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja.”
4. Az R. hivatkozott rendelkezése:
„5. § (2) A közösségi és a nemzeti forrásból folyósított mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatások igénybevételének és a közös agrárpolitika egyéb, támogatás kifizetésével nem járó piacszabályozási intézkedéseivel (a továbbiakban együtt: intézkedések) összefüggő hatósági eljárásban első fokon – a (3) bekezdésben meghatározottak szerint – az igazgatóságok, másodfokon az MVH központi szerve jár el.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A Kormány az Abh.-ban foglaltak következtében újraszabályozta az MVH hatáskörébe tartozó hatósági ügyekben első- és másodfokon eljáró szervek rendszerét olymódon, hogy a korábbi, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalról szóló 81/2003. (VI. 7.) Korm. rendeletet hatályon kívül helyezte, s megalkotta az R.-t. Az indítványozó azonban továbbra is ellentétesnek tartja az R. 5. § (2) bekezdését a Ket. szabályozásával, s így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint 35. § (2) bekezdésével is.
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja rögzíteni, hogy az Abh. alapjául szolgáló esetben azért semmisítette meg a kifogással érintett rendelkezést, mivel az azt írta elő, hogy az MVH hatáskörébe tartozó hatósági eljárásokban első fokon az MVH Központi Hivatala, másodfokon annak elnöke jár el. Az Alkotmánybíróság e szabályozás vonatkozásában megállapította, hogy az MVH elnöke nem tekinthető az általa vezetett szervtől szervezetileg, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szervnek. A jelen esetben azonban nem ugyanez a helyzet, mivel a hatáskör címzettje nem az MVH Központi Hivatala, hanem az MVH igazgatóságai. A Kásztv. 5. § (2) bekezdésében foglaltakat, mely szerint a szerv vezetője a hatáskör címzettje, a jogalkotó csak akkor rendeli alkalmazni, ha a hatáskör címzettje maga a központi államigazgatási szerv.
2. Az Alkotmánybíróság először is utalni kíván arra, hogy a jelen határozatában mellőzte annak vizsgálatát, hogy a Ket. tárgyi hatálya kiterjed-e a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal által lefolytatott hatósági eljárásokra, mivel ezt a kérdést az Abh.-ban már vizsgálta. Az Alkotmánybíróság e kérdésben irányadónak tartja az Abh.-ban tett megállapításait, amely szerint „az MVH eljárására a Ket. szabályait, a jogszabály 13. § (2) bek. b) pontjában foglaltakra tekintettel, szubszidiárius jelleggel kell alkalmazni, vagyis a Ket. rendelkezései csak akkor alkalmazhatók, ha külön törvény eltérő szabályozást nem tartalmaz” (ABK 2007. március, 256, 258.).
3. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kormányrendeletben történő szabályozás a jelen esetben megfelelőnek tekinthető-e az MVH hatáskörébe tartozó hatósági ügyekben eljáró szervek kijelölésére.
Az Alkotmánybíróság 90/2007. (XI. 14.) AB határozatában a jogorvoslathoz való jog tartalmával összefüggésben már vizsgálta a jogorvoslati fórumként eljárni jogosult közigazgatási szervek kormányrendeletben történő meghatározásának megengedhetőségét. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ket. 19. §-a, valamint 107. §-a és 108. §-a lehetőséget adnak arra, hogy a másodfokon eljáró, azaz a fellebbezés elbírálására jogosult szerv ne csak törvényben, hanem más jogszabályban is meghatározható legyen.
A Ket. 106. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés, mely szerint „az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv” megfelelő garanciát nyújt az Alkotmány által szabályozott jogorvoslathoz való jogból folyó, a jogorvoslatot elbíráló szervvel szemben támasztott követelmények érvényesüléséhez. Kifejtette az Alkotmánybíróság e határozatában azt is, hogy „tekintettel a közigazgatási ügyek sokrétűségére a közigazgatási hatósági ügyekben a fórumrendszer, az első- és másodfokon, illetőleg a felügyeleti eljárásban eljárni jogosult szervek köre az általános szabályok szintjén nem szabályozható. Ezért a Ket. 19. §-a úgy rendelkezik, hogy az első fokon eljáró szervet jogszabály határozza meg. A másodfokon eljáró, jogorvoslati jogkört gyakorló hatóságokra nézve a Ket. 107–108. §-ai állapítanak meg általános szabályokat az eljáró szerv felettes szervét jelölve meg jogorvoslati fórumként. Azonban, mivel az általános eljárási szabályok jellegüknél fogva nem lehetnek figyelemmel minden egyes közigazgatási ügy és minden egyes közigazgatási hatáskört gyakorló szerv jogállásának sajátosságaira, az általános eljárási törvénynek a jogorvoslati fórumrendszerre vonatkozó szabályai értelemszerűen másodlagos szabályok. Ami azt jelenti, hogy a Ket.-nek ezek a szabályai akkor alkalmazandók, ha más jogszabály: törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik.” [ABH 2007, 750, 781.] E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy mivel a Kormányt az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján megilleti az államigazgatási rendszeren belül a szervezetalakítás joga, amely a szervezet hatáskörének szabályozását is magában foglalja, nem tekinthető alkotmányellenesnek, hogy a Ket. a közigazgatási jogorvoslati fórumrendszer alakítására felhatalmazást ad a Kormánynak is.
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormánynak a rendelet megalkotásánál – a jogforrási hierarchia elvéből következően – arra kell figyelemmel lennie, hogy az általa alkotott rendelet ne legyen magasabb szintű jogszabállyal, vagyis törvénnyel ellentétes. Az Országgyűlés által alkotott törvénybe ütközés magában foglalja a törvény által adott felhatalmazáson való túlterjeszkedés tilalmát is, ami a jogforrási hierarchia rendjének megsértése okán alkotmányellenességet eredményez. [ld.: 19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 9/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 89, 112.]
A jelen esetben kormányrendelet nevesíti az első- és másodfokon eljáró szerveket, ami pusztán a szabályozás szintje miatt – a fent kifejtettek alapján – nem tekinthető alkotmányellenesnek.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 5. § (2) bekezdése a szabályozás szint megfelelősége okán – tekintettel a Ket. 106. § (1) bekezdésében foglalt garanciális szabályra, továbbá a Ket. 107. §-ára és 108. §-ára – nem ellentétes a Ket. rendelkezéseivel, s az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Ezek alapján az indítványt az Alkotmánybíróság ebben a tekintetben elutasította.
4. Ezt követően az Alkotmánybíróság áttért a Ket. 106. § (1) bekezdésének sérelmére alapított indítványozói állítás és az ezzel összefüggésben megjelölt, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközés vizsgálatára.
A Ket. 106. § (1) bekezdésében foglaltak szerint az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv.
Mindenképpen hangsúlyozandónak tartja az Alkotmánybíróság e helyütt, hogy ha egy szerv szervezetileg ugyan beleilleszkedik egy nagyobb államigazgatási szerv szervezeti struktúrájába, de jogszabályban meghatározott önálló hatásköre van, vagyis ha feladatkörét saját nevében, nem a vezető helyett, vagy nevében gyakorolja, önállónak tekinthető.
Az MVH az R. 1. § (1)–(3) bekezdései értelmében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt álló központi hivatal, önállóan gazdálkodó, az előirányzatai felett teljes jogkörrel rendelkező központi költségvetési szerv. Az R. 3. § (1)–(2) bekezdései értelmében az MVH központi szervből, igazgatóságokból, valamint kirendeltségekből áll. Az R. értelmében az MVH élén, s így a központi szerv élén is az elnök áll, az igazgatóságokat az igazgató vezeti.
Az R. kifogásolt rendelkezése egyértelműen elkülöníti egymástól a központi szerv és az igazgatóságok feladatkörét amikor azt mondja, hogy „[a] közösségi és a nemzeti forrásból folyósított mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatások igénybevételének és a közös agrárpolitika egyéb, támogatás kifizetésével nem járó piacszabályozási intézkedéseivel (a továbbiakban együtt: intézkedések) összefüggő hatósági eljárásban első fokon – a (3) bekezdésben meghatározottak szerint – az igazgatóságok, másodfokon az MVH központi szerve jár el.” Ebben az esetben – az elsőfokú hatáskör telepítésnél – így nem alkalmazható a Kásztv. 5. § (2) bekezdése, amely szerint „[h]a jogszabály a központi államigazgatási szervnek címez hatáskört, azt a szerv vezetője gyakorolja”, mivel a hatáskör címzettjei az igazgatóságok.
A Ket. 19. § (4) bekezdésében foglalt hatáskör-elvonási tilalmat előíró rendelkezése [,,A hatóságtól – a 20. § (3) bekezdésében foglalt kivétellel – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.”] és az R. hatáskört megállapító, az indítványozó által kifogásolt, fentebb ismertetett rendelkezése pedig együttesen garanciát nyújtanak arra, hogy az igazgatóságok hatáskörébe utalt hatósági ügyeket a központi szerv, illetve az élén álló elnök a hatáskör címzettjétől nem vonhatja el.
A hatósági ügyek intézésében meglévő önállóságot rögzítik – az R. 2. § c) pontjában foglalt felhatalmazás alapján megalkotott – a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal módosított Szervezeti és Működési Szabályzatának kiadásáról szóló 9/2007. (FVÉ 23.) FVM utasítás (a továbbiakban: FVM utasítás) mellékletét képező igazgatósági szervezeti és működési szabályzatok is, amelyek a hatósági ügyek kapcsán kivétel nélkül rendelkeznek arról, hogy az igazgatóságok hatósági jogkörben történő feladatvégzésük tekintetében önállóak. [ld.: A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Vidékfejlesztési Támogatások Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése, A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Pénzügyi Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése; A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Közvetlen Támogatások Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése; A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Intervenciós Intézkedések Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése; A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Piaci Támogatások és Külkereskedelmi Intézkedések Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése; A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Területi Igazgatóságának Szervezeti és Működési Szabályzata 1. § (1) bekezdése.]
Az Alkotmánybíróság az elétárt esetben a fentebb kifejtettek alapján megállapította, hogy az R. 5. § (2) bekezdése kapcsán az indítványozó által hivatkozott jogsérelem, vagyis a Ket. 106 § (1) bekezdésébe ütközés, és ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg, ezért az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
5. Az indítványozó hivatkozik még arra is, hogy az R. 5. § (2) bekezdése „a szabályozás szintjén túl közvetlenül is sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését”, ezen állítását azonban nem indokolta, alkotmányossági összefüggésre nem utalt. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Mivel az indítvány ezen követelménynek nem felel meg, így az Alkotmánybíróság vizsgálatát ebben a tekintetben – az indítványi kérelem hiányos volta miatt – nem folytatta le.
Budapest, 2008. július 8.
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||
|
||||
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás