1392/B/2007. AB határozat
1392/B/2007. AB határozat*
2009.01.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 36. § (6) bekezdése, valamint a 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 36. § (6) bekezdése, kiegészítő beadványában pedig a Tpvt. 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a GVH jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki, a jogállamiság követelményével ellentétes. Ennek indokaként előadta, hogy a GVH gyakran a közleményekben foglaltakra és nem pedig a jogszabályokra alapítja a határozatait. Állítása szerint a törvénnyel szembeni, illetve azt módosító értelemmel bíró közleményeket a GVH a határozataiban jogszabályokként alkalmazza. Utal arra is, hogy a közlemények közzétételére vonatkozó rendelkezés a Tpvt.-ben nem szerepel, ezért „nem lehet tudni, hogy ezek a közlemények – ha hivatalos közlönyben nem, akkor – egyáltalán közzétételre kerülnek-e valahol”. Az indítványozó emellett azt is sérelmezi, hogy a közlemények túllépnek a jogalkalmazási gyakorlat ismertetésén és – például a 2/2003. közlemény a „kőkemény” (hard core) versenykorlátozás fogalmával – új anyagi jogi kategóriákat vezetnek be.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
2. A Tpvt.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései:
„36. § (6) A Gazdasági Versenyhivatal elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a Gazdasági Versenyhivatal jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki. A közleménynek kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése.”
„78. § (8) A Gazdasági Versenyhivatal a 11. §-ba ütköző, titkolt megállapodások hatékony felderítése érdekében engedékenységi politikát alakíthat ki, amelynek keretében meghatározhatja, hogy milyen elvek alapján, illetve milyen mértékben kerülhet figyelembevételre a jogsértés felderítésében hatékonyan közreműködő jogsértő vállalkozás eljárást segítő együttműködő magatartása a bírság kiszabásáról hozott döntés mérlegelésekor. Az engedékenységi politika feltételeit a 36. § (6) bekezdése szerinti közleményben kell meghatározni.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatban vizsgálta a tartalmi szempontból állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő, formai szempontból azonban e körön kívül eső aktusok alkotmányosságát.
Legutóbb a 23/2007. (IV. 19.) AB határozatában – melyben az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által közzétett tájékoztatót vizsgálta – kimondta, hogy „a[z] Alkotmánybíróságnak hosszú ideje következetes gyakorlata szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön [először: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 278. ]. (...) Az Abtv. [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény] 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróságnak a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára van hatásköre. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában is érdemben elbírálta az olyan állami aktusok alkotmányosságát, amelyek ugyan túlléptek a kibocsátó szerv jogalkotási hatáskörén, azaz érvénytelenek voltak, de a kibocsátó szándéka szerint normakénti követésre tartottak igényt, illetve a gyakorlatban úgy is hatályosultak (ABH 1992, 275.; ABH 1993, 292.). [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 161.]” (ABH 2007, 311, 315.)
Jelen ügyben azonban az indítványozó kizárólag a GVH elnöke és a GVH Versenytanácsa elnöke együttes közleménye kiadásának lehetőségét vélte a jogbiztonságot sértő előírásnak, ezért az Alkotmánybíróság kizárólag a Tpvt. támadott rendelkezéseit vizsgálta.
A Tpvt. támadott rendelkezései természetüket tekintve felhatalmazó rendelkezések. Arra jogosítják fel a GVH elnökét és a GVH Versenytanácsának elnökét, hogy együttesen a jogalkalmazási gyakorlat alapjait ismertető közleményt adjanak ki. E közleményeket sem az Alkotmány, sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) nem említi, így jogszabálynak, vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem minősülnek. Az állami irányítás – alárendelt szervekre vonatkozó – egyéb jogi eszközeire a Jat. vonatkozik, ettől eltérően a – jogalanyokhoz szóló – közleményeket az ágazati törvények (esetünkben a Tpvt.) szabályozzák. Céljuk a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak ismertetése, ezen keresztül a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése, valamint annak rögzítése, hogy a jogalkalmazó milyen – önmagára nézve kötelező – tartalommal tölti meg a jogszabály rendelkezéseit, összefoglalva a múltban kialakult, illetve a jövőben követni kívánt jogalkalmazási gyakorlatot. Az Európai Unió – az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. és 102. cikke nyomán kialakult – kartellgyakorlatára tekintettel bizonyos tartalmi kérdések (engedékenységi politika, összefonódások megkülönböztetésének szempontjai, bírság összege meghatározásának szempontjai) szintén közlemények útján kerülnek ismertetésre. Az ilyen közlemények a versenyjogban (kartelljogban) gyakran alkalmazott keretnormák tartalmáról (gyakorlati alkalmazásának feltételeiről) adnak tájékoztatást az érintettek számára.
Ezt követően az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta meg. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményét. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (ABH 1992, 135, 142.)
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]
Az Alkotmánybíróság a jogállami jogbiztonság fent kifejtett tartalma alapján megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A Tpvt. 36. § (6) bekezdését az annak módosításáról szóló 2000. évi CXXXVIII. törvény 19. § (3) bekezdése iktatta be. A törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás szerint is a versenyjogok törekvése: általánosan megfogalmazott és így rugalmasan értelmezhető szabályokkal jelöljék ki a piaci verseny szabadságának határait. Ebből következően nagy szerep hárul a versenyhatóságra és a bíróságokra, amelyek döntéseik révén tartalommal töltik meg a generálklauzulák rendelkezéseit. A legtöbb versenyhatóság kibocsáthat olyan közleményeket, amelyekben a jogalanyok számára világossá teszi a versenyjogi keretnormák – saját gyakorlatában értelmezett (,,élő jogként” követett) – tartalmát. A joggyakorlat alakulását és szempontjait előre jelző közlemények azonban sem a felekre, sem a bíróságokra nézve nem kötelezőek.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felhatalmazást tartalmazó jogszabályi rendelkezések alapján a kibocsátott közlemények nem tartalmazhatnak kötelező jogi iránymutatásokat, feladatuk nem más jogalkalmazó szervek tevékenységének egységesítése. Éppen ellenkezőleg, e közlemények – az Európai Unió gyakorlatára tekintettel – az érintett piaci szereplők számára fogalmaznak meg olyan támpontokat, amelyek alapján világossá válik számukra, hogy a versenytanács milyen szempontrendszert alkalmaz határozatának meghozatala során. Pontosan a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak széles körű ismertetése lehet alkalmas arra, hogy – a jogbiztonság követelményének érvényesülését fokozva – világossá tegye a jogalanyok számára a versenyhivatali döntések alapjait, valamint jelen esetben azt, hogy milyen elvek alapján, illetve milyen mértékben kerülhet figyelembevételre a jogsértés felderítésében hatékonyan közreműködő jogsértő vállalkozás eljárást segítő együttműködő magatartása a bírság kiszabásáról hozott döntés mérlegelésekor. Ugyanezek a megállapítások irányadók a Tpvt. 78. § (8) bekezdésére is különös tekintettel arra, hogy maga az Európai Unió szintén Bizottsági közlemény keretében (2006/C 298/11) rendelkezik az engedékenységi politikáról, azaz a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről. Ezen túlmenően amennyiben a konkrét ügyben a sérelmet szenvedett fél úgy véli, hogy a versenyhivatal határozata téves jogértelmezés miatt törvénysértő, lehetősége van azt a rendes bíróság előtt megtámadni, hiszen a közigazgatási szervek jogalkalmazó (jogértelmező) tevékenységét, ezen keresztül a közigazgatási határozatok törvényességét az Alkotmány 50. § (2) bekezdése és az 57. § (1) és (5) bekezdése alapján a bíróságok ellenőrzik.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik a jogbiztonság követelményét, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megvizsgálta azt is, hogy sérti-e a jogbiztonságot az a tény, hogy a GVH közleményei nem kerülnek közzétételre a hivatalos lapban.
E közleményekre nem vonatkozik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény IV. fejezete, mely a hivatalos lapokról, azaz a Magyar Közlönyről, valamint a minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjáról, illetve azok tartalmáról rendelkezik.
A GVH a hivatalos internetes honlapján (www.gvh.hu) a legszélesebb körű nyilvánosság számára biztosítja az e közleményekhez való térítésmentes hozzáférés lehetőségét. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik a jogbiztonság követelményét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2009. január 27.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás